摘?要：美國公立大學(xué)治理的社會參與制度的發(fā)展歷程大致可以分為三個階段：建國到內(nèi)戰(zhàn)為初創(chuàng)時期，內(nèi)戰(zhàn)到二戰(zhàn)為發(fā)展時期，二戰(zhàn)以后為成熟時期。這三個時期分別是社會參與制度中的董事會制度、高等教育協(xié)會制度和公眾參與制度的發(fā)生時期。按照社會參與階梯理論，董事會、高等教育協(xié)會和社會公眾這三類主體的社會參與分別對應(yīng)于共同決定、咨詢和知情三個階梯。研究發(fā)現(xiàn)，美國公立大學(xué)治理的社會參與制度的發(fā)生類型為自然生長型，發(fā)展類型為階梯下延式。

關(guān)鍵詞：社會參與制度;社會參與階梯;大學(xué)治理;公立大學(xué);美國

美國公立大學(xué)治理的社會參與制度是由一系列具體制度構(gòu)成的完整制度體系，是社會范疇的不同大學(xué)利益相關(guān)主體參與大學(xué)事務(wù)過程中形成的所有具體制度的總和。美國公立大學(xué)是當(dāng)今世界典型的社會參與型組織，其社會參與的廣度和深度都是值得他國公立大學(xué)效法的典范。美國公立大學(xué)自產(chǎn)生以來，是如何不斷豐富和發(fā)展其社會參與制度，從而形成如今完整的大學(xué)治理社會參與制度體系的呢？本文將美國公立大學(xué)自產(chǎn)生以來的兩百多年發(fā)展歷程，劃分為大學(xué)治理社會參與制度的初創(chuàng)時期、發(fā)展時期和成熟時期三個階段，通過具體考察董事會、高等教育協(xié)會和社會公眾三個層次的利益相關(guān)主體參與大學(xué)治理的發(fā)生情況，及其在社會參與階梯中的作用，以期揭示美國公立大學(xué)治理中社會參與制度發(fā)生和發(fā)展的歷史演進(jìn)規(guī)律。

一、初創(chuàng)時期：董事會制度的產(chǎn)生及其在治理結(jié)構(gòu)中的作用

美國從建國（1776年）到內(nèi)戰(zhàn)（1862年）是公立大學(xué)的創(chuàng)生時期，也是公立大學(xué)治理中社會參與制度的初創(chuàng)時期，這一時期公立大學(xué)仿效私立大學(xué)的治理模式，建立了董事會治理結(jié)構(gòu)，其他參與大學(xué)治理的社會主體還遠(yuǎn)未建立起來，由校外人士組成的董事會是這一時期大學(xué)治理社會參與的唯一制度化社會主體。

（一）公立大學(xué)的創(chuàng)建

美國在1776年建國前的殖民地時期建立了9所學(xué)院，全部是私立大學(xué)，而且入學(xué)人數(shù)非常有限。建國后，無論高等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量、類型，還是培養(yǎng)的學(xué)生數(shù)都不能滿足新興國家發(fā)展的需要。1783年美國獨立戰(zhàn)爭結(jié)束之后，創(chuàng)辦國立大學(xué)的想法成為眾多仁人志士（包括前6任國家總統(tǒng)）的強(qiáng)烈愿望，從1787年提出第一個關(guān)于建立國立大學(xué)的詳細(xì)提議直到20世紀(jì)初期，“國家大學(xué)運動”[1]就一直在屢屢嘗試和屢屢失敗的反復(fù)中持續(xù)不斷地上演，時至今日美國依然不存在國立大學(xué)。

國家大學(xué)運動屢屢失敗，達(dá)特茅斯學(xué)院案的判決結(jié)果也使改辦私立大學(xué)為公立大學(xué)的道路走不通。因此，美國國家建設(shè)和社會發(fā)展所需要的新型實用知識的傳授就要借助于一種新形式的大學(xué)——州立大學(xué)來完成，州立大學(xué)作為公立大學(xué)形式創(chuàng)建起來。創(chuàng)辦于1819年的弗吉尼亞大學(xué)是美國誕生的第一所真正意義上的州立大學(xué)。[2]南方公立大學(xué)運動、州立大學(xué)理念、西進(jìn)運動、聯(lián)邦贈地等多種重要因素促使州立大學(xué)得到較快建立，“到南北戰(zhàn)爭前夕，美國的27個州已有25個州相繼建立了州立大學(xué)”[3]。

