刁新斌 柴紅艷

[摘 ? ?要] 當(dāng)前，競(jìng)爭(zhēng)中性原則的社會(huì)關(guān)注度日益提高，并寫入了2019年度政府工作報(bào)告。從國(guó)際層面看，競(jìng)爭(zhēng)中性原則最早由澳大利亞提出，旨在確保公共企業(yè)與私人企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。隨后，美國(guó)、歐盟和OECD等國(guó)家和組織推動(dòng)了競(jìng)爭(zhēng)中性原則的進(jìn)一步發(fā)展。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明：明確政策目標(biāo)、制定具體行為規(guī)則、加強(qiáng)事前申報(bào)和評(píng)估、規(guī)范投訴機(jī)制、注重中央和地方政府的關(guān)系協(xié)調(diào)是競(jìng)爭(zhēng)中性原則成功實(shí)踐的關(guān)鍵要素。

[關(guān)鍵詞] 競(jìng)爭(zhēng)中性;國(guó)際經(jīng)驗(yàn);中立制度

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 059

[中圖分類號(hào)] F114 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?1673 - 0194（2020）21- 0134- 02

1 ? ? ?競(jìng)爭(zhēng)中性原則的提出及發(fā)展

1.1 ? 澳大利亞首次提出競(jìng)爭(zhēng)中性概念

競(jìng)爭(zhēng)中性原則最早由澳大利亞提出并付諸實(shí)踐。1993年，為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，澳大利亞發(fā)布了《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策》報(bào)告，提出了五大改革舉措，其中包含“引入競(jìng)爭(zhēng)中性政策”。澳大利亞最初于1996年在《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中性政策聲明》中提出了競(jìng)爭(zhēng)中性的概念，競(jìng)爭(zhēng)中性指政府在市場(chǎng)中的商業(yè)活動(dòng)不能因?yàn)槠渌袡?quán)地位的不同而享受私有部門所不能享有的競(jìng)爭(zhēng)上的優(yōu)勢(shì)。

1.2 ? 競(jìng)爭(zhēng)中性原則在相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織的發(fā)展

澳大利亞之后，歐美的一些國(guó)家和國(guó)際組織也紛紛開始關(guān)注并研究競(jìng)爭(zhēng)中性原則，賦予其相應(yīng)內(nèi)涵。美國(guó)首次定義“競(jìng)爭(zhēng)中性”是在2011年，由美國(guó)前副國(guó)務(wù)卿霍馬茨提出，競(jìng)爭(zhēng)中性是指與政府相關(guān)的商業(yè)活動(dòng)不能享受因其與政府的關(guān)系而具有的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在國(guó)際上，美國(guó)一方面在雙邊自貿(mào)或投資協(xié)定中設(shè)置讓對(duì)方承諾的競(jìng)爭(zhēng)中性條款，另一方面將競(jìng)爭(zhēng)中性作為多邊規(guī)則談判的重要議題，為美國(guó)企業(yè)在國(guó)際貿(mào)易和交往中爭(zhēng)取公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

2 ? ? ?競(jìng)爭(zhēng)中性原則實(shí)踐的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

2.1 ? 結(jié)合實(shí)際明確競(jìng)爭(zhēng)中性政策目標(biāo)，依據(jù)目標(biāo)界定政策適應(yīng)范圍

為適應(yīng)歷史背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等實(shí)際情況，各國(guó)（組織）競(jìng)爭(zhēng)中性原則目標(biāo)的確定各有側(cè)重點(diǎn)，所適用的政策范圍也有一定差異。澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中性政策目標(biāo)主要是為了本國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革，提高國(guó)有企業(yè)及公共部門的效率，打造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因此其競(jìng)爭(zhēng)中性原則僅適用于“重要的政府商業(yè)活動(dòng)”。美國(guó)推行競(jìng)爭(zhēng)中性原則主要是為了解決國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)困境，保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，因此把與政府有聯(lián)系的商業(yè)活動(dòng)全都納入到政策適用范圍。OECD的目的是為了營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)氛圍，消除國(guó)有企業(yè)包括稅收、債務(wù)等在內(nèi)的優(yōu)惠待遇，其適用范圍是那些享有過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的政府商業(yè)活動(dòng)，既包括傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)，也包括其他政府商業(yè)活動(dòng)。

