王彩梅

摘? 要： 營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，也是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)。黨的十八大以后強(qiáng)力推進(jìn)的“放管服”改革，是以政府治理的體制機(jī)制以及制度創(chuàng)新的方式優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。陜西省在“放管服”改革及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面取得了很大成效，但是改革推進(jìn)的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃有待加強(qiáng);改革推進(jìn)中的體制機(jī)制創(chuàng)新需強(qiáng)化完善;改革推進(jìn)中的協(xié)作性、協(xié)同性需要加強(qiáng);破除改革“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”的力度需加大。進(jìn)一步深化“放管服”改革，優(yōu)化陜西營(yíng)商環(huán)境要加強(qiáng)“放管服”改革推進(jìn)的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃;要深化“放管服”體制機(jī)制的改革和優(yōu)化;要下大力氣解決“放管服”改革硬件載體的不足，切實(shí)破除改革的“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”;要推進(jìn)“放管服”各部門(mén)職責(zé)優(yōu)化協(xié)同高效，提高行政效率和服務(wù)能力。

關(guān)鍵詞： 陜西; “放管服” 改革; 營(yíng)商環(huán)境; 優(yōu)化

中圖分類號(hào)： D630? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.017

Deepen the Reform to Streamline Administration， Delegate Power， Improve Regulation

and Update Services; Further Optimize Shaanxi Business Environment

WANG Cai-mei

〔Party School of Shaanxi Provincial Committee of CPC （Shaanxi Academy of Governance）， Xian 710068〕

Abstract： The business environment is an important reflection of a country or regional economic soft power， and it is also an important index to measure the competitiveness of a country or region. After the 18th National Congress of the Communist Party of China， the reform to streamline administration， delegate power， improve regulation and update services is an important measure to optimize the business environment， stimulate the market vitality and promote the economic development by means of the of government governance and system innovation. Shaanxi Province has made great achievements in the reform and optimization of the business environment， but the following should be strengthened and perfected： the innovation of the system and mechanism in the reform and promotion; the cooperation and synergy in the reform and promotion; the reform of “pain point ”，“ blocking point”. To further deepen the reform and optimize the business environment in Shaanxi， we should strengthen the overall design and scientific planning for the reform and promotion， deepen the reform and optimization of the system and mechanism; make great efforts to solve the shortage of hardware carriers of and effectively break down the“pain point” and “blocking point” of reform; and optimize department responsibilities; coordinate and improve their administrative efficiency and service ability.

Key words： Shaanxi; reform to streamline administration， delegate power， improve regulation and update services; business environment; optimization

營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，也是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)。在40年改革開(kāi)放的實(shí)踐中，中國(guó)的營(yíng)商環(huán)境不斷改善。特別是黨的十八大以來(lái)強(qiáng)力推進(jìn)的旨在讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用的“放管服”改革，在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，完善和推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面發(fā)揮了極其重要的作用。同時(shí)，也極大地“優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境”，極大地激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提出了新的要求。近日國(guó)務(wù)院頒布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》明確要求：“國(guó)家持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，著力提升政務(wù)服務(wù)能力和水平，切實(shí)降低制度性交易成本，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力?！?/p>