美國從建國到南北戰(zhàn)爭的這一段時期，經(jīng)歷了國立大學(xué)創(chuàng)辦的失敗，經(jīng)歷了殖民地學(xué)院改造為公立大學(xué)的失敗，經(jīng)歷了由弗吉尼亞大學(xué)創(chuàng)辦成功而帶動的南部和西部州立大學(xué)的陸續(xù)創(chuàng)辦，“這一時期是美國高等教育不斷‘試誤的時期，這種高等教育自由放任發(fā)展、自生自滅的局面直到進(jìn)入20世紀(jì)以后才逐步得到糾正，但是具有美國特色的高等教育體系已經(jīng)開始形成了一個粗略的輪廓”[4]，為美國公立高等教育體系的建立奠定了基礎(chǔ)。

（二）公立大學(xué)董事會制度形成并發(fā)揮共同決定作用

美國從建國到內(nèi)戰(zhàn)這段時期，宗教團(tuán)體最熱心于建立學(xué)院，州政府在建立州立大學(xué)方面也成效顯著。州立大學(xué)由州政府出資創(chuàng)辦并實施管理，但是州政府并沒有把州立大學(xué)作為政府部門直接管理，其治理結(jié)構(gòu)仍然仿效私立大學(xué)，建立由校外人士組成的董事會負(fù)責(zé)管理。為什么美國的公立大學(xué)創(chuàng)生之初就采用了董事會的治理結(jié)構(gòu)呢？

董事會制度發(fā)源于歐洲，歐洲的公司最早采用董事會治理結(jié)構(gòu)。[5]而歐洲的公司也是經(jīng)歷了較長歷史時期的發(fā)展演變，才產(chǎn)生出董事會制度。在古代羅馬法中，一切社會組織都被稱為“公司”，如羅馬國家、自治城市、經(jīng)濟(jì)、宗教和政治組織、教會和寺院等，但羅馬法規(guī)定“與每個人利害攸關(guān)的事情，得由全體成員一起決定”，所以古羅馬時期公司沒有出現(xiàn)董事會結(jié)構(gòu)。[6] 中世紀(jì)的公司，如教會、中世紀(jì)城市、商人行會等，尤其是商人行會成為公司董事會制度孕育的土壤，商人行會“用一個代表組織來取代全體成員會議”[7]的決策模式，誕生了董事會治理結(jié)構(gòu)的雛形。近代，從具有同業(yè)行會性質(zhì)的規(guī)約公司到介于合伙與股份公司之間的合股公司，在其發(fā)展過程中完成了董事會制度的初創(chuàng)和初步定型。[8]現(xiàn)代股份制公司實行董事會制度已經(jīng)是立法確認(rèn)的強(qiáng)制性要求，其職責(zé)定位也轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督、聯(lián)絡(luò)和戰(zhàn)略管理”[9]，并將經(jīng)營權(quán)授予總經(jīng)理。從古代公司到現(xiàn)代公司，董事會從無到有，董事會治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為現(xiàn)代股份公司的標(biāo)準(zhǔn)配置。

大學(xué)是起源于中世紀(jì)學(xué)者與學(xué)生行會的一種社會組織，據(jù)學(xué)者考察，在拉丁文中“Universitas” “Collegium”是與“公司”概念相對應(yīng)的通?？梢曰Q的同義詞，[10]因此大學(xué)天生就是“公司”的一種形式，同其他類型的公司一樣，中世紀(jì)的大學(xué)也同樣發(fā)展出了董事會制度。美國大陸從一開始就采取了源自英國的董事會制度。[11]因此，美國建國前殖民地時期的9所學(xué)院無一例外地都采用了董事會治理結(jié)構(gòu)，建國后逐步建立起來的公立大學(xué)自然是公司性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，同樣采用董事會治理結(jié)構(gòu)。雖然隨著歷史的發(fā)展大學(xué)與公司一樣都產(chǎn)生了董事會治理結(jié)構(gòu)，但是與公司不同的是，大學(xué)由外行人士（layperson）組成董事會，這種非學(xué)術(shù)的外行人士組成董事會的做法又是如何發(fā)源的呢？

