李雪威 王璐

〔提? ?要〕 上海合作組織從地區(qū)和全球兩個(gè)層面積極參與全球衛(wèi)生治理，其出發(fā)點(diǎn)既有應(yīng)對(duì)地區(qū)公共衛(wèi)生威脅、擴(kuò)展組織功能的地區(qū)層面動(dòng)因，也有應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生威脅、緩解全球衛(wèi)生治理機(jī)制功能失調(diào)困境、提升成員國(guó)及組織整體國(guó)際地位的考量。上合組織參與全球衛(wèi)生治理具有共同的衛(wèi)生治理價(jià)值目標(biāo)、已逐步建立衛(wèi)生治理規(guī)制、成員國(guó)積極參與等優(yōu)勢(shì)，也面臨著公共衛(wèi)生威脅趨向多樣化、成員國(guó)“搭便車(chē)”現(xiàn)象、成員國(guó)遵約開(kāi)展集體行動(dòng)具有局限性、衛(wèi)生治理機(jī)制僵化和機(jī)構(gòu)不健全、全球?qū)用娴墓残l(wèi)生治理相對(duì)滯后等諸多挑戰(zhàn)。放眼未來(lái)，上合組織應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化成員國(guó)衛(wèi)生治理合作深度，加強(qiáng)組織凝聚力，著力構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體，建立健全衛(wèi)生治理機(jī)制和機(jī)構(gòu)，依托“一帶一路”建設(shè)推進(jìn)地區(qū)與國(guó)際衛(wèi)生合作，深化與多邊國(guó)際組織的衛(wèi)生合作，從而為全球衛(wèi)生治理做出更大貢獻(xiàn)。

〔關(guān) 鍵 詞〕上海合作組織、公共衛(wèi)生安全、全球衛(wèi)生治理

〔作者簡(jiǎn)介〕李雪威，山東大學(xué)東北亞學(xué)院教授，山東大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院海洋戰(zhàn)略與發(fā)展研究中心主任

王? ? 璐，山東大學(xué)東北亞學(xué)院國(guó)際政治專(zhuān)業(yè)2020級(jí)博士研究生

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D814.1

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2020）6期0023-15

作為一個(gè)不斷成長(zhǎng)壯大、以構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體為己任的跨政府組織，上海合作組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)上合組織）高度關(guān)注公共衛(wèi)生安全問(wèn)題，積極參與全球衛(wèi)生治理。隨著新冠肺炎疫情的持續(xù)發(fā)展，衛(wèi)生議題在上合組織中的重要性不斷提升。全面梳理上合組織參與全球衛(wèi)生治理歷程，分析其優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)所在，對(duì)優(yōu)化參與路徑、更好發(fā)揮作用具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、參與的具體舉措

全球衛(wèi)生治理具有多層次性，表現(xiàn)在國(guó)家層面、地區(qū)層面和全球?qū)用?。作為區(qū)域性國(guó)際組織，上合組織聚焦地區(qū)層面衛(wèi)生治理，同時(shí)，也努力在全球?qū)用嫘l(wèi)生治理中發(fā)揮作用。

（一）參與地區(qū)層面衛(wèi)生治理

全球衛(wèi)生治理的基本活動(dòng)形式是衛(wèi)生合作，上合組織通過(guò)開(kāi)展并強(qiáng)化地區(qū)衛(wèi)生合作不斷推進(jìn)地區(qū)層面衛(wèi)生治理進(jìn)程，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

2004年到2007年，上合組織開(kāi)始關(guān)注地區(qū)衛(wèi)生治理問(wèn)題。2004年9月23日，上合組織成員國(guó)政府首腦（總理）理事會(huì)（下稱(chēng)政府首腦會(huì)議）第三次會(huì)議發(fā)表《聯(lián)合公報(bào)》指出，“六國(guó)總理認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)本組織文化、教育、衛(wèi)生和體育合作，以進(jìn)一步鞏固各成員國(guó)人民的友誼”。這是上合組織首次明確提出開(kāi)展衛(wèi)生合作，是其參與全球衛(wèi)生治理的起點(diǎn)。2006年6月15日，上合組織上海峰會(huì)發(fā)布《上海合作組織五周年宣言》，明確表示將積極參與防治傳染病的國(guó)際行動(dòng)。此后，上合組織政府首腦第五次會(huì)議和第六次會(huì)議也相繼表示盡快在本組織框架內(nèi)開(kāi)展衛(wèi)生合作，授權(quán)本組織秘書(shū)處會(huì)同國(guó)家協(xié)調(diào)員理事會(huì)研究成立專(zhuān)家工作組，制訂本組織成員國(guó)衛(wèi)生部門(mén)合作計(jì)劃，確定該領(lǐng)域優(yōu)先合作方向。

