賀林波，喬逸平

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128)

一、問(wèn)題的提出

在國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針中，“產(chǎn)業(yè)興旺”具有最為重要的意義，是“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕”的基礎(chǔ)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)以開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為首要任務(wù)，以維持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺為基本目標(biāo)。在國(guó)家治理進(jìn)入項(xiàng)目制時(shí)代的背景下[1]，為振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，地方政府需要轉(zhuǎn)變政府職能，以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為抓手，整合各行政部門資源[2]，引導(dǎo)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、合作社或農(nóng)戶共同參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，提升地方經(jīng)濟(jì)的“造血”能力[3]。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)大都存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、資源特色不顯著[4]、融資渠道少、人力資源缺乏和創(chuàng)新能力不足等問(wèn)題[5]，如果沒(méi)有政府以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目予以支持，很難在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中存活[6]。大多數(shù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)參與者風(fēng)險(xiǎn)承受能力脆弱，即使有政府產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的支持，也可能遭遇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)虧損。政府以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與發(fā)展，與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)參與者形成了復(fù)雜的“社會(huì)嵌入”關(guān)系[5]，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)參與者遭遇的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可能隨政府產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目治理策略不同而轉(zhuǎn)化為政治、責(zé)任和信任風(fēng)險(xiǎn)。

有研究者認(rèn)為，地方政府以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與發(fā)展存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)等兩類基本風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)參與者發(fā)生虧損的風(fēng)險(xiǎn)，政治風(fēng)險(xiǎn)是指影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。如果鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)參與者發(fā)生虧損，因承受能力脆弱，可能會(huì)聚集向地方政府討要賠償或補(bǔ)償，影響社會(huì)穩(wěn)定。為避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn)，大多數(shù)地方政府都會(huì)妥協(xié)[7]。事實(shí)上，在前項(xiàng)目制時(shí)代，地方政府也有強(qiáng)迫農(nóng)戶脫貧致富的習(xí)慣做法，在部分地區(qū)，由于農(nóng)戶遭受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生虧損還引發(fā)了一些群體性事件[8]。最新的研究顯示，在項(xiàng)目制時(shí)代，某些地方政府對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)傾向于采取收斂性干預(yù)措施。相對(duì)于全面干預(yù)措施，收斂性干預(yù)措施注重產(chǎn)業(yè)鏈前端干預(yù)、典型戶動(dòng)員、建立正式關(guān)系、引入第三方治理和弱化關(guān)聯(lián)性。由于在地方政府與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)參與者之間形成了弱關(guān)聯(lián)性，培育了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)參與者自負(fù)其責(zé)的意識(shí)，可以有效地避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向政治風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化[9]。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，結(jié)合實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)研究，作者發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目制發(fā)生了一些顯著變化。在前項(xiàng)目制時(shí)代，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以直接補(bǔ)貼為主，少有企業(yè)或組織作為項(xiàng)目承包者。政府直接面對(duì)農(nóng)戶，動(dòng)員農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，政府將項(xiàng)目資金直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶。在項(xiàng)目制時(shí)代，最顯著的變化是企業(yè)或組織作為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目承包者參與，但必須經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性申報(bào)才能獲得產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的支持。與此同時(shí)，政府為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，也會(huì)主動(dòng)參與，動(dòng)員農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。而在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目制的變化主要表現(xiàn)在：一是明顯加強(qiáng)了對(duì)地方政府實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的績(jī)效考核。對(duì)于資金使用效率不高的地方政府，項(xiàng)目審批部門會(huì)削減下年度的項(xiàng)目數(shù)量和經(jīng)費(fèi)，在發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)情況時(shí)，還會(huì)追究主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任[10]。二是明顯改變了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)行方式?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目基本上是競(jìng)爭(zhēng)性的，主要由鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)能力較強(qiáng)的企事業(yè)單位、社會(huì)組織或合作社申報(bào)，地方政府委托這些組織帶動(dòng)農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)[11]。地方政府以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與發(fā)展，除項(xiàng)目制時(shí)代存在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)之外，還可能存在責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和信任風(fēng)險(xiǎn)。責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目績(jī)效不高而需要承擔(dān)行政或法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。信任風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目遭受民眾質(zhì)疑或冷漠對(duì)待的風(fēng)險(xiǎn)或社會(huì)公信力降低的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不僅可能轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn)，也可能轉(zhuǎn)化為責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和信任風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行方式改變之后，地方政府、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目承包者和農(nóng)戶形成了不同的三方動(dòng)態(tài)博弈關(guān)系，地方政府以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興面臨著更復(fù)雜多變的環(huán)境[12]，收斂性干預(yù)措施并不足以使地方政府?dāng)[脫風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)困境。

本文要討論的問(wèn)題是，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中地方政府產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目治理策略與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的邏輯關(guān)系，即地方政府以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與發(fā)展時(shí)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)為何以及如何向政治、責(zé)任或信任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。結(jié)合筆者對(duì)湖南省X市特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的多年跟蹤調(diào)查，本文采用“不完全契約—剩余控制權(quán)”理論框架進(jìn)行分析，認(rèn)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的契約不完全性生成大量“剩余控制權(quán)”，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目參與者爭(zhēng)奪“剩余控制權(quán)”引發(fā)爭(zhēng)議，而爭(zhēng)議解決機(jī)制失效最終導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向政治、責(zé)任和信任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。

二、案例：X市特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)

