左海聰 胡弘志

(南開大學 法學院，天津 300350)

同德國馬克、歐元和日元等信用貨幣的國際化相類似，人民幣的國際化作為一項國際貨幣體系的安排，(1)參見博源基金會：《人民幣國際化：緣起與發(fā)展》，社會科學文獻出版社2011年版，第271頁。是在現有國際貨幣體系基礎上人民幣逐漸融入國際貨幣金融體系的過程，是中國對現有國際貨幣金融體系的有序參與。

以《國際貨幣基金協(xié)定》(包含協(xié)定及其修正案和相關決議，以下簡稱“《基金協(xié)定》”)為核心的國際貨幣基金組織法律制度通過規(guī)制國家間的貨幣行為，使各國的涉外貨幣管理行為不再是任意的、武斷的，在一定程度上限制了各國政府的貨幣政策決策權，為各國管理涉外貨幣關系確立了國際規(guī)則。(2)參見左海聰：《國際經濟法基本問題論綱》，載《法學評論》2009年第1期。中國作為《基金協(xié)定》的成員國，有遵守《基金協(xié)定》的國際法律義務，同時享有《基金協(xié)定》賦予成員國的基本權利。人民幣的國際化、自由化的過程，是在《基金協(xié)定》法律框架下，我國逐步調整匯率制度、開放資本項目、人民幣逐漸被其他國家或者地區(qū)接受為國際儲備貨幣的過程。

從多邊國際貨幣法律制度的視角看，在人民幣國際化進程中，政府行使這些貨幣規(guī)制權是否具有國際法上的依據？這些權利的行使是否存在界限或者約束？這些界限或約束又是否構成對人民幣國際化的限制或者妨礙？這些都是人民幣國際化應予以關注的重要法律問題。

一、中國調整人民幣匯率制度的國際法依據及義務

(一)牙買加體系下基金組織成員國享有匯率制度選擇權的理論基礎

匯率制度是國際貨幣制度的核心法律問題之一，國際貨幣基金組織的宗旨之一就在于促進匯率的

穩(wěn)定，保持成員國之間有秩序的匯兌安排，避免競爭性通貨貶值。(3)《國際貨幣基金協(xié)定》第1條(iii)。

在國際匯兌法律制度問題上，牙買加體系完全打破了布雷頓森林體系的理論基礎，這被譽為國際貨幣理論中的“哥白尼革命”。(4)參見王貴國：《國際貨幣金融法》，法律出版社2007年版，第144頁。實際上，布雷頓森林體系固定匯率制向牙買加體系浮動匯率制的轉變是國際資本流動增加的結果。(5)參見[美]巴里·艾肯格林：《資本全球化——國際貨幣體系史》，彭興韻譯，上海人民出版社2009年版，第137-139頁。國際貨幣基金原始協(xié)定條款的制定是基于下述理論：只有制定并維持平價制度，才能有效地約束各國政府的行為，保證國際貿易的有效進行。但是這種僵硬的制度完全不能適應國際經濟貿易發(fā)展的實踐，在成員國經濟情勢惡化，如通貨膨脹或經濟發(fā)展有較大波動時，即使是業(yè)已承擔的國際義務亦無法履行。這使主要發(fā)達國家逐漸認識到，只有在國內經濟情勢穩(wěn)定的基礎上，才能實現外匯匯率的穩(wěn)定。外匯匯率穩(wěn)定與否，取決于基金成員國國內經濟的發(fā)展，而不是取決于各國的國際承諾。(6)參見王貴國：《國際貨幣金融法》，法律出版社2007年版，第144-145頁。

也就是說，如果匯率是基于成員國國內經濟發(fā)展狀況而確立的、實際上反映了成員國經濟發(fā)展的基本狀況，雖然這樣會導致成員國匯率的浮動，但是整個國際匯率體系會更加穩(wěn)定。整個匯率體系的穩(wěn)定性通過成員國追求可以創(chuàng)造經濟和金融穩(wěn)定的基本面的國內政策而得到提供。雖然匯率波動是不可避免的，尤其是選擇浮動匯率制的國家，但是如果成員國追求適當的經濟政策，匯率的不穩(wěn)定的破壞和無序發(fā)展就會受到限制。《基金協(xié)定》原第4條規(guī)定，要求成員國合作以促進“匯率的穩(wěn)定”(exchange stability)，成員國的這一核心義務在《基金協(xié)定第二修正案》中被修改為要求合作以促進“匯率體系的穩(wěn)定” (stable system of exchange rates)。牙買加體系下匯率制度設計的目標是實現匯率體系的穩(wěn)定，而不是匯率的穩(wěn)定。(7)參見International Monetary Fund,Article IV of the Fund’s Articles of Agreement:An Overview of the Legal Framework,June 28,2006,p.2.

