陸小軍 張立波 王暉 龐蓉蓉 傅強

1 《條例》制定的背景

1.1 南京地區(qū)獻血招募面臨的形勢和問題：2011年前南京市采血以街頭獻血點招募采血為主，2011年之后的采血量特別是街頭獻血點采血量出現(xiàn)明顯下滑，由原來占總采血量的80%到現(xiàn)在的50%，同時季節(jié)性、結構性缺血矛盾突出，血液供應緊張。

1.2 醫(yī)院用血需求持續(xù)增加：“十二五”期間，南京市醫(yī)療衛(wèi)生資源不斷增加，全市各級各類衛(wèi)生機構2 342家、總床位數(shù)5.1萬張，比“十一五”期末分別增長5.7%和43.74%?！笆濉逼陂g南京市醫(yī)療衛(wèi)生體系建設將進一步加強，全市將增加1.68萬張床位，達到每千人口6.5張。

1.3 績效工資的影響：事業(yè)單位績效工資的施行，職工的收入下降幅度較大，一定程度上影響了工作積極性，2012年績效工資的施行，我中心采血量與上一年度相比下降11%。

1.4 保障采血量的一些措施：由于采血量的下滑，采取了優(yōu)化布局街頭采血點；加強媒體宣傳，舉辦無償獻血宣傳表彰晚會，增加影響力；選擇品類豐富的獻血紀念品；延長采血點工作時間等措施。種種措施并沒有增加街頭獻血點采血量，2011至2018年街頭招募采血比例一直在50%～60%之間浮動，加之原《南京市獻血辦法》實施已超過10年，部分條款與現(xiàn)狀不符，已于2015年廢止。鑒于此，考慮從法律及制度上的改變來推動獻血招募采集工作的發(fā)展。

2 條例要解決的問題

2.1 保障臨床用血：目前對于采供血工作存在一些錯誤認識，認為采供血就是血站的事情。血站作為專業(yè)性技術機構，其協(xié)調(diào)各部門、單位的力度還比較薄弱，因此必須加強政府的領導，明確各相關部門職責，加強聯(lián)動和協(xié)調(diào)[4-6]；市民對獻血知曉率、參與度不高，我市人口平均獻血率達2.2%，世界平均為4.5%；一次獻血300 mL以上的人數(shù)僅占獻血人數(shù)的60%左右，相比于省內(nèi)徐州、常州、無錫和揚州等地（＞80%）還有較大差距；街頭獻血點布局易受城市建設、管理以及周邊商家不理解等因素影響，每年都有采血點被迫關?；蛭恢谜{(diào)整，因此需要明確獻血點規(guī)劃，方便公民獻血。

這個世界上沒有一本書記錄著班級管理的萬能之法，如果想通過閱讀某一本書掌握治班秘訣，那絕不可能。要想提升解決問題的能力，我們既需要博覽，又需要精讀。無論是博覽群書，還是精讀經(jīng)典，都需要足夠的定力。在浮躁的當下，能靜下心來堅持閱讀方能談得上專業(yè)成長力，只有擁有專業(yè)成長力，班主任才可能擁有四兩撥千斤的功力。

2.2 保障血液安全：血液安全是血站的生命線，在加強血液質(zhì)量、安全檢測的同時，一方面需要加強血液的源頭管控，做到防控關口前移；另一方面要加強醫(yī)療機構輸血部門建設，提升血液的安全、合理使用水平。由于檢測技術的局限性，輸血感染還是現(xiàn)實存在的[7,8]，通過立法，擬設立無過錯用血救助金來實現(xiàn)對受血者的關愛。

2.3 促進采供血機構可持續(xù)發(fā)展：目前我中心人員結構不合理，編外人員多于編內(nèi)人員，編外人員比例占總人數(shù)的54%，與醫(yī)院相比在職稱聘任、收入分配上存在現(xiàn)實困難。導致人員積極性不高，不易招收到高學歷人員，且高層次人才、熟練員工流失現(xiàn)象嚴重，影響了采供血工作的可持續(xù)開展。

3 條例的立法過程

3.1 立法動議：2015年起中心根據(jù)當前的獻血形勢，游說醫(yī)療界的人大代表，他們對血液供應不足有著深刻的體會，南京市衛(wèi)計委組織行業(yè)內(nèi)人大代表就編制獻血條例向人大提案，邀請人大代表、領導調(diào)研，爭取人大領導的支持，2016年7月市人大對南京市獻血條例進行立項，同年11月啟動立法程序。