X市位于湖南省西部，常住人口260多萬(wàn)人，以山地為主，人均土地面積少，絕大多數(shù)為農(nóng)民，主要收入來(lái)源為種植養(yǎng)殖業(yè)。因地理環(huán)境特殊，X市盛產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)異的各種茶葉，但在政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)之前，由農(nóng)戶分散種植，大部分為群體品種，產(chǎn)量不高，品質(zhì)也不穩(wěn)定，基本上為自產(chǎn)自銷，年總產(chǎn)值非常有限。20世紀(jì)90年代，省茶葉研究所一位副研究員在X市A縣發(fā)現(xiàn)了一種品質(zhì)極其優(yōu)異的特色茶樹(shù)，口感非常特殊，深受消費(fèi)者喜愛(ài)，但是，特色茶樹(shù)為群體品種且不育，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶沒(méi)有技術(shù)力量大規(guī)模種植。自2005年開(kāi)始，A縣政府就與省茶葉研究所合作研發(fā)特色茶，先后選育了1號(hào)、2號(hào)和168號(hào)等三個(gè)良種，A縣政府在區(qū)域內(nèi)推廣種植，取得了一定成效，特色茶的種植面積快速擴(kuò)張，在消費(fèi)者中的知名度也越來(lái)越高，擁有較好的市場(chǎng)前景。

在這種情況下，自2015年開(kāi)始，X市政府決定在全市范圍內(nèi)推進(jìn)特色茶產(chǎn)業(yè)。為此，X市政府制定了特色茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展十年規(guī)劃，提出要到2020年實(shí)現(xiàn)全區(qū)域500億元的綜合年產(chǎn)值，從國(guó)家和省政府爭(zhēng)取產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，配套至各縣(市)，要求各縣(市)整合涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，全力支持特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。從這年開(kāi)始，筆者跟隨一位到X市掛職鍛煉的干部進(jìn)行調(diào)查，收集整理了近五年以來(lái)特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的基本情況。特色茶原產(chǎn)地為A縣，但核心產(chǎn)區(qū)跨越B、C兩縣(市)。B縣原來(lái)就擁有全省知名的茶葉品牌和茶業(yè)產(chǎn)業(yè)，茶產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好；C市為X市政府所在地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，但發(fā)展不均衡，農(nóng)村還有大量貧困人口，基本上沒(méi)有開(kāi)發(fā)茶產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。為落實(shí)X市的特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，A、B、C三縣(市)都整合了涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，支持特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。但是，由于開(kāi)發(fā)特色茶產(chǎn)業(yè)的條件和面臨的問(wèn)題不同，三縣(市)分別采取了不同的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目治理策略，A縣政府偏向于積極干預(yù)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目治理策略，B縣傾向于消極無(wú)為的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目治理策略，而C市以動(dòng)態(tài)調(diào)整的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目治理策略為主。

經(jīng)過(guò)五年開(kāi)發(fā)，X市的特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)取得了一定的成效，產(chǎn)量和知名度都同步獲得顯著增長(zhǎng)。但是，主導(dǎo)開(kāi)發(fā)特色茶產(chǎn)業(yè)的A、B、C三縣(市) 分別遭遇了不同的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化問(wèn)題。A縣政府因積極干預(yù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施，出現(xiàn)了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向政治風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象；B縣政府因消極對(duì)待產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施，出現(xiàn)了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的苗頭；C(市)政府因動(dòng)態(tài)調(diào)整產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施，導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為信任風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)筆者調(diào)查，地方政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)此也非常困惑，聲稱不知道“在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中政府應(yīng)該干些什么才能避免承受風(fēng)險(xiǎn)”。這足以引發(fā)我們思考，地方政府在組織實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是如何向政治、責(zé)任和信任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的呢？

三、政府治理與產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目大致可以分為兩類：一類由上級(jí)政府指定項(xiàng)目承包者，俗稱“戴帽”項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)；一類由地方政府決定項(xiàng)目承包者，稱為普通或通用項(xiàng)目[13]。普通項(xiàng)目一般采用競(jìng)爭(zhēng)性申報(bào)的方式確定，由申報(bào)者提交書面申請(qǐng)，地方政府組織專家進(jìn)行評(píng)估，最后根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定項(xiàng)目承包者。無(wú)論何種項(xiàng)目類型，地方政府都需與項(xiàng)目承包者簽訂項(xiàng)目協(xié)議書，約定產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目承包者應(yīng)當(dāng)按協(xié)議實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，與農(nóng)戶達(dá)成土地流轉(zhuǎn)、勞務(wù)用工、種植養(yǎng)殖或加工等協(xié)議，合作實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。除受項(xiàng)目協(xié)議書約束之外，國(guó)家或政府的產(chǎn)業(yè)政策也對(duì)相關(guān)當(dāng)事人有約束力。但是，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議書和產(chǎn)業(yè)政策不可能事無(wú)巨細(xì)地規(guī)定產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的所有事項(xiàng)，對(duì)于約定或規(guī)定模糊之處、沒(méi)有約定或規(guī)定的事項(xiàng)以及環(huán)境變化后需要調(diào)整的事項(xiàng)等，都需要地方政府、項(xiàng)目承包者和農(nóng)戶等主體相互協(xié)商來(lái)解決問(wèn)題。事實(shí)上，地方政府憑借其項(xiàng)目發(fā)包者(俗稱甲方)和行政管理者的雙重身份，在協(xié)商過(guò)程中擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，支配著整個(gè)協(xié)商過(guò)程，項(xiàng)目承包者和農(nóng)戶基本上都只能據(jù)此調(diào)整自己的行為策略。在X市特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)案例中，A、B、C三縣(市)政府就表現(xiàn)出了完全不同的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目治理策略。

(一)政府全面干預(yù)與政治風(fēng)險(xiǎn)

A縣是特色茶種質(zhì)資源原產(chǎn)地，不僅有開(kāi)發(fā)發(fā)展特色茶產(chǎn)業(yè)獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，而且有長(zhǎng)達(dá)十余年的茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。A縣政府的特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)態(tài)度非常積極，從2015年開(kāi)始，連續(xù)以縣委縣政府的名義發(fā)布了全力開(kāi)發(fā)特色茶產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、方案和措施。規(guī)劃要求，到2020年，全縣特色茶園面積達(dá)8萬(wàn)～10萬(wàn)畝，產(chǎn)值達(dá)到10億元以上，每年為縣財(cái)政創(chuàng)造利稅4000萬(wàn)元，解決5萬(wàn)個(gè)農(nóng)民就業(yè)，使A縣成為中國(guó)綠茶大縣。

