胡中華

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢) 公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074)

經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，人們逐漸認(rèn)識(shí)到以行政區(qū)劃為單位自行其事的碎片式環(huán)境保護(hù)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)以大氣污染、流域水污染為典型的跨界性、外溢性極強(qiáng)的環(huán)境污染，于是，轉(zhuǎn)而選擇環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理這一環(huán)境治理方式。尤其是在2014年北京出現(xiàn)了“APEC藍(lán)”、2016年杭州創(chuàng)造了“G20美”之后，環(huán)保實(shí)務(wù)界、環(huán)境法學(xué)界更增強(qiáng)了對(duì)于環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理方式的信心。2015年修訂的《大氣污染防治法》第2條明確規(guī)定實(shí)行“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，為大氣污染區(qū)域協(xié)同治理奠定了法律基礎(chǔ)。2018年1月1日修訂的《水污染防治法》第28條規(guī)定，建立“流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施”。這一規(guī)定也為水污染區(qū)域協(xié)同治理提供了法律依據(jù)。然而，紙面上的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理變成行動(dòng)中的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，進(jìn)而取得良好治理效果，還有漫長(zhǎng)的路需要走。以京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理為例。生態(tài)環(huán)境部多次發(fā)布的《全國(guó)和京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市空氣質(zhì)量狀況》(以下簡(jiǎn)稱《重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量狀況》)顯示，即使在建立了較為完備的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的京津冀地區(qū)，一些城市的空氣質(zhì)量也沒(méi)有隨實(shí)行協(xié)同治理的區(qū)域(以下簡(jiǎn)稱“協(xié)同治理區(qū)域”)整體的環(huán)境質(zhì)量的改善而發(fā)生根本性好轉(zhuǎn)。2017年4月、8月先后發(fā)布的《重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量狀況》顯示，盡管同時(shí)期“協(xié)同治理區(qū)域”環(huán)境總體上得到了改善，但是，石家莊、保定、邢臺(tái)、邯鄲等城市空氣質(zhì)量沒(méi)有明顯改善，穩(wěn)居74城市的后十位。(1)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站：《2017年第一季度全國(guó)和京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市空氣質(zhì)量狀況》(2017年4月11日發(fā)布)；中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站：《2017年8月全國(guó)和京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市空氣質(zhì)量狀況》。2019年3月、4月的《全國(guó)城市空氣質(zhì)量報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)再次顯示，石家莊、邢臺(tái)等城市空氣質(zhì)量依然欠佳。(2)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站：《2019年第一季度全國(guó)和京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市空氣質(zhì)量狀況》；中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站：《2019年4月全國(guó)和京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市空氣質(zhì)量狀況》。在“協(xié)同治理區(qū)域”環(huán)境得到明顯改善，甚至出現(xiàn)了“APEC藍(lán)”這樣極佳的空氣質(zhì)量狀況的情況下，一些城市的環(huán)境質(zhì)量卻沒(méi)有跟隨整個(gè)區(qū)域一起改善，說(shuō)明實(shí)際執(zhí)行的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理行動(dòng)存在某些不足，在一些特定的局部空間內(nèi)沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的效果。正是由于存在這種情況，我們一方面需要呼吁采用環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理這種治理方式，借助“協(xié)同”形成的合力進(jìn)行環(huán)境治理；另一方面，需要仔細(xì)審視以往開(kāi)展的協(xié)同治理中運(yùn)用的規(guī)則、采用的做法等對(duì)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的支持程度，檢討其中的缺陷，尋求改進(jìn)的辦法。

一、動(dòng)機(jī)、能力、方法與合作保障：環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的內(nèi)在要求

環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理之所以成為人們樂(lè)于選擇的環(huán)境治理方式，原因是雙重的。第一，自然原因。許多污染物質(zhì)的排放具有外溢效果。也就是說(shuō)，污染物質(zhì)不只是會(huì)污染排放地的自然環(huán)境，還會(huì)在大氣循環(huán)、水循環(huán)等自然力量的作用下，溢出排放地，污染相鄰地區(qū)的環(huán)境。這一自然原因告訴人們，進(jìn)行環(huán)境治理，不能僅把注意力放在本地，必須考慮環(huán)境污染的外部輸入因素以及其與本地因素的共同作用；第二，社會(huì)原因。國(guó)家在管理本國(guó)領(lǐng)土上的人的行為時(shí)，不得不采取分片劃區(qū)的形式，環(huán)境管理權(quán)力的條塊分割是無(wú)法回避的權(quán)力布局方式，即使是實(shí)行最大限度的垂直管理。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染的區(qū)域與行政區(qū)不一致的情況時(shí)，就自然提出如何治理跨行政區(qū)的環(huán)境污染的問(wèn)題，需要不同行政區(qū)一起開(kāi)展跨行政區(qū)的環(huán)境污染治理。(3)參見(jiàn)徐祥民、宛佳欣：《環(huán)境的自然空間規(guī)定性對(duì)環(huán)境立法的挑戰(zhàn)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期。所謂環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，其實(shí)就是按照系統(tǒng)協(xié)同論的思想，將污染物質(zhì)的排放、傳播與在環(huán)境中的滯留視為一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，要求污染物質(zhì)排放地、污染物質(zhì)流經(jīng)地和污染物質(zhì)滯留地的環(huán)境監(jiān)管部門之間通力合作，各自分別承擔(dān)在源頭減少污染物質(zhì)的排放、在中端攔阻污染物質(zhì)的擴(kuò)散、在終端清除污染物質(zhì)等環(huán)境污染規(guī)制、治理工作。從邏輯樣式上看，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的原理并不復(fù)雜。如果有明確的治理目標(biāo)和對(duì)治理任務(wù)的準(zhǔn)確判斷、分配，“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各方參與者按照各自的分工履行職責(zé)，治理效果是可預(yù)期的。不過(guò)，現(xiàn)實(shí)生活也展示了另一幅圖景，即社會(huì)成員在進(jìn)行社會(huì)交往時(shí)，有時(shí)選擇與他人合作，有時(shí)選擇背叛合作。這一圖景說(shuō)明，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理雖然在原理上并不復(fù)雜，但在現(xiàn)實(shí)中實(shí)行起來(lái)并不必然有效。由于各種利益的羈絆，各方主體可能會(huì)采取機(jī)會(huì)主義的做法。在對(duì)自身有利時(shí)，選擇與他人合作；反之，則選擇不合作。歷次“環(huán)保風(fēng)暴”后污染狀況出現(xiàn)的反彈反復(fù)驗(yàn)證了這一判斷。如果將環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理視為一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)合作系統(tǒng)，那么，單個(gè)的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力主體、排污主體等就是這一系統(tǒng)中相互獨(dú)立的要素。在其它因素不變的情況下，系統(tǒng)能否取得最大化的合作效果，取決于系統(tǒng)中各要素是否同心協(xié)力。

