陳蓉

摘要：預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，也是當(dāng)前很多公益一類事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理面臨的一大難題。本文以“公益一類事業(yè)單位”作為研究對象，對其預(yù)算管理問題展開研究。并提出了預(yù)算管理的新思路及具體對策。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;事業(yè)單位;公益一類

在國民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的形勢下，事業(yè)單位必須要優(yōu)化自身的資源配置，高效、合理地使用財(cái)政資金，從而更好地向社會提供公共服務(wù)。預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，對于公益一類事業(yè)單位而言，加強(qiáng)預(yù)算管理有助于合理控制預(yù)算中各項(xiàng)目的業(yè)務(wù)活動，提高單位的基礎(chǔ)管理水平，預(yù)算管理水平和單位發(fā)展的最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有直接關(guān)系。然而目前，預(yù)算管理還存在諸多問題，為此，本文將深入研究公益一類事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題，并針對問題探討解決措施。

一、公益一類事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）公益一類事業(yè)單位的范圍

事業(yè)單位，是我國特有的社會服務(wù)組織，一般由政府舉辦，主要職責(zé)是向社會提供公共服務(wù)或承擔(dān)部分行政職能。根據(jù)社會功能的不同，現(xiàn)有的事業(yè)單位分為三個類別：履行行政職能、從事公益服務(wù)以及從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。其中公益一類事業(yè)單位，主要是提供基礎(chǔ)公共服務(wù)，且市場不能或不宜自由配置資源。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理的含義和內(nèi)容

事業(yè)單位預(yù)算管理，是為規(guī)范預(yù)算資金使用而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動的總稱，涉及事業(yè)單位預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效管理的全流程，也是事業(yè)單位通過實(shí)現(xiàn)資源的有效整合、提高財(cái)政資金的使用效益從而完成單位發(fā)展目標(biāo)的重要手段。

（三）公益一類事業(yè)單位預(yù)算管理的基本要求

公益一類事業(yè)單位一般為財(cái)政全額撥款事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)來源主要依靠財(cái)政補(bǔ)助，其預(yù)算管理的要點(diǎn)是如何通過有限的財(cái)政預(yù)算資金獲得更多的社會效益。公益一類事業(yè)單位的人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)均由各級財(cái)政資金支持，實(shí)行定額補(bǔ)助且專款專用，在預(yù)算管理方面受到的財(cái)政監(jiān)管力度較大。公益一類事業(yè)單位必須按照財(cái)政預(yù)算指標(biāo)限額編制預(yù)算，接受財(cái)政部門的審核;預(yù)算執(zhí)行中的每一筆資金，都受到財(cái)政部門的實(shí)時監(jiān)控。

二、公益一類事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算編制科學(xué)性不足

1.預(yù)算編制過程中溝通不順暢。部分單位的業(yè)務(wù)部門認(rèn)為預(yù)算編制與自己無關(guān)，只需要財(cái)務(wù)人員編制、填報(bào)預(yù)算軟件數(shù)據(jù)即可，而實(shí)際上預(yù)算管理不是財(cái)務(wù)一個部門的工作，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)也不是預(yù)算的唯一內(nèi)容，預(yù)算編制工作量大且涉及面廣，每一環(huán)節(jié)都涉及其他部門，需要各部門之間有效溝通和協(xié)調(diào)。財(cái)務(wù)人員不可能完全深入了解業(yè)務(wù)活動，如果業(yè)務(wù)部門不提供詳盡的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，最終編制的預(yù)算就會科學(xué)性不足，業(yè)務(wù)需求和日常運(yùn)行開支就無法得到全面、真實(shí)地反映，從而使預(yù)算編制流于形式。

2.預(yù)算編制缺乏依據(jù)。部分單位在編制基本支出預(yù)算時缺乏前瞻性，缺少實(shí)際依據(jù)，考慮不周詳、過程簡單，沒有根據(jù)單位現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃預(yù)計(jì)來年的經(jīng)費(fèi)需求，只是簡單地將以前的數(shù)據(jù)填列，導(dǎo)致預(yù)算無法細(xì)化;在編制項(xiàng)目支出預(yù)算時，缺乏科學(xué)的論證，或項(xiàng)目規(guī)劃不嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)施條件不成熟，從而使得單位預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性受到制約，預(yù)算編制質(zhì)量無法適應(yīng)財(cái)政預(yù)算管理改革要求。