為了實(shí)現(xiàn)特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)目標(biāo)，A縣政府將整合后的特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)包給茶企、合作社和種茶大戶，并簽訂了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議書，約定了各方在特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在履行產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議的過(guò)程中，A縣政府幾乎每年都會(huì)調(diào)整產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議書的內(nèi)容，根據(jù)筆者整理，先后調(diào)整的事項(xiàng)有：修訂特色茶苗繁育企業(yè)的年度繁育目標(biāo)任務(wù)，規(guī)定其必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)；統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷特色茶苗繁育企業(yè)繁育的所有特色茶苗，不準(zhǔn)其向外地銷售；調(diào)整茶企、合作社和種養(yǎng)大戶的特色茶年總產(chǎn)值目標(biāo)，完成規(guī)定任務(wù)才能獲得補(bǔ)貼；調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額以動(dòng)員農(nóng)戶種植特色茶，并聘請(qǐng)茶葉專家提供免費(fèi)技術(shù)服務(wù)；建立特色茶品牌推廣平臺(tái)，組織各種推廣活動(dòng)，以財(cái)政補(bǔ)貼支持在各大城市建立特色茶專銷店面。

A縣政府全面干預(yù)特色茶產(chǎn)業(yè)的治理策略，快速擴(kuò)大了特色茶產(chǎn)業(yè)規(guī)模，但很快就出現(xiàn)了令地方政府不安的問(wèn)題：在特色茶苗市場(chǎng)需求非常旺盛時(shí)，A縣政府從價(jià)格和產(chǎn)量?jī)煞矫嫦拗撇杳绶庇髽I(yè)，使這些企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期利潤(rùn)，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼不足以彌補(bǔ)且與A縣政府協(xié)商無(wú)果時(shí)，引發(fā)這些企業(yè)罷工停業(yè)等抗議行為。部分企業(yè)為了獲利，偷偷將特色茶苗賣到外地，被A縣政府發(fā)現(xiàn)后，進(jìn)一步升級(jí)了政企沖突；在市場(chǎng)行情不佳時(shí)，A縣政府要求項(xiàng)目承包者以固定價(jià)格收購(gòu)特色茶鮮葉以保護(hù)茶農(nóng)利益，在市場(chǎng)行情較好時(shí)，許多茶農(nóng)將鮮葉賣給外地茶企，致使項(xiàng)目承包者陷入無(wú)鮮葉可做、無(wú)干茶可賣的境地。項(xiàng)目承包者所獲得的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼不足以彌補(bǔ)虧損時(shí)，通過(guò)縣茶業(yè)協(xié)會(huì)向A縣政府施加壓力，要求增加產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)或給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。A縣政府必須在給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和事情可能被鬧大而影響社會(huì)穩(wěn)定之間做出選擇。在一定程度上，由于A縣政府對(duì)特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的全面干預(yù)，特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)項(xiàng)目承包者的集體抗議行為，轉(zhuǎn)化為A縣政府承擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)。

(二)政府消極無(wú)為與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

B縣緊臨A縣，地理氣候環(huán)境類似，原來(lái)就出產(chǎn)一種省名優(yōu)綠茶，有悠久的茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史，茶產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員多，省茶葉研究所還設(shè)有專門的茶葉科研觀測(cè)站，茶產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較好。但是，B縣產(chǎn)出的省名優(yōu)綠茶以群體品種為主，盡管干茶外形辨識(shí)度高，但是茶葉品質(zhì)不穩(wěn)定，產(chǎn)量非常有限，年總產(chǎn)值也不高。在X市政府提出全市特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略之后，B縣政府的反應(yīng)并不積極，一是因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)本身就有省名優(yōu)綠茶，政府對(duì)全力主推特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)心存疑慮，二是因?yàn)榕cA縣相比無(wú)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，盲目開(kāi)發(fā)特色茶可能會(huì)造成產(chǎn)量過(guò)多、價(jià)格下降，引發(fā)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可能會(huì)轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn)。

B縣政府開(kāi)發(fā)特色茶產(chǎn)業(yè)的消極態(tài)度，體現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目承包者履行特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議的監(jiān)管方面。對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議書和產(chǎn)業(yè)政策約定或規(guī)定的事項(xiàng)，一般只在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)才組織專家進(jìn)行評(píng)估，對(duì)實(shí)施過(guò)程基本上不管；對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議書和產(chǎn)業(yè)政策約定或規(guī)定模糊之處、沒(méi)有約定或規(guī)定的事項(xiàng)以及需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整的事項(xiàng)，幾乎任由項(xiàng)目承包者自行決定。

B縣政府“放養(yǎng)式”的特色茶產(chǎn)業(yè)治理策略，項(xiàng)目承包者雖然感到比較滿意，但卻引發(fā)了一些意想不到的問(wèn)題：獲得特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的當(dāng)?shù)夭杵?，因其原?lái)從事本縣的名優(yōu)綠茶開(kāi)發(fā)，對(duì)特色茶產(chǎn)業(yè)并不感興趣，申報(bào)特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目主要是為了利用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，這導(dǎo)致特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)進(jìn)展非常緩慢。因特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目包含土地流轉(zhuǎn)、訂單農(nóng)業(yè)和勞務(wù)用工等與茶農(nóng)利益相關(guān)的事項(xiàng)，特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)進(jìn)展緩慢使一些茶農(nóng)非常不滿；部分項(xiàng)目承包者為了保證特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目驗(yàn)收合格，弄虛作假或搞一些形式主義的項(xiàng)目實(shí)施行為，導(dǎo)致多地出現(xiàn)一些“爛尾”項(xiàng)目，當(dāng)?shù)厝罕娨庖?jiàn)比較大。這導(dǎo)致許多茶農(nóng)到上級(jí)政府投訴，理由是本地茶農(nóng)們也應(yīng)當(dāng)與鄰縣茶農(nóng)一樣，有權(quán)利享受特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)的利益。在這種情況下，B縣政府面臨著巨大的治理壓力，必須在調(diào)查項(xiàng)目承包者的項(xiàng)目實(shí)施行為和承擔(dān)瀆職責(zé)任之間做出選擇。在一定程度上，B縣政府為避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn)，采取消極無(wú)為的特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目治理策略，通過(guò)特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目受益茶農(nóng)的維權(quán)行為，轉(zhuǎn)化為B縣政府承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

