劉任歡

[摘 要] 湖南省長沙市鄉(xiāng)村旅游資源、貧困人口分布和區(qū)域經濟發(fā)展特點給利用旅游產業(yè)實現精準扶貧提供了優(yōu)越條件。但實踐中由于欠缺對幫扶對象的準確識別和動態(tài)管理，旅游資源和具體項目的開發(fā)缺少科學的管理機制，導致精準扶貧對象無法有效參與鄉(xiāng)村旅游經濟發(fā)展并直接從中受益，且存在投資盲目、旅游產品和服務內容同質化、鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展與地域文化傳承和生態(tài)環(huán)境保護的矛盾日益突出等問題。為鞏固精準扶貧成果并保障鄉(xiāng)村旅游產業(yè)與精準扶貧、生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)融合發(fā)展的可持續(xù)性，必須分析現有問題并探索如何建立鄉(xiāng)村旅游精準扶貧長效機制。基于此，本文主要就長沙市鄉(xiāng)村旅游精準扶貧的長效機制進行研究。

[關鍵詞] 精準扶貧;鄉(xiāng)村旅游;長效機制;長沙市

[中圖分類號] F323.8 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）31-09-3

長沙市作為湖南省省會城市無論是地理位置、基礎設施條件還是城市經濟發(fā)展狀況均較為優(yōu)越，但受地形地貌和局部地區(qū)資源環(huán)境特征制約，長沙市所屬區(qū)縣的貧困鄉(xiāng)村和貧困人口數量不容樂觀，體現出了經濟發(fā)展不均衡的特點。長沙市貧困村落和人口聚集地是歷史文化遺存、自然景觀豐富的區(qū)域，且距離省會和周邊城市的車程普遍低于2 h，這使得利用鄉(xiāng)村旅游產業(yè)帶動貧困地區(qū)經濟發(fā)展、精準幫扶貧困人口增收成為可能。

1 長沙市鄉(xiāng)村旅游精準扶貧現狀

長沙市具備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的天然條件，在20世紀90年代旅游業(yè)日漸興盛時便抓住了契機，從體驗鄉(xiāng)村生產生活的農家樂單一業(yè)態(tài)發(fā)展成了完整的旅游產業(yè)鏈，逐步帶動了城市近郊到偏遠地區(qū)的農村經濟發(fā)展。首先，長沙市鄉(xiāng)村旅游產業(yè)有充足的客源支撐，不僅當地及其周邊株洲、湘潭等經濟相對發(fā)達城市市民有鄉(xiāng)村旅游需求，而且憑借諸多國家級自然與非物質文化遺產、自然景觀帶來了可觀的省外客流[1]。在精準扶貧和發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的政策引領下，近年來長沙市在鄉(xiāng)村旅游景點和旅游產品開發(fā)方面投入了大量資源，道路交通、住宿等服務設施得到了完善，吸引了越來越多來自于周邊城市和國內外其他地區(qū)的游客。其次，長沙市鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展依托不同區(qū)域的景觀、物產、民俗和歷史文化優(yōu)勢，產生了以觀光、生態(tài)農業(yè)體驗、大型文化和歷史主題公園等為核心的旅游產業(yè)，帶動了傳統(tǒng)手工藝、餐飲與住宿服務、旅游產品生產等行業(yè)的發(fā)展，且促進了鄉(xiāng)村旅游和農業(yè)等業(yè)態(tài)的融合，有效提升了長沙市農村地區(qū)的經濟發(fā)展速度，為當地居民創(chuàng)造了就業(yè)和增加收入的渠道。

2 長沙市鄉(xiāng)村旅游精準扶貧領域的主要問題

長沙市絕大部分貧困鄉(xiāng)村和人口分布在自然景觀別致、地域文化傳承和保護相對良好的區(qū)域，自響應國家號召并利用鄉(xiāng)村旅游資源優(yōu)勢推進精準扶貧以來，長沙市周邊鄉(xiāng)村旅游景點接待游客已超過1億人次。據統(tǒng)計，截至2017年年底，已有近20個扶貧幫扶重點村和接近2萬貧困人口成功脫貧。但鄉(xiāng)村旅游精準扶貧成績斐然的同時，近幾年深化精準扶貧、進一步推動鄉(xiāng)村旅游產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的工作也因缺乏長效機制呈現出一系列問題，導致脫貧人口返貧時有發(fā)生。同時，因過度商業(yè)化的開發(fā)及缺乏整體規(guī)劃、規(guī)范化管理，帶來了生態(tài)環(huán)境、地域文化傳承根基被破壞等負面效應。