美國的大學(xué)外行董事會發(fā)源于美國公司的說法是一個誤解。[12]克拉克·科爾（Clark Kerr）和瑪麗安·加德（Marian Gade）的研究將大學(xué)外行董事會的歷史追溯到十四世紀(jì)中葉意大利和德國的公共管理委員會。十四世紀(jì)中葉，由利益相關(guān)的市民組成董事會的做法被運用于當(dāng)時許多意大利和德國的“學(xué)生大學(xué)”，為了打破學(xué)生對學(xué)生行會的控制，教授與市政官員聯(lián)手，由市政當(dāng)局任命公共教授，繼而任命一個由市政官員和公民組成的“公共團(tuán)體”來管理公共教授的薪資和監(jiān)督教職。[13]這樣那些被稱為博洛尼亞模式的學(xué)生自治大學(xué)就被置于公共控制之下，以作為對教授和學(xué)生的過度行為的回應(yīng)。[14]在隨后的十四到十五世紀(jì)，市政當(dāng)局在所有意大利大學(xué)中建立了這樣的公共團(tuán)體，大學(xué)的真正控制權(quán)則越來越多地由公共團(tuán)體掌握，到十六或十七世紀(jì)時，學(xué)校的學(xué)生控制權(quán)已經(jīng)成功地轉(zhuǎn)移到公共團(tuán)體的手中。[15]這種公共團(tuán)體就是大學(xué)外行董事會的雛形。

在殖民地美國東海岸的第一批大學(xué)出現(xiàn)之前，這樣的外行董事會控制模式在整個歐洲都出現(xiàn)了，[16]這種外行董事會治理模式隨著英國到美洲大陸的殖民遷移到了美國，大學(xué)外行董事會制度隨后在美洲大陸上形成并延續(xù)至今。因此，公立大學(xué)在創(chuàng)生之初也毫不例外地采用外行董事會制度，比如第一所公立大學(xué)——北卡羅萊納大學(xué)①，1789年12月11日北卡州議會通過了北卡羅萊納大學(xué)特許狀，規(guī)定“董事會由州內(nèi)的杰出人士、慈善人士和值得信賴的人民領(lǐng)袖組成”[17]。第一屆40名董事會成員的身份除州長、最高法院法官、參議院議員、州法院法官、州眾議院議長、州參議院議員和開國將領(lǐng)等政治精英外，還包括1名著名律師、1名開明商人、1名著名教師（牧師）以及3位普通民眾。[18]這種由校外社會人士組成的外行董事會，是參與大學(xué)治理的社會載體，從公立大學(xué)創(chuàng)建之初直至現(xiàn)在，一直與大學(xué)校長、大學(xué)教師一起共同決定大學(xué)的發(fā)展。

二、發(fā)展時期：高等教育協(xié)會的出現(xiàn)及其在治理結(jié)構(gòu)中的作用

美國從內(nèi)戰(zhàn)時期（1862年）到二戰(zhàn)結(jié)束（1945年）是“大學(xué)轉(zhuǎn)型時期”[19]，是公立大學(xué)體系形成時期，也是公立大學(xué)治理中社會參與的發(fā)展時期，這一時期董事會依然是參與大學(xué)治理的重要社會主體，但是作為大學(xué)治理社會參與的另一重要主體形式——高等教育協(xié)會——開始出現(xiàn)，并逐漸成長為參與大學(xué)治理中不可或缺的一個主體力量。

（一）公立大學(xué)體系的形成

美國完整的公立大學(xué)體系的形成得益于三種類型高等院校的產(chǎn)生與發(fā)展。一是贈地學(xué)院的建立。在內(nèi)戰(zhàn)以前，聯(lián)邦政府通過贈予各州公共土地，建立起了一批公立高等院校，1862年生效的《莫雷爾法案》掀起了大規(guī)模贈地學(xué)院運動，極大地促進(jìn)了公立高等院校數(shù)量的增加和實科高等教育的發(fā)展?？死恕た茽栐赋?，1862年《莫雷爾法案》推動的“贈地運動”適應(yīng)了美國工農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展和人口激增對高等教育的新需求，“使得美國現(xiàn)代的公立大學(xué)體系開始形成”[20]。二是研究型大學(xué)的建立。南北戰(zhàn)爭以后，隨著美國社會工業(yè)化的發(fā)展帶來社會財富的增加，大批從德國留學(xué)回國擁有博士學(xué)位的畢業(yè)生帶回了德國研究型大學(xué)理念，這些為美國現(xiàn)代研究型大學(xué)的發(fā)展奠定了必要的財力和人力條件。1876年，以研究生教育為首要任務(wù)的約翰·霍普金斯大學(xué)成功創(chuàng)辦，樹立了美國研究生教育的典范，其創(chuàng)辦成功和榜樣的示范作用，促進(jìn)了一批州立大學(xué)改造為研究型大學(xué)的進(jìn)程。三是初級學(xué)院的建立。19世紀(jì)末期，一批研究型大學(xué)建立起來后，“一些大學(xué)校長堅持認(rèn)為只要大學(xué)保留一二年級課程的教學(xué)，就永遠(yuǎn)不會成為真正的研究和專業(yè)發(fā)展中心，于是專門提供兩年大學(xué)課程的機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)”[21]?！爸ゼ痈绱髮W(xué)校長威廉·哈珀（William Harper）建議那些規(guī)模較小的四年制學(xué)院放棄三四年級，轉(zhuǎn)變?yōu)槌跫墝W(xué)院，為培養(yǎng)學(xué)生進(jìn)入四年制大學(xué)做準(zhǔn)備”[22]，1892年芝加哥大學(xué)開門辦學(xué)時，哈珀就將本科階段分成初級學(xué)院和高級學(xué)院兩段，[23]從而在事實上拉開了初級學(xué)院運動的序幕。