(三)政府動(dòng)態(tài)干預(yù)與信任風(fēng)險(xiǎn)

C市是X市政府所在地，在地理位置上也與A縣相鄰，A縣特色茶核心產(chǎn)區(qū)有部分區(qū)域位于C市行政區(qū)劃內(nèi)。C市雖然擁有開(kāi)發(fā)特色茶產(chǎn)業(yè)的地緣優(yōu)勢(shì)，但由于C市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，一開(kāi)始并不重視特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。在X市政府提出全區(qū)特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略后，C市政府才開(kāi)始重視特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)工作。由于缺乏茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，C市政府的特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目治理策略以動(dòng)態(tài)調(diào)整為主。

在初始推進(jìn)特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)，C市政府的策略非常激進(jìn)。引進(jìn)了一個(gè)上市公司，并與之簽訂了特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議書，重點(diǎn)支持其引領(lǐng)開(kāi)發(fā)特色茶產(chǎn)業(yè)。除此之外，還與多家本地茶企、合作社和種養(yǎng)大戶也簽訂了特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議書。但是，在初始階段，上市公司實(shí)施特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的積極性不高，為了調(diào)動(dòng)積極性，C市政府調(diào)整了特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼政策，決定增加對(duì)龍頭企業(yè)的補(bǔ)貼力度，同時(shí)減免其開(kāi)發(fā)特色茶產(chǎn)業(yè)的部分稅費(fèi)，而其他項(xiàng)目承包者的補(bǔ)貼力度、稅費(fèi)和目標(biāo)任務(wù)都保持不變。實(shí)施一段時(shí)間之后，很快就出現(xiàn)了問(wèn)題：在特色茶市場(chǎng)行情較好時(shí)，上市公司大幅抬高茶葉鮮葉收購(gòu)價(jià)格，使其他茶企無(wú)茶可做、無(wú)茶可賣；在特色茶市場(chǎng)行情不佳時(shí)，上市公司被迫按固定價(jià)格收購(gòu)鮮葉，虧損嚴(yán)重。盡管理由各不相同，本地茶企和上市公司向C市政府提出了給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求，C市政府如果不回應(yīng)就可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。

為了避免可能發(fā)生的政治風(fēng)險(xiǎn)，C市政府再次調(diào)整了特色茶產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，取消了上市公司的補(bǔ)貼特權(quán)，放棄了鮮葉保護(hù)價(jià)收購(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)所有項(xiàng)目承包者不再進(jìn)行過(guò)程監(jiān)管，只負(fù)責(zé)組織產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目驗(yàn)收。失去補(bǔ)貼特權(quán)的上市公司，很快暫停了幾個(gè)茶苗繁育、茶葉生產(chǎn)基地的建設(shè)工作，開(kāi)始退還從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)，解雇在茶葉繁育和生產(chǎn)基地上工作的農(nóng)民，與簽訂訂單收購(gòu)協(xié)議的茶農(nóng)解除合同。利益受損的茶農(nóng)向C市政府反映情況，要求解決問(wèn)題。C市政府感受到壓力后，又試圖部分恢復(fù)對(duì)上市公司的補(bǔ)貼力度，但上市公司去意已決，轉(zhuǎn)而到A縣與A縣政府合作設(shè)立新龍頭企業(yè)。為了避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，C市政府動(dòng)態(tài)調(diào)整特色茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目治理策略，雖然在一定程度上保持了政績(jī)穩(wěn)定，但是由于其治理行為的不可預(yù)見(jiàn)性，通過(guò)項(xiàng)目承包者“用腳投票”的行為，轉(zhuǎn)化為C市政府承擔(dān)的信任風(fēng)險(xiǎn)。

概括而言，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，在實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目過(guò)程中地方政府、項(xiàng)目承包者與農(nóng)戶之間形成了復(fù)雜的合作博弈關(guān)系。盡管地方政府在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，可以完全掌握“剩余控制權(quán)”，主導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程，但是，由于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與發(fā)展存在固有的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的任何干預(yù)行為，都可能會(huì)使市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分別轉(zhuǎn)化為政治、責(zé)任或信任風(fēng)險(xiǎn)，使地方政府陷入風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)困境之中。

四、解釋：剩余控制權(quán)爭(zhēng)奪導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化

從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程來(lái)分析，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是一種契約關(guān)系，地方政府、項(xiàng)目承包者和農(nóng)戶之間不僅有正式的書面項(xiàng)目協(xié)議，還有一些約定俗成的非正式協(xié)議，約束著各方實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的行為。除此之外，書面項(xiàng)目協(xié)議一般還約定各方受國(guó)家或政府產(chǎn)業(yè)政策的約束。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議是一種不完全契約，由于其特殊性，其不完全程度遠(yuǎn)高于普通契約，留下大量的剩余控制權(quán)。地方政府、項(xiàng)目承包者和農(nóng)民之間爭(zhēng)奪剩余控制權(quán)且爭(zhēng)議解決機(jī)制失效是導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政治、責(zé)任和信任風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。