2.2 ? 設(shè)定行為規(guī)則規(guī)范政府行為，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境

對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性規(guī)則設(shè)定具體的行為規(guī)則，用以指導(dǎo)和規(guī)范政府行為，可以有效保證競(jìng)爭(zhēng)中性原則實(shí)施。OECD于2012年發(fā)布了《競(jìng)爭(zhēng)中性：維持國(guó)企和私企之間的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境》，較為全面地闡述了“競(jìng)爭(zhēng)中性”行為規(guī)則，主要包括8個(gè)方面：即公司化、識(shí)別直接成本、合理的商業(yè)回報(bào)、公共服務(wù)義務(wù)的考量、稅收中性、監(jiān)管中性、信貸中性以及政府采購(gòu)。澳大利亞設(shè)置的競(jìng)爭(zhēng)中性行為規(guī)則與OECD基本相仿，主要包括稅收中性、信貸中性、政策中性、合理的商業(yè)回報(bào)和成本分配機(jī)制5方面內(nèi)容。

2.3 ? 加強(qiáng)事前申報(bào)和評(píng)估，提升競(jìng)爭(zhēng)中性原則實(shí)踐效果

為全面了解中性原則落實(shí)情況，提升政策實(shí)踐效果，各國(guó)（組織）都高度注重事前申報(bào)和評(píng)估。如澳大利亞規(guī)定，國(guó)有企業(yè)從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要主動(dòng)向財(cái)政部備案，定期匯報(bào)競(jìng)爭(zhēng)中性原則落實(shí)情況，根據(jù)實(shí)際獲得的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)自行計(jì)算、申報(bào)需要繳納的調(diào)整費(fèi)，并于財(cái)政年度結(jié)束前向聯(lián)邦政府賬戶繳款。歐盟通過(guò)“國(guó)家援助控制制度”來(lái)保證競(jìng)爭(zhēng)中性原則的實(shí)踐。“國(guó)家援助控制制度”規(guī)定：任何成員國(guó)在沒有事先向歐盟申報(bào)的情況下，不得增加或變更國(guó)家援助事項(xiàng);對(duì)成員國(guó)申報(bào)的國(guó)家援助項(xiàng)目，歐盟委員會(huì)將按照既定的程序進(jìn)行審查評(píng)估（包括初步審查和正式審查），對(duì)未通過(guò)評(píng)估認(rèn)定的項(xiàng)目，成員國(guó)不得實(shí)施相關(guān)援助。

2.4 ? 成立專門的投訴受理機(jī)構(gòu)，建立規(guī)范化的申訴機(jī)制

在競(jìng)爭(zhēng)中性原則實(shí)施過(guò)程中，各國(guó)（組織）都意識(shí)到應(yīng)為市場(chǎng)各方提供規(guī)范化、程序化的申訴機(jī)制。澳大利亞在聯(lián)邦層面設(shè)立了競(jìng)爭(zhēng)中性申訴辦公室，任何人都有權(quán)以書面形式享有不合理競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的國(guó)有企業(yè)向這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴。歐盟則由歐盟委員會(huì)來(lái)認(rèn)定相關(guān)成員國(guó)是否違反了競(jìng)爭(zhēng)中性原則，并做出責(zé)令相關(guān)企業(yè)停止相關(guān)商業(yè)行為的決定;同時(shí)，賦予歐盟法院司法審查權(quán)，對(duì)歐盟委員會(huì)的相關(guān)工作進(jìn)行再監(jiān)督。