基于成員國國內政策和匯率體系間的重要關系，《牙買加協(xié)定》規(guī)定，在遵守軟法性質的國內政策義務及應避免為阻止有效的國際收支調整或取得對其他成員國不公平的競爭優(yōu)勢而操縱匯率或國際貨幣體系的條件下，成員國對本國的匯兌制度擁有自由選擇權、對本國貨幣的價值擁有決策權，(8)基金組織成員國可以采用特別提款權或由其選定的除黃金之外的其他標準來維持本國貨幣的價值，或者通過合作安排，維持成員國的本國貨幣與其他成員國的貨幣的比價，或者成員國選擇的其他匯兌安排。見《國際貨幣基金協(xié)定》第4條第2款。成員國有權調整本國的匯率制度(多種匯率制度和歧視性匯率制度除外)，基金組織應監(jiān)督成員國是否履行了匯兌安排的一般義務。

(二)中國享有人民幣匯率制度的調整權

人民幣國際化客觀上需要建立市場化的匯率制度，實現匯率形成充分自主、能夠真實而靈敏地反映市場供求、幣值保持整體相對穩(wěn)定、具有必要的可預測性。(9)參見左海聰、崔鈺：《現行人民幣匯率制度的不足及改革建議——基于人民幣國際化視角》，載《南方金融》2016年第10期。以市場供求關系決定的、有彈性和靈活性的人民幣匯率，雖然具有一定的波動性，但作為調節(jié)跨境資金流動的重要杠桿，可以有效緩解外來沖擊，對于維護資本項目開放條件下的經濟、金融和貨幣的穩(wěn)定不可或缺。(10)參見韓龍：《實現人民幣國際化的法律障礙透視》，載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2015年第4期。即人民幣國際化需要人民幣匯率制度的市場化、法治化改革。

中國政府將根據本國經濟發(fā)展的實際情況、人民幣國際化的程度，實時地調整人民幣匯率制度、使人民幣匯率逐漸趨于自由浮動。這種依市場供求關系的自由浮動并不意味著政府的絕對不干預，在外匯市場出現失序狀況時，政府亦可進行必要的干預，這也被基金組織所認可。(11)成員國在必要時應干預外匯市場，對付失序狀況。成員國在采取干預政策時應考慮其他成員國的利益，其中應顧及本幣被干預的國家的利益。見《國際貨幣基金組織對成員國政策雙邊監(jiān)督的2007年決定》第二部分——根據第四條第1款指導成員國政策的原則B、C。人民幣匯率制度的市場化改革是我國政府享有的基本權利，并不需要基金組織的批準，但是我國政府有義務就我國的匯率制度調整及改變通知基金組織。這項義務并不意味著我國政府向基金組織的通知必須在匯率制度調整之前做出，也不意味著基金組織有權批準或不批準這一變更。(12)參見Joseph Gold,Legal and Institutional Aspects of International Monetary System:Selected Essays,Vol.Ⅱ,Washington,DC:International Monetary Fund ,1984.p.126.基金組織只享有對成員國的匯率制度進行監(jiān)督的權利，同時這也是基金組織的一項義務，以監(jiān)督成員國是否遵守了基金協(xié)定規(guī)定的成員國關于匯兌安排的一般義務(《基金協(xié)定》第4條第1款)。(13)參見Joseph Gold,Legal and Institutional Aspects of International Monetary System:Selected Essays,Vol.Ⅱ,Washington,DC:International Monetary Fund ,1984.p.126.這種雙邊監(jiān)督對于基金組織每一成員國都是一種強制性義務。(14)參見Bernhard Fritz-Krockow &Parmeshwar Ramlogan(eds),International Monetary Fund Handbook :Its Functions,Policies,and Operations ,Washington,D.C.:International Monetary Fund,2007,p.9.人民幣匯率制度的市場化調整是中國享有的基本權利，該調整并不違反基金協(xié)定國際匯兌法律制度。

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了完善人民幣匯率市場化形成機制。(15)參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《人民日報》2013年11月16日。人民幣匯率形成機制的改革要做好與人民幣國際化程度相協(xié)調、與資本賬戶開放相協(xié)調、與金融市場改革和國內經濟政策改革協(xié)調推進，才能確保匯率政策目標的有效實現。(16)參見龔剛：《人民幣突圍——走向強勢貨幣》，人民出版社2013年版，第227頁；何青、張策：《人民幣加入SDR：完善匯率形成機制是關鍵》，載《IMI研究動態(tài)》2016年第38期。匯率形成機制改革的最終目標是追求自由浮動的、無政府干預的匯率形成機制。(17)參見龔剛：《人民幣突圍——走向強勢貨幣》，人民出版社2013年版，第227頁。