不完全契約理論源自科斯的交易成本理論[14]，由格羅斯曼和哈特共同提出。根據(jù)不完全契約理論，契約必然是不完全的，因?yàn)槿藗冊(cè)诤炗喥跫s時(shí)無(wú)法預(yù)測(cè)到所有可能情況，人們無(wú)法用完美準(zhǔn)確的語(yǔ)言將契約內(nèi)容表述得毫無(wú)爭(zhēng)議，人們也無(wú)法向法院或其他第三方爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)完全證實(shí)契約內(nèi)容[15]。在一份契約中，明確約定且契約各方都認(rèn)同的權(quán)利為“特定權(quán)利”，即基于契約明確規(guī)定或約定俗成無(wú)爭(zhēng)議之規(guī)定而對(duì)特定事項(xiàng)的控制權(quán)；沒(méi)有明確約定、模糊不清且契約各方存在爭(zhēng)議的權(quán)利為“剩余控制權(quán)”[16]，即特定事項(xiàng)控制權(quán)歸屬不清的控制權(quán)。從降低交易成本和提升資源配置效率的角度而言，不完全契約的剩余控制權(quán)應(yīng)當(dāng)由“資產(chǎn)專有性”較強(qiáng)的契約方掌握，以避免在市場(chǎng)交易過(guò)程中被他方“敲竹杠”[17]。但是，在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，剩余控制權(quán)并不會(huì)自動(dòng)以最有效率的方式配置，契約各方大多會(huì)基于各種理由爭(zhēng)奪剩余控制權(quán)，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

剩余控制權(quán)爭(zhēng)議一般通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)整合、自我實(shí)施和法律裁決等四種機(jī)制解決。明晰產(chǎn)權(quán)是指明確約定或法律明確規(guī)定交易各方的特定權(quán)利消除剩余控制權(quán)的爭(zhēng)議解決機(jī)制；產(chǎn)權(quán)整合是指交易各方通過(guò)橫向或縱向兼并使剩余控制權(quán)歸為同一主體的爭(zhēng)議解決機(jī)制；自我實(shí)施是指交易各方相互協(xié)商確定剩余控制權(quán)歸屬的爭(zhēng)議解決機(jī)制；法律裁決是指通過(guò)法定程序決定剩余控制權(quán)歸屬的爭(zhēng)議解決機(jī)制。這四種解決機(jī)制，交易成本依次遞增，效率依次下降。理論上，爭(zhēng)議方一般會(huì)優(yōu)先使用交易成本最低的解決機(jī)制，如果缺乏此種機(jī)制或機(jī)制失效，則會(huì)依次選擇下一種解決機(jī)制，直到某種爭(zhēng)議解決機(jī)制的交易成本高于爭(zhēng)議解決所能夠獲得的利益為止。如果上述四種解決機(jī)制均無(wú)法解決爭(zhēng)議，契約當(dāng)事人會(huì)尋找一些非理性的替代解決機(jī)制，可能引發(fā)一些嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

(一)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目生成剩余控制權(quán)

在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議中，一般會(huì)明確包含項(xiàng)目的目標(biāo)任務(wù)、具體內(nèi)容、實(shí)施過(guò)程階段、任務(wù)完成標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)支付方式和違約責(zé)任等條款，地方政府和項(xiàng)目承包者都可以從書面文字的含義中獲知在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中自己可以享有的權(quán)利以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，不僅如此，雙方都確認(rèn)這些權(quán)利義務(wù)的約束力。項(xiàng)目承包者與農(nóng)戶之間為共同實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目也需要簽訂協(xié)議，根據(jù)利益聯(lián)結(jié)方式不同，簽訂不同類型的協(xié)議書，明確約定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。除此之外，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目政策包含著政府對(duì)特定農(nóng)戶的承諾，比如產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧承諾等，在一定意義上構(gòu)成了特定農(nóng)戶的權(quán)利。這些權(quán)利是明確且具體的，屬于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中的特定權(quán)利，一般不會(huì)產(chǎn)生較大的爭(zhēng)議。

但是，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目制，政府與項(xiàng)目承包者之間是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目承包關(guān)系，項(xiàng)目承包者與農(nóng)戶之間是雇用、土地流轉(zhuǎn)、共同開(kāi)發(fā)、訂單或股東等多種不同的契約關(guān)系，政府與農(nóng)戶有脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)振興和美麗鄉(xiāng)村等政策承諾關(guān)系。政府委托產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目承包者開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目承包者在政府支持下開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)民的政策承諾。政府、項(xiàng)目承包者和農(nóng)戶之間復(fù)雜的契約關(guān)系和政策承諾關(guān)系，牽一發(fā)而動(dòng)全身，許多事項(xiàng)在協(xié)議書簽訂之前根本就不可能預(yù)見(jiàn)，也無(wú)法避免。在這個(gè)意義上，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施必然會(huì)生成大量的剩余控制權(quán)。根據(jù)實(shí)地調(diào)研，剩余控制權(quán)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的目標(biāo)任務(wù)和檢查驗(yàn)收。因政策調(diào)整或市場(chǎng)波動(dòng)等原因?qū)е录s定的目標(biāo)任務(wù)出現(xiàn)不確定性，在檢查驗(yàn)收過(guò)程中因標(biāo)準(zhǔn)模糊或證據(jù)爭(zhēng)議等原因?qū)е鲁霈F(xiàn)不確定性。二是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施方式。政府基于政績(jī)、社會(huì)穩(wěn)定或資金使用效率等因素，承包者基于成本收益等因素，導(dǎo)致約定的實(shí)施方式出現(xiàn)不確定性。三是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的利益聯(lián)結(jié)方式。產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、農(nóng)戶預(yù)期收益變化或市場(chǎng)波動(dòng)等因素，導(dǎo)致項(xiàng)目承包者與農(nóng)戶之間約定的利益聯(lián)結(jié)方式出現(xiàn)不確定性。剩余控制權(quán)生成的具體方式一般為契約解釋、契約修訂和保留條款。