大量社會(huì)案例、試驗(yàn)結(jié)果表明，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理意欲取得良好的治理效果，需要具備一些條件。包括治理動(dòng)機(jī)、治理能力、治理方法和用以保障合作的責(zé)任追究制度。(4)關(guān)于合作理論的闡述參見(jiàn)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆、羅伊·加德納、詹姆斯·沃克：《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，王巧玲、任睿譯，陜西人民出版社2011年版；[美]約翰·D.多納休、理查德·J.澤克豪澤：《合作——激變時(shí)代的合作治理》，徐維譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版。

第一，參與各方具有一致的保護(hù)環(huán)境的動(dòng)機(jī)。動(dòng)機(jī)是對(duì)待行動(dòng)的主觀態(tài)度。它對(duì)于行動(dòng)能否取得成效至關(guān)重要。對(duì)于“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)的各方參與者而言，如果彼此之間缺乏一致的保護(hù)環(huán)境的動(dòng)機(jī)，協(xié)同治理的效果就將大打折扣。因?yàn)樵诃h(huán)境區(qū)域協(xié)同治理所涉及的多方當(dāng)事人之中，只要有一方不積極采取環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，不僅其無(wú)法完成所分擔(dān)的治理任務(wù)，而且還會(huì)對(duì)其他各方的積極性造成挫傷，最后拖累“協(xié)同治理區(qū)域”的整體治理效果。舉例來(lái)說(shuō)，如果處于污染物排放地的環(huán)境監(jiān)管部門不積極地向相關(guān)行政區(qū)的環(huán)境監(jiān)管部門通報(bào)本地污染物排放信息，那么，其他地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管部門要么不得不重復(fù)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)，從而耗費(fèi)大量時(shí)間、精力與檢測(cè)費(fèi)用，降低環(huán)境監(jiān)管效率；要么遺漏反映污染狀況的信息，使得污染物流經(jīng)地、滯留地采取的治理措施不足以消解污染物質(zhì)對(duì)環(huán)境造成的污染。因此，各方一致的動(dòng)機(jī)是確保環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理取得成功的一個(gè)關(guān)鍵因素。

第二，參與各方具有協(xié)同治理環(huán)境的能力。能力是能夠完成某項(xiàng)特定任務(wù)所具備的客觀條件。對(duì)于環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理而言，規(guī)制企業(yè)污染排放行為，不能僅僅依賴排污企業(yè)的自覺(jué)減排。對(duì)于一些排污企業(yè)來(lái)說(shuō)，減少污染物的排放、修復(fù)遭受污染的環(huán)境，意味著增加環(huán)境保護(hù)設(shè)施的運(yùn)行，增加其產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，從而減少收益。企業(yè)的常態(tài)心理是：為了獲得利潤(rùn)，只要有機(jī)可乘，一定選擇盡可能少的環(huán)境保護(hù)投入。為了督促企業(yè)開(kāi)展污染防治，需要對(duì)企業(yè)排污行為實(shí)施監(jiān)控或?qū)ξ廴緺顩r采取其它形式的監(jiān)測(cè)。而為了做好監(jiān)控、監(jiān)測(cè)工作，不僅需要安裝監(jiān)控監(jiān)測(cè)設(shè)備，而且需要培訓(xùn)監(jiān)測(cè)人員、建設(shè)監(jiān)測(cè)隊(duì)伍?；\統(tǒng)說(shuō)來(lái)，就是提高環(huán)境執(zhí)法能力。環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，因?yàn)樯婕安煌瑢蛹?jí)、不同行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管部門間的環(huán)境信息傳遞、合作執(zhí)行環(huán)境法律政策等，所以，要求環(huán)境監(jiān)管部門具有更強(qiáng)的能力。以區(qū)域空氣質(zhì)量的監(jiān)測(cè)與治理為例，為了預(yù)防大氣污染對(duì)社會(huì)民眾的不利影響，需要環(huán)境監(jiān)管部門及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布大氣污染監(jiān)測(cè)信息，提醒民眾在霧霾天氣時(shí)段減少戶外活動(dòng)，及時(shí)采取防護(hù)措施。為了獲得準(zhǔn)確的大氣污染信息，就需要建立大氣污染監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，包括添加大氣監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備、配備監(jiān)測(cè)技術(shù)人員等。早在2012年，原環(huán)境保護(hù)部就對(duì)提升環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力做出部署，其中包括在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)及遼寧中部、山東半島、武漢及其周邊等重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)“區(qū)域環(huán)境空氣監(jiān)測(cè)點(diǎn)位”，擴(kuò)展農(nóng)村環(huán)境空氣監(jiān)測(cè)子站功能，以“形成區(qū)域環(huán)境空氣監(jiān)測(cè)能力”。(5)參見(jiàn)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力建設(shè)的意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)〔2012〕33號(hào))?？梢哉f(shuō)，如果沒(méi)有這些重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位布設(shè)和監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，就不可能及時(shí)了解大氣污染信息，也就無(wú)法進(jìn)行大氣污染協(xié)同治理。

第三，“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各方采取有效的治理藝術(shù)。治理污染并不等于絕對(duì)禁止污染物排放。環(huán)境具有自凈能力，這種能力意味著環(huán)境可以接納一定量的污染物質(zhì)。這就給污染防治提供了如下的選擇機(jī)會(huì)：既允許一定量的排放，又允許獲得較多的經(jīng)濟(jì)收益，當(dāng)然是通過(guò)排放污染物質(zhì)獲得的收益。這也就是人們常說(shuō)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)“雙贏”?！皡f(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)的不同行政區(qū)如果都能運(yùn)用可以實(shí)現(xiàn)“雙贏”的治理措施，則環(huán)境治理阻力小，治理效果好，從而為整體的環(huán)境區(qū)域治理發(fā)揮積極作用。如果一味地強(qiáng)制企業(yè)減少甚至停止污染物排放，則會(huì)增加治理阻力，降低污染治理效果，使整體的環(huán)境區(qū)域治理難以達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)。以下便是一項(xiàng)“雙贏”的藝術(shù)；讓效益較差的企業(yè)將排放污染物的機(jī)會(huì)出讓給效益好的企業(yè)，把更多的排放污染物的機(jī)會(huì)留給效益最好的企業(yè)，以便利用有限的環(huán)境自凈能力創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富。對(duì)這一治理藝術(shù)的運(yùn)用意味著，污染治理不只是采取“命令—控制”手段，對(duì)企業(yè)采取“關(guān)、停、轉(zhuǎn)”等強(qiáng)制措施，還要運(yùn)用市場(chǎng)手段，比如通過(guò)排污許可證交易，一方面使生產(chǎn)效益好的企業(yè)獲得更多的排放機(jī)會(huì)，另一方面，使出讓排污機(jī)會(huì)因而減少生產(chǎn)的企業(yè)獲得相應(yīng)的收益。