(三)人民幣匯率制度調整面臨的國際法約束

雖然匯率制度調整權是成員國享有的貨幣主權，但是主權是一個關系概念、而不是一個原子主義的概念，從現代主權的視角看，國家自由制定經濟政策的權利必然受到其他國家相同權利的限制，這是國際法的根本。(18)參見An Hertogen,An Unusual Suspect - Monetary Sovereignty and Financial Instability,2 Goettingen J.Int'l L (2010),p.265.匯率作為一種貨幣對另一種貨幣間的比價關系，具有天然的外部性，一國匯率政策的選擇，自然會對其他國家的利益產生影響。(19)管濤：《匯率的本質》，中信出版社2016年版，第3頁。因此，成員國在調整匯率制度的同時，也應遵守一定的國際法義務。人民幣匯率制度的調整權主要遵守兩項義務：

首先，中國在調整人民幣匯率制度的過程中，需要避免匯率操縱。匯率操縱有其特殊的歷史、法律背景，它是美法兩國為了加強規(guī)范貿易盈余國家的行為而制定的規(guī)范，這一規(guī)定當時主要是針對日本和聯(lián)邦德國等主要貿易盈余國。(20)參見王貴國：《國際貨幣金融法》，法律出版社2007年版，第145頁。中國作為世界主要的貿易盈余國之一，近年來人民幣匯率屢受美國指控。有人甚至把人民幣匯率與美元利率相提并論，稱為當今世界的兩塊“壓艙石”。(21)管濤：《匯率的本質》，中信出版社2016年版，第4頁。在人民幣國際化進程中，人民幣匯率制度的調整往往產生明顯的政策外溢效果。這種外溢性必然會對其他經濟體產生影響，使人民幣匯率制度的調整可能面臨匯率操縱的指控。

人民幣匯率制度的調整是否構成匯率操縱，判斷的基本法律依據是《基金協(xié)定》及《國際貨幣基金組織對成員國政策雙邊監(jiān)督的2007年決定》(以下簡稱《2007年決定》)關于匯率操縱的界定。根據上述國際協(xié)定的規(guī)定，匯率操縱需同時滿足以下兩個條件：一是成員國具有操縱匯率的客觀行為；二是成員國主觀目的的特定性。操縱匯率的客觀行為表現為成員國實施了影響匯率水平并且實際影響了匯率水平的政策。(22)參見《國際貨幣基金組織對成員國政策雙邊監(jiān)督的2007年決定》附錄。成員國主觀目的的特定性僅指成員國為了阻止有效的國際收支調整或取得對其他成員國不公平的競爭優(yōu)勢。對于何為“為取得對其他成員國不公平的競爭優(yōu)勢”，根據《2007年決定》的規(guī)定，需同時滿足以下兩個條件：(A)該成員國是為了造成匯率低估的根本性匯率失調而實施這些政策；(B)造成這種失調的目的在于擴大凈出口。(23)同。同時《2007年決定》要求基金組織在評估時須采取謹慎的態(tài)度，基金組織有責任根據所有可獲得的證據，客觀地評價成員國的行為。對于成員國就其政策目的所作的任何陳述，在存在合理懷疑的情況下基金組織不做出不利于成員國的判定。(24)同。在人民幣國際化進程中，人民幣匯率制度的調整即使產生明顯的政策外溢效果，也沒有“匯率操縱”的特定目的性，因為人民幣匯率制度調整的目的在于使人民幣匯率逐步的市場化和自由化。

隨著人民幣估值更大程度受市場影響，涉及“匯率操縱”指控和反駁的政治摩擦會有所減弱。(25)參見Chris Brummer，《人民幣崛起：人民幣如何影響全球市場、對外政策及跨大西洋金融監(jiān)管》(華盛頓特區(qū)：大西洋理事會，2015年)，第7頁。但是，我們也應注意美國關于匯率法律制度的新動向。(26)盡管美國退出了TPP協(xié)定，但是TPP協(xié)定本身是美國基于其國家利益判斷所形成的國際經貿規(guī)則。TPP除了規(guī)定傳統(tǒng)的貿易、投資、知識產權等議題外，還首次明確將FTA與宏觀經濟政策和匯率問題掛鉤。關于匯率法律制度的具體規(guī)定見《跨太平洋伙伴關系國家宏觀經濟政策官方聯(lián)合宣言》。美國最近將中國列為匯率操縱國就是不顧事實和法律的武斷行為。(27)2019年8月5日，美國財政部將中國列為匯率操縱國。網址：https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm751,2019年9月17日最后訪問。