一、深化“放管服”改革? 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的理論邏輯

習(xí)近平總書(shū)記2017年7月17日主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議時(shí)發(fā)表的重要講話強(qiáng)調(diào)：“要改善投資和市場(chǎng)環(huán)境，加快對(duì)外開(kāi)放步伐，降低市場(chǎng)運(yùn)行成本，營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，加快建設(shè)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展?！蓖瑫r(shí)指出：“我們提出建設(shè)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，一個(gè)重要目的就是通過(guò)開(kāi)放促進(jìn)我們自身加快制度建設(shè)、法規(guī)建設(shè)，改善營(yíng)商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境，降低市場(chǎng)運(yùn)行成本，提高運(yùn)行效率，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力?！崩羁藦?qiáng)總理在2019年的政府工作報(bào)告中提出“要深化‘放管服改革，推動(dòng)降低制度性交易成本，下硬功夫打造好發(fā)展軟環(huán)境?！痹?020年的政府工作報(bào)告中又明確要求深化“放管服”改革， 持續(xù)打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。那么何為制度性交易成本呢？制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：“營(yíng)商環(huán)境由影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全過(guò)程的經(jīng)濟(jì)要素、政治要素、社會(huì)要素和法律要素等一系列社會(huì)制度構(gòu)成，其實(shí)質(zhì)是一種相當(dāng)稀缺、不可替代的資源要素?！盵1]而作為不可替代的這種制度資源短缺或供給滯后同樣會(huì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)上著名的“萊索托實(shí)驗(yàn)”就形象地證明，良好的營(yíng)商環(huán)境能夠有效降低制度性交易成本，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)至關(guān)重要。諾斯認(rèn)為： “決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效的不僅是正式的制度還包括制度的執(zhí)行和對(duì)制度的普遍理解與尊重?！盵2]所以，降低制度性交易成本，下硬功夫打造好發(fā)展的軟環(huán)境，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，既需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，又需要對(duì)執(zhí)行落實(shí)制度的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。在中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)中，政府作為主要的治理主體，不但擁有行政權(quán)力而且掌握著大量的社會(huì)資源，既是正式制度的制定者又是制度的執(zhí)行者。因此，市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的制度性交易成本一方面主要是企業(yè)因遵循政府制定的各種制度、規(guī)章、政策而需要付出的成本， 另外一方面也包含與政府部門(mén)打交道過(guò)程中的時(shí)間、機(jī)會(huì)成本等。而政府作為市場(chǎng)主體管理制度的供給者和制度的維護(hù)、執(zhí)行、落實(shí)者，在降低制度性交易成本方面就起著至關(guān)重要的作用。制度性交易成本的高低是判斷一個(gè)地區(qū)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)之一?！靶轮贫戎髁x強(qiáng)調(diào)制度作為一種約束性的規(guī)范和社會(huì)博弈規(guī)則， 與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效存在緊密的聯(lián)系。通過(guò)制度創(chuàng)新， 可以提高社會(huì)資源的使用效率， 增進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率， 進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！盵3]黨的十八大以后強(qiáng)力推進(jìn)的“放管服”改革，正是以政府治理的體制機(jī)制以及制度創(chuàng)新的方式優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)的行政審批制度改革，厘清政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界;通過(guò)權(quán)責(zé)清單制度約束政府管理行為，使政府“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，最大限度地減少對(duì)企業(yè)主體的干預(yù)，促進(jìn)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)能力的提高;通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度使企業(yè)主體“法無(wú)禁止皆可為”，促進(jìn)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)的自主性;通過(guò)放管結(jié)合，強(qiáng)化監(jiān)管以及“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管制度、企業(yè)信用監(jiān)管制度、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等一系列監(jiān)管制度創(chuàng)新，致力于管出公平、管出活力，為市場(chǎng)主體營(yíng)造公平公正競(jìng)爭(zhēng)的良好市場(chǎng)環(huán)境;通過(guò)商事制度改革、投資審批制度改革、《陜西省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的頒布實(shí)施等一系列企業(yè)登記注冊(cè)、投資、經(jīng)營(yíng)的法規(guī)、制度等的改革和創(chuàng)新極大地激發(fā)市場(chǎng)主體投資創(chuàng)業(yè)的生機(jī)和活力，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力;通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)、“一窗式政務(wù)服務(wù)”模式和“最多跑一次”服務(wù)機(jī)制的優(yōu)化，極大地提高了政府的行政效率，極大地降低了企業(yè)經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作當(dāng)中的制度性交易成本。黨的十八大后的五年多來(lái)，“放管服”改革使企業(yè)和市場(chǎng)活力得到極大釋放，突出表現(xiàn)為新增市場(chǎng)主體快速增長(zhǎng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)：“截至2019年9月底，全國(guó)市場(chǎng)主體總量達(dá)到1.19億戶，其中企業(yè)3723.9萬(wàn)戶，個(gè)體工商戶7978.7萬(wàn)戶;日均新設(shè)市場(chǎng)主體從改革前的3.1萬(wàn)戶增加到今年的約6.47萬(wàn)戶，日均新設(shè)企業(yè)從改革前的0.69萬(wàn)戶提高到今年的1.99萬(wàn)戶，這其中絕大多數(shù)為中小企業(yè)，中小企業(yè)快速發(fā)展已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和吸納就業(yè)的重要力量?！盵4]