高等院校類型的豐富促進(jìn)了公立大學(xué)規(guī)模的快速擴(kuò)張，美國國家教育統(tǒng)計中心的數(shù)據(jù)顯示，1931年秋季高等教育入學(xué)總?cè)藬?shù)達(dá)到115.4萬，其中公立高等教育機(jī)構(gòu)共招收學(xué)生58.2萬人，占當(dāng)年全部入學(xué)人數(shù)的50.4%，[24]首次超越私立高等教育機(jī)構(gòu)招收人數(shù)，此后公立高等教育機(jī)構(gòu)招生規(guī)模逐年增加。贈地學(xué)院的創(chuàng)建極大地促進(jìn)了公立高等院校數(shù)量的增加，研究型大學(xué)的建立和研究生教育的開展以及社區(qū)學(xué)院的創(chuàng)舉在縱向上豐富了公立大學(xué)人才培養(yǎng)的層次，研究型大學(xué)、專業(yè)學(xué)院、初級學(xué)院這三種類型的院校構(gòu)建起了結(jié)構(gòu)完整的美國現(xiàn)代公立高等教育體系的基本框架。

（二）高等教育協(xié)會出現(xiàn)并發(fā)揮咨詢作用

從內(nèi)戰(zhàn)到二戰(zhàn)這段時期，是美國高等教育規(guī)模大擴(kuò)張時期，在贈地學(xué)院政策的作用下，公立高等教育得到快速發(fā)展，高等院校數(shù)量快速增長的同時，高等教育的入學(xué)人數(shù)也快速增加。從1869-1870年度到1939-1940年度，全國公私立高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)從563所增加到1708所，增長了3倍多;高等教育入學(xué)人數(shù)從62839人增加到1494203人，增長了近24倍。[25]這一時期是高等教育規(guī)模大擴(kuò)張時期，也是各種高等教育協(xié)會組織大量產(chǎn)生時期，這些協(xié)會組織有全國性協(xié)會，也有區(qū)域性協(xié)會;有院校協(xié)會，也有專業(yè)協(xié)會;有以大學(xué)為成員的協(xié)會，也有以個體為成員的協(xié)會。如1887年誕生了美國第一個高等教育協(xié)會組織——美國農(nóng)業(yè)學(xué)院和實驗站協(xié)會（AAACES），1896年成立了全國州立大學(xué)協(xié)會（NASU），1900年成立了美國大學(xué)協(xié)會（AAU），1915年成立了美國大學(xué)教授協(xié)會（AAUP），1918年成立了美國教育理事會（ACE），1920年成立了美國社區(qū)學(xué)院協(xié)會（AACC），等等。