2008年到2014年，上合組織的地區(qū)衛(wèi)生治理步入持續(xù)推進(jìn)階段。2008年6月，上合組織北京秘書(shū)處召開(kāi)了首次成員國(guó)衛(wèi)生部門(mén)高官會(huì)，就成立衛(wèi)生合作專(zhuān)家工作組、確定衛(wèi)生合作優(yōu)先方向達(dá)成一致，奠定了上合組織衛(wèi)生治理的基本機(jī)制和框架。2009年10月14日，上合組織政府首腦第八次會(huì)議通過(guò)《上海合作組織地區(qū)防治傳染病聯(lián)合聲明》。2010年11月，上合組織舉辦了首屆成員國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議，標(biāo)志著地區(qū)衛(wèi)生治理步入制度化階段。2011年6月，上合組織成員國(guó)第十一次峰會(huì)簽署《上海合作組織成員國(guó)政府間衛(wèi)生合作協(xié)定》，將地區(qū)衛(wèi)生治理提升到成員國(guó)合作高度。2013年、2014年相繼召開(kāi)了成員國(guó)衛(wèi)生防疫部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人第三次、第四次會(huì)議，持續(xù)推動(dòng)成員國(guó)開(kāi)展地區(qū)傳染病聯(lián)防聯(lián)控新合作。

2015年以來(lái)，上合組織有關(guān)衛(wèi)生治理的機(jī)制和實(shí)踐逐漸趨于成熟，衛(wèi)生治理全面深化。2015年7月，上合組織召開(kāi)第二屆成員國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議，更加重視從整體聯(lián)控的角度保障地區(qū)居民衛(wèi)生安全。2018年6月，上合組織青島峰會(huì)發(fā)布《關(guān)于在上海合作組織地區(qū)共同應(yīng)對(duì)流行病威脅的聲明》，這一聲明成為新時(shí)期上合組織地區(qū)衛(wèi)生治理的指導(dǎo)性文件，也是上合組織全面參與全球衛(wèi)生治理的指南。2019年底暴發(fā)的新冠肺炎疫情不斷蔓延，覆蓋了上合組織成員國(guó)、觀察員國(guó)及對(duì)話伙伴國(guó)所有地區(qū)。2020年5月，上合組織發(fā)布《上海合作組織關(guān)于新冠肺炎疫情的聲明》，為圍繞新冠肺炎疫情展開(kāi)全球衛(wèi)生治理做出重要貢獻(xiàn)。2020年7月24日，上合組織成員國(guó)召開(kāi)第三次衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議，通過(guò)《上合組織成員國(guó)應(yīng)對(duì)新冠病毒肺炎傳播的有效措施綜述》，各國(guó)代表一致表示要攜手應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情大流行。2020年9月18日，上合組織正式發(fā)布《上合組織成員國(guó)抗擊新冠疫情（COVID-19）采取的先進(jìn)措施概述（文件）》，總結(jié)了上合組織成員國(guó)在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過(guò)程中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了組織內(nèi)衛(wèi)生治理信息交流與共享。

經(jīng)過(guò)16年發(fā)展，上合組織在地區(qū)衛(wèi)生安全治理的議題設(shè)置、推進(jìn)衛(wèi)生治理體制改革、提供地區(qū)公共衛(wèi)生產(chǎn)品等方面取得積極進(jìn)展。

衛(wèi)生議題在地區(qū)治理中的重要性得到提升。從上合組織歷年發(fā)布的元首峰會(huì)宣言和政府首腦會(huì)議公報(bào)可以看出，衛(wèi)生議題從最初與教育、體育等議題并列，發(fā)展到單段提起、多段敘述，重要性不斷提升，逐漸成為上合組織的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域;衛(wèi)生議題也從元首峰會(huì)和政府首腦會(huì)議的大框架中發(fā)展到召開(kāi)專(zhuān)門(mén)性會(huì)議進(jìn)行討論。

衛(wèi)生治理體制改革得以推進(jìn)。上合組織根據(jù)地區(qū)內(nèi)衛(wèi)生威脅和挑戰(zhàn)的變化及時(shí)提出衛(wèi)生治理的適應(yīng)性舉措，通過(guò)設(shè)立衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制、衛(wèi)生防疫部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議機(jī)制等加強(qiáng)衛(wèi)生治理合作制度化。同時(shí)，上合組織針對(duì)新發(fā)和突發(fā)公共衛(wèi)生問(wèn)題及時(shí)推出相應(yīng)舉措，推動(dòng)地區(qū)衛(wèi)生治理體制的健全與變革。

積極向本地區(qū)提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品。2020年2月，上合組織發(fā)布了《上海合作組織就支持中國(guó)抗擊新冠肺炎疫情發(fā)表聲明》，并向最早暴發(fā)疫情的中國(guó)捐贈(zèng)藥品、設(shè)備和防護(hù)物資，派遣醫(yī)療專(zhuān)家，全力支持中國(guó)抗疫。當(dāng)疫情蔓延到本地區(qū)其他國(guó)家時(shí)，上合組織又快速行動(dòng)，對(duì)中亞國(guó)家進(jìn)行了醫(yī)療、財(cái)政和食品救助，為本地區(qū)新冠疫情管控做出了突出貢獻(xiàn)。