二、陜西深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的成效及存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，陜西省委、省政府按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，深化“放管服”改革，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度供給方面做出了許多積極的探索。在“放管服”改革的體制創(chuàng)新方面，成立市縣行政審批服務(wù)局，率先在全國(guó)整省開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，為探索建立監(jiān)審分離的體制機(jī)制，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變破除體制機(jī)制障礙;加強(qiáng)“放管服”改革的載體政務(wù)服務(wù)大廳建設(shè)，率先在全國(guó)制定和頒布了政務(wù)服務(wù)大廳建設(shè)的地方標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)大廳的規(guī)范化建設(shè)，并結(jié)合各地實(shí)際探索形成了“一枚印章管審批”、“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批”、“全科無(wú)差別受理”等多樣化審批機(jī)制;借助互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，不斷創(chuàng)新審批方式，優(yōu)化政務(wù)服務(wù);創(chuàng)新推出政務(wù)服務(wù)驛站，打造出政務(wù)服務(wù)“樓小二”模式，創(chuàng)新“物聯(lián)網(wǎng)+24小時(shí)自助信包箱”（該創(chuàng)新2018年8月獲得國(guó)家版權(quán)局頒發(fā)的軟件著作權(quán)專利）的不見(jiàn)面審批，實(shí)現(xiàn)全程零跑路政務(wù)服務(wù)。創(chuàng)新啟用“微警遠(yuǎn)程”身份認(rèn)證方式，實(shí)現(xiàn)線上線下身份認(rèn)證統(tǒng)一，極大方便了企業(yè)開(kāi)辦，也為市場(chǎng)主體“寬進(jìn)嚴(yán)管”，有效建立健全市場(chǎng)信用監(jiān)管體系打下良好的基礎(chǔ);在強(qiáng)化監(jiān)管創(chuàng)新，管出公平方面，構(gòu)建完善以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”為基本手段，重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充，信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)實(shí)行包容審慎監(jiān)管，對(duì)疫苗、藥品、特種設(shè)備、危險(xiǎn)化學(xué)品等涉及人民群眾生命安全，社會(huì)高度關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)品，實(shí)行全方位、全品種、全鏈條的嚴(yán)格監(jiān)管和重點(diǎn)監(jiān)控。在注重制度供給的同時(shí)，注重優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具體措施的制定和實(shí)施。2018年陜西省頒布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，制定實(shí)施了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境十大專項(xiàng)行動(dòng)》，制定了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020）》和《2018年優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作要點(diǎn)》，同時(shí)，開(kāi)展了縣域營(yíng)商環(huán)境統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)考核工作。2019年又開(kāi)展了整治行政審批中介、規(guī)范涉企收費(fèi)、企業(yè)信用體系建設(shè)等五大專項(xiàng)行動(dòng)。

通過(guò)上述“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的有效措施，極大提升了審批效率，優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)了市場(chǎng)主體活力。近6年，我省市場(chǎng)主體總量年均增長(zhǎng)15.7%。2018年全省新登記的各類市場(chǎng)主體90.5萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)了64%，增幅居全國(guó)前列。2019年上半年，全省新登記的市場(chǎng)主體73.87萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)了99.1%，新登記私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶吸納就業(yè)169.12萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)了97.9%。在國(guó)務(wù)院第五次大督查營(yíng)商環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)中，我省開(kāi)辦企業(yè)、工程建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建、房產(chǎn)交易登記等7項(xiàng)指標(biāo)均位居全國(guó)前列。目前，全省正在緊盯“9761”目標(biāo)，即省級(jí)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上可辦比例要達(dá)到90%以上;市縣兩級(jí)要達(dá)到70%以上;在實(shí)體政務(wù)大廳辦事的企業(yè)和群眾提供的材料減少60%以上;省市縣各級(jí)100個(gè)高頻事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)不見(jiàn)面審批或者最多只跑一次。加快推進(jìn)線上“一網(wǎng)通辦”，線下“只進(jìn)一扇門(mén)”，現(xiàn)場(chǎng)“最多跑一次”的進(jìn)程，進(jìn)一步完善“放管服”改革的制度創(chuàng)新和機(jī)制優(yōu)化，進(jìn)一步推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。但是，與發(fā)達(dá)省市相比較，我們還有不小的差距。

（一）改革推進(jìn)的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃有待加強(qiáng)