這一時期，來自政府、社會、市場和大學(xué)四個方面的力量共同推動了高等教育協(xié)會組織的產(chǎn)生。第一，政府的影響。由于聯(lián)邦憲法限制了政府干預(yù)高校事務(wù)的權(quán)力，社會性高等教育協(xié)會組織的誕生契合了政府希望通過發(fā)展高等教育“適應(yīng)國家發(fā)展需求”的意愿，發(fā)揮了政府和高校間的協(xié)調(diào)作用，使得政府免于直接干預(yù)學(xué)校事務(wù)的“違憲”行為的發(fā)生。第二，社會的張力。作為社會組織的大學(xué)，特別是作為“防止政府過分束縛的一個堡壘的私立大學(xué)”[26]，在面對政府控制時能夠自覺保持一種抵制的張力，從而為高等教育社會組織的產(chǎn)生提供正當(dāng)空間，當(dāng)政府試圖插手大學(xué)具體事務(wù)時，總有一種社會力量體現(xiàn)為抵制政府干預(yù)的張力，同時這種張力也是協(xié)會組織產(chǎn)生的動力。第三，市場的作用。由于聯(lián)邦政府奉行不干預(yù)教育的政策，加上達(dá)特茅斯學(xué)院案判決結(jié)果強(qiáng)調(diào)的法人團(tuán)體不可侵犯，導(dǎo)致了美國自由、開放的高等教育市場形成。宗教團(tuán)體、一些社會組織、聯(lián)邦政府和州政府在各個不同時期積極創(chuàng)建私立和公立大學(xué)，形成了具有相當(dāng)規(guī)模的高等教育市場，包括伯頓·克拉克（Burton R.Clark）所說的消費者市場、勞動力市場和院校市場。[27]但是，市場的逐利性和市場規(guī)則不興導(dǎo)致的無序性給市場化的高等教育帶來諸多顯在的問題，各類院校創(chuàng)建時缺少規(guī)范，入學(xué)條件、培養(yǎng)規(guī)格、修業(yè)年限、畢業(yè)要求等都缺乏標(biāo)準(zhǔn)，各種院校參差不齊，濫發(fā)文憑現(xiàn)象嚴(yán)重。高等教育行業(yè)協(xié)會的出現(xiàn)在促進(jìn)高等教育市場由無序走向規(guī)范的過程中發(fā)揮了重要的作用，因此，19世紀(jì)下半期到20世紀(jì)初的這段時期成為質(zhì)量認(rèn)證類協(xié)會組織產(chǎn)生的高峰期?！案叩冉逃齾f(xié)會組織出現(xiàn)的目的和使命就是建立規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范高等教育領(lǐng)域無序競爭的混亂局面。因而可以說市場成為推動協(xié)會組織誕生的最原始、最強(qiáng)大的力量?！盵28]第四，大學(xué)的自治。美國的大學(xué)自誕生之始就一直作為公民社會的一部分，而非政府部門的一種存在形式，是特殊的社會組織，始終與政府保持著距離。正是這種大學(xué)的自治力量，促使大學(xué)自己能夠自發(fā)地組織起來，形成大學(xué)聯(lián)盟，形成解決自身問題的大學(xué)協(xié)會，從而帶動社會其他專業(yè)性的非政府、非營利的高等教育協(xié)會組織的形成，推動整個高等教育的社會化治理的進(jìn)程。

在這一高等教育機(jī)構(gòu)快速擴(kuò)張時期，大量產(chǎn)生的高等教育協(xié)會組織除了參與政府有關(guān)高等教育公共政策的制定之外，最主要的是通過制定一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則參與到大學(xué)具體的治理實踐中，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的建立對于維護(hù)大學(xué)的良性運轉(zhuǎn)和高等教育正常秩序起到了非常關(guān)鍵的作用。高等教育協(xié)會組織種類五花八門，數(shù)量數(shù)不勝數(shù)，其在高等教育領(lǐng)域制定的規(guī)則亦如政府制定的法律一樣詳細(xì)具體且多如牛毛。高等教育協(xié)會影響大學(xué)治理的方方面面，如為大學(xué)建立入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為大學(xué)建立專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和課程標(biāo)準(zhǔn)，為大學(xué)人才培養(yǎng)建立職業(yè)規(guī)范和行業(yè)規(guī)范，為大學(xué)開展專業(yè)認(rèn)證和院校認(rèn)證，等等。這些社會性組織的產(chǎn)生和發(fā)展，對參與美國高等教育不同層面的治理和參與大學(xué)治理發(fā)揮著非常重要的作用，可以說協(xié)會組織對大學(xué)治理產(chǎn)生的影響無處不在、無時不在，這種影響是間接的，客觀上充當(dāng)了大學(xué)決策者的顧問、參謀和外腦，在大學(xué)治理中實質(zhì)性地發(fā)揮著咨詢作用。

三、成熟時期：公眾參與制度的產(chǎn)生及其在治理結(jié)構(gòu)中的作用

美國在二戰(zhàn)以后（1945年后），尤其是在高等教育大眾化走向高等教育普及化以后，公立大學(xué)治理的社會參與制度逐漸走向成熟，社會公眾（The Public）開始作為又一重要的參與大學(xué)治理的社會主體，走到了顯著的位置上，在大學(xué)治理中發(fā)揮重要作用。社會公眾以個體或組織的形式參與到大學(xué)的治理中來，豐富了社會參與主體的類型，再加上董事會和各種高等教育協(xié)會的參與，逐漸形成了比較成熟的公立大學(xué)治理的社會參與制度。