第四，服務(wù)于協(xié)作的責(zé)任追究制度。環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理存在的前提是環(huán)境整體性與行政區(qū)劃的不一致。同一行政區(qū)劃內(nèi)，不同層級(jí)的環(huán)境監(jiān)管部門可以借助環(huán)境監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管；而不同行政區(qū)劃的各個(gè)環(huán)境監(jiān)管部門之間進(jìn)行環(huán)境協(xié)同治理，更多依賴合作協(xié)議、聯(lián)席會(huì)議等方式進(jìn)行。后者的局限性在于，當(dāng)一方的環(huán)境監(jiān)管部門不依據(jù)合作協(xié)議配合對(duì)方工作或?qū)嵤?yīng)為的環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，另一方無(wú)權(quán)對(duì)其加以糾正，而這種情況的持續(xù)存在會(huì)導(dǎo)致“破窗現(xiàn)象”的發(fā)生，甚至最終導(dǎo)致合作的不可能。(6)參見(jiàn)[美]喬治·凱林、[美]凱瑟琳·科爾斯：《破窗效應(yīng)：失序世界的關(guān)鍵影響力》，陳智文譯，三聯(lián)書店2014年版。要想維系跨行政區(qū)的合作，避免發(fā)生“破窗現(xiàn)象”，必須建立以維護(hù)合作為目的的責(zé)任追究制度。一旦出現(xiàn)違反合作約定的行為，立即啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制，既給行為主體施加必要的懲罰，也對(duì)潛在的不合作者制造威懾。(7)參見(jiàn)汪崇金、史丹：《利他懲罰威脅足以維系社會(huì)合作嗎？》，載《財(cái)貿(mào)研究》2016年第3期。

這類追責(zé)應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：第一，對(duì)違反“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)合作各方約定的排污者的懲罰。如果不能及時(shí)、嚴(yán)格地追究違背各方約定的排污者的責(zé)任，企業(yè)主就很難形成遵守污染防治法規(guī)、敬畏協(xié)同治理各方約定的必要?jiǎng)訖C(jī)。這種追責(zé)具有雙重意義。一方面，因排污行為違法而追責(zé)，另一方面，因排污行為違反“協(xié)同治理區(qū)域”合作約定而追責(zé)。第二，對(duì)“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)不同行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管者監(jiān)管不力行為的追究。正如研究者總結(jié)的那樣，“環(huán)境保護(hù)能否落到實(shí)處”，“關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部”?！耙恍┲卮笊鷳B(tài)環(huán)境事件背后，都有領(lǐng)導(dǎo)干部不負(fù)責(zé)任、不作為的問(wèn)題，都有一些地方環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、履職不到位、執(zhí)行不嚴(yán)格的問(wèn)題，都有環(huán)保有關(guān)部門執(zhí)法監(jiān)督作用發(fā)揮不到位、強(qiáng)制力不夠的問(wèn)題”。(8)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第110頁(yè)。為了使“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各方保持合作意愿，開(kāi)展有效的污染治理合作，必須建立對(duì)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)不執(zhí)行合作約定行為的迅捷的責(zé)任追究制度。

二、環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理實(shí)踐的啟示

2014年“APEC藍(lán)”、2016年“G20美”以及近年來(lái)各地城市先后出現(xiàn)的“賽會(huì)藍(lán)天”，展示了環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理所取得的良好效果?？偨Y(jié)這些城市為確保賽會(huì)期間空氣質(zhì)量良好而實(shí)行的做法，可以發(fā)現(xiàn)它們的某些共同點(diǎn)。

(一)超級(jí)政治動(dòng)員，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各級(jí)監(jiān)管部門的協(xié)同治理動(dòng)機(jī)

為了確保特定城市特定時(shí)段的環(huán)境質(zhì)量處于良好狀態(tài)，中央或其它上級(jí)政府強(qiáng)令特定城市及其所在區(qū)域所有相關(guān)地方政府采取果斷有力的治理措施，并為加強(qiáng)相關(guān)地方與特定城市污染治理的協(xié)調(diào)配合建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，用以激發(fā)相關(guān)地方政府協(xié)同治理的積極性，更充分地調(diào)動(dòng)相關(guān)各方的污染治理力量。如2014年為了給APEC會(huì)議期間的北京市創(chuàng)造良好的大氣環(huán)境，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人做出重要批示，提出明確要求。在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出動(dòng)員令之后，相關(guān)部門制定《京津冀及周邊地區(qū)2014年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會(huì)議空氣質(zhì)量保障方案》(以下簡(jiǎn)稱《保障方案》)。由于中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視，京津冀地區(qū)各地政府將保障APEC會(huì)議期間空氣質(zhì)量工作作為一項(xiàng)重要政治任務(wù)。各地一把手親自抓，層層分解落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行《保障方案》下達(dá)的任務(wù)。(9)參見(jiàn)雷宇、寧淼、孫亞梅：《建立大氣治理長(zhǎng)效機(jī)制留住“APEC藍(lán)”》，載《環(huán)境保護(hù)》2014年第24期。正是在強(qiáng)大政治動(dòng)員的基礎(chǔ)上，京津冀地區(qū)各地政府積極盡責(zé)，確保了APEC會(huì)議期間北京市空氣質(zhì)量良好。

再以2016年杭州G20峰會(huì)環(huán)境治理保障工作為例。為了確保G20會(huì)議期間環(huán)境處于良好狀態(tài)，2016年4 月21日，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組辦公室召開(kāi)會(huì)議，部署G20 峰會(huì)期間空氣質(zhì)量保障工作。時(shí)任環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧提出進(jìn)一步完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加快推進(jìn)區(qū)域大氣污染治理的要求。(10)參見(jiàn)徐駿：《霧霾跨域治理法治化的困境及其出路——以G20 峰會(huì)空氣質(zhì)量保障協(xié)作為例》，載《理論與改革》2017年第1期。在協(xié)作小組大力推動(dòng)下，長(zhǎng)三角區(qū)域各地政府專門針對(duì)G20會(huì)議期間環(huán)境質(zhì)量保障事宜制定了實(shí)施方案，如《江蘇省G20 峰會(huì)空氣質(zhì)量工作方案》《G20峰會(huì)上海市環(huán)境空氣質(zhì)量保障方案》《G20峰會(huì)黃山市環(huán)境空氣質(zhì)量保障方案》等。由于有了這些“保障方案”和其它相關(guān)保障措施，才有了G20會(huì)議期間杭州市良好的空氣質(zhì)量。