在全省各市縣成立行政審批服務(wù)局是深化“放管服”改革，強(qiáng)化制度供給，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。行政審批服務(wù)局的建立實(shí)質(zhì)上是以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)，以構(gòu)建“審管分離”機(jī)制為核心的審管權(quán)責(zé)體系的重塑和再造，是推進(jìn)審批式管理向“簡(jiǎn)審批、強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)”的政府管理體制的重大變革。但是，目前在總體實(shí)施推進(jìn)上的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃、一體化推進(jìn)方面還有待加強(qiáng)。比如：在統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，提高政治站位，凝聚改革共識(shí)方面需進(jìn)一步加強(qiáng);在行政審批權(quán)的集中、許可事項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)方面應(yīng)全省一盤(pán)棋，統(tǒng)一規(guī)范推進(jìn)。要依托行政許可“四級(jí)四同”目錄明確事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政審批事項(xiàng)的集中實(shí)施步驟和要求。同時(shí)，要明確行政審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)過(guò)程中的監(jiān)管落實(shí)措施，明確在改革的過(guò)程中相關(guān)部門(mén)的職責(zé)以確保審管分離、審管聯(lián)動(dòng)機(jī)制的形成;進(jìn)一步明晰改革實(shí)施路線圖和工作部署，確保一張藍(lán)圖持續(xù)推進(jìn)，不斷深化推進(jìn)改革，不斷鞏固改革成效，不斷釋放改革紅利，從體制機(jī)制完善的制度供給層面不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，不斷激發(fā)市場(chǎng)和企業(yè)活力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）改革推進(jìn)中的體制機(jī)制創(chuàng)新需強(qiáng)化完善

近幾年，我省在借鑒世界銀行《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》提出的10個(gè)核心評(píng)價(jià)指標(biāo)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)“放管服”改革的要求并根據(jù)我省實(shí)際，制定了營(yíng)商環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系并實(shí)施縣域營(yíng)商環(huán)境監(jiān)測(cè)考核工作。同時(shí)，從簡(jiǎn)化企業(yè)開(kāi)辦和注銷程序、工程建設(shè)項(xiàng)目審批辦理、方便企業(yè)獲得水電氣暖、方便企業(yè)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記、降低企業(yè)獲得信貸難度和成本、優(yōu)化企業(yè)納稅服務(wù)、優(yōu)化提升跨境貿(mào)易和投資便利化、降低企業(yè)運(yùn)行成本等8個(gè)方面，制定具體措施，逐年度提出定性與定量目標(biāo)。通過(guò)兩年來(lái)的不斷實(shí)施推進(jìn)，取得了很大成效，比如，在企業(yè)開(kāi)辦方面，我們率先在全國(guó)“微信辦照”，最快30分鐘就能完成企業(yè)注冊(cè)，通過(guò)微信和網(wǎng)上系統(tǒng)設(shè)立企業(yè)占同期登記量的 91.17%，企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間壓縮至3.8個(gè)工作日，年底前將實(shí)現(xiàn)3個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。在降低企業(yè)稅負(fù)方面，2019年1-7月，全省稅務(wù)部門(mén)累計(jì)組織各項(xiàng)稅費(fèi)收入3291.06億元。按照稅款所屬期統(tǒng)計(jì)，1-7月份全省累計(jì)新增稅費(fèi)減免298.52億元（其中：新增稅收減免259.08億元，新增社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)減免39.44億元）。在方便企業(yè)獲得水電氣暖方面，以電力接入為例，國(guó)網(wǎng)陜西省電力公司已在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了窗口服務(wù)“一口對(duì)外”和“一次性告知”，高低壓內(nèi)部辦電環(huán)節(jié)已由9個(gè)和6個(gè)分別壓減至4個(gè)和3個(gè)。同時(shí)，“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)也取得了長(zhǎng)效進(jìn)展，用戶可以通過(guò)“掌上電力”APP，在線辦理用電申請(qǐng)、進(jìn)度查詢、繳費(fèi)報(bào)修等服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)了從報(bào)裝到繳費(fèi)一次性網(wǎng)上辦理。但是，許多地方把單純壓縮時(shí)間作為主要目標(biāo)，一味重視單項(xiàng)指標(biāo)的達(dá)標(biāo)而忽視了營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的制度創(chuàng)新和機(jī)制完善，使優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革的“點(diǎn)上”發(fā)力大，“面上”發(fā)力不足，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的總體水平有待提高。

（三）改革推進(jìn)中的協(xié)作性、協(xié)同性需要加強(qiáng)