2.1 精準扶貧對象的受益機制不完善

以精準扶貧為目標開發(fā)長沙市周邊鄉(xiāng)村的旅游資源，應通過多種有效途徑讓貧困村落、農戶和個人參與鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展并從相關項目中受益。但受制于幫扶對象在資金和信息資源、技術能力與文化素養(yǎng)等方面的天然劣勢，導致在當前的鄉(xiāng)村旅游產品和景點開發(fā)、運營中，貧困村集體、農戶和貧困人口難以作為參與主體從相關項目中獲得公平和穩(wěn)定的收益。具體體現為無法以出資、參與景點運營或抓住就業(yè)機會的形式切實增加收入，絕大部分貧困人口只能依賴面向游客出售自產農產品、手工藝品等形式間接獲益[2]。目前，相比于旅游資源開發(fā)和相關產業(yè)發(fā)展帶來的生活成本上漲等，貧困人口的收入增長速度不足以幫助其脫貧和改善生活條件，背離了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的初衷。此外，由于精準扶貧對象的收入、消費需求和生活狀況相對不穩(wěn)定，在規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)和生態(tài)農業(yè)發(fā)展時，難以為有效增加貧困人口收入創(chuàng)造更多有效途徑，導致經濟欠發(fā)達地區(qū)貧富差距有進一步拉大的趨勢。

2.2 旅游經濟發(fā)展與地域文化和生態(tài)環(huán)境保護的矛盾

近年來，得益于國內旅游產業(yè)的繁榮和長沙市在促進鄉(xiāng)村旅游經濟發(fā)展領域投入的持續(xù)增加，各區(qū)縣鄉(xiāng)村旅游景點周邊的基礎設施日益完善，帶動了民宿、餐飲和休閑娛樂業(yè)快速發(fā)展，吸引了大量企業(yè)和個人投資者參與鄉(xiāng)村旅游產品開發(fā)和相關產業(yè)發(fā)展中。但與此同時，由于政策引導和相關法規(guī)體系的構建相對滯后，導致旅游產業(yè)與其他業(yè)態(tài)的融合度不高、旅游產品和服務內容趨于同質化[3]。從長遠視角來看，其不僅不利于保持鄉(xiāng)村經濟發(fā)展和精準扶貧成果，而且由于無序開發(fā)和運營管理水平偏低導致原生態(tài)景觀、文化氛圍被破壞，使得局部的鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展非但沒有起到保護和傳承地域傳統(tǒng)文化、助力偏遠地區(qū)脫貧的作用，反而體現了旅游經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護、保持傳統(tǒng)文化多樣性之間的矛盾。

3 長沙市鄉(xiāng)村旅游精準扶貧無法形成長效機制的原因

3.1 頂層設計有待強化

鄉(xiāng)村旅游精準扶貧將旅游產業(yè)發(fā)展與扶貧工作融為一體，前者為拓展貧困人口就業(yè)渠道、加快貧困地區(qū)的經濟發(fā)展創(chuàng)造了條件，而后者則為設計旅游產業(yè)發(fā)展規(guī)劃確立了目標。但在近年來的實踐過程中，各級政府部門對鄉(xiāng)村旅游精準扶貧的頂層設計明顯不足。在開發(fā)布局不同、性質不同的鄉(xiāng)村旅游資源項目和制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，對相關村鎮(zhèn)貧困人口的收入來源、個人技能、參與旅游產業(yè)發(fā)展的意愿和就業(yè)渠道開拓等方面未進行深入調研[4]，導致貧困戶、村集體等主體難以融入鄉(xiāng)村旅游經濟發(fā)展并長期獲益。

3.2 監(jiān)管機制和投融資行為不規(guī)范

近幾年，長沙市各區(qū)縣鄉(xiāng)村旅游產業(yè)吸引了跨行業(yè)的投資者和大量游客，雖然在完善基礎服務設施、豐富旅游服務內容、強化旅游產品開發(fā)等方面起到了明顯推動作用，但是由于市場準入條件過于寬松、民宿等相關行業(yè)的管理規(guī)范和技術標準不完善等原因，導致部分領域監(jiān)管機制失靈、投融資行為不規(guī)范等，使得當地居民與投資者、游客之間時常出現不同性質的矛盾糾紛。一方面影響了鄉(xiāng)村旅游相關行業(yè)的服務質量，無法給游客帶來良好的文化、物質消費體驗;另一方面導致了鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的結構不合理，并引發(fā)了無序競爭，難以保障鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的健康發(fā)展，不利于實現精準扶貧的目標。