(二)集中環(huán)境監(jiān)管資源的運(yùn)動(dòng)式協(xié)作治理方式

所謂運(yùn)動(dòng)式協(xié)作治理，是指為了特定的管理目的，政府集中行政權(quán)力資源，在短時(shí)間內(nèi)集中處理某些社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程。這種短時(shí)間內(nèi)集中整治某些社會(huì)問(wèn)題的手段具有權(quán)力集中運(yùn)用、任務(wù)具體、見(jiàn)效快等優(yōu)點(diǎn)。它也是一些地方政府用來(lái)實(shí)現(xiàn)某些短期目標(biāo)的常用管理方式。最典型的就是迎接創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市檢查、迎接環(huán)境執(zhí)法大檢查等應(yīng)對(duì)檢查的活動(dòng)?？鐓^(qū)域環(huán)境治理，尤其是以為重要賽會(huì)創(chuàng)造優(yōu)美環(huán)境為目的的環(huán)境治理，從中央政府到地方政府，運(yùn)動(dòng)式協(xié)作治理已經(jīng)成為一種優(yōu)先選擇。還是以2014年APEC會(huì)議空氣質(zhì)量保障為例。會(huì)議期間，累積停產(chǎn)企業(yè)9，298家，限產(chǎn)企業(yè)3，900家，停工工地40，000余處，日限行車輛1，173萬(wàn)輛。為加強(qiáng)監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)部派出16個(gè)督導(dǎo)組，檢查工業(yè)企業(yè)1，286家、施工現(xiàn)場(chǎng)250處。各地環(huán)保部門出動(dòng)43.4萬(wàn)人次，檢查工業(yè)企業(yè)6.1萬(wàn)家，其他污染源12.3萬(wàn)處。為督促相關(guān)職能部門積極開(kāi)展工作，個(gè)別市長(zhǎng)和官員被約談。(11)參見(jiàn)周宏春：《APEC 藍(lán)及其對(duì)我國(guó)大氣污染治理的啟示》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2015年3月16日；李輝：《“APEC 藍(lán)”與“鐵腕治污”》，載《前線》2015年第3期。

在舉行全國(guó)第二屆青年運(yùn)動(dòng)會(huì)(2019年8月8日至19日)期間，為了確保賽期的空氣質(zhì)量良好，山西省采取了與APEC會(huì)議空氣質(zhì)量保障相類似做法。山西省專門成立“二青藍(lán)”保障綜合指揮部，要求全省，尤其是賽事承辦城市，在運(yùn)動(dòng)會(huì)期間杜絕重大環(huán)境污染事件發(fā)生，保持環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良。在指揮部的直接指揮下，省直相關(guān)部門、各相關(guān)城市集中力量治理污染，包括采取強(qiáng)制關(guān)停等措施。與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的各級(jí)監(jiān)管部門全力以赴，對(duì)排污企業(yè)和排污行為采取比平時(shí)更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施。(12)參見(jiàn)程國(guó)媛：《為?！岸嗨{(lán)”我省環(huán)保出重招》，載《山西日?qǐng)?bào)》2019年7月15日。諸如此類的高壓監(jiān)管，使山西省的大氣環(huán)境質(zhì)量在賽會(huì)期間出現(xiàn)了短時(shí)好轉(zhuǎn)。

無(wú)論是中央層級(jí)組織實(shí)施環(huán)境區(qū)域治理，還是地方政府組織開(kāi)展本轄區(qū)內(nèi)多城市的環(huán)境區(qū)域保護(hù)，都采取了運(yùn)動(dòng)式的協(xié)同治理方式，其中包括打破常規(guī)科層管理模式、超常規(guī)調(diào)動(dòng)力量、對(duì)排污者采取非常管理手段等。

(三)全面的環(huán)境信息獲取手段與環(huán)境信息共享

環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)條件是環(huán)境信息的全面獲取與共享。成功的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)表明，只有能夠獲得完整、全面的污染排放信息、污染狀況信息，“協(xié)同治理區(qū)域”才能夠有的放矢地采取污染控制措施，進(jìn)而取得良好控制效果。而要獲得完整的污染排放信息，則需要區(qū)域內(nèi)各地環(huán)境監(jiān)管部門全方位監(jiān)測(cè)企業(yè)排污活動(dòng)，不留監(jiān)測(cè)死角。2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間北京市空氣質(zhì)量一直處于良好狀態(tài)，而這一成果的出現(xiàn)得益于對(duì)相關(guān)環(huán)境信息的準(zhǔn)確把握和防控措施得力。其實(shí)，在北京奧運(yùn)會(huì)前夕，北京市空氣質(zhì)量能否處于良好狀態(tài)，還有非常大的不確定性。原因在于：第一，奧運(yùn)會(huì)前夕北京市出現(xiàn)極端不利氣象條件，這對(duì)實(shí)現(xiàn)賽會(huì)期間空氣質(zhì)量良好是嚴(yán)重挑戰(zhàn)；第二，各地大氣污染防治常規(guī)執(zhí)法存在執(zhí)法盲點(diǎn)，而這些盲點(diǎn)足以影響大氣污染防治行動(dòng)的效果。針對(duì)這些不利情況，在中央有關(guān)部門的決策部署下，果斷啟動(dòng)應(yīng)急措施，組織京津冀環(huán)保部門出動(dòng)5，000余人次，對(duì)6，000 余個(gè)重點(diǎn)污染源實(shí)施全面排查；北京、天津、河北、山西、山東、內(nèi)蒙采取相關(guān)緊急防控措施。經(jīng)過(guò)諸多有針對(duì)性的工作，津冀晉蒙魯豫等周邊省區(qū)空氣質(zhì)量明顯改善，70多個(gè)城市的PM2.5 平均濃度同比下降40%。(13)參見(jiàn)程興瑞：《讓“閱兵藍(lán)”和“APEC藍(lán)”永續(xù)——記環(huán)保部環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心應(yīng)急值守處先進(jìn)集體》，載《人民公仆》2015年第10期。奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作是成功的，而這項(xiàng)成功的工作的重要方面是獲取環(huán)境信息全面準(zhǔn)確。

三、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理常態(tài)化面臨的現(xiàn)實(shí)困境