（二）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

部分單位在實(shí)際工作中，存在預(yù)算支出隨意性大、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范的情況，比如超預(yù)算支出、?？畈粚Ｓ谩⑷藛T經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)、基本支出擠占項(xiàng)目支出、“三公”經(jīng)費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)或超范圍支出等等，嚴(yán)重影響了預(yù)算的有效性和嚴(yán)肅性，也降低了財(cái)政資金的使用效益。事業(yè)單位的年度預(yù)算是預(yù)算期內(nèi)組織開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的基本依據(jù)，一旦經(jīng)財(cái)政部和各級主管部門審核批復(fù)，應(yīng)嚴(yán)格遵照執(zhí)行，不得隨意更改。

（三）預(yù)算績效管理未得到充分運(yùn)用

1.績效管理理念尚未樹立。由于組織性質(zhì)和職能的特殊性，公益一類事業(yè)單位長期以來缺乏預(yù)算績效管理的理念，績效管理廣度和深度不足，未凸顯績效的激勵和約束作用，也未充分發(fā)揮預(yù)算績效管理對優(yōu)化單位資源配置的作用。

2.預(yù)算績效評價指標(biāo)不完善。當(dāng)前，部分單位設(shè)置的預(yù)算績效評價指標(biāo)中，財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)比重不科學(xué)，定量指標(biāo)和定性分配不合理。比如，項(xiàng)目支出績效評價偏重于考核項(xiàng)目進(jìn)度是否按照計(jì)劃完成，而對于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)所產(chǎn)生的社會效益缺少評價標(biāo)準(zhǔn);整體支出績效評價的對象偏重于績效目標(biāo)的完成情況，而對于績效目標(biāo)最終達(dá)到的經(jīng)濟(jì)效益的評價還不夠完善。從而導(dǎo)致預(yù)算績效管理評價結(jié)果無法得到實(shí)際應(yīng)用，預(yù)算規(guī)劃無法對單位業(yè)務(wù)開展現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。

三、加強(qiáng)公益一類事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）落實(shí)預(yù)算主體責(zé)任，編制精細(xì)化預(yù)算

1.掛鉤職工薪酬，推行全員預(yù)算。預(yù)算實(shí)質(zhì)上就是貨幣化的年度工作計(jì)劃，是單位內(nèi)部各職能部門之間經(jīng)濟(jì)活動的協(xié)調(diào)與配合，是確保實(shí)現(xiàn)年度方針目標(biāo)的必要保障，各個環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)度高。預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)，公益一類事業(yè)單位應(yīng)落實(shí)預(yù)算編制主體責(zé)任，推行全員預(yù)算機(jī)制，將單位的整體職能進(jìn)行合理的分解，將責(zé)任落實(shí)到各部門，明確各自的工作職責(zé)所在，由實(shí)際使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)的各責(zé)任部門、責(zé)任人根據(jù)其職責(zé)和年度工作任務(wù)編報(bào)預(yù)算，對預(yù)算的真實(shí)性、合法性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)。同時，將預(yù)算編制準(zhǔn)確性納入單位考核指標(biāo)，對各責(zé)任部門、責(zé)任人預(yù)算編制準(zhǔn)確性進(jìn)行考核，與職工薪酬直接掛鉤，形成有效的激勵和約束，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算主體責(zé)任意識，減少預(yù)算編制的隨意性，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

2.量化預(yù)算指標(biāo)，建立支出定額標(biāo)準(zhǔn)。對于公益一類事業(yè)單位來說，自身發(fā)展不依賴于市場資源配置，主要是依靠財(cái)政資金為社會提供公共服務(wù)，因此可以提前進(jìn)行預(yù)算年度各項(xiàng)工作的部署和安排，對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行具體的量化和分配，優(yōu)化部門支出結(jié)構(gòu)，細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，規(guī)范預(yù)算編制工作，提升預(yù)算編制的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

細(xì)化公益一類事業(yè)單位基本支出的定額標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)單位的不同社會職能、不同發(fā)展階段以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)定員定額標(biāo)準(zhǔn)。建立項(xiàng)目庫及項(xiàng)目動態(tài)評估清理機(jī)制，嚴(yán)格審核、論證項(xiàng)目可行性及必要性，提升項(xiàng)目質(zhì)量;加快開展不同項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)研究，并全面推進(jìn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系及應(yīng)用工作。