（一）高等教育的大眾化及普及化

二戰(zhàn)以后，在國家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和科技快速發(fā)展的同時，美國的高等教育也得到了蓬勃發(fā)展，高等教育的規(guī)模、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量發(fā)生巨變。1944年《退伍軍人權(quán)利法案》的頒布，激勵了二戰(zhàn)結(jié)束后大批退役軍人涌入高等學(xué)校，擴(kuò)大了高等教育的規(guī)模。按照美國著名學(xué)者馬丁·特羅（Martin Trow）提出的高等教育大眾化理論，美國1953年高等教育毛入學(xué)率為14.7%，1954年為16.2%，[29]開始步入大眾化階段。1958年《國防教育法》的頒布，加大了政府對教育的投入，高等教育經(jīng)費的增加促進(jìn)了高等學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)張，不僅反映在高等學(xué)校入學(xué)人數(shù)的增加上，而且反映在高等學(xué)校數(shù)量的增加上，從而加快了高等教育大眾化的節(jié)奏。到1988年高等教育毛入學(xué)率達(dá)49%，1989年為51.4%，[30]開始進(jìn)入普及化階段。

高等教育大眾化和普及化帶來的影響主要包括三個方面：一是高等教育觀念的變革。退役軍人進(jìn)入高校的真正影響是帶來社會公眾對高等學(xué)校的認(rèn)可和高等教育觀念的轉(zhuǎn)變，這種觀念的轉(zhuǎn)變促使美國高等教育由為少數(shù)人所享受的特權(quán)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ü姷臋?quán)利。加州大學(xué)校長本杰明·惠勒（Benjamin Ide Wheeler）這樣表達(dá)高等教育觀念的這種轉(zhuǎn)變，他說：“大學(xué)理應(yīng)成為一個在學(xué)習(xí)、追求真理和人與人之間不存在貴族與平民之分的地方?！盵31]二是高等教育進(jìn)入社會中心。大眾化乃至普及化后的高等教育逐漸進(jìn)入社會的中心位置，大學(xué)以其知識生產(chǎn)場屬性，擔(dān)負(fù)著政治思想智慧庫、經(jīng)濟(jì)革新發(fā)動機(jī)和社會公平穩(wěn)定器的功用。政府和公眾對大學(xué)的強(qiáng)勢關(guān)注以及大學(xué)自身隨著社會的發(fā)展不斷提升社會影響力，共同把大學(xué)推向“新的中心地位”已是理所當(dāng)然。三是公眾參與的訴求增加。一方面，正如克拉克·科爾所說，“多元化巨型大學(xué)的界限很模糊，它延伸開來，牽涉到歷屆校友、議員、農(nóng)場主、實業(yè)家”[32]?，F(xiàn)代巨型大學(xué)已經(jīng)卷入了越來越多的利益相關(guān)者——政府、企業(yè)、董事會、社會團(tuán)體、學(xué)生家長、教師、學(xué)生、大學(xué)管理者……數(shù)量之多、類型之眾，已經(jīng)將所有社會成員的利益和福祉裹挾其中。因此，各類群體出于自身利益的考慮，要求參與大學(xué)事務(wù)的訴求明顯增加。另一方面，維持龐大而復(fù)雜的大學(xué)機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)，其耗費是相當(dāng)巨大的。單純依賴政府的有限撥款無法支撐起這一巨型機(jī)構(gòu)的良好運轉(zhuǎn)，因此，包括學(xué)生繳費、社會捐贈、私人贈予、學(xué)生捐助等各種渠道的經(jīng)費支持彌補(bǔ)了政府經(jīng)費的不足。1950年非政府來源經(jīng)費占大學(xué)總收入的比重為54.6%，超過政府的撥款數(shù)額，而到1990年這一比重增加到將近60%。[33]社會主體的投資增加，要求知曉大學(xué)開支信息的需求也相應(yīng)增加。

（二）公眾參與的出現(xiàn)與制度化

二戰(zhàn)以后，在大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)中，政府權(quán)力明顯加強(qiáng)，甚至影響到了一些大學(xué)的發(fā)展方向，但是無論政府影響如何增強(qiáng)，在公立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的社會參與仍然持續(xù)地存在，沒有被政府取代，甚至沒有被政府力量削弱。董事會治理結(jié)構(gòu)沒變，高等教育協(xié)會的影響一直持續(xù)，社會公眾對大學(xué)治理的參與訴求和路徑顯著增加。