其次，人民幣入籃對人民幣匯率的市場化提出了潛在的、更高的要求。特別提款權(以下簡稱“SDR”)既不是貨幣，也不是對基金組織的要求權，只是自由使用基金組織成員國貨幣的潛在請求權。(28)參見彭興韻：《人民幣國際化：功夫在SDR之外》，載《上海證券報》2015年12月1日。SDR的這一特性決定了SDR只有兌換成“可自由使用貨幣”或者其他貨幣的情況下，SDR才能發(fā)揮實際效用。人民幣入籃，意味著人民幣成為被基金組織認可的“可自由使用貨幣”和官方交易貨幣，這對人民幣的匯率制度構成了一項默示義務。因為根據《基金協(xié)定》的規(guī)定，為避免SDR價值的改變，無論是基金組織指定參加方提供貨幣還是參加雙方意定提供貨幣，當事方兌換SDR時，應以基金確定的代表性匯率進行交易，該代表性匯率應是市場匯率。(29)參見王貴國：《國際貨幣金融法》，法律出版社2007年版，第105-106頁。SDR貨幣籃中的美元、歐元、英鎊和日元均實行單一的匯率。然而，人民幣存在離岸市場與在岸市場兩種匯率，這一現實情況表明，人民幣匯率的市場化程度與SDR交易所要求的高標準的市場匯率仍存在一定的差距?？梢?，為滿足SDR的運作和成員實際交易的需要，人民幣入籃對人民幣匯率的市場化提出了更高的法律要求，但是這種約束義務并不妨礙人民幣匯率制度調整的自主性。

二、人民幣成為國際儲備貨幣的國際法依據及義務

(一)成員國有權決定人民幣成為本國的國際儲備貨幣

當前的國際貨幣制度 ——牙買加體系在國際儲備構成上具有開放性(30)參見韓龍：《美元崛起歷程及對人民幣國際化的啟示》，載《國際金融研究》2012年第10期。和包容性?！痘饏f(xié)定》并未對成員國的外匯儲備作出法律上的明確要求，成員國有權決定本國國際儲備的種類、何種信用貨幣作為本國的外匯儲備及其在本國國際儲備構成中的比重、是否披露本國國際儲備的基本信息。

一般而言，信用貨幣的空間效力范圍僅限于貨幣發(fā)行國或地區(qū)，在其地域范圍內有唯一性、排他性。主權信用貨幣的國際化意味著該貨幣功能在地域范圍上的延伸，貨幣的部分或者全部功能從貨幣發(fā)行國(或地區(qū))擴展到域外國家和地區(qū)。貨幣的國際化將直接或者間接限制貨幣發(fā)行國和域外國家或者地區(qū)政府的經濟貨幣政策、監(jiān)管政策甚至外交政策的決策權。將信用貨幣納入本國的外匯儲備，這也特別需要域外國家或者地區(qū)對其貨幣管轄權做出一定的讓渡。也就是說，主權信用貨幣的國際儲備貨幣法律地位仍然需要域外國家或地區(qū)明示或默示的承認。

國際儲備貨幣決策權是一國貨幣主權的重要組成部分，牙買加體系下成員國享有自主決策權、決定人民幣是否可成為本國的國際儲備貨幣。事實上，人民幣的國際儲備貨幣地位已獲得了部分國家的承認。(31)英國、歐洲央行、澳大利亞、韓國、印尼、馬來西亞、泰國、尼日利亞已將人民幣納入儲備。見Chris Brummer，《人民幣崛起：人民幣如何影響全球市場、對外政策及跨大西洋金融監(jiān)管》(華盛頓特區(qū)：大西洋理事會，2015年)，第23頁 。據不完全統(tǒng)計，截至2016年末，共有60多個國家和地區(qū)將人民幣納入外匯儲備。(32)參見中國人民銀行：《2017年人民幣國際化報告》。截止2019年3月29日，人民幣約占全球官方外匯儲備的1.89%，(33)參見國際貨幣基金組織官網，網址：http://data.imf.org/?sk=E6A5F467-C14B-4AA8-9F6D-5A09EC4E62A4 ,2019年4月30日最后訪問。這表明人民幣的穩(wěn)定性和在國際貨幣體系中的未來作用。(34)參見Eswar Prasad,Global Implications of the Renminbi’s Ascendance,ADBI Working Paper Series,No.469,2014,p.17.