2.5 ? 注重中央與地方政府關(guān)系的協(xié)調(diào)，保證競(jìng)爭(zhēng)中性原則在全國(guó)范圍的統(tǒng)一有效運(yùn)行

在發(fā)達(dá)國(guó)家各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠均衡也是普遍現(xiàn)象。在中央和地方政府權(quán)力分治情況下，部分地區(qū)可能因?yàn)楸镜亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊情況產(chǎn)生地方保護(hù)主義，這就不利于競(jìng)爭(zhēng)中性原則在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一實(shí)施。因此，協(xié)調(diào)好中央與地方政府的關(guān)系，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)中性原則的推廣就具有重要意義。如澳大利亞要求聯(lián)邦和地方政府達(dá)成一致協(xié)議，同時(shí)簽署《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)定》《行動(dòng)規(guī)則協(xié)定》《執(zhí)行國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策和相關(guān)改革協(xié)議》。協(xié)議約定了各級(jí)政府必須在國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策框架下共同推進(jìn)改革，在競(jìng)爭(zhēng)中性原則的制定和執(zhí)行過(guò)程中，各級(jí)政府應(yīng)密切配合，共同致力于國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。

3 ? ? ?從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)對(duì)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中性原則實(shí)踐的建議

3.1 ? 建立健全管理機(jī)構(gòu)框架，加快法制化研究

在短期內(nèi)可以授權(quán)國(guó)資委、反壟斷等機(jī)構(gòu)聯(lián)合研究、出臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的指導(dǎo)意見，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革規(guī)范化、市場(chǎng)化開展，營(yíng)造更加公平的市場(chǎng)環(huán)境;在中長(zhǎng)期可以考慮按照《中華人民共和立法法》規(guī)定，結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)展，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則單獨(dú)立法，并在中央和地方設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)中性原則實(shí)施的日常管理和督促。

3.2 ? 明確競(jìng)爭(zhēng)中性原則定義，逐步擴(kuò)大政策適用范圍

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)政治背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的概念和內(nèi)涵進(jìn)行合理定義。同時(shí)，考慮到我國(guó)企業(yè)發(fā)展歷史的實(shí)際，可以結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)度，采取分行業(yè)、分類別、分地區(qū)的方式，逐步擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)中性原則適用范圍和邊界。

3.3 ? 研究出臺(tái)具體操作行為準(zhǔn)則，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序

借鑒OECD做法，加快研究出臺(tái)適合我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中性原則操作的行為準(zhǔn)則，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、信貸傾斜、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼等政府扶持措施進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一，減少、消除對(duì)民營(yíng)企業(yè)的制度歧視，進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的改善。

3.4 ? 完善審查督促機(jī)制，提高信息透明度

在當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的基礎(chǔ)上，將國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為納入制度審查和監(jiān)督范圍，對(duì)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中性原則遵守情況，建立包括投訴受理、后續(xù)審查、懲戒處理在內(nèi)的規(guī)范的監(jiān)督體系。并且，應(yīng)提高信息透明度，審查過(guò)程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)公開透明，確保處理結(jié)果公正公平，保護(hù)市場(chǎng)各方的合法權(quán)益。

主要參考文獻(xiàn)

[1]國(guó)家計(jì)委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院考察團(tuán).澳大利亞壟斷性行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2001（3）.

[2]樊瑛.澳大利亞的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策及啟示[J].亞太經(jīng)濟(jì)，2002（6）.

[3]張琳，東艷.國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則的新變化：競(jìng)爭(zhēng)中立原則的應(yīng)用與實(shí)踐[J].國(guó)際貿(mào)易，2014（6）.

[4]應(yīng)品廣.中國(guó)需要什么樣的競(jìng)爭(zhēng)中立（上）——不同立場(chǎng)之比較及啟示[J].中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷，2015（2）.

[5]張琳，東艷.主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體推進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則的實(shí)踐與比較[J].上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（4）.