從試點(diǎn)和各地改革的實(shí)踐來(lái)看，雖然各市縣改革的步伐、力度不一。但在節(jié)約審批資源、提高審批效率方面均有積極效果。如調(diào)研的漢陰縣推行“一枚印章”管審批以來(lái)，行政審批和政務(wù)服務(wù)效率顯著提升。一是審批資源有效節(jié)約。改革后，該縣從事行政審批工作人員由75人整合壓縮為15人，減少80%;辦事環(huán)節(jié)由768個(gè)減少至370個(gè)，減少52%。二是審批效率穩(wěn)步提升。實(shí)行集約化審批后，該縣集中辦理的2000余件審批業(yè)務(wù)審批事項(xiàng)辦理時(shí)限由4219個(gè)工作日壓縮為1808個(gè)工作日，減少57%，申請(qǐng)材料由996份減少為490份，減少51%。企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間從3.5天減至1.5天，與企業(yè)開(kāi)辦關(guān)聯(lián)的印章刻制、銀行開(kāi)戶均實(shí)現(xiàn)了“一站式”辦結(jié)。但是，各地在改革的推進(jìn)中，有些部門(mén)對(duì)劃出審批事項(xiàng)有抵觸情緒或認(rèn)為劃出后就與己無(wú)關(guān)，協(xié)同配合意識(shí)不夠，有些地方監(jiān)審銜接不暢。改革中，許多地方推行了“一枚印章”管審批，一定程度上提高了工作效率，但也面臨一些問(wèn)題：不少行政審批的日常開(kāi)展依賴于國(guó)家部委或省、市行業(yè)主管部門(mén)的審批專網(wǎng)或系統(tǒng)，用戶賬號(hào)和密碼難以和事項(xiàng)同步劃轉(zhuǎn)。調(diào)研中了解到一個(gè)單位僅首批劃轉(zhuǎn)的124項(xiàng)行政許可就涉及7個(gè)行業(yè)部門(mén)的15個(gè)業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)。另一個(gè)縣行政許可事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)中涉及13個(gè)部門(mén)的17個(gè)專網(wǎng)。改革中普遍存在事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后系統(tǒng)使用權(quán)轉(zhuǎn)移交涉難度大，臨時(shí)借用系統(tǒng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)比較大;市縣行政許可權(quán)橫向集中后，審批服務(wù)局沒(méi)有歸口管理的上級(jí)部門(mén)，“投訴無(wú)門(mén)”和“令出多頭”的現(xiàn)象并存。同時(shí)，改革推進(jìn)中審批部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)和執(zhí)法部門(mén)相互銜接的綜合監(jiān)管制度還需健全完善。

（四）破除改革“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”的力度需加大

提高審批和服務(wù)效率，降低制度性交易成本，需要不斷優(yōu)化“放管服”的運(yùn)作機(jī)制。目前不論是“最多跑一次”、“一網(wǎng)通辦”還是“一城通辦”前提是要有強(qiáng)大的政務(wù)服務(wù)信息化平臺(tái)作支撐。調(diào)研中了解到，目前政務(wù)服務(wù)的硬件載體不足以支撐“放管服”改革的深化已經(jīng)成為最大的“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”。一是有些地方政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)滯后、場(chǎng)地有限，政務(wù)服務(wù)大廳業(yè)務(wù)擴(kuò)展和場(chǎng)地供給矛盾突出。按照陜西省《政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)規(guī)范》主體建筑面積要求，市政務(wù)服務(wù)中心宜為6000㎡以上、縣（市、區(qū)）政務(wù)服務(wù)中心宜為 3000 ㎡以上。調(diào)研中了解到安康市政務(wù)服務(wù)大廳面積僅2400㎡，受理窗口、審批后臺(tái)數(shù)量不足，休息等候、自助服務(wù)、停車場(chǎng)等功能區(qū)域不完善，無(wú)法承載政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“應(yīng)進(jìn)全進(jìn)”需求。鎮(zhèn)安縣政務(wù)服務(wù)大廳為租賃性質(zhì)，柞水縣政務(wù)服務(wù)大廳面積僅2000㎡、西鄉(xiāng)縣政務(wù)服務(wù)大廳是兩個(gè)辦事大廳面積僅2000㎡。同時(shí)，部分市縣服務(wù)大廳服務(wù)設(shè)施不全。二是“條塊”之間信息共享困難，橫向之間信息不共享、數(shù)據(jù)壁壘現(xiàn)象仍十分突出。目前各地市和省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“倒U字型”的共享信息方式，信息流轉(zhuǎn)慢或網(wǎng)絡(luò)不通暢，影響審批和服務(wù)效率。三是目前各行業(yè)部門(mén)縱向系統(tǒng)的自助終端機(jī)的各自無(wú)序開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致舊的數(shù)據(jù)壁壘還沒(méi)根除，新的數(shù)據(jù)壁壘又在形成。