在我國(guó)，實(shí)行環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理并不是近年才開(kāi)始的嘗試。20世紀(jì)90年代開(kāi)始的淮河流域水污染防治就采取了協(xié)同治理的方式。自20世紀(jì)80年代起，隨著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程的加快，淮河流域出現(xiàn)了嚴(yán)重的污染，(14)參見(jiàn)《新聞背景:近年來(lái)淮河污染情況及其治理》，http://www.cctv.com/news/china/20010802/36.html，2019年10月2日訪問(wèn)。給沿淮流域和上級(jí)政府提出了防治淮河流域污染要求。1994年5月24日至26日，原國(guó)務(wù)委員宋健代表國(guó)務(wù)院，在安徽省蚌埠市主持召開(kāi)淮河流域環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，由此拉開(kāi)10年淮河污染治理的序幕?；春恿饔蚩缭胶幽稀⒔K、安徽、山東等省，治理淮河污染需要建立跨省的區(qū)域環(huán)境治理組織機(jī)構(gòu)或其它運(yùn)作機(jī)制。(15)參見(jiàn)張菊生：《治理淮河污染的回顧與展望——紀(jì)念淮河流域環(huán)保執(zhí)法檢查現(xiàn)場(chǎng)會(huì)一周年》，載《治淮》1995年第6期。為此，1995年8月8日，國(guó)務(wù)院頒布了我國(guó)第一部流域性法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》。該條例第4條規(guī)定，建立淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理有關(guān)淮河流域水資源保護(hù)和水污染防治的重大問(wèn)題，監(jiān)督、檢查淮河流域水污染防治工作，行使國(guó)務(wù)院授予的其他職權(quán)。顯然，該機(jī)構(gòu)是專司淮河流域水污染防治的政府組織。1995年，國(guó)務(wù)院環(huán)委會(huì)審議通過(guò)《淮河流域水污染防治計(jì)劃》，大規(guī)模的淮河污染協(xié)同治理工作正式啟動(dòng)。

淮河流域水污染協(xié)同治理和上述環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理工程一樣，治理當(dāng)初成就顯著，但同時(shí)又不無(wú)缺憾。根據(jù)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的內(nèi)在要求，總結(jié)我國(guó)實(shí)行區(qū)域協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)采用這種治理方式所面臨的困難。使環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理難以產(chǎn)生理想效果的制約因素主要有以下幾個(gè)方面：

(一)治理動(dòng)機(jī)不足

環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理需要強(qiáng)大的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)力，也就是說(shuō)，需要“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各方具備強(qiáng)烈且一致的治理意愿。只有在“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各方具備強(qiáng)烈且一致的治理意愿時(shí)，才能驅(qū)動(dòng)復(fù)雜的環(huán)境監(jiān)管各子系統(tǒng)恪盡職守，積極合作，形成強(qiáng)大的監(jiān)管合力。而在實(shí)際開(kāi)展的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的項(xiàng)目中，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是各方治理動(dòng)機(jī)不足。

一般來(lái)說(shuō)，各地政府既擔(dān)當(dāng)保護(hù)環(huán)境的重任，又面臨似乎更為重大的任務(wù)——發(fā)展經(jīng)濟(jì)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)，需要使用各種自然能源，從而產(chǎn)生污染物排放，導(dǎo)致環(huán)境污染；避免環(huán)境污染，需要減少污染物排放，而減排意味著對(duì)按常規(guī)開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的限制，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減慢。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，實(shí)施節(jié)能減排可以換來(lái)環(huán)境的好轉(zhuǎn)，也有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，但這種好處屬于未來(lái)。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)更看重的是解決財(cái)政收入問(wèn)題，因?yàn)楹笳咧苯記Q定能否增加所屬公務(wù)員的工資，能否提高本行政區(qū)的各種社會(huì)福利保障水平。這是擺在眼前的問(wèn)題。解決眼前問(wèn)題的動(dòng)力總是強(qiáng)于解決未來(lái)問(wèn)題的動(dòng)力。如果不能解決眼前的問(wèn)題，那就很難產(chǎn)生解決未來(lái)問(wèn)題的足夠的動(dòng)力。

政府的治理動(dòng)機(jī)無(wú)疑也受普通民眾消費(fèi)需求的影響。民眾的日常消費(fèi)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響是巨大的。比如，洗護(hù)衣物是再正常不過(guò)的生活消費(fèi)了。我國(guó)城市居民僅此一項(xiàng)消費(fèi)，年耗水量達(dá)122個(gè)西湖水量、用電量為153億度(相當(dāng)于世界最大的水電站——三峽電站兩個(gè)月的總發(fā)電量)、排放溫室氣體1，400萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量(與種植53萬(wàn)畝約4，000萬(wàn)棵常綠喬木林20年產(chǎn)生的碳匯量相當(dāng))。(16)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)：《關(guān)愛(ài)環(huán)境藍(lán)皮書——公眾衣物消費(fèi)對(duì)環(huán)境影響調(diào)研報(bào)告》，http://www.sh.chinanews.com.cn/swzx/2019-06-05/57847.shtml，2019年10月27日訪問(wèn)。普通消費(fèi)者不愿意為了在未來(lái)、在國(guó)家整體上可能看到的環(huán)境改善而減少這種消費(fèi)，更不要說(shuō)停止這種消費(fèi)了，政府也不愿意為治理環(huán)境而違拗本城市居民的這種消費(fèi)意愿。