從國際貨幣的歷史演進來看，若干種貨幣可以共同分享儲備貨幣的地位，這并非罕有之事，如20世紀20年代和30年代，英鎊、美元和法郎分享了國際儲備貨幣的地位。金融技術和市場結構的變遷弱化了網絡效應，從而使得若干種貨幣可以共享儲備貨幣的地位這一點在未來比過去更有可能變?yōu)楝F實。(35)參見[美]巴里· 艾肯格林：《全球失衡與布雷頓森林體系的教訓》，張群群譯，東北財經大學出版社2013年版，第114-121頁，第132頁?？梢灶A見，未來的國際金融格局，儲備貨幣多元化不可避免，人民幣也會成為國際儲備貨幣的重要組成部分。

(二)“可自由使用貨幣”的規(guī)定對人民幣成為國際儲備貨幣的要求

雖然成員國有權決定人民幣為本國的國際儲備貨幣，但是《基金協(xié)定》關于信用貨幣成為“可自由使用貨幣”的規(guī)定間接約束了人民幣成為國際儲備貨幣的法律地位。根據《基金協(xié)定》第30條第6款的規(guī)定，“可自由使用的貨幣是指被基金組織指定的一成員國的貨幣，該貨幣：(i)事實上在國際交易支付中被廣泛使用；并且(ii)在主要外匯市場上被廣泛交易?！币簿褪钦f，一成員國的信用貨幣成為國際法意義上的可自由使用貨幣需經基金組織的批準、認可，否則即使一成員國的貨幣在國際交易中被廣泛使用、在主要外匯市場上被廣泛交易，也不會自動獲得這種法律地位。(36)參見楊松：《國際貨幣基金協(xié)定研究》，法律出版社2000年版，第40頁。

雖然有學者認為與提高中國在基金組織中的份額相比，人民幣加入SDR對中國來說只具有象征性意義，不會給中國帶來特權和實惠。(37)參見Masahiko Takeda,Is RMB in the SDR a blessing for China?網址：http://www.eastasiaforum.org/2015/11/24/is-rmb-in-the-sdr-a-blessing-for-china/ ,2019年4月30日最后訪問。但是，SDR作為儲備資產的一部分與各國央行息息相關，它能無條件地轉化成可交易貨幣。人民幣加入SDR貨幣籃子可使人民幣具有額外合法性，有助于激勵各國央行將人民幣納入儲備貨幣，提高人民幣的吸引力。(38)參見Chris Brummer，《人民幣崛起：人民幣如何影響全球市場、對外政策及跨大西洋金融監(jiān)管》(華盛頓特區(qū)：大西洋理事會，2015年)，第23頁；Eswar Prasad,Global Implications of the Renminbi’s Ascendance,ADBI Working Paper Series,No.469,2014,p.15.人民幣加入SDR是中國經濟融入全球金融體系的一個重要里程碑。(39)國際貨幣基金組織：《國際貨幣基金組織2016年年報》，第14頁。

從國際法的視角來看，人民幣加入SDR貨幣籃子，基金組織首次在官方外匯儲備貨幣構成(COFER)中單獨列出人民幣的國際持有情況，這實質上就是在多邊國際貨幣法律制度層面承認了人民幣的國際儲備地位。因此，人民幣加入SDR貨幣籃子，意味著人民幣成為基金組織認可的可自由使用貨幣，掃除了人民幣成為國際儲備貨幣的國際法律限制，增強了人民幣的國際信用。

但是我們也應該客觀看待人民幣加入SDR貨幣籃子對促進人民幣成為國際儲備貨幣的實際效果。人民幣加入SDR貨幣籃子，并不意味著人民幣在國際貿易與資本流動中計價、結算與價值儲藏地位的根本提升，也不是境外投資者持有人民幣資產(債券)的先決條件。(40)參見彭興韻：《人民幣國際化：功夫在SDR之外》，載《上海證券報》2015年12月1日。與歷史上主要國際貨幣的國際化進程相類似，人民幣的國際化也是一個伴隨著國家推動的過程，但是人民幣能否成為主要的國際儲備貨幣之一，主要還是取決于國際市場上市場參與者使用人民幣的實際情況。國際市場參與者享有貨幣自主選擇權，人民幣國際化是市場力量決定的結果而不是人為力量所能實現的。