三、進(jìn)一步深化 “放管服”改革? 優(yōu)化陜西營(yíng)商環(huán)境的路徑探析

毫無(wú)疑問(wèn)，政府是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的主體和主責(zé)部門(mén)，進(jìn)一步深化“放管服”改革，強(qiáng)化制度創(chuàng)新，完善政府治理的體制機(jī)制，是推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，推進(jìn)我省營(yíng)商環(huán)境總體上水平、上臺(tái)階的關(guān)鍵。要以貫徹國(guó)務(wù)院頒布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》為契機(jī)，按照“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則，以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)、完善法治保障，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，為各類市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境”的要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進(jìn)““放管服”改革。

（一）加強(qiáng)“放管服”改革推進(jìn)的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及改革的累積效應(yīng)不同，我省的“放管服”改革與發(fā)達(dá)省份相比，總體上差距較大，且各地發(fā)展很不平衡。深入推進(jìn)我省的“放管服”改革，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，要結(jié)合我省實(shí)際，采取點(diǎn)面結(jié)合、打基礎(chǔ)補(bǔ)短板和利長(zhǎng)遠(yuǎn)上臺(tái)階統(tǒng)一布局、統(tǒng)籌推進(jìn)。要制定我省《“放管服”改革三年行動(dòng)規(guī)劃》，以深入推進(jìn)相對(duì)集中許可權(quán)改革為抓手深入推進(jìn)行政審批的集約化;以行政許可“四級(jí)四同”事項(xiàng)梳理的完善和深化優(yōu)化為抓手深入推進(jìn)行政審批和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化;以堅(jiān)決破除信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，建設(shè)高水平的集審批、服務(wù)、監(jiān)管為一體的政務(wù)信息平臺(tái)為抓手深入推進(jìn)“放管服”改革的信息化載體建設(shè);大膽探索切實(shí)把改革于法有據(jù)的法制化保障工作做好，以此來(lái)推動(dòng)陜西“放管服”改革整體上水平，推進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境總體上臺(tái)階，促進(jìn)陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，推動(dòng)陜西的追趕超越。

（二）深化“放管服”體制機(jī)制的改革和優(yōu)化，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

我國(guó)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》明確指出“營(yíng)商環(huán)境，是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。”而“放管服”改革最大的體制因素是行政審批的集約化改革。經(jīng)過(guò)行政許可清單制度、政府權(quán)責(zé)清單制度、企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的“負(fù)面清單”制度等制度層面的改革和行政審批的“兩集中兩到位”、“三集中三到位”、“一窗式綜合審批服務(wù)”模式的改革，“放管服”改革始終以審批制度的創(chuàng)新和審批機(jī)制的完善為重要抓手和突破口，推進(jìn)政府治理模式的轉(zhuǎn)型，以降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的制度性交易成本，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。目前，改革進(jìn)入深水區(qū)，行政審批的改革也已進(jìn)入更深層次的審批體制的改革，各省市陸續(xù)成立的行政審批服務(wù)局成為審批體制改革的顯著標(biāo)志。我省在全國(guó)率先整省推進(jìn)的行政審批體制的改革，如前所述實(shí)踐中也遇到了許多的問(wèn)題。要進(jìn)一步深入推進(jìn)此項(xiàng)改革一是要提高思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化改革共識(shí)。要充分認(rèn)識(shí)此項(xiàng)改革的重大價(jià)值和作用，凝聚改革共識(shí)。二是強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)協(xié)作配合。要科學(xué)把握改革精神、改革部署和改革要求，強(qiáng)化大局意識(shí)、協(xié)作意識(shí)和合作共贏意識(shí)，提高政治站位和相互配合的自覺(jué)性，理順協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成上下貫通、左右配合的工作局面。橫向上，應(yīng)加快省級(jí)部門(mén)行政許可權(quán)向一個(gè)處室集中、審批事項(xiàng)向省政務(wù)服務(wù)中心集中工作，加快市縣相對(duì)集中許可權(quán)劃轉(zhuǎn)的規(guī)范化工作以及相關(guān)各部門(mén)銜接配合的制度創(chuàng)新和機(jī)制優(yōu)化工作?？v向上確保行政審批服務(wù)局納入上級(jí)統(tǒng)一的主管部門(mén)指導(dǎo)，確保對(duì)接協(xié)調(diào)順暢，政令高效傳輸。三是進(jìn)一步健全完善改革效果評(píng)價(jià)體系。要按照習(xí)近平總書(shū)記提出的狠抓改革工作落實(shí)的“五到位”要求，以改革推進(jìn)中體制機(jī)制的創(chuàng)新完善、改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、改革效果的優(yōu)劣以及人民群眾的認(rèn)可度等科學(xué)維度設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立健全深入推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的科學(xué)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，并納入年度目標(biāo)責(zé)任考核;以嚴(yán)管和厚愛(ài)相結(jié)合并與干部考核容錯(cuò)機(jī)制配套實(shí)施審批服務(wù)人員的考核;按照市場(chǎng)化、國(guó)際化的要求，對(duì)標(biāo)世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)和國(guó)家部委新的營(yíng)商環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，做好我省各地市營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)及改善工作。同時(shí)，進(jìn)一步修訂完善我省縣域營(yíng)商環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，并結(jié)合我省縣域?qū)嶋H情況對(duì)不同區(qū)域分類進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