(二)協(xié)同治理能力不足

影響環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理效果的一個(gè)重要因素是治理能力是否與治理目標(biāo)相適應(yīng)。環(huán)境治理，如同其他公共事務(wù)的治理一樣，具有規(guī)模大(包括影響面積大、人口多)的特點(diǎn)。這意味著，第一，環(huán)境管理者與相對(duì)人之間的距離遠(yuǎn)；第二，環(huán)境管理者面對(duì)眾多的相對(duì)人。這種狀況決定了環(huán)境管理措施只能是大概率的。當(dāng)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理遭遇治理規(guī)模因素的制約時(shí)，協(xié)同治理的復(fù)雜性顯著提高，管理成本自然加大。協(xié)同治理的高質(zhì)量以更強(qiáng)大的治理能力為保障。(17)參見(jiàn)周雪光：《國(guó)家治理規(guī)模及其負(fù)荷成本的思考》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2013 年第1 期。而在我國(guó)的治理實(shí)踐中，協(xié)同治理能力存在明顯欠缺，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，環(huán)境監(jiān)測(cè)能力不足。由于技術(shù)與資源等的限制，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管部門的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力存在明顯不足。以農(nóng)業(yè)污染監(jiān)測(cè)為例，在以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主要生產(chǎn)方式的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜而產(chǎn)生的水污染、空氣污染具有面源性質(zhì)，難以監(jiān)測(cè)。即使可以監(jiān)測(cè)河流污染，也難以追蹤到污染者。再以空氣污染監(jiān)測(cè)為例，一些城市、國(guó)家級(jí)新區(qū)、高新區(qū)、重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)及港口區(qū)等沒(méi)有建立監(jiān)測(cè)點(diǎn)，一些省控、市控和縣控空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位之間沒(méi)有完全聯(lián)網(wǎng)，這些情況決定了環(huán)境管理機(jī)關(guān)無(wú)法全面獲取空間質(zhì)量信息，無(wú)法及時(shí)傳遞監(jiān)測(cè)結(jié)果；(18)《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》對(duì)“各省(市)”提出的“進(jìn)一步將省控、市控和縣控空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)”，“全面推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)、高新區(qū)、重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)及港口環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)建設(shè)”等要求說(shuō)明，“統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)”需要通過(guò)“進(jìn)一步”努力才能充分實(shí)現(xiàn)，相關(guān)區(qū)域監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的建設(shè)還要等到“將來(lái)時(shí)”。第二，環(huán)境信息交流能力不足。這既有技術(shù)上的原因，也有體制上的原因。以京津冀地區(qū)為例，在中央政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，京津冀地區(qū)先后出臺(tái)了《京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展綱要》《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)保規(guī)劃》《津冀跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作制度(暫行)》《關(guān)于促進(jìn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2018〕24號(hào))》等多項(xiàng)規(guī)范環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的文件，大大提升了京津冀地區(qū)協(xié)同治理的水平。然而，就是在這個(gè)區(qū)域，環(huán)境信息的交換、共享也依然存在障礙?！侗本┦写髿馕廴痉乐螚l例》第24條為“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)”建立的“通報(bào)”和“共享”制度，應(yīng)當(dāng)“通報(bào)”的是“重大污染事項(xiàng)”，不包括“重大污染事項(xiàng)”之外的“事項(xiàng)”；應(yīng)當(dāng)“共享”的“信息”是“重大監(jiān)測(cè)信息”，不包括“重大監(jiān)測(cè)信息”之外的環(huán)境信息。而且就是對(duì)“重大監(jiān)測(cè)信息”的“共享”也是“逐步實(shí)現(xiàn)”，而非必須“實(shí)現(xiàn)”?！短旖蚴写髿馕廴痉乐螚l例》也有與相鄰省市交換環(huán)境信息的規(guī)定，但該《條例》第72條只要求在“邊界”“建設(shè)”“可能對(duì)相鄰省市大氣環(huán)境產(chǎn)生影響的重大項(xiàng)目”時(shí)向相鄰省市“通報(bào)”。此種“通報(bào)”涉及的信息僅僅是與“可能對(duì)相鄰省市大氣環(huán)境產(chǎn)生影響的重大項(xiàng)目”相關(guān)的信息，而不是所有對(duì)大氣環(huán)境產(chǎn)生影響的項(xiàng)目的信息；是“建設(shè)”時(shí)的信息，不包括相關(guān)項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)后的信息，即使是一定會(huì)對(duì)“相鄰省市大氣環(huán)境產(chǎn)生影響”的信息。從兩部法規(guī)的規(guī)定可以看出，兩直轄市準(zhǔn)備交換的環(huán)境信息只有某些重大信息、有嚴(yán)重環(huán)境影響的信息。僅僅就此類信息實(shí)行交換或者共享，無(wú)法支持相鄰地區(qū)開(kāi)展有效的協(xié)同治理。

(三)協(xié)同治理方法單一

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境治理，包括由中央政府部門組織的跨行政區(qū)的環(huán)境治理，主要采用“命令—控制”方法。這種方法簡(jiǎn)潔，能產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果。在處理關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)事務(wù)時(shí)，或處理通過(guò)簡(jiǎn)單的下達(dá)命令便可以見(jiàn)成效的社會(huì)事務(wù)時(shí)，這種方法是有效的。但在處理復(fù)雜社會(huì)利益關(guān)系時(shí)，或處理具有綜合性的、處于持續(xù)狀態(tài)的社會(huì)事務(wù)等時(shí)，這種方法的有效性就要打折扣了。還是以京津冀及其周邊地區(qū)環(huán)境治理為例。如果只追求“賽會(huì)藍(lán)天”這一結(jié)果，用“命令—控制”方法是可以如愿的。如果以京津冀及其周邊地區(qū)環(huán)境質(zhì)量根本改善并長(zhǎng)期保持為治理目標(biāo)，僅靠這種方法就是注定無(wú)法如愿的。而在京津與冀、山東北部、河南北部之間開(kāi)展橫向的符合市場(chǎng)規(guī)律的技術(shù)、資金、人才、產(chǎn)業(yè)等的交流、交換，則可以使京津與河北、魯北、豫北之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既使京津獲得藍(lán)天碧水，又使河北、魯北、豫北獲得技術(shù)、人才和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從這個(gè)事例來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償就是推進(jìn)長(zhǎng)久的區(qū)域或流域協(xié)同治理的有效方法。

近年來(lái)，一些地方陸續(xù)把生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒ㄓ糜诹饔颦h(huán)境治理。京津冀及其周邊也開(kāi)始嘗試使用這種辦法。河北省與天津市之間就為“引灤入津”簽訂了開(kāi)展灤河上下游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議——《關(guān)于引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》。(19)參見(jiàn)王寧、李亭、劉桃熊：《京津冀跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)顯成效 相關(guān)部門建議加強(qiáng)共治力度建立長(zhǎng)效機(jī)制》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2018年11月1日。此舉與《生態(tài)文明體制改革總體方案》關(guān)于推動(dòng)在“京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)”等“開(kāi)展跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)” 的要求是一致的。(20)見(jiàn)《生態(tài)文明體制改革總體方案》第6章第32項(xiàng)“完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。但是，不容忽視的是，已經(jīng)開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償集中在存在上下游關(guān)系的不同地區(qū)之間，而用于大氣污染防治、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償，既少有成功的范例，又缺乏制度創(chuàng)設(shè)。

(四)缺乏保障“協(xié)同治理區(qū)域”合作協(xié)議執(zhí)行的責(zé)任追究制度

在以往的環(huán)境治理中，我國(guó)已經(jīng)建立了考核問(wèn)責(zé)等制度，其中包括對(duì)相關(guān)責(zé)任人“給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分”，即使他們“已經(jīng)離任”，“也要終身追究責(zé)任”。(21)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(國(guó)發(fā)[2015]17號(hào))第9條第32項(xiàng)“嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核”。2016年12月頒布的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》等建立了一系列與考核問(wèn)責(zé)相關(guān)的制度。這些考核與責(zé)任追究制度都有助于督促各級(jí)政府以及環(huán)境監(jiān)管部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作積極盡責(zé)。但是，它們都是用在上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)管、權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督中，對(duì)橫向的不同行政區(qū)間合作沒(méi)有直接的保障作用。而以往為開(kāi)展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理而形成的合作文件，沒(méi)有為維護(hù)合作而設(shè)立懲罰性約束，沒(méi)有對(duì)違反合作約定的行為設(shè)定責(zé)任。