（二）對(duì)全球?qū)用嫘l(wèi)生治理的參與

隨著地區(qū)衛(wèi)生治理開(kāi)展和治理意識(shí)不斷成熟，上合組織積極參與全球?qū)用嫘l(wèi)生治理，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

支持聯(lián)合國(guó)及世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理的中心作用。上合組織將與聯(lián)合國(guó)及其各機(jī)構(gòu)的合作作為優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)，在衛(wèi)生領(lǐng)域同聯(lián)合國(guó)及世界衛(wèi)生組織展開(kāi)積極合作。2020年5月13日，上合組織成員國(guó)外長(zhǎng)特別會(huì)議通過(guò)了關(guān)于新冠疫情問(wèn)題的聯(lián)合聲明，指出要在全球團(tuán)結(jié)、包容、支持聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的核心作用以及與世界衛(wèi)生組織開(kāi)展有效合作基礎(chǔ)上共謀解決之道。上合組織與世界衛(wèi)生組織在艾滋病、麻疹、結(jié)核病、流感、新冠肺炎疫情等傳染病防控與宣傳、疫苗開(kāi)發(fā)與醫(yī)療藥品救助等領(lǐng)域開(kāi)展了密切合作。目前，上合組織還計(jì)劃與世界衛(wèi)生組織擬訂合作備忘錄。

與其他國(guó)際組織開(kāi)展全球衛(wèi)生治理合作。上合組織與獨(dú)聯(lián)體、歐安組織等綜合性政府間國(guó)際組織開(kāi)展衛(wèi)生治理合作。2005年4月，上合組織就與獨(dú)聯(lián)體簽署了《諒解備忘錄》，雙方就包括衛(wèi)生領(lǐng)域在內(nèi)的各領(lǐng)域合作達(dá)成共識(shí)。2016年9月，上合組織秘書(shū)長(zhǎng)阿利莫夫出席獨(dú)聯(lián)體比什凱克周年紀(jì)念峰會(huì)，討論進(jìn)一步推動(dòng)與獨(dú)聯(lián)體成員國(guó)在政治、人文和衛(wèi)生領(lǐng)域合作發(fā)展的前景。上合組織與歐安組織保持了良好交流與合作，尤其是自新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，兩大組織通過(guò)定期溝通交流，共同攜手應(yīng)對(duì)疫情防控。上合組織與國(guó)際紅十字會(huì)等衛(wèi)生救助領(lǐng)域的非政府組織也加強(qiáng)衛(wèi)生治理合作。2017年6月，上合組織秘書(shū)處與紅十字國(guó)際委員會(huì)簽署諒解備忘錄，啟動(dòng)了人道主義救助合作。上合組織同東盟簽署諒解備忘錄，雙方還在2015年會(huì)談中就強(qiáng)化衛(wèi)生領(lǐng)域等全方位合作達(dá)成共識(shí)。

推進(jìn)全球衛(wèi)生治理體系變革。全球衛(wèi)生治理體系以世界衛(wèi)生組織為核心，主要由西方國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)。隨著美國(guó)宣布退出世界衛(wèi)生組織，歐洲等西方大國(guó)提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品意愿下降，全球衛(wèi)生治理面臨赤字風(fēng)險(xiǎn)。上合組織高度認(rèn)可聯(lián)合國(guó)和世界衛(wèi)生組織核心作用，愿意盡可能地在全球衛(wèi)生治理中貢獻(xiàn)力量，促進(jìn)全球衛(wèi)生治理主體多元化，同時(shí)在一定程度上彌補(bǔ)全球衛(wèi)生治理赤字問(wèn)題。此外，上合組織成員國(guó)由新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家合作設(shè)立，代表著新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家利益，參與全球衛(wèi)生治理有利于改善全球衛(wèi)生治理體系力量對(duì)比不均衡局面，提升新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的代表性和話語(yǔ)權(quán)。

第四，向國(guó)際社會(huì)提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品，搭建國(guó)際交流平臺(tái)。上合組織在國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)傳染病疫情時(shí)及時(shí)提供資金和醫(yī)療援助，全力支持抗擊疫情工作。2015年4月，上合組織三大成員國(guó)——俄羅斯、中國(guó)、哈薩克斯坦為抗擊非洲埃博拉疫情捐款6000萬(wàn)美元，并為非洲國(guó)家提供醫(yī)療技術(shù)援助。新冠肺炎疫情蔓延全球后，上合組織基于成員國(guó)在傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)，召開(kāi)了“2020上合組織傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)論壇視頻會(huì)議”，邀請(qǐng)世界衛(wèi)生組織代表、上合組織觀察員國(guó)和對(duì)話伙伴傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)專(zhuān)家學(xué)者交流分享傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮的獨(dú)特作用和防治經(jīng)驗(yàn)。

二、參與的動(dòng)因

上合組織參與全球衛(wèi)生治理，既出于應(yīng)對(duì)地區(qū)公共衛(wèi)生安全威脅、擴(kuò)展組織功能和鞏固組織根基的需要，也有應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生威脅、緩解全球衛(wèi)生治理機(jī)制功能失調(diào)困境、提升成員國(guó)及組織國(guó)際地位等現(xiàn)實(shí)考量。