（三）下大力氣解決“放管服”改革硬件載體的不足，切實(shí)破除“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

要分批次、分步驟地將未達(dá)到《政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)規(guī)范》《政務(wù)服務(wù)中心服務(wù)現(xiàn)場(chǎng)管理規(guī)范》標(biāo)準(zhǔn)要求的市、縣政務(wù)服務(wù)大廳建設(shè)納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算、列入民生工程逐步改善。按照統(tǒng)籌規(guī)劃，積極穩(wěn)妥，分步建設(shè)的原則，在條件成熟的情況下，逐步建成覆蓋市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)的政務(wù)服務(wù)體系。要切實(shí)加強(qiáng)審批服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展需要，按照“全省一張網(wǎng)”規(guī)劃部署，加大政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)力度，下大力氣清理整合分散、獨(dú)立的政務(wù)信息系統(tǒng)，加快實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息聯(lián)通共享，切實(shí)解決數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題。同時(shí)，統(tǒng)籌各行業(yè)部門(mén)縱向自助終端設(shè)備的開(kāi)發(fā)和布局，真正使數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)和布局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一體化推進(jìn)，避免資源浪費(fèi)和新的數(shù)據(jù)壁壘的產(chǎn)生。

（四）推進(jìn)“放管服”各部門(mén)職責(zé)優(yōu)化協(xié)同高效，提高行政效率和服務(wù)能力，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

2018年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的力度之大是前所未有的。習(xí)近平在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議發(fā)表的重要講話中強(qiáng)調(diào)：“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是對(duì)黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)?！蓖瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)：“完成組織架構(gòu)重建、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了‘面上的問(wèn)題，真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)，還有大量工作要做?！边@就非常明確的告訴我們，加強(qiáng)新一輪機(jī)構(gòu)改革后職能優(yōu)化協(xié)同高效得以落實(shí)落地的相關(guān)制度機(jī)制建設(shè)成為推進(jìn)各部門(mén)職責(zé)優(yōu)化協(xié)同高效，提高行政效率和服務(wù)能力的關(guān)鍵。黨的十八大以后“放管服”改革的措施之密集、制度創(chuàng)新的力度之大是前所未有的。2018年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中涉及“放管服”部門(mén)的機(jī)構(gòu)和職責(zé)調(diào)整的力度也非常之大，比如中央和省級(jí)層面工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門(mén)機(jī)構(gòu)職責(zé)歸并組成新的市場(chǎng)監(jiān)管局，既需要其內(nèi)部各環(huán)節(jié)工作職責(zé)的細(xì)分，工作流程的優(yōu)化和相關(guān)制度的建立健全和完善，又需要外部和其他相關(guān)部門(mén)職責(zé)優(yōu)化協(xié)同高效落實(shí)落地，只有如此，才能使政府治理能力不斷提高，行政效率不斷提高，服務(wù)能力不斷提高，也才能進(jìn)一步降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中與市場(chǎng)主體打交道的制度及機(jī)制運(yùn)行成本，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

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