三、中國有序推進資本項目可兌換的國際法依據及義務

(一)中國享有資本項目可兌換的管轄權，IMF無資本項目管轄權

國際貨幣基金組織的宗旨在于促進國際貿易的擴大和平衡發(fā)展、促進匯率穩(wěn)定，消除成員國間對經常賬戶的限制、建立經常性交易的多邊支付體系，實現經常性國際交易支付的自由化?？梢姡鳛橹笇Щ鸾M織所有政策和決定的宗旨未涉及資本賬戶問題。(41)參見Rawi Abdelal,The IMF and the Capital Account,In Edwin M.Truman(ed), Reform of the IMF for the 21st Century, Washington,D.C.:Institute for International Economics,2006,p.186.從歷史上看，將控制資本流動的權利保留給成員國而不是將其授予給基金組織，是基金協(xié)定的創(chuàng)始人及44個創(chuàng)始成員國的代表們確立的一項原則。成員國控制資本流動的法律權利是成員國集體期望資本管制在可預見的未來是正常的、合法的。作為一項永久性的法律安排，其意在賦予每一成員國政府明確的控制資本流動的權利。(42)參見Rawi Abdelal,The IMF and the Capital Account,In Edwin M.Truman(ed), Reform of the IMF for the 21st Century, Washington,D.C.:Institute for International Economics,2006,p.187.這主要體現了凱恩斯主義的一些思想，其認為一些資本流動會產生負面影響。(43)參見Farshad Ghodoosi,The Limits of the Free Movement of Capital:The Status of Customary International Law of Money,7 Nw.Interdisc.L.Rev(2014),p.296.因為資本轉移的自由化不僅會使一國經濟產生不均衡，而且會嚴重危及國際貨幣體系的穩(wěn)定。(44)參見Rainer Geiger,Legal Aspects of Convertibility,4 Ga.J.Int'l &Comp.L(1974),p.77.

盡管《基金協(xié)定第二修正案》明確表達了對國際資本流動的歡迎，這體現在《基金協(xié)定》第四條的前言中，即國際貨幣體系的根本宗旨是提供一個便利國家間貨物、服務和資本交換的框架。但是由于資本交換的便利性不是基金組織的宗旨，而是國際貨幣體系的宗旨。所以基金組織沒有被賦予促進資本項目自由化的權利。(45)參見Rawi Abdelal,The IMF and the Capital Account,In Edwin M.Truman(ed), Reform of the IMF for the 21st Century, Washington,D.C.:Institute for International Economics,2006,p.188.

《基金協(xié)定》并未從法律層面對資本項目可兌換作出明確的界定?！痘饏f(xié)定》關于資本轉移的管制規(guī)定：成員國可以采取必要的管制，以調節(jié)國際資本流動，但這種管制，除稀少貨幣自由兌換的限制及過渡性安排的匯兌限制外，不得限制經常性交易的支付或者不適當地阻滯清償債務的資金轉移。(46)參見《國際貨幣基金協(xié)定》第6條第3款。基金組織執(zhí)行董事會將該款解釋為，不需要基金組織的批準，成員國可以以任何原因、采取規(guī)制資本流動的政策。(47)參見Members are free to adopt a policy of regulating capital movements for any reason…without approval of the Fund.See Rawi Abdelal,The IMF and the Capital Account,In Edwin M.Truman(ed), Reform of the IMF for the 21st Century, Washington,D.C.:Institute for International Economics,2006,p.186.

可見，對于資本項目的規(guī)制權利分配問題，《基金協(xié)定》明確賦予成員國控制資本流動的權利，排除了基金組織對資本項目可兌換的規(guī)制權，即IMF無資本項目的法定管轄權?；鸾M織成員國享有自由選擇的權利、決定本國資本項目是否開放及資本項目的開放程度，基金組織不能對成員國的資本賬戶開放施加任何國際法義務。

(二)“可自由使用貨幣”對資本項目可兌換的法律要求

就SDR籃子貨幣與資本項目可兌換兩者的法律關系而言，加入SDR貨幣籃子是否意味著為籃子中貨幣成員國創(chuàng)設了資本項目可兌換的國際法義務呢？可自由使用貨幣的界定是否在一定程度上突破了國際貨幣基金組織無資本項目可兌換管轄權？

被基金組織認定為“可自由使用貨幣”是信用貨幣成為SDR籃子貨幣的條件之一。如前所述，根據《基金協(xié)定》的規(guī)定，可自由使用貨幣必須同時滿足“事實上在國際交易支付中被廣泛使用”和“在主要外匯市場上被廣泛交易”兩個條件。

“廣泛使用”旨在確保一種貨幣可以直接用于滿足一基金成員國的國際收支需要，而“廣泛交易”要素的目的是為了該貨幣可以被間接交易，即在沒有實質性不利匯率影響的合理保證下，它能夠在市場上兌換成另一種貨幣以滿足成員國的國際收支需要?？勺杂墒褂秘泿挪灰欢ū仨氃谒兄饕鈪R市場上被廣泛交易，但它需要在不止一個主要外匯市場被交易。(48)參見International Monetary Fund,Review of the Method of Valuation of the SDR,IMF Policy Paper ,November 13,2015,p.7.