在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，協(xié)議書、國(guó)家或政府產(chǎn)業(yè)政策都可能存在約定或規(guī)定模糊之處，只有經(jīng)過(guò)解釋之后才能明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；地方政府、項(xiàng)目承包者和農(nóng)戶在簽訂協(xié)議書時(shí)可能有一些不太明確的口頭承諾或非正式協(xié)議，或者有一些約定俗成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，需要以誠(chéng)信原則為基礎(chǔ)，協(xié)商確定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等。由誰(shuí)來(lái)解釋，按照何種原則或方法來(lái)解釋對(duì)確定權(quán)利歸屬至關(guān)重要，未確定歸屬的這些權(quán)利無(wú)疑屬于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中的剩余控制權(quán)。比如，在A縣簽訂的項(xiàng)目協(xié)議書中，有“政府捆綁涉農(nóng)項(xiàng)目予以支持”的表述。在實(shí)施過(guò)程中，對(duì)于政府捆綁哪些涉農(nóng)項(xiàng)目、如何捆綁以及捆綁是否違反國(guó)家或政府政策等問(wèn)題都需要解釋才能確定。

在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，可能會(huì)發(fā)生協(xié)議書簽訂時(shí)未預(yù)料到的新問(wèn)題，導(dǎo)致繼續(xù)按原協(xié)議履行極其不合理，協(xié)議書需要重新修訂，以重新確定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這些可以被調(diào)整的權(quán)利屬于剩余控制權(quán)，對(duì)契約各方的利益都可能會(huì)產(chǎn)生重要影響。比如，A縣調(diào)整特色茶苗繁育目標(biāo)、年度產(chǎn)量和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷特色茶苗；B縣項(xiàng)目承包者實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不及時(shí)；C市政府調(diào)整上市公司的補(bǔ)貼力度等，都屬于在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)不合理之處后，需要對(duì)項(xiàng)目協(xié)議進(jìn)行修訂的地方。但是，地方政府、項(xiàng)目承包者和農(nóng)民的意見(jiàn)并不統(tǒng)一。

除此之外，在上述各種協(xié)議書中一般都有“保留條款”，即保留根據(jù)國(guó)家或政府產(chǎn)業(yè)政策對(duì)協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行解釋或調(diào)整的權(quán)利，或者直接保留解釋協(xié)議條款的權(quán)利。這些權(quán)利的不確定性更高，也屬于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中的剩余控制權(quán)。比如，隨著國(guó)家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的確定，對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施提出了明確的期限和標(biāo)準(zhǔn)要求，地方政府可能會(huì)與項(xiàng)目承包者協(xié)商或者直接作出決定，以縮短或延長(zhǎng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施期限，按新標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等。

(二)爭(zhēng)奪剩余控制權(quán)引發(fā)爭(zhēng)議

在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，地方政府憑借契約當(dāng)事人和行政管理者的雙重身份，在剩余控制權(quán)爭(zhēng)奪中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，項(xiàng)目承包者和農(nóng)戶只能根據(jù)地方政府對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的治理策略來(lái)調(diào)整行為，通過(guò)比較交易成本與可能收益，選擇服從或不服從。無(wú)論選擇服從還是不服從，因鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)固有的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，都有可能引發(fā)爭(zhēng)議。

一是地方政府全面干預(yù)引發(fā)的爭(zhēng)議。完成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的行政壓力[18]、以地區(qū)GDP增長(zhǎng)率為主要指標(biāo)的晉升競(jìng)賽[19]，激勵(lì)地方政府進(jìn)行全面干預(yù)。地方政府全面干預(yù)意味著地方政府完全掌握鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中的剩余控制權(quán)。為了降低交易成本，提高資源配置效率，考慮到項(xiàng)目承包者為實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投入了前期專有資本，資產(chǎn)專有性較強(qiáng)，為避免被“敲竹杠”，項(xiàng)目承包者應(yīng)當(dāng)擁有剩余控制權(quán)；但是，為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，地方政府應(yīng)當(dāng)完全掌握剩余控制權(quán)。面對(duì)地方政府的全面干預(yù)，項(xiàng)目承包者有兩種選擇，一是選擇退出，二是選擇服從。如果選擇退出，地方政府不同意，就會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。A縣部分項(xiàng)目承包者的停產(chǎn)抗議就是此類爭(zhēng)議。若地方政府同意，就必須對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行清算，相互之間可能會(huì)請(qǐng)求補(bǔ)償或賠償，爭(zhēng)議難以避免。A縣政府要求退出的項(xiàng)目承包者退還項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，而項(xiàng)目承包者認(rèn)為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)已經(jīng)使用且自身出現(xiàn)了虧損而不愿意退。如果選擇服從，項(xiàng)目承包者必然會(huì)增加運(yùn)營(yíng)成本，若增加的收益無(wú)法彌補(bǔ)或收益沒(méi)有增加，項(xiàng)目承包者會(huì)請(qǐng)求補(bǔ)償或賠償，爭(zhēng)議也不可避免。A縣政府決定統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷特色茶苗后，特色茶苗繁育企業(yè)因產(chǎn)能無(wú)法消化而出現(xiàn)虧損，多次向政府提出補(bǔ)償請(qǐng)求。

二是地方政府消極無(wú)為引發(fā)的爭(zhēng)議。擔(dān)心政府干預(yù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn)，或者由于地方政府產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略變更等原因，使部分地方政府傾向于消極無(wú)為。地方政府消極無(wú)為意味著項(xiàng)目承包者完全掌握鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中的剩余控制權(quán)。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中的國(guó)家功能，比如扶貧功能，地方政府和貧困農(nóng)民應(yīng)當(dāng)掌握鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中的剩余控制權(quán)；為降低交易成本，提高資源配置效率，項(xiàng)目承包者必須掌握鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中的剩余控制權(quán)。地方政府消極無(wú)為的治理策略使項(xiàng)目承包者實(shí)際上完全掌握了剩余控制權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)分偏向項(xiàng)目承包者的利益，弱化了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中的國(guó)家功能，使項(xiàng)目承包者與依賴項(xiàng)目國(guó)家功能受益的農(nóng)民之間發(fā)生爭(zhēng)議。比如，聽(tīng)說(shuō)相鄰縣(市)相同項(xiàng)目實(shí)施中貧困農(nóng)戶可以獲得土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)補(bǔ)償、訂單生產(chǎn)或勞務(wù)用工等生成的利益，B縣的一些貧困農(nóng)戶到X市和B縣兩級(jí)政府反映情況，請(qǐng)求政府加強(qiáng)監(jiān)管，使項(xiàng)目承包者認(rèn)真實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。除此之外，為了自身利益最大化，在項(xiàng)目承包者實(shí)際掌握剩余控制權(quán)下，有較大的機(jī)會(huì)弄虛作假或搞形式主義，化公為私，浪費(fèi)或消耗鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。比如，B縣部分項(xiàng)目承包者流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行簡(jiǎn)單平整后，長(zhǎng)期閑置最后變成“爛尾”項(xiàng)目，當(dāng)?shù)厝罕姸啻蔚秸从城闆r，并與項(xiàng)目承包者經(jīng)常發(fā)生摩擦。

