戎桂鳳

（山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，山西太原 030012）

黨的十九大報(bào)告指出：“構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系?！边@項(xiàng)偉大決策對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。山西省地處黃河上中游，水土流失較為嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱，各類保護(hù)地資源是重要的生態(tài)屏障，在維護(hù)國(guó)土安全中起著重要的作用。由于歷史的原因，只注重保護(hù)地?cái)?shù)量和面積的擴(kuò)張，忽視了生態(tài)功能優(yōu)化和管理質(zhì)量的提升。本文針對(duì)當(dāng)前自然保護(hù)地存在的保護(hù)與發(fā)展等一系列矛盾，提出了保護(hù)地體系構(gòu)建的原則、思路與策略，旨在為有效解決當(dāng)前存在的諸多問題，為國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)紅線劃定和生態(tài)安全格局構(gòu)建提供參考。

1 山西省自然保護(hù)地現(xiàn)狀

經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前山西省境內(nèi)建有270處各級(jí)各類自然保護(hù)地，涵蓋自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、沙漠公園6類，面積達(dá)到2.45萬km2，占全省國(guó)土面積的15.6%。其中，自然保護(hù)區(qū)46個(gè)，森林公園83個(gè)，濕地公園61個(gè)，地質(zhì)公園19個(gè)，風(fēng)景名勝區(qū)49個(gè)，沙漠公園12個(gè)。自然保護(hù)地為保護(hù)山西省脆弱的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性中發(fā)揮了重要作用，也為山西省實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了生態(tài)基礎(chǔ)。

2 存在問題

2.1 保護(hù)與開發(fā)矛盾突出山西省地形地貌多為石質(zhì)山區(qū)和黃土丘陵區(qū)，各類自然保護(hù)地大多處于生態(tài)環(huán)境相對(duì)較好的邊遠(yuǎn)地區(qū)，交通不便，人類活動(dòng)少，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相對(duì)繁重。有的地方政府為了追求政績(jī)，獲得短期的經(jīng)濟(jì)利益，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，口喊著保護(hù)，實(shí)質(zhì)上是要求保護(hù)為經(jīng)濟(jì)利益讓路。各種采礦、探礦權(quán)、旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)、各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都對(duì)自然保護(hù)地提出了占地的需求，給保護(hù)工作帶來了前所未有的壓力。如何實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相互協(xié)調(diào)，成為當(dāng)前自然保護(hù)地應(yīng)首要解決的問題。

2.2 范圍上交叉、重疊山西省各類保護(hù)地在范圍上重合率較高，不同類型之間的保護(hù)地交叉重疊，部門內(nèi)部同一區(qū)域掛幾塊保護(hù)地牌子的現(xiàn)象較為普遍。如五臺(tái)山地區(qū)，集中了自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等5種保護(hù)地，而5種保護(hù)地都存在較大程度的面積交叉重疊。

2.3 碎片化嚴(yán)重，連通性不足據(jù)統(tǒng)計(jì)，山西省每

1000km2國(guó)土上就有1.7個(gè)保護(hù)地，但平均面積僅92km2，可見保護(hù)地的碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。保護(hù)地的碎片化使物種的生境受到壓縮，種群分布無法擴(kuò)展，種群結(jié)構(gòu)處于安全邊緣，直接威脅著山西省重要生態(tài)系統(tǒng)的完整性與珍稀瀕危種群的生存安全。

2.4 管理體制不順，管理成效較差山西省保護(hù)地種類齊全、數(shù)量眾多，由于這些保護(hù)地類別、級(jí)別、歸屬地不同，使得同一個(gè)山系或水系的保護(hù)地，分由國(guó)土資源、林業(yè)、環(huán)保、住建、旅游等部門管理，這些部門管理的保護(hù)地在范圍上存在交叉重疊現(xiàn)象，多頭管理，各自為政，保護(hù)地協(xié)同效應(yīng)差，致使管理的有效性大大降低。

2.5 基礎(chǔ)工作薄弱，資金投入不足部門保護(hù)地機(jī)構(gòu)建設(shè)不能滿足實(shí)際需要，有的甚至沒有專門管理人員，保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全，運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)不足，相關(guān)支持資金分散。

3 體系構(gòu)建

3.1 構(gòu)建原則

3.1.1 堅(jiān)持保護(hù)第一的原則 構(gòu)建自然保護(hù)地的目的，就是將具有典型性、重要自然價(jià)值的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然資源和自然景觀、生物多樣性作為保護(hù)主體，新構(gòu)建建的自然保護(hù)地體系，要嚴(yán)格做到保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變，以達(dá)到應(yīng)保盡保的目的。

3.1.2 堅(jiān)持統(tǒng)一管理的原則 徹底解決各類保護(hù)地交叉重疊，管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置的頑疾，打破“九龍治水，各自為政”的局面。改革以資源分類、行政劃塊、部門設(shè)置的舊體制，統(tǒng)一歸屬林業(yè)和草原部門管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的自然保護(hù)地體系，負(fù)責(zé)自然保護(hù)地的預(yù)案、調(diào)查、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)制定、政策研究等所有事項(xiàng)，其他部門再不涉及自然保護(hù)地。