（一）地區(qū)層面動(dòng)因

第一，應(yīng)對(duì)地區(qū)公共衛(wèi)生安全問(wèn)題。根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》規(guī)定，全球公共衛(wèi)生安全涉及傳染病、人類(lèi)行為、氣候、人為破壞事件、自然災(zāi)害等因素導(dǎo)致的健康問(wèn)題。上合組織成員國(guó)以新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家為主，人口分布密集，醫(yī)療條件有限，面臨著嚴(yán)重傳染性疾病的威脅。加之傳染病暴發(fā)突然、傳播速度快、管控難度大，需要成員國(guó)合力防治。此外，隨著全球氣候變暖影響森林火災(zāi)多發(fā)，工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致霧霾天氣增多，與之相關(guān)的呼吸道疾病對(duì)成員國(guó)居民健康構(gòu)成威脅，亟需成員國(guó)合作加以應(yīng)對(duì)。

第二，擴(kuò)展組織功能和鞏固組織根基的需要。上合組織是以打擊“三股勢(shì)力”、維護(hù)地區(qū)安全為初衷建立的地區(qū)組織。經(jīng)過(guò)近20年發(fā)展，上合組織已經(jīng)建立了相對(duì)成熟的組織機(jī)制，合作實(shí)踐十分豐富，成為全球治理的重要力量。在此背景下，上合組織需要探尋和拓展新的合作領(lǐng)域，不斷擴(kuò)展組織功能，完善組織職能，使其為地區(qū)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。其中，衛(wèi)生領(lǐng)域合作受到越來(lái)越多的重視，上合組織也強(qiáng)調(diào)在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域貢獻(xiàn)力量。2017年10月31日，上合組織副秘書(shū)長(zhǎng)阿·諾斯羅夫在衛(wèi)生防疫領(lǐng)導(dǎo)人第五次會(huì)議上指出，“保障人口衛(wèi)生防疫工作是上合組織的重要任務(wù)”。 更為重要的是，成員國(guó)在衛(wèi)生合作過(guò)程中團(tuán)結(jié)互助、增進(jìn)友誼，不僅可以提升成員國(guó)政府間的紐帶聯(lián)系，還有利于本地區(qū)民心相通，促進(jìn)民眾之間的互信和情誼。

（二）全球?qū)用鎰?dòng)因

第一，應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生威脅。公共衛(wèi)生威脅具有跨國(guó)家、跨地區(qū)等特征，隨著地區(qū)化和全球化日益加深，貿(mào)易自由化、人口跨境流動(dòng)大幅增長(zhǎng)，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家、國(guó)際組織能夠“獨(dú)善其身”。公共衛(wèi)生威脅又具有復(fù)雜性、多樣性特點(diǎn)，需要大量財(cái)力支持、必要的醫(yī)療技術(shù)和管控技術(shù)，需要國(guó)際社會(huì)共同努力。上合組織作為世界上幅員最廣、人口最多的國(guó)際組織，受到全球衛(wèi)生威脅的深刻影響，需要加以應(yīng)對(duì)。同時(shí)，作為負(fù)責(zé)任的國(guó)際組織，出于提供公共衛(wèi)生物品的責(zé)任感和人道主義原則，上合組織有義務(wù)參與到全球衛(wèi)生治理中。

第二，緩解全球衛(wèi)生治理機(jī)制功能失調(diào)困境。全球衛(wèi)生治理主體包括主權(quán)國(guó)家、跨政府組織和非政府組織等，這些主體在全球衛(wèi)生治理中的困境和弊病逐漸顯露。一方面，主權(quán)國(guó)家在管控國(guó)內(nèi)疫情方面具有優(yōu)勢(shì)，但突發(fā)性全球衛(wèi)生問(wèn)題的防控非一國(guó)之力可為，需世界人民共同努力。自特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，美國(guó)對(duì)于國(guó)際公共產(chǎn)品的提供力度大幅縮水，歐洲大國(guó)對(duì)全球治理的參與意愿也有所下降;“國(guó)家主義”盛行對(duì)全球衛(wèi)生治理推進(jìn)形成巨大阻力。另一方面，全球性國(guó)際組織是全球衛(wèi)生治理的主要組織者，但其對(duì)地區(qū)衛(wèi)生治理發(fā)揮的作用有限，同時(shí)，在管控全球衛(wèi)生威脅中也日漸顯現(xiàn)出缺陷和不足。近年來(lái)，世界衛(wèi)生組織在應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)中的表現(xiàn)越來(lái)越“力不從心”。有專(zhuān)家表示，“世界衛(wèi)生組織在全球公共衛(wèi)生治理中變得無(wú)關(guān)緊要”，“世界衛(wèi)生組織對(duì)2009年H1N1大流行和2014年西非埃博拉疫情的管控是無(wú)能的、功能失調(diào)的、甚至是粗暴的”，還有專(zhuān)家指出，“世界衛(wèi)生組織必須改革以確保自身的良性發(fā)展”?；诖?，地區(qū)性國(guó)際組織在全球衛(wèi)生治理中的作用日益增強(qiáng)，它既可有針對(duì)性地在特定地區(qū)開(kāi)展衛(wèi)生治理，又可與其他國(guó)際行為體合作應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題，有效緩解全球衛(wèi)生治理機(jī)制功能失調(diào)困境。