判斷一種信用貨幣是否“可自由使用”，執(zhí)行董事會依靠量化指標來作出評估。雖然執(zhí)行董事們強調這些指標不應該被機械地使用，可自由使用最終依賴于《基金協(xié)定》關于可自由使用貨幣的界定，但是由于《基金協(xié)定》對于可自由使用貨幣規(guī)定的原則性，量化指標就成為判斷一種信用貨幣是否“可自由使用”的重要方法。執(zhí)行董事們一致同意，官方儲備、國際銀行負債和國際債券中該貨幣的份額應該是評估該貨幣被廣泛使用的重要因素，在外匯市場的交易量(即營業(yè)額)是評估被廣泛交易的重要因素。同時，執(zhí)行董事們普遍認為以下補充指標也是適當的，包括：官方持有的外幣資產、國際債券的發(fā)行、跨境支付和貿易融資中該貨幣的份額。(49)同⑥。

可見，資本項目在一定程度上的可兌換，是信用貨幣被基金組織認定為可自由使用貨幣的前提條件之一。信用貨幣加入SDR貨幣籃子后，籃子中的貨幣成員國有義務維持一定限度的資本項目可兌換使該貨幣可自由使用，這是成員國行使主權權力、自主讓渡貨幣金融主權的結果?！痘饏f(xié)定》關于SDR籃子可自由使用貨幣的規(guī)定在一定程度上限制了籃子中貨幣成員國行使控制資本流動的權利能力?；鸾M織只享有認定、評估信用貨幣是否為“可自由使用貨幣”的權利，這并不意味著賦予了基金組織資本項目可兌換的管轄權。

(三)人民幣入籃后中國享有有序推動資本項目可兌換的管轄權

從理論上講，與基金組織其他成員國相比，籃子中貨幣成員國在資本項目可兌換方面承擔了不同的國際法義務，籃子中貨幣成員國有義務維持一定限度的資本項目可兌換以便使該貨幣“可自由使用”，而非籃子貨幣成員國就沒有這種法律義務。

雖然人民幣加入SDR貨幣籃子，中國有義務維持一定限度的資本項目可兌換以便使人民幣符合可自由使用貨幣的基本條件，但是這并不意味著在國際法層面為中國創(chuàng)設了提高人民幣在資本項目下可兌換程度的義務。因為被基金組織認可的“可自由使用貨幣”關注于貨幣的實際國際使用和交易，與貨幣是否自由浮動或完全可兌換不同。(50)參見International Monetary Fund,Review of the Special Drawing Right (SDR) Currency Basket,https://www.imf.org/external/np/exr/facts/sdrcb.htm/ (last visited on April 30,2019).貨幣的可自由使用不等同于貨幣在資本項目下的完全可兌換。人民幣加入SDR貨幣籃子，并不妨礙我國對資本項目的可兌換實施一些必要的限制，也并不妨礙我國對資本項目的可兌換實施一些必要的監(jiān)管。簡言之，人民幣入籃后中國享有有序推動資本項目可兌換的管轄權。

資本賬戶開放是貨幣國際化的必要條件，因為貨幣的使用者不僅需要貯藏資本的手段，也需要將資本投入到效益最高的用途。(51)參見Chris Brummer，《人民幣崛起：人民幣如何影響全球市場、對外政策及跨大西洋金融監(jiān)管》(華盛頓特區(qū)：大西洋理事會，2015年)，第6頁。中國開放資本項目的主要目的是推動強勢貨幣戰(zhàn)略。資本項目的管制將嚴重限制人民幣國際化潛力的發(fā)揮，只有投資者能夠自由地兌換所持有的貨幣，他持有的意愿才會增加，自由兌換不僅能提高投資者的信心，還是一國政府自信的表現，這種自信為貨幣信譽發(fā)出了正面的信號。(52)參見龔剛：《人民幣突圍——走向強勢貨幣》，人民出版社2013年版，第222頁。但是實現資本項目的可兌換，并不等于完全放松外匯管制，外匯管制實際是個程度的問題。實現資本項目的可兌換仍然有必要對私人和公共債務實行宏觀審慎管理，對反洗錢、反恐融資和那些通過避稅天堂的避稅行為進行交易監(jiān)控，對短期投機性跨境資本流動進行適當的管理，保留這些必要的監(jiān)控未必有礙于實現人民幣資本項目可兌換，這兩者并不矛盾。(53)參見周小川：《人民幣資本項目可兌換的前景和路徑》，載《金融研究》2012年第1期。

為有效防范資本項目開放給人民幣國際化帶來的風險，為謹慎起見，中國應根據實際情況開放資本項目。(54)參見Chris Brummer，《人民幣崛起：人民幣如何影響全球市場、對外政策及跨大西洋金融監(jiān)管》(華盛頓特區(qū)：大西洋理事會，2015年)，第26頁 。十八屆三中全會《決定》提出推動資本市場雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度，建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系，加快實現人民幣資本項目可兌換。(55)參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《人民日報》2013年11月16日。然而對于人民幣國際化而言，僅依靠資本項目的可兌換是不足的，這僅僅是一個開始。德國馬克和日元的國際化經驗表明，促進金融市場向縱深和彈性方向發(fā)展、以滿足國際投資者和中央銀行的需求是推動人民幣國際化的重要環(huán)節(jié)。(56)參見Benjamin J.Cohen,Will History Repeat Itself ?Lessons for the Yuan,ADBI Working Paper Series,No.453,2014,p.20.