3.1.3 保護(hù)發(fā)展和協(xié)調(diào)性原則 在嚴(yán)格保護(hù)的同時(shí)，也應(yīng)兼顧發(fā)展的需求，適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、當(dāng)?shù)厝罕娢镔|(zhì)與生活的需要、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，合理利用自然資源，探索綠色發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展雙贏。

3.2 構(gòu)建思路

3.2.1 科學(xué)評(píng)估，合理調(diào)整 以生物多樣性評(píng)估為基礎(chǔ)，建立科學(xué)評(píng)價(jià)體系。以現(xiàn)有各類保護(hù)地空間分割，生態(tài)系統(tǒng)破碎，保護(hù)地交叉重疊等問題為導(dǎo)向，以提升生態(tài)功能為目標(biāo)，劃入與調(diào)出相結(jié)合，將應(yīng)該保護(hù)的地方都保護(hù)起來。

3.2.2 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)事求是 結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制，銜接3條控制線劃定。整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地應(yīng)納入生態(tài)保護(hù)紅線，自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)原則上不能“開天窗”，簡(jiǎn)化功能分區(qū)，對(duì)生態(tài)搬遷、永久基本農(nóng)田、村莊、礦業(yè)權(quán)等逐步退出設(shè)置過渡期。

3.3 構(gòu)建策略

3.3.1 問題導(dǎo)向下的保護(hù)地體系構(gòu)建 （1）自然保護(hù)區(qū)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出，一般控制區(qū)內(nèi)的根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。（2）將來國(guó)家公園設(shè)立后，在相同區(qū)域不再保留原自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地，納入國(guó)家公園管理；未劃入的經(jīng)科學(xué)評(píng)估后，可以保留、撤銷或合并入自然保護(hù)區(qū)，也可整合設(shè)立自然公園。各類自然保護(hù)地交叉重疊時(shí)，原則上保留國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，無明確保護(hù)對(duì)象、無重要保護(hù)價(jià)值的省級(jí)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)評(píng)估后可轉(zhuǎn)為自然公園。（3）風(fēng)景名勝區(qū)整體保留，名稱和范圍不變。風(fēng)景名勝區(qū)中以自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀為主要保護(hù)對(duì)象納入自然保護(hù)地體系。對(duì)于人為活動(dòng)較多，不符合自然保護(hù)地和生態(tài)保護(hù)紅線管控強(qiáng)度要求的區(qū)域不納入自然保護(hù)地體系，不劃入生態(tài)保護(hù)紅線。（4）世界遺產(chǎn)要求基本保持穩(wěn)定，可根據(jù)實(shí)際作為個(gè)例保留在自然保護(hù)地范圍內(nèi)，但不劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

3.3.2 分區(qū)管控下的保護(hù)地管理機(jī)制的建立 整合后的自然保護(hù)地只分核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，統(tǒng)一納入生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行管控。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。實(shí)行分級(jí)管控措施，國(guó)家公園由中央直接管理、中央地方共同管理；其他自然保護(hù)地由地方管理。實(shí)行分級(jí)設(shè)立、分級(jí)管理，中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護(hù)地由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立，地方管理的自然保護(hù)地由省級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立，管理主體由省級(jí)政府確定。

3.4 空間布局結(jié)合山西省的資源地理格局，整合現(xiàn)有保護(hù)地，并參照影像和林地變更“一張圖”對(duì)保護(hù)地進(jìn)行補(bǔ)充，初步構(gòu)建以國(guó)家公園為主體，以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，各類自然公園為補(bǔ)充的“兩園一區(qū)”自然保護(hù)地體系，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。按照不同的目標(biāo)規(guī)劃各保護(hù)地類型，使資源保護(hù)和可持續(xù)利用有機(jī)結(jié)合。通過對(duì)保護(hù)地整合優(yōu)化后，初步規(guī)劃國(guó)家公園2個(gè)；自然保護(hù)區(qū)47個(gè)，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)10個(gè)，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)37個(gè)；自然公園202個(gè)。保護(hù)地體系建立后，更好地呈現(xiàn)出生態(tài)的完整性，生態(tài)服務(wù)功能能夠更好地得到發(fā)揮，為山西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供更安全的生態(tài)保障。

4 建議

自然保護(hù)地的有效保護(hù)離不開立法。目前，針對(duì)自然保護(hù)地的法規(guī)僅有2部，《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，未來建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系急需相關(guān)配套政策出臺(tái)。

自然保護(hù)地是自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、最精華、最基本的部分，是生態(tài)建設(shè)的核心載體。建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系對(duì)于優(yōu)化山西省“兩山七河一流域”的生態(tài)空間格局、保障生態(tài)空間對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載能力具有重要意義。山西省要按照山水林田湖草生命共同體理念，實(shí)事求是，注重政策銜接，創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化分類管控，努力建成以國(guó)家公園為主體，具有山西特色、符合山西實(shí)際的自然保護(hù)地體系。