第三，提升成員國(guó)及組織國(guó)際地位?！皣?guó)際機(jī)制具有強(qiáng)大的合法性和權(quán)威性，參與其中的國(guó)家可使其受到國(guó)際社會(huì)贊譽(yù)”。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，上合組織已在國(guó)際舞臺(tái)上塑造了良好的國(guó)際形象。對(duì)成員國(guó)而言，借助上合組織平臺(tái)提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品可以進(jìn)一步參與全球衛(wèi)生治理，有利于提升在全球治理領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，促進(jìn)國(guó)際形象的塑造。具體來(lái)看，對(duì)于中國(guó)、俄羅斯、印度、哈薩克斯坦等在全球衛(wèi)生治理中影響較大的成員國(guó)而言，通過(guò)上合框架參與全球衛(wèi)生治理有助于進(jìn)一步塑造良好的國(guó)際形象、提升國(guó)際地位;對(duì)于烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦等國(guó)際影響力相對(duì)較小的成員國(guó)而言，借助上合機(jī)制既可以為全球衛(wèi)生治理做出貢獻(xiàn)，又可以提升國(guó)家的國(guó)際形象和國(guó)際地位。此外，上合組織輸出公共衛(wèi)生產(chǎn)品，提供緊貼民生、需求緊急、保障生命的公共產(chǎn)品，可以在國(guó)際社會(huì)贏得更多民心，塑造負(fù)責(zé)任的組織形象，提高組織的國(guó)際影響力和國(guó)際地位。

三、優(yōu)勢(shì)及挑戰(zhàn)

全球治理是國(guó)家（地區(qū)）、國(guó)際組織、各國(guó)公民為最大限度增加共同利益，通過(guò)協(xié)商與合作，在部分讓渡權(quán)利后，為某一更高價(jià)值而建立和發(fā)展一整套維護(hù)全人類(lèi)安全、和平、發(fā)展等秩序的全球規(guī)則和制度。據(jù)此，可以從上合組織參與全球衛(wèi)生治理的價(jià)值目標(biāo)、規(guī)制、參與主體、參與客體等方面評(píng)估上合組織參與全球衛(wèi)生治理的優(yōu)勢(shì)及挑戰(zhàn)。

（一）上合組織參與全球衛(wèi)生治理的優(yōu)勢(shì)

第一，成員國(guó)就參與全球衛(wèi)生治理形成共同價(jià)值目標(biāo)。上合組織成員國(guó)堅(jiān)持生命權(quán)和健康權(quán)至上原則，把保障人民生命健康作為最重要政治倫理。因此，上合組織成員國(guó)具有共同應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生威脅的利益訴求，在強(qiáng)化全球衛(wèi)生治理方面達(dá)成高度共識(shí)，且一致支持上合組織參與全球衛(wèi)生治理。在地區(qū)層面，上合組織成員國(guó)設(shè)立了諸多衛(wèi)生機(jī)制、簽署了一系列聲明和文件，衛(wèi)生治理已成為上合組織的重要議題;在全球?qū)用?，上合組織成員國(guó)支持上合組織作為全球衛(wèi)生治理的參與主體在國(guó)際舞臺(tái)發(fā)揮積極作用。從應(yīng)對(duì)埃博拉疫情、寨卡疫情到新冠肺炎疫情，上合組織的反應(yīng)不斷加快、行動(dòng)更加及時(shí)，在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用越來(lái)越大。

第二，逐步建立衛(wèi)生治理規(guī)制，為進(jìn)一步參與全球衛(wèi)生治理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。上合組織設(shè)立了成員國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制、衛(wèi)生部門(mén)高官會(huì)、衛(wèi)生防疫部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議機(jī)制等專(zhuān)門(mén)性機(jī)制，將衛(wèi)生治理合作常態(tài)化、機(jī)制化。上合組織成員國(guó)通過(guò)這些機(jī)制開(kāi)展了豐富的地區(qū)衛(wèi)生治理行動(dòng)。上合組織簽署和發(fā)表了一系列聲明和文件將衛(wèi)生合作制度化，包括《上合組織成員國(guó)政府間救災(zāi)互助協(xié)定》（2005年）、《上合組織地區(qū)防治傳染病聯(lián)合聲明》（2009年）、《上合組織成員國(guó)衛(wèi)生專(zhuān)家工作組工作條例》（2009年）、《上合組織成員國(guó)衛(wèi)生領(lǐng)域重點(diǎn)合作計(jì)劃》（2010年）、《上合組織成員國(guó)政府間衛(wèi)生合作協(xié)定》（2011年）、《上合組織成員國(guó)傳染病疫情通報(bào)方案》（2013年）、《關(guān)于加強(qiáng)上合組織成員國(guó)應(yīng)對(duì)傳染病擴(kuò)散的挑戰(zhàn)與威脅能力的建議》（2014年）、《上合組織成員國(guó)元首關(guān)于在上合組織地區(qū)共同應(yīng)對(duì)流行病威脅的聲明》（2018年）、《上合組織關(guān)于新冠肺炎疫情的聲明》（2020年）等。