公眾參與出現(xiàn)的原因主要來自兩個方面：一是高等學(xué)校收支巨增引起社會公眾普遍關(guān)注。二戰(zhàn)以后，美國進(jìn)入發(fā)達(dá)的工業(yè)社會，政府和社會各界對高等學(xué)校的經(jīng)費投入迅速增長，高等學(xué)校因規(guī)模的擴(kuò)張在行政管理、教學(xué)科研和基本建設(shè)上的開支也顯著增長。從1949-1950年度到1989-1990年度，高等學(xué)校的總收入從23.7億美元迅速增長到1396.4億美元，總支出從22.5億美元快速增長到1346億美元，40年收支都增長了60多倍，[34]其中包括學(xué)生學(xué)雜費在內(nèi)的社會資助高等學(xué)校經(jīng)費的增速比例超過了政府撥款，并且到1990年非政府投入已達(dá)到高?？偸杖氲?0%。顯然，在高等學(xué)校收支不斷增長的情況下，“聯(lián)邦政府和州政府的明確意圖都是將高等教育的負(fù)擔(dān)從納稅人身上轉(zhuǎn)嫁到受益最大的學(xué)生和家長身上”[35]。不斷增長的高昂學(xué)費，引起學(xué)生、家長和社會對高校開支的關(guān)注和問責(zé);政府對公立高校財政性經(jīng)費投資的巨增，也增加了廣大納稅人參與大學(xué)事務(wù)的愿望和訴求。二是公立高校問題突現(xiàn)引發(fā)社會問責(zé)機(jī)制。二戰(zhàn)以后，政府和社會快速增長的巨額投資促進(jìn)了高等學(xué)校的大發(fā)展和大變革，特別是公立高等學(xué)校規(guī)模急劇擴(kuò)張，形成了龐大的公立高等教育體系。20世紀(jì)70年代后，公立高校學(xué)費上漲、開支增大、學(xué)業(yè)成績下降、教學(xué)質(zhì)量下滑等問題突現(xiàn)出來，引起社會公眾的不滿和質(zhì)疑。美國大學(xué)入學(xué)考試委員會主辦的學(xué)術(shù)性測驗表明：1963-1980年，學(xué)生的成績呈持續(xù)下降的趨勢;1964-1982年，在研究生入學(xué)考試的15門主要學(xué)科中，有11門成績下降;大學(xué)生中僅有半數(shù)獲得學(xué)士學(xué)位。[36]到20世紀(jì)80年代，高等教育質(zhì)量問題成為大眾化后社會公眾關(guān)注的熱點和焦點問題。于是，在20世紀(jì)80年代中期，美國高等教育評估制度開始興起。評估包含“改進(jìn)”和“問責(zé)”兩個方面，改進(jìn)是高校的主要評估目的，而問責(zé)是政府和社會的主要評估目的。評估有機(jī)構(gòu)認(rèn)證、高校排名和院校自我評估三個層次，機(jī)構(gòu)認(rèn)證是20世紀(jì)初以來認(rèn)證協(xié)會組織一直從事的主要工作內(nèi)容，高校排名的出現(xiàn)開辟了以聲譽(yù)評價促質(zhì)量提高、回應(yīng)社會問責(zé)的新途徑。

公眾參與制度化的保障來自于“陽光法案”。1966年美國聯(lián)邦政府頒布了《信息自由法》（Freedom of Information Act，F(xiàn)OIA），這是一部規(guī)制政府信息公開、保障社會公眾知情權(quán)的法律，又稱“陽光法案”。法案規(guī)定公立大學(xué)是“公共機(jī)構(gòu)”（Public Body），而且將公共機(jī)構(gòu)具體到公立大學(xué)內(nèi)部的許多正式組織，如董事會、理事會、委員會等?！肮矙C(jī)構(gòu)的所有正式會議對公眾開放，任何人有權(quán)參加”，“正式會議是指由公共機(jī)構(gòu)成員在任何時間、任何地點參加的，旨在為他們責(zé)任范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行聽證、審議或投票而舉辦的集會，包括電視電話會議和其他電子手段進(jìn)行的會議”。公共機(jī)構(gòu)形成的“公共記錄”包括記錄、文件、信函、地圖、書籍、照片、膠片、磁帶、電子數(shù)據(jù)處理記錄、文物或者其他文獻(xiàn)資料等，任何人可以免費或以最低成本獲取。陽光法案是針對社會公眾的法案，是保障社會公眾知情權(quán)和參與權(quán)的法案，如果公立大學(xué)的正式?jīng)Q策違反陽光法案的規(guī)定，沒有獲得公眾的參與，法院將宣布會議討論的內(nèi)容和形成的決定無效。這樣，強(qiáng)制性的法律規(guī)定為社會公眾參與大學(xué)事務(wù)提供了可靠的保障，使社會公眾的參與形成了制度化。

四、研究結(jié)論

美國公立大學(xué)自誕生以來的兩百多年，隨著大學(xué)治理中參與的社會主體不斷增多，社會參與階梯的內(nèi)容不斷豐富，公立大學(xué)治理的社會參與制度也不斷由發(fā)生、發(fā)展走向成熟。