三是地方政府動(dòng)態(tài)調(diào)整引發(fā)的爭(zhēng)議。實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，為了避免政府干預(yù)過(guò)度或不足導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn)或責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，或者為了維持政績(jī)穩(wěn)定等原因，使部分地方政府傾向于動(dòng)態(tài)調(diào)整。為了降低鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中的交易成本，提升資源配置效率，應(yīng)當(dāng)根據(jù)資產(chǎn)專有性強(qiáng)度配置剩余控制權(quán)；為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中的國(guó)家功能，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府職責(zé)和受益角色配置剩余控制權(quán)。當(dāng)效率和國(guó)家功能并不兼容時(shí)，地方政府有必要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整干預(yù)行為，實(shí)現(xiàn)效率與國(guó)家功能的平衡。這會(huì)使剩余控制權(quán)在政府、項(xiàng)目承包者和農(nóng)民之間搖擺，剩余控制權(quán)經(jīng)常性錯(cuò)配，地方政府全面干預(yù)和消極無(wú)為引發(fā)的爭(zhēng)議交替出現(xiàn)。比如，C市政府在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)剛開(kāi)始實(shí)施時(shí)，態(tài)度積極，干預(yù)程度也較深，要求上市公司必須實(shí)現(xiàn)既定的開(kāi)發(fā)目標(biāo)，受到挫折之后，又變得消極，放松監(jiān)管，任由上市公司停產(chǎn)停業(yè)。

(三)解決機(jī)制失效導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化

根據(jù)不完全契約理論，發(fā)生剩余控制權(quán)爭(zhēng)議后，可以采用明晰產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)整合、自我實(shí)施和法律裁決等四種機(jī)制予以解決。在當(dāng)前體制下，除自我實(shí)施機(jī)制之外，明晰產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)整合和法律裁決對(duì)解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的剩余控制權(quán)爭(zhēng)議都存在障礙。國(guó)家和政府產(chǎn)業(yè)政策的不穩(wěn)定性和模糊性使明晰產(chǎn)權(quán)機(jī)制很難發(fā)揮作用；公私產(chǎn)權(quán)整合缺乏制度支持導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)整合機(jī)制不可行；鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目爭(zhēng)議的法律性質(zhì)不明，仲裁機(jī)構(gòu)或法院受理困難，使第三方法律機(jī)構(gòu)無(wú)法發(fā)揮作用。通過(guò)相互協(xié)商解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目剩余控制權(quán)爭(zhēng)議的自我實(shí)施機(jī)制，是當(dāng)前唯一可行的爭(zhēng)議解決機(jī)制。自我實(shí)施機(jī)制發(fā)揮作用依賴于信任，信任水平越高，自我實(shí)施機(jī)制解決爭(zhēng)議能力越強(qiáng)。但是，信任是非常脆弱的，一旦利益受損超過(guò)承受限度，信任水平就會(huì)降低，甚至不復(fù)存在，自我實(shí)施機(jī)制就會(huì)逐漸失效。在其他三種機(jī)制也失效的情況下，爭(zhēng)議方會(huì)尋找替代機(jī)制解決爭(zhēng)議。

地方政府全面干預(yù)可能引發(fā)退出、補(bǔ)償或賠償?shù)葼?zhēng)議，如果項(xiàng)目承包者利益受損不嚴(yán)重，信任水平也較高，那么就可以通過(guò)協(xié)商解決爭(zhēng)議。但是，如果項(xiàng)目承包者利益受損過(guò)于嚴(yán)重，地方政府無(wú)力或無(wú)意進(jìn)行補(bǔ)償或賠償時(shí)，項(xiàng)目承包者就會(huì)尋找非理性替代機(jī)制來(lái)解決爭(zhēng)議。來(lái)自外地的龍頭企業(yè)承包者，因在本地社會(huì)資本較弱，一般通過(guò)扣減農(nóng)戶應(yīng)得利益的方式煽動(dòng)農(nóng)戶非法聚集“鬧事”，本地合作社或村集體承包者，則會(huì)利用社會(huì)資本深厚的優(yōu)勢(shì)，直接組織或動(dòng)員農(nóng)戶非法聚集“鬧事”，來(lái)脅迫地方政府予以補(bǔ)償或賠償。在這種情況下，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府消極無(wú)為可能引發(fā)上訪或投訴等爭(zhēng)議，如果國(guó)家和農(nóng)民利益受損不嚴(yán)重，信任水平也較好，那么可以通過(guò)協(xié)商解決爭(zhēng)議。但是，如果項(xiàng)目承包者獲得過(guò)多不當(dāng)利益，使國(guó)家或農(nóng)民利益受損嚴(yán)重，項(xiàng)目承包者無(wú)力或拒絕退還或賠償時(shí)，國(guó)家或農(nóng)民會(huì)尋找替代機(jī)制來(lái)解決爭(zhēng)議。在追究項(xiàng)目承包者法律責(zé)任存在制度障礙的條件下，對(duì)來(lái)自外地的龍頭企業(yè)承包者，農(nóng)民可能會(huì)通過(guò)扣壓其不動(dòng)產(chǎn)來(lái)解決爭(zhēng)議，如果沒(méi)有財(cái)產(chǎn)可供扣壓，農(nóng)民會(huì)通過(guò)上訪來(lái)解決爭(zhēng)議。對(duì)于本地合作社或村集體承包者，農(nóng)民可能會(huì)通過(guò)暴力方式解決爭(zhēng)議，如果暴力方式解決不了問(wèn)題，農(nóng)民也會(huì)通過(guò)上訪來(lái)解決爭(zhēng)議。無(wú)論何種情況，國(guó)家基本上都會(huì)以追究地方政府及其主要官員責(zé)任的方式來(lái)解決爭(zhēng)議。在這種情況下，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)化為責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府動(dòng)態(tài)調(diào)整可能導(dǎo)致退出、補(bǔ)償、賠償或投訴等爭(zhēng)議交替出現(xiàn)，如果爭(zhēng)議方利益受損不嚴(yán)重，那么也可以在短期內(nèi)通過(guò)協(xié)商解決爭(zhēng)議。如果長(zhǎng)期處于爭(zhēng)議之中，項(xiàng)目承包者和農(nóng)民可能會(huì)逐漸喪失信心，不愿意參與實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；如果爭(zhēng)議方利益受損嚴(yán)重，又無(wú)法獲得有效補(bǔ)償或賠償，那么非理性、上訪和追究責(zé)任等替代機(jī)制會(huì)交替出現(xiàn)，來(lái)自外地的龍頭企業(yè)承包者大概率會(huì)“用腳投票”，將投資轉(zhuǎn)向其他地區(qū)，本地合作社或村集體承包者則會(huì)表現(xiàn)出“動(dòng)員無(wú)效”現(xiàn)象，無(wú)人再愿意參與實(shí)施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。在這種情況下，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)化為信任風(fēng)險(xiǎn)。