第三，成員國(guó)積極參與全球衛(wèi)生治理。成員國(guó)作為主權(quán)國(guó)家在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮作用，為上合組織進(jìn)一步參與全球衛(wèi)生治理提供了經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。中國(guó)是全球衛(wèi)生治理的重要領(lǐng)導(dǎo)者、參與者。中國(guó)通過(guò)疫苗出口、醫(yī)療物品出口與捐贈(zèng)、資金救助等方式向世界提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品。為抗擊埃博拉疫情，中國(guó)向世界衛(wèi)生組織捐款400萬(wàn)美元（2018年8月至2020年2月）;為抗擊新冠肺炎疫情，中國(guó)先后向世界衛(wèi)生組織捐款5000萬(wàn)美元，用于支援發(fā)展中國(guó)家疫情防控。印度是全球衛(wèi)生治理的重要力量，向國(guó)際社會(huì)提供高質(zhì)量低成本的疫苗和藥品。當(dāng)前，印度已成為全球主要疫苗供應(yīng)國(guó)之一，全球150個(gè)國(guó)際組織中三分之二以上的藥品都產(chǎn)自印度。俄羅斯在世界結(jié)核病防控中做出了重要貢獻(xiàn)。2011年俄羅斯與世界衛(wèi)生組織共同舉辦首屆有關(guān)非傳染病部長(zhǎng)級(jí)國(guó)際會(huì)議;2017年與世界衛(wèi)生組織共同發(fā)起了“終結(jié)結(jié)核病計(jì)劃”（End TB），之后也一直為終結(jié)結(jié)核病做出積極努力。哈薩克斯坦在對(duì)抗瘟疫、霍亂和其他疾病方面積極作為，循序漸進(jìn)地參與到流行病防控中來(lái)。此外，吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦等成員國(guó)也為跨國(guó)傳染病防控做出了積極努力。

（二）上合組織參與全球衛(wèi)生治理面臨的挑戰(zhàn)

第一，地區(qū)和全球公共衛(wèi)生威脅趨向多樣化。隨著全球化深入發(fā)展，人口跨境流動(dòng)迅速增長(zhǎng)，新型跨境傳染病的出現(xiàn)往往使國(guó)際社會(huì)措手不及。上合組織覆蓋地區(qū)廣，人口和民族眾多，跨境傳染病防控工作難度很大，上合組織需要與國(guó)際社會(huì)共同加以應(yīng)對(duì)。與此同時(shí)，隨著人們生活方式改變，上合組織成員國(guó)民眾在非傳染病等健康領(lǐng)域狀況也不容樂(lè)觀，癌癥、心腦血管疾病、肺部和支氣管疾病等發(fā)病率和死亡率不斷增長(zhǎng)，這也給上合組織衛(wèi)生治理帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)。

第二，成員國(guó)參與全球衛(wèi)生治理存在“搭便車(chē)”現(xiàn)象。上合組織成員國(guó)在全球衛(wèi)生治理中的貢獻(xiàn)程度差異較大。中國(guó)、印度、俄羅斯在參與全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用較大，哈薩克斯坦發(fā)揮的作用次之，烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用較小，各成員國(guó)在全球衛(wèi)生治理中的貢獻(xiàn)程度差異較大。這種差異可能引起成員國(guó)的“不平衡感”，導(dǎo)致貢獻(xiàn)較大的成員國(guó)出現(xiàn)一定程度的“疲軟”，貢獻(xiàn)較小的成員國(guó)積極性不高，出現(xiàn)“搭便車(chē)”問(wèn)題。

第三，成員國(guó)遵約開(kāi)展集體行動(dòng)具有局限性。上合組織擴(kuò)員以來(lái)，成員國(guó)之間在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的差異性更加凸顯，涉及的利益交織更加復(fù)雜，加大了上合組織集體行動(dòng)難度。例如，以美國(guó)為首的西方國(guó)家長(zhǎng)期對(duì)上合組織持有偏見(jiàn)，認(rèn)為該組織地緣政治色彩濃厚，是“東方北約”，因而抱持“警惕”和“防備”態(tài)度。印度與美國(guó)關(guān)系緊密，是“四國(guó)對(duì)話”的核心國(guó)家，這可能導(dǎo)致美國(guó)為首的西方國(guó)家通過(guò)影響印度進(jìn)而干擾上合組織相關(guān)議程，對(duì)上合組織衛(wèi)生合作造成一定負(fù)面影響。再如，各成員國(guó)在上合框架下參與全球衛(wèi)生治理，但也各有對(duì)本國(guó)利益的考量，這使得上合組織需要進(jìn)行更多的協(xié)商和討論達(dá)成衛(wèi)生合作共識(shí)（尤其是提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品方面），對(duì)該組織參與全球衛(wèi)生治理存在一定不利影響。