責(zé)任，是人類合作得以正常進(jìn)行的必要條件?！叭祟悆?nèi)心天生就具有愿意與別人合作、愿意自己付出成本懲罰別人、具有關(guān)心他人的親社會(huì)情感的心智結(jié)構(gòu)”。(22)韋倩、姜樹(shù)廣：《社會(huì)合作秩序何以可能：社會(huì)科學(xué)的基本問(wèn)題》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2013 年第11 期。這揭示了一個(gè)簡(jiǎn)單的社會(huì)道理，即缺乏責(zé)任、缺乏必要的懲罰，人類社會(huì)就無(wú)法進(jìn)行合作。就環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理而言，沒(méi)有責(zé)任約束，合作便容易陷入信任不足的泥沼，各種“搭便車”的行為會(huì)最終摧毀整個(gè)合作協(xié)議，使協(xié)同治理歸于失敗。

四、環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理常態(tài)化的實(shí)現(xiàn)路徑

盡管運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境區(qū)域治理備受詬病，盡管實(shí)行環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理面臨許多現(xiàn)實(shí)的困難，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理這種治理方式已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境治理的一條經(jīng)驗(yàn)，一條被立法廣泛采用的經(jīng)驗(yàn)。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定建立“跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域”“防治”“環(huán)境污染和生態(tài)破壞”的“聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”，包括由“有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決”的協(xié)調(diào)機(jī)制。這表明，我國(guó)具有環(huán)境保護(hù)基本法形式特征的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)明確接受不同行政區(qū)間實(shí)行環(huán)境區(qū)域(包括流域、區(qū)域)協(xié)同治理的制度。

法律已經(jīng)建立環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度，那么，怎樣才能將運(yùn)動(dòng)式、臨時(shí)性環(huán)境區(qū)域治理轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，怎樣克服采用該治理方式所面臨的困難呢？

(一)增強(qiáng)合作動(dòng)機(jī)

如前所述，具備強(qiáng)烈合作動(dòng)機(jī)是有效開(kāi)展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的前提。然而，環(huán)境保護(hù)這種追求未來(lái)利益、整體利益的事業(yè)很難讓環(huán)保主體形成強(qiáng)烈的保護(hù)動(dòng)機(jī)，從而很難能產(chǎn)生強(qiáng)烈的合作保護(hù)的愿望。環(huán)境保護(hù)與發(fā)展生產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)“雙贏”的判斷驅(qū)使地方政府選擇犧牲環(huán)境保護(hù)維持生產(chǎn)發(fā)展。這既是邏輯結(jié)論，也是實(shí)際發(fā)生的決策選擇。不過(guò)，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法也為推動(dòng)地方政府建立合作動(dòng)機(jī)鋪設(shè)了制度基礎(chǔ)。這個(gè)基礎(chǔ)就是《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度。(23)參見(jiàn)徐祥民：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而要履行好這份責(zé)任，在面對(duì)跨行政區(qū)的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，就只有選擇與同處一個(gè)環(huán)境地理單元中的其它行政區(qū)開(kāi)展合作。而隨著地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的完善，相關(guān)地方政府尋求與相鄰行政區(qū)合作的愿望會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈。在這個(gè)意義上，地方政府環(huán)境質(zhì)量制度的完善可以為環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理增添合作動(dòng)力。而為了增強(qiáng)地方政府與相關(guān)地區(qū)開(kāi)展合作的動(dòng)機(jī)，需要加強(qiáng)地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度建設(shè)。

(二)尋找有效的合作方法

有效的合作方法是穩(wěn)定的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的基本保障。做這一判斷的依據(jù)之一是：運(yùn)動(dòng)式的，也就是依賴超級(jí)政治動(dòng)員的聯(lián)合防治是不可持續(xù)的。開(kāi)展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的有效的和可持續(xù)的合作方法是什么或具有怎樣的特點(diǎn)呢？原則上說(shuō)，就是不會(huì)挫傷“協(xié)同治理區(qū)域”合作各方合作積極性的方法。反過(guò)來(lái)說(shuō)，就是對(duì)“協(xié)同治理區(qū)域”合作各方的積極性同樣產(chǎn)生調(diào)動(dòng)作用的方法?！懊睢刂啤毙偷沫h(huán)境管理方法顯然不符合要求，而以下幾種方法是可以嘗試使用的。

第一種方法：生產(chǎn)生活活動(dòng)影響力與環(huán)境治理任務(wù)分擔(dān)相一致。所謂生產(chǎn)生活影響力是指生產(chǎn)生活活動(dòng)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響力，而生產(chǎn)生活活動(dòng)影響力與環(huán)境治理任務(wù)分擔(dān)相一致是指按照對(duì)環(huán)境負(fù)面影響力大小分配環(huán)境治理任務(wù)的原則對(duì)“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各行政區(qū)分配治理任務(wù)。這個(gè)方法的突出特點(diǎn)是：其生產(chǎn)生活活動(dòng)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響(也可稱不利環(huán)境影響)越大，承擔(dān)的環(huán)境治理任務(wù)越重。假定被生態(tài)環(huán)境部列為重點(diǎn)區(qū)域的“長(zhǎng)株潭”區(qū)域中的三城市開(kāi)展大氣環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，那么，三城市應(yīng)當(dāng)按照排放大氣污染物的多少分配減排或其它消減大氣污染物的任務(wù)，治理任務(wù)的輕重以排放量的大小為轉(zhuǎn)移。

第二種方法：取長(zhǎng)補(bǔ)短。這個(gè)方法的核心要義是發(fā)揮不同行政區(qū)自然地理、人口、產(chǎn)業(yè)類型、環(huán)境治理能力等方面的優(yōu)長(zhǎng)。在操作層面就是：“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)不同行政區(qū)用自己的長(zhǎng)項(xiàng)與其它各方交換。假定有甲乙兩市開(kāi)展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，其中甲市制造業(yè)發(fā)達(dá)，乙市漁業(yè)捕撈能力強(qiáng)。協(xié)同治理的合作協(xié)議可以把更多的漁業(yè)捕撈份額(假定在特定水域?qū)嵭胁稉葡揞~制度)分配給乙市，留給甲市較小的份額，相應(yīng)地把更多的污染排放份額(當(dāng)然以實(shí)行污染物排放總行為控制制度(24)參見(jiàn)徐祥民：《論我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度》，載《法學(xué)》2015年第12期。為前提)分配給甲市，留給乙市較少份額。用這一方法，可以在各方發(fā)揮其長(zhǎng)處從而不降低生產(chǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的改善。按照這一假定，“取長(zhǎng)補(bǔ)短”這一方法既可以減少大氣污染物排放，使大氣環(huán)境質(zhì)量得到改善，又可以減輕對(duì)漁業(yè)資源的捕撈，使特定水域漁業(yè)資源損害得以減輕。