3.3 旅游產品和線路開發(fā)缺少區(qū)域合作

目前，國內各省市的鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展均十分迅速，以民俗、生態(tài)農業(yè)、自然與非物質文化遺產為特色的旅游項目和景點開發(fā)非常普遍。鄉(xiāng)村旅游只有具備獨一無二的文化內涵，才可以給游客帶來不一樣的體驗，才能保持區(qū)域鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展的良好態(tài)勢，并形成精準扶貧的長效機制。目前，長沙市各區(qū)縣的鄉(xiāng)村旅游項目建設和旅游產品、線路開發(fā)等缺少有效的區(qū)域合作和聯動機制，未充分發(fā)揮出不同縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游資源及基礎設施的互補優(yōu)勢，不利于挖掘游客的消費潛力并培育特色品牌。具體體現為旅游景點文化內涵發(fā)掘不充分、線路設計和規(guī)劃沒有跨行政區(qū)域的合作和政策引導，無法滿足游客的差異化消費需求。

3.4 對鄉(xiāng)村旅游資源的價值沒有正確認知

鄉(xiāng)村旅游之所以對游客有巨大吸引力，其根本原因在于現代城市生活讓人們意識到了文化多樣性、原生態(tài)的農耕文明、自然風光的價值，使得城鎮(zhèn)居民的健康、環(huán)保意識不斷強化，對鄉(xiāng)村靜謐的生產生活氛圍日益向往，且渴望體驗不同的地域特色文化。但由于追逐短期經濟效益和急于獲得顯著的扶貧成果，目前大部分地區(qū)的鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)存在一定的盲目性。具體體現為，多數鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項目在缺少深入調研和對特定區(qū)域旅游資源價值正確認知的情況下進行立項，過于商業(yè)化的運作破壞了極具傳承價值的傳統(tǒng)文化氛圍。其不僅未給貧困鄉(xiāng)村創(chuàng)造足夠的就業(yè)和發(fā)展新生業(yè)態(tài)的機會，而且餐飲等商業(yè)設施的不合理布局超出了局部地區(qū)的資源環(huán)境負擔，無法體現出不同村鎮(zhèn)、市縣的歷史文化、自然資源優(yōu)勢與特色，不利于維持穩(wěn)定的客源并長期助力貧困地區(qū)經濟發(fā)展。

3.5 缺乏公平和成熟的權益分配機制

鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)所涉及的土地等資源大多歸屬村集體所有，理論上每一位村民均應享有一定的決策、參與項目運營和獲取固定收益的權利，并且依據相關法律法規(guī)，村民可通過與政府部門、項目開發(fā)企業(yè)等主體的協商確定具體的權益分配方案。但由于法規(guī)體系構建相對滯后，貧困鄉(xiāng)村相關主體在權益意識、信息獲取渠道和參與項目建設、運營的能力等方面均處于弱勢，導致目前鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展缺乏公平、成熟的權益分配機制。具體體現為有能力參與其中和可以直接獲益的農戶、合作社等主體數量不多，且其中貧困戶和貧困人口的比例更低，不利于鞏固精準扶貧成果并保障貧困群體收入渠道的穩(wěn)定性。

4 長沙市鄉(xiāng)村旅游精準扶貧長效機制的構建策略

為保障鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，不斷創(chuàng)造貧困地區(qū)新的經濟增長點并保障貧困人口長期受益，必須針對當前長沙市鄉(xiāng)村旅游精準扶貧領域各類問題的成因制定有效的應對措施，逐步構建和完善長效機制。

4.1 強化頂層設計

為優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游產業(yè)結構、促進旅游業(yè)與生態(tài)農業(yè)等產業(yè)的融合和創(chuàng)新發(fā)展，要進一步強化頂層設計。首先，各級政府和旅游文化管理、環(huán)保等職能部門間要強化縱橫兩個維度的信息溝通，建立精準扶貧對象管理的聯動機制，動態(tài)更新貧困人口數量、分布及其收入來源等信息，作為規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展、優(yōu)化資源配置的依據。其次，政府部門要加強與傳統(tǒng)文化和生態(tài)環(huán)境保護科研機構、旅游產品開發(fā)等相關行業(yè)協會之間的合作，在具體鄉(xiāng)村旅游項目的可行性論證、旅游產品開發(fā)和線路規(guī)劃等方面，以實現精準扶貧目標、有效保護當地生態(tài)環(huán)境、促進傳統(tǒng)文化傳承為原則，優(yōu)化產業(yè)布局和資源配置。通過適度開發(fā)貧困地區(qū)的旅游資源既幫助更多農戶和個人脫貧，又避免因盲目開發(fā)給生態(tài)環(huán)境、具有傳承價值的傳統(tǒng)生產生活方式等帶來負面影響。

4.2 完善監(jiān)管機制和相關法規(guī)