第四，衛(wèi)生治理機(jī)制僵化、機(jī)構(gòu)不健全等問(wèn)題。上合組織的組織決策選用“協(xié)商一致”原則，即組織所做出的決策必須保證所有成員國(guó)同意才能通過(guò)。這導(dǎo)致上合組織在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)效率較低。同時(shí)，上合組織現(xiàn)有的衛(wèi)生機(jī)制多為每年召開(kāi)一次會(huì)議，缺乏專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理日常衛(wèi)生問(wèn)題、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件;缺乏負(fù)責(zé)衛(wèi)生領(lǐng)域的信息交流、資金籌集、技術(shù)對(duì)接等方面機(jī)制，導(dǎo)致組織用于衛(wèi)生領(lǐng)域的公共資金和物資資源短缺，可能成為其應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的短板。此外，上合組織缺乏衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)力機(jī)制，可能導(dǎo)致衛(wèi)生治理的落實(shí)監(jiān)督與效果評(píng)估不足。

第五，參與全球?qū)用嫘l(wèi)生治理相對(duì)滯后。相比經(jīng)濟(jì)治理、安全治理等領(lǐng)域，衛(wèi)生治理仍是全球治理領(lǐng)域較薄弱的環(huán)節(jié)。多年來(lái)，上合組織參與全球衛(wèi)生治理的重心主要在地區(qū)層面，在全球?qū)用姘l(fā)揮的作用有待提高，尤其是在國(guó)際公共衛(wèi)生產(chǎn)品提供、全球衛(wèi)生合作方面存在進(jìn)一步提升空間。從衛(wèi)生治理內(nèi)容來(lái)看，上合組織在傳染病防控和主要非傳染病防控領(lǐng)域取得了很大突破，但在衛(wèi)生治理的新興領(lǐng)域還有進(jìn)一步拓展的空間。

四、未來(lái)的路徑選擇

基于上合組織在全球衛(wèi)生治理中的優(yōu)勢(shì)與可能面臨的挑戰(zhàn)，該組織應(yīng)在繼續(xù)強(qiáng)化成員國(guó)衛(wèi)生治理合作深度、加強(qiáng)組織凝聚力并構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體、建立健全衛(wèi)生治理機(jī)制、依托“一帶一路”建設(shè)推進(jìn)地區(qū)與國(guó)際衛(wèi)生合作、深化與多邊國(guó)際組織衛(wèi)生合作等方面加強(qiáng)行動(dòng)，不斷從地區(qū)層面和全球?qū)用嫔罨瘜?duì)全球衛(wèi)生治理的參與。

（一）強(qiáng)化成員國(guó)衛(wèi)生治理合作深度

首先，上合組織成員國(guó)應(yīng)深化組織框架內(nèi)的雙多邊衛(wèi)生合作。衛(wèi)生領(lǐng)域涉及民生，與所有成員國(guó)息息相關(guān)，成員國(guó)應(yīng)強(qiáng)化合作深度，不僅要注重公共衛(wèi)生物品的提供，還要從基本的國(guó)民醫(yī)療方面著手，將合作擴(kuò)展到衛(wèi)生領(lǐng)域的方方面面，確保所有成員國(guó)切實(shí)參與其中，提高成員國(guó)積極性。其次，上合組織成員國(guó)應(yīng)加強(qiáng)在新興領(lǐng)域，如打擊醫(yī)療犯罪、醫(yī)療技術(shù)、醫(yī)療器械管理、醫(yī)療旅游、婦幼保健、生物安全等方面的衛(wèi)生合作，在加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室能力建設(shè)、提高專(zhuān)業(yè)人員技能水平、開(kāi)展聯(lián)合科研、疫苗研發(fā)和有效治療方法等方面深化合作，合力防控新型疾病，共同應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的衛(wèi)生威脅。最后，上合組織還應(yīng)將經(jīng)濟(jì)合作與衛(wèi)生治理相結(jié)合，如在地區(qū)內(nèi)強(qiáng)化跨境電商平臺(tái)建設(shè)，通過(guò)搭建跨境電商渠道推廣線上服務(wù)，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)醫(yī)療物品和日常消費(fèi)品的跨境購(gòu)買(mǎi)與運(yùn)輸，減少人員流通，提高效率，服務(wù)衛(wèi)生工作。