（二）硬化預(yù)算剛性約束，提升預(yù)算執(zhí)行水平

1.夯實(shí)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)規(guī)范，強(qiáng)化預(yù)算約束。從內(nèi)部管理而言，公益一類事業(yè)單位應(yīng)落實(shí)支出經(jīng)濟(jì)分類科目改革，不斷強(qiáng)化預(yù)算約束作用，嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或項(xiàng)目間財(cái)政資金的隨意調(diào)劑;嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算，規(guī)范預(yù)算資金使用審批程序，不得超預(yù)算支付資金、擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)支出范圍或隨意提高支出標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)項(xiàng)目、大額資金還需經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議通過;嚴(yán)格財(cái)務(wù)報(bào)銷審核監(jiān)督，保障資金安全，進(jìn)一步提高財(cái)政資金運(yùn)行的效率和效益。

2.建立預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)機(jī)制，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。從外部監(jiān)督而言，單位可聘請有資質(zhì)的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)或由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)牽頭按照審計(jì)全覆蓋的工作要求對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行定期審計(jì)，查找預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，加強(qiáng)對審計(jì)意見落實(shí)情況的追蹤，不斷完善預(yù)算管理機(jī)制，提升預(yù)算管理的規(guī)范化程度，進(jìn)一步帶動預(yù)算執(zhí)行水平的提升。

（三）全面實(shí)施績效管理，提高財(cái)政資金使用效益

1.轉(zhuǎn)變理念，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。通過拓展財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)內(nèi)容，讓財(cái)務(wù)部門了解業(yè)務(wù)開展情況及其社會效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效益;摘錄預(yù)算績效管理有關(guān)法律法規(guī)重要條目匯編成宣傳手冊，讓業(yè)務(wù)部門學(xué)習(xí)相關(guān)預(yù)算績效管理工作的重點(diǎn);舉辦單位內(nèi)部預(yù)算績效管理培訓(xùn)講座，加大培訓(xùn)力度和宣傳攻勢;從而使全體職工牢固樹立績效管理理念，促進(jìn)績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機(jī)融合，逐步建立事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)控、事后有評價的全過程績效管理機(jī)制，使得績效管理工作質(zhì)量進(jìn)一步提升，預(yù)算管理的績效導(dǎo)向進(jìn)一步強(qiáng)化。

2.以平衡計(jì)分卡理念構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)體系。預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，就是設(shè)置科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)。平衡計(jì)分卡是一種將財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)有機(jī)結(jié)合的績效考核方式，從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個維度，將公益一類事業(yè)單位的戰(zhàn)略落實(shí)為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值，從而實(shí)現(xiàn)對預(yù)算績效管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的衡量、監(jiān)測與評價，更好地落實(shí)預(yù)算管理的職責(zé)，體現(xiàn)預(yù)算績效管理實(shí)踐的效果。

（1）財(cái)務(wù)維度，主要是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的效益最大化，可設(shè)置為：預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、預(yù)算支出的效率性、預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益;

（2）客戶維度，主要是客戶的需求主張即提供社會公共服務(wù)的社會效益，可設(shè)置為：提供服務(wù)的數(shù)量、提供服務(wù)的質(zhì)量、社會影響力和滿意度;

（3）內(nèi)部流程維度，主要是內(nèi)部流程的完整性和有效性，即領(lǐng)導(dǎo)決策能力、部門協(xié)調(diào)能力和不同節(jié)點(diǎn)聯(lián)動等，可設(shè)置為：工作計(jì)劃完成率、提供服務(wù)及時率、任務(wù)實(shí)施周期;

（4）學(xué)習(xí)與成長維度，主要是職工的專業(yè)學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)成長，可設(shè)置為：職工培訓(xùn)情況，科研成果情況，崗位職稱情況。

結(jié)語

從公益一類事業(yè)單位的整體發(fā)展來看，預(yù)算管理在單位的管理活動中占有非常重要的地位。針對公益一類事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范、預(yù)算績效管理未得到充分運(yùn)用等問題，本文進(jìn)行逐一解讀，并提出加強(qiáng)公益一類事業(yè)單位預(yù)算管理的對策，包括落實(shí)預(yù)算主體責(zé)任、編制精細(xì)化預(yù)算，硬化預(yù)算剛性約束、提升預(yù)算執(zhí)行水平，全面實(shí)施績效管理、提高財(cái)政資金使用效益等，來進(jìn)一步提升預(yù)算管理水平，以促進(jìn)有限的財(cái)政資金產(chǎn)生更多的效益，從而實(shí)現(xiàn)資源的有效利用和單位的全面發(fā)展，使公益一類事業(yè)單位更好地服務(wù)于社會公共事務(wù)。

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（作者單位：交通運(yùn)輸部東海航海保障中心溫州航標(biāo)處）