第三種方法：合理的生態(tài)補(bǔ)償。在同一環(huán)境地理單元的不同行政區(qū)中，往往都存在上下游、中心與外圍、廊道與聚點(diǎn)等關(guān)系。對(duì)這樣的環(huán)境地理單元開(kāi)展環(huán)境治理，往往需要特定行政區(qū)對(duì)治理做更多的付出或曰犧牲，否則就無(wú)法使整個(gè)環(huán)境地理單元的環(huán)境得到改善，即使其它行政區(qū)付出再多的努力也無(wú)濟(jì)于事。在這種情況下，“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各行政區(qū)應(yīng)當(dāng)做出的選擇是：讓特定行政區(qū)承受治理環(huán)境的犧牲，其它行政區(qū)對(duì)其實(shí)施補(bǔ)償。不管是污染防治中的廊道和聚點(diǎn)地區(qū)之間，還是水污染防治中的上下游城市之間、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)中的左右岸城市之間等的合作，都可以采用這種方法。

第四種方法：能者多勞。不同行政區(qū)開(kāi)展環(huán)境治理的能力，比如減排的能力、減少捕撈的能力，往往都是不同的，有時(shí)差距還十分巨大。能力懸殊的兩個(gè)或多個(gè)行政區(qū)要為同一項(xiàng)事業(yè)開(kāi)展合作，能力強(qiáng)的行政區(qū)必須做更多的貢獻(xiàn)，否則，能力弱的一方或幾方一定會(huì)選擇不合作。這與世界各國(guó)為防止全球氣候變暖在不同國(guó)家間實(shí)行“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，道理是相同的。(25)參見(jiàn)徐祥民、李宇斐：《“能者多勞”——應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任分擔(dān)的首要原則》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期。能者多勞這一方法的具體運(yùn)用，可以落實(shí)為能力強(qiáng)的一方或幾方，比如科學(xué)技術(shù)相對(duì)發(fā)達(dá)的城市，向能力弱的一方或幾方提供治理環(huán)境的技術(shù)、工藝甚至設(shè)備、工程技術(shù)人員，甚至免費(fèi)提供。要求能力強(qiáng)的合作方做這些(“多勞”)，與下面要討論的提升協(xié)同治理能力是有關(guān)聯(lián)的。

(三)提升協(xié)同治理能力

提升環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理能力包括絕對(duì)提升和相對(duì)提升兩種情況。所謂絕對(duì)提升，是指對(duì)環(huán)境治理能力的提升，包括使用先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)施、設(shè)備，配備高水平的技術(shù)人員，即使用滿足更多環(huán)境治理事務(wù)需要的種類不同的技術(shù)設(shè)備，投入更多開(kāi)展治理所需要的資金、人員等等。所謂相對(duì)提升，是指服務(wù)于多行政區(qū)“協(xié)同”的提升，也就是協(xié)同能力的提升。比如環(huán)境監(jiān)測(cè)使用相同的或易于換算的計(jì)量單位、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等；再如環(huán)境治理行動(dòng)保持步調(diào)上的一致或協(xié)調(diào)，像禁漁期同時(shí)起止、同時(shí)實(shí)施應(yīng)對(duì)重污染天氣緊急措施等等。

從我國(guó)環(huán)境治理的實(shí)踐來(lái)看，由于不同行政區(qū)自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一致，行政區(qū)劃對(duì)管理者的管理行為的長(zhǎng)期型塑不一致，要提高環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理水平，治理能力的絕對(duì)提升和相對(duì)提升都是需要的。

(四)建立維護(hù)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理合作關(guān)系的制度

維護(hù)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理合作關(guān)系的制度，是指以維護(hù)這種協(xié)作中的合作關(guān)系為目的而建設(shè)的制度，在當(dāng)下一定是用書面協(xié)議規(guī)定。這類制度大致有兩種。一種是實(shí)體規(guī)則，即設(shè)定關(guān)于對(duì)執(zhí)行或違法合作關(guān)系行為的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的種類、額度等內(nèi)容的規(guī)則。需要專門指出的是，此類獎(jiǎng)勵(lì)、處罰是對(duì)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理合作方的獎(jiǎng)勵(lì)、處罰，而不是各個(gè)合作方對(duì)其管理下的行政相對(duì)人的獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。比如，對(duì)嚴(yán)格履約一方，可以在下一個(gè)合作年度或下一個(gè)合作期少承擔(dān)一些治理任務(wù)。這是獎(jiǎng)勵(lì)。再如，對(duì)違反合作協(xié)議的一方，可以要求其承擔(dān)更多的合作事務(wù)或其它治理任務(wù)。這是懲罰。另一種是程序規(guī)則，即規(guī)定關(guān)于執(zhí)行獎(jiǎng)勵(lì)或處罰的程序的規(guī)則。包括鑒別是否認(rèn)真履約、確定違約行為及其程度、適用合作協(xié)議規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)或處罰等。比如建立合作協(xié)議執(zhí)行機(jī)構(gòu)，類似學(xué)者為開(kāi)展渤海流域環(huán)境治理設(shè)計(jì)的渤海治理委員會(huì)。(26)參見(jiàn)徐祥民、李冰強(qiáng)等：《渤海管理法的體制問(wèn)題研究》，人民出版社2011年版，第229-231頁(yè)。由此類合作協(xié)議執(zhí)行機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)合作各方的履約行為。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐所創(chuàng)立的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度已經(jīng)成為環(huán)境法規(guī)定的一項(xiàng)新制度。它的產(chǎn)生與對(duì)實(shí)現(xiàn)短期環(huán)境保護(hù)目標(biāo)為目的的污染防治實(shí)踐，與中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)地方政府力量的強(qiáng)大調(diào)動(dòng)能力有密切聯(lián)系。作為環(huán)境法規(guī)定的制度，在離開(kāi)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理提供的強(qiáng)大推動(dòng)力的支持之后，要產(chǎn)生治理跨行政區(qū)環(huán)境的良好效果，它還需要得到進(jìn)一步的建設(shè)。寫在《環(huán)境保護(hù)法》第20條的那些語(yǔ)句不足以支持環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理成為一項(xiàng)可以產(chǎn)生制度功效的法律制度。用制度體系或復(fù)雜制度體系建設(shè)的眼光看問(wèn)題，要使環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度在我國(guó)跨行政區(qū)環(huán)境的治理中扮演重要角色，加強(qiáng)與該制度相聯(lián)系的制度，包括地方政府環(huán)境質(zhì)量制度的建設(shè)也是十分必要的。