（二）加強(qiáng)組織凝聚力建設(shè)，構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體

上合組織應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)組織凝聚力，促進(jìn)成員國(guó)達(dá)成衛(wèi)生治理共識(shí)、落實(shí)共同行動(dòng)。上合組織成員國(guó)應(yīng)不斷強(qiáng)化組織建設(shè)，以清晰的政策、協(xié)議、規(guī)范等約束成員國(guó)采取集體行動(dòng)。與此同時(shí)，上合組織應(yīng)強(qiáng)化組織集體身份構(gòu)建，以“上海精神”為基礎(chǔ)在組織內(nèi)部營(yíng)造共同的價(jià)值觀氛圍，提高成員國(guó)“自覺(jué)性”。在營(yíng)造共同價(jià)值觀過(guò)程中，可以積極推進(jìn)構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體。2018年6月，習(xí)近平主席在上合組織峰會(huì)發(fā)表講話，“我們要繼續(xù)在‘上海精神指引下，同舟共濟(jì)，精誠(chéng)合作，齊心協(xié)力構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體，推動(dòng)建設(shè)新型國(guó)際關(guān)系”。隨后，構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體寫(xiě)入《上海合作組織青島峰會(huì)宣言》，成為成員國(guó)集體共識(shí)，這為新時(shí)期上合組織發(fā)展指明了奮斗目標(biāo)和前進(jìn)方向。未來(lái)，上合組織仍需不斷凝聚共識(shí)，強(qiáng)化集體行動(dòng)，為國(guó)際社會(huì)提供更多公共產(chǎn)品。

（三）建立健全衛(wèi)生治理的機(jī)制和機(jī)構(gòu)

上合組織需繼續(xù)深化和完善現(xiàn)有機(jī)制，將衛(wèi)生治理機(jī)制定期化、常態(tài)化，完善組織內(nèi)溝通交流機(jī)制，包括搭建信息溝通平臺(tái)和技術(shù)平臺(tái)。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，組織可以通過(guò)這些機(jī)制加強(qiáng)溝通，定期通報(bào)疫情防控工作進(jìn)展，提高組織工作效率。同時(shí)，應(yīng)適時(shí)建立衛(wèi)生領(lǐng)域新機(jī)構(gòu)，尤其是應(yīng)急性機(jī)構(gòu)。由于上合組織元首峰會(huì)和政府首腦會(huì)議均為每年召開(kāi)一次，且商議內(nèi)容多為整體層面，導(dǎo)致組織日常衛(wèi)生工作和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)乏力。為此，可在秘書(shū)處下設(shè)衛(wèi)生領(lǐng)域工作組，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)上合組織在衛(wèi)生領(lǐng)域的指揮、宣傳和協(xié)調(diào)工作，提高上合組織在衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)急反應(yīng)能力和工作效率。上合組織還可以成立衛(wèi)生基金會(huì)，用于上合組織成員國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生保健工作，也為全球范圍的衛(wèi)生威脅提供應(yīng)對(duì)方案和資金、技術(shù)等支持。

（四）發(fā)揮“一帶一路”在推進(jìn)地區(qū)與國(guó)際衛(wèi)生合作中的作用

2018年5月，上合組織在北京召開(kāi)了第一屆上合組織醫(yī)院合作論壇，成立了上合組織醫(yī)院聯(lián)盟，借鑒了2017年“一帶一路”醫(yī)院合作論壇成立的“一帶一路”醫(yī)院聯(lián)盟。上合組織醫(yī)院合作聯(lián)盟也成為“一帶一路”醫(yī)院聯(lián)盟的重要組成部分。這表明“一帶一路”倡議為上合組織的衛(wèi)生工作提供了有效指導(dǎo)和示范，上合組織為“一帶一路”倡議的實(shí)施提供了平臺(tái)與支撐。上合組織成員國(guó)多為“一帶一路”沿線重要國(guó)家，成員國(guó)一方面可以在組織框架下開(kāi)展“一帶一路”醫(yī)療衛(wèi)生合作，如衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作、醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作、衛(wèi)生教育合作等，還可以依托“一帶一路”推進(jìn)開(kāi)展與其他沿線國(guó)家的國(guó)際衛(wèi)生合作，積極提供藥品、疫苗等公共衛(wèi)生產(chǎn)品。

（五）深化與多邊國(guó)際組織的衛(wèi)生合作

除了世界衛(wèi)生組織、國(guó)際紅十字會(huì)等傳統(tǒng)的全球衛(wèi)生治理組織，金磚國(guó)家、二十國(guó)集團(tuán)等諸多國(guó)際組織也都拓展了衛(wèi)生治理功能，積極參與到全球衛(wèi)生治理中來(lái)。中國(guó)、俄羅斯、印度等成員國(guó)也是這些國(guó)際組織的重要成員，上合組織及其成員國(guó)可通過(guò)積極強(qiáng)化與其他組織衛(wèi)生合作，共同為全球衛(wèi)生治理做出貢獻(xiàn)。此外，上合組織還應(yīng)加強(qiáng)同東盟、非盟等地區(qū)性國(guó)際組織溝通聯(lián)系，在應(yīng)對(duì)地區(qū)傳染病疫情、非傳染病管控等議題開(kāi)展合作與交流。

【完稿日期：2020-11-5】

【責(zé)任編輯：李? 靜】