結語

從多邊國際貨幣法律制度的視角看，在人民幣國際化過程中，中國享有《基金協(xié)定》賦予成員國在貨幣規(guī)制方面的基本權利，也應遵守成員國的基本義務。首先，中國在遵守成員國匯兌安排的一般義務的前提下，有權根據人民幣國際化的程度，調整人民幣匯率制度，使其逐漸趨于自由浮動，這并不需要基金組織的批準，但我國有義務通知基金組織匯率制度的調整和改變。雖然人民幣匯率制度調整的外溢效果使我國可能面臨匯率操縱的指控，但是隨著人民幣匯率越來越受市場的影響，涉及匯率操縱指控的政治摩擦會有所減弱。人民幣入籃對人民幣匯率的市場化提出了潛在的、更高的要求。其次，牙買加體系在國際儲備構成上具有開放性、包容性，成員國享有決定將人民幣作為本國國際儲備貨幣的權利。在人民幣加入SDR貨幣籃子后，人民幣成為國際法意義上的“可自由使用貨幣”，這實質上在多邊國際貨幣法律制度層面承認了人民幣的國際儲備貨幣地位。再次，《基金協(xié)定》明確賦予成員國資本項目可兌換的管轄權，排除了基金組織對成員國資本項目的管轄權。因此，中國有權根據本國經濟的發(fā)展情況、人民幣國際化的程度，決定本國資本項目的開放程度。雖然人民幣加入SDR貨幣籃子后，中國有義務維持一定限度的資本項目可兌換使人民幣可自由使用，但是可自由使用與完全可兌換不同，這并不意味著在國際法層面為中國創(chuàng)設了提高人民幣在資本項目下可兌換程度的義務。

匯率制度調整權、資本項目可兌換的管轄權和儲備貨幣的決定權為人民幣國際化提供了合法依據和指引，人民幣的國際化具有國際合法性和正當性。多邊國際貨幣法律制度對我國施加的義務并不妨礙、限制我國在匯率制度調整上的自主性及資本項目規(guī)制上的自主性。人民幣國際化進程中的政府貨幣規(guī)制行為與多邊國際貨幣法律制度具有相容性。

中國作為布雷頓森林體系的創(chuàng)始締約國之一，為戰(zhàn)后國際經濟法律秩序的創(chuàng)建做出了歷史性貢獻，享有一定的既得合法權益。在這一意義上，中國也是多邊國際經濟法律秩序的受益者和維護者。(57)參見張乃根：《試論國際經濟法律秩序的演變與中國的應對》，載《中國法學》2013年第2期。中國推動人民幣國際化，深化國內貨幣政策改革、金融體系改革，這些改革的繼續(xù)和深化將使國際貨幣和金融體系更加強健，這反過來也將對中國的經濟增長和穩(wěn)定以及全球經濟提供支持。(58)參見國際貨幣基金組織：《國際貨幣基金組織2016年年報》，第14-15頁。從原則上講，人民幣國際化，無論是當前的“部分”自由化形式，還是更為健全的“完全”國際化狀態(tài)，對全球金融體系具有諸多潛在好處。(59)Chris Brummer，《人民幣崛起：人民幣如何影響全球市場、對外政策及跨大西洋金融監(jiān)管》(華盛頓特區(qū)：大西洋理事會，2015年)，第6-7頁?？梢姡嗣駧艊H化不是中國對現有國際貨幣體系的顛覆，而是有序參與，中國是現有國際貨幣體系的建設者和貢獻者。人民幣國際化的目標是要獲得與中國國際經濟和貿易地位相稱的國際貨幣地位，減少現行國際貨幣體系下中心貨幣的外溢性對中國所產生的不利沖擊和風險。(60)參見中國人民銀行：《人民幣國際化報告(2016)——貨幣國際化與宏觀金融風險管理》。因此，人民幣的國際化有助于增強現有國際貨幣體系的代表性和合法性，這將使現有國際貨幣體系更加多元化、使新興經濟體的話語權進一步擴大，有助于完善、維護、加強現有國際貨幣體系，使現有國際貨幣體系朝著更為公平、合理、穩(wěn)定的方向演進，從而使得現有國際貨幣體系更加具有韌性。