（一）美國公立大學(xué)治理的社會參與的發(fā)生類型為自然生長型

初創(chuàng)時期，美國公立大學(xué)模仿私立大學(xué)采用外行董事會治理模式，形成了公立大學(xué)治理中社會參與的開端，社會成員以董事會成員的身份參與公立大學(xué)的治理，雖然最初的董事會組成中社會成員的比例較小——例如前文提到的北卡羅萊納大學(xué)1789年建校時組建的第一屆董事會，40名成員中只有社會人士6人，但是畢竟從公立大學(xué)創(chuàng)建之初就打開了社會成員參與大學(xué)治理的通道，而且這一通道始終沒有被其他力量關(guān)閉，反而在公立大學(xué)的發(fā)展中得以拓展且走向成熟。美國公立大學(xué)治理的社會參與制度自然生長的特點，與美國高等教育這一“自組織系統(tǒng)”的特性是分不開的?！八^自組織系統(tǒng)是指，無需外界特定指令而能自行組織、自行創(chuàng)生、自行演化能夠自主地從無序走向有序，形成有結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)。”[37]公立大學(xué)產(chǎn)生之后，在市場體系下（市場體系本身就是自組織的）出現(xiàn)過短暫的混亂無序階段，而后從混亂走向規(guī)范，從無序走向有序的過程中產(chǎn)生的高等教育協(xié)會參與治理，以及更遲產(chǎn)生的社會公眾參與治理，都是高等教育系統(tǒng)自組織過程?！皡f(xié)同學(xué)”理論創(chuàng)始人赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）這樣定義自組織：“如果一個體系在獲得空間的、時間的或功能的結(jié)構(gòu)過程中，沒有外界的特定干涉，我們便說該體系是自組織的?！盵38]這里的“特定”一詞是指結(jié)構(gòu)或功能并非外界強(qiáng)加給體系的，而且外界是以非特定的方式作用于體系的。美國公立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不是在政府“特定”干涉下形成的，不是外界強(qiáng)加的，其社會參與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和功能的形成是自組織的過程。

（二）美國公立大學(xué)治理的社會參與制度的發(fā)展類型為階梯下延式

“社會參與是社會成員對社會組織的有目的參與活動”。[39]大學(xué)治理社會參與的深度可以從“知情”“咨詢”和“共同決定”三個層次加以衡量，三個層次中利益相關(guān)主體對決策過程的影響程度由低到高呈階梯狀分布。[40]美國公立大學(xué)治理的社會參與制度的發(fā)生階段，董事會制度是隨著公立大學(xué)的產(chǎn)生同時出現(xiàn)的，董事會作為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的最高決策者，發(fā)揮著“共同決定”的作用，因此發(fā)生階段的社會參與即處于參與階梯的頂端;發(fā)展階段，隨著公立大學(xué)體系的逐漸形成，高等教育協(xié)會組織作為重要的社會主體參與到大學(xué)的治理中來，雖然其參與是間接的，但是對大學(xué)科學(xué)決策、質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、走向卓越發(fā)揮了不容置疑的“咨詢指導(dǎo)”作用，處于參與階梯的中端;成熟階段，社會公眾作為又一重要的社會參與主體以個體或組織的形式普遍地參與到大學(xué)治理中，公眾參與的基本狀態(tài)是“知情”，知情是實質(zhì)參與的準(zhǔn)備階段，處于參與階梯的低端。公眾知情階段的出現(xiàn)，使得社會參與階梯趨向完整，從而標(biāo)志著公立大學(xué)治理的社會參與制度走向成熟。因此，從參與深度階梯來看，美國公立大學(xué)的社會參與是從共同決定到咨詢再到知情，是按參與階梯的下延式發(fā)展“從有到優(yōu)”的過程。

注釋：

①雖然佐治亞大學(xué)（University of Georgia）于1785年就被特許，但是直到1801年才開始上課;雖然威廉瑪麗學(xué)院（College of Williams & Mary）于1693年被特許，是現(xiàn)有公立大學(xué)中最早的大學(xué)，但其早先是私立大學(xué)，到1906年才成為公立大學(xué);北卡大學(xué)（University of North Carolina）是美國最早（1795年）開始招生的公立大學(xué)。因此，這三所大學(xué)各自在不同的意義上聲稱自己是美國第一所公立大學(xué)，歷史學(xué)家布魯貝克和魯?shù)希↗ohn S.Brubacher & Willis Rudy）認(rèn)為他們是“自稱的州立大學(xué)”。

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（責(zé)任編輯?陳春陽）