為規(guī)范鄉(xiāng)村旅游產業(yè)各主體的行為、提升長沙市旅游業(yè)的服務質量并創(chuàng)建特色鄉(xiāng)村旅游品牌，應結合餐飲服務等領域出現的問題完善相關法規(guī)與監(jiān)管機制。首先，應基于對當前鄉(xiāng)村旅游精準扶貧項目運作狀況的調研，針對民宿、露營等新生業(yè)態(tài)的經營管理問題完善相關規(guī)范和監(jiān)督機制，以保障農戶等弱勢主體的權益，使得貧困人口能夠利用自身的土地、房產等資源直接增加收入。同時，要規(guī)范相關行業(yè)的運營模式，保障服務品質。其次，要根據不同旅游資源的性質完善行業(yè)準入機制，有效保護各類自然與非物質文化遺產，確保旅游產業(yè)發(fā)展不超出資源環(huán)境的承載力，避免因過度開發(fā)利用導致相關資源貶值和貧困人口生存環(huán)境惡化。

4.3 健全跨區(qū)域合作機制

針對當前鄉(xiāng)村旅游產品、服務內容的同質化傾向，為體現出不同區(qū)域的資源特色并形成互補關系，要進一步健全跨區(qū)域的合作機制。首先，不同縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府職能部門要建立合作平臺，就旅游景點布局、線路和資源整合等問題進行溝通協調，優(yōu)化客流組織、引導并提供高品質的服務;其次，應結合區(qū)域傳統(tǒng)文化特點、自然資源稟賦打造名牌產品，依托傳統(tǒng)節(jié)日、特色民俗、歷史遺跡等特色資源賦予旅游產品更高的價值，避免無序競爭、提升服務質量的同時，促進鄉(xiāng)村旅游精準扶貧項目長期健康運營。

4.4 深化鄉(xiāng)村旅游經濟與其他業(yè)態(tài)的融合創(chuàng)新

為讓鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展帶來最佳生態(tài)、經濟與社會效益，要通過強化政策引導有計劃地培育新生業(yè)態(tài)，深化鄉(xiāng)村旅游經濟與農業(yè)、手工藝等產業(yè)的融合創(chuàng)新。一方面通過加強對精準扶貧對象的培訓拓寬其就業(yè)和收入渠道，確保相關區(qū)域所有居民均能借助鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展以不同方式改善生活狀況;另一方面不斷提升旅游產品的文化內涵和市場價值，通過提供融資、土地使用等方面的便利，鼓勵從事文化創(chuàng)意、生態(tài)農業(yè)等產業(yè)投資的社會組織機構和個人參與長沙的鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)，創(chuàng)造鄉(xiāng)村旅游精準扶貧產業(yè)新的增長點。

4.5 理順各主體關系并完善權益分配機制

針對鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)、項目運營中貧困村集體、農戶和個人權益得不到保障的問題，要借鑒其他省市的成功模式加以改進。首先，要通過完善相關法規(guī)理順政府、企業(yè)與當地各涉事主體之間的關系，明確旅游項目資產的所有權、經營權和收益分配辦法，確保弱勢主體享有公平的權益;其次，要鼓勵擁有獨特旅游資源的貧困地區(qū)農戶組建合作社，以集體出資和參與決策、運營的形式維護自身權益，從而確保更多農戶可以直接通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經濟獲得穩(wěn)定收益;最后，要針對沒有足夠資源和能力參與旅游項目開發(fā)、運營的貧困戶和個人，要制定針對性的方案幫助其脫貧，可以提供免費創(chuàng)業(yè)咨詢、技術和技能培訓或直接提供啟動資金等方式，促使精準扶貧對象借助鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展獲得穩(wěn)定收入。

4.6 構建動態(tài)評估和優(yōu)化機制

為不斷優(yōu)化長沙市鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和落實精準扶貧戰(zhàn)略，需構建動態(tài)信息匯總和扶貧成果評估機制。通過建立信息化管理平臺，跟蹤采集重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農戶和個人相關信息，并結合當地鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展狀況分析各項扶貧措施、計劃的執(zhí)行成效，可為各級政府相關職能部門優(yōu)化政策導向、強化對精準扶貧對象的幫扶提供依據。此外，要基于科研機構、政府職能部門等主體之間的實時溝通，跟蹤評估特色旅游線路、產品開發(fā)和項目運營狀況，對干擾原住居民生產生活、影響生態(tài)平衡等問題及時采取措施加以遏制，以保障生態(tài)環(huán)境保護、精準扶貧事業(yè)與旅游產業(yè)長期健康發(fā)展。

5 結語

近年來，長沙市鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的發(fā)展促使精準扶貧工作取得了顯著成效，但旅游產業(yè)和服務內容同質化、旅游資源開發(fā)利用過于商業(yè)化和欠缺宏觀規(guī)劃等因素阻礙了精準扶貧長效機制的形成。要想鞏固扶貧成果并保障貧困地區(qū)經濟在旅游產業(yè)帶動下穩(wěn)健發(fā)展，必須基于相關主體間的密切合作優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游產業(yè)結構，健全權益分配機制并切實拓寬貧困人口的收入來源。

參考文獻

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