五、政策建議與結(jié)論

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，防范鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，要從完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議，優(yōu)化配置鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中的剩余控制權(quán)入手。只有明確權(quán)利邊界，才能做到風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)，化解風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。整體而言，可以考慮以下三個(gè)策略：一是擴(kuò)張?zhí)囟?quán)利，盡量減少鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中的剩余控制權(quán)；二是明確政府與市場(chǎng)邊界，根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中的國(guó)家功能和資產(chǎn)專有程度分別配置剩余控制權(quán)；三是完善第三方法律解決機(jī)制，獨(dú)立公正地裁決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中的剩余控制權(quán)爭(zhēng)議。

具體而言，可以采取以下措施：一是根據(jù)激勵(lì)與約束相平衡的原則，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中進(jìn)一步明確上級(jí)政府、地方政府與項(xiàng)目承包者之間的特定權(quán)利，將剩余控制權(quán)轉(zhuǎn)化為特定權(quán)利。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收與實(shí)施決定等易于生成剩余控制權(quán)的方面，將實(shí)施決定權(quán)完全分配給項(xiàng)目承包者，而根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目專有程度不同，在上級(jí)政府與地方政府間合理分配目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)。專有程度越高，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)分配更多目標(biāo)設(shè)定和檢查驗(yàn)收的特定權(quán)利，減少地方政府的剩余控制權(quán)，以保障實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的政策意圖，反之，則地方政府應(yīng)當(dāng)分配更多的目標(biāo)設(shè)定和檢查驗(yàn)收特定權(quán)利，以保障地方政府組織落實(shí)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的自主性和靈活性。二是根據(jù)政策目標(biāo)與開(kāi)發(fā)效率相平衡的原則，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中進(jìn)一步明確項(xiàng)目承包者與相關(guān)農(nóng)民之間的特定權(quán)利，將剩余控制權(quán)轉(zhuǎn)化為特定權(quán)利。依據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的政策目標(biāo)，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由項(xiàng)目承包者與相關(guān)農(nóng)民協(xié)商，在土地流轉(zhuǎn)、勞務(wù)用工、入股分紅或共同開(kāi)發(fā)等方式中選擇最優(yōu)的利益聯(lián)結(jié)方式，以激勵(lì)各方積極參與，依據(jù)資產(chǎn)專有性程度不同，明確規(guī)定或約定不同利益聯(lián)結(jié)方式中項(xiàng)目承包者與相關(guān)農(nóng)民的特定權(quán)利，減少剩余控制權(quán)，以防范可能發(fā)生的爭(zhēng)議。三是制定政府在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中的負(fù)面權(quán)力清單制度，明確禁止政府隨意調(diào)整鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的目標(biāo)任務(wù)、直接干預(yù)承包者經(jīng)營(yíng)決策和實(shí)施方式等行為。通過(guò)這個(gè)措施，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目承包者提供穩(wěn)定的心理預(yù)期，提高地方政府產(chǎn)業(yè)行為的可預(yù)見(jiàn)性。四是制定政府在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中的職責(zé)清單制度。明確地方政府在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公用事業(yè)和公共服務(wù)的具體內(nèi)容和日程表。五是完善第三方法律解決機(jī)制。剝離地方政府在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重身份，裁決地方政府、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目承包者和農(nóng)民之間的剩余控制權(quán)爭(zhēng)議，為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目承包者和農(nóng)民提供權(quán)威救濟(jì)渠道。

本文通過(guò)文獻(xiàn)研究和分析湖南省X市特色茶產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)案例，發(fā)現(xiàn)地方政府以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興時(shí)，很難把握好干預(yù)尺度，全面干預(yù)可能導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn)，消極無(wú)為可能導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)態(tài)干預(yù)可能導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為信任風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的成因在于：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中存在過(guò)多的剩余控制權(quán)，地方政府、項(xiàng)目承包者與農(nóng)民爭(zhēng)奪剩余控制權(quán)引發(fā)爭(zhēng)議，常規(guī)爭(zhēng)議解決機(jī)制失效導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向政治、責(zé)任和信任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。為防范鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，應(yīng)當(dāng)盡量減少鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中的剩余控制權(quán)，明確政府與市場(chǎng)的權(quán)利邊界，完善第三方法律解決爭(zhēng)議機(jī)制。