3.2 條例起草：衛(wèi)計委組建起草小組，制定初稿經(jīng)修訂后形成討論稿；邀請管理相對人、社會人士、相關專家和部門召開論證會及座談會，會后發(fā)函征求書面意見；經(jīng)法律顧問審查后報衛(wèi)計委辦公會審核。

3.3 法制辦報審：向市法制辦提交送審稿（附起草說明、立法主要依據(jù)、相關部門和單位的反饋意見及處理情況）；再次召開管理相對人、社會人士、相關專家和部門論證會及座談會，會后發(fā)函征求書面意見；對綜合意見修訂完善后報市長辦公會通過。

3.4 市人大常委會一審、二審：書面征求省人大常委會法工委、市政協(xié)社法委、11區(qū)人大常委會、基層立法聯(lián)系點、市人大法制委及立法咨詢專家意見之后在官網(wǎng)公布草案；召開部門論證會（衛(wèi)計委、法制辦、紅十字會、規(guī)劃、財政、人社、城管、交通運輸、公安、園林、旅游）；召開部分人大主任及人大代表座談會；召開相對人座談會（獻血志愿者、醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、居委會）；召開省輸血協(xié)會專家論證會；召開起草部門、法制辦碰頭會。綜合幾次會議意見和外部反饋意見，修改后發(fā)省人大常委會法工委征求意見后形成征求意見稿，在南京日報公開征求意見；根據(jù)各方意見、建議形成草案修改稿；最后上常委會審議通過報省人大批準。

4 條例的主要內(nèi)容

4.1 完善獻血工作管理體制：建立政府保障機制；確立政府牽頭的聯(lián)席會議制度；進一步理順主管部門、聯(lián)席會議成員單位以及相關部門、單位的職責；進一步強化了政府及相關部門獻血宣教和組織方面的職責規(guī)定。通過加強政府的領導作用和強化政府及相關部門的職責來提高市民的獻血知曉率和參與度。

4.2 明確獻血工作計劃的制定和組織實施部門：市人民政府制定年度獻血工作計劃并組織實施。獻血計劃包含需求、宣傳、采血點設置、應急獻血以及監(jiān)督考核等內(nèi)容。

4.3 加強采血點的規(guī)劃和設置：規(guī)定了我市采血點布局總體原則，對固定采血點、流動采血點設置做出具體規(guī)定；編制固定采血點的布局規(guī)劃，制定建設標準；明確區(qū)人民政府應當按照布局規(guī)劃組織實施固定采血點的建設和維護工作；規(guī)定了流動采血點設置。選擇交通方便、人流量大的地段建設采血點，方便公民獻血。

4.4 提升獻血和用血便民程度：建立連通各方的獻血工作信息化制度，連通相關行政主管部門、疾病控制單位和醫(yī)療機構，實現(xiàn)信息發(fā)布、采供血安全、醫(yī)療臨床用血調(diào)配和費用核銷及應急用血管理的信息化；醫(yī)療機構建立血液庫存動態(tài)預警機制，并與獻血工作信息平臺聯(lián)網(wǎng)。建立用血費用便利核銷機制，用血費在醫(yī)院直接核銷，給獻血者用血提供便利。

4.5 建立獻血預備人員信息庫和醫(yī)療臨床用血應急保障機制：建立獻血預備人員信息庫，鼓勵公民自愿加入，鼓勵國家機關、企業(yè)事業(yè)單位和社會團體組織單位員工自愿加入[9]。

4.6 建立高危獻血者篩查和屏蔽制度：關口前移屏蔽高危人群，建立高危獻血者的篩查和屏蔽制度。公安、司法部門將高危人員名單通過信息平臺提供給衛(wèi)計部門，采血時將對這類人員直接予以屏蔽，保證臨床用血安全。

4.7 加強醫(yī)療機構輸血科建設和科學合理用血的管理：在條例中規(guī)定設置輸血科或者血庫，配備專業(yè)技術人員、設施和設備；鼓勵醫(yī)療機構推行自體輸血等新型醫(yī)療技術，采用血液保護和患者血液管理等方法提高科學用血水平[10]。

4.8 固化具有南京市特色的優(yōu)待規(guī)定：在上位法的基礎上，《條例》更具南京地方特色和可操作性。除了《江蘇省獻血條例》規(guī)定優(yōu)待獻血者的“三免”政策，即憑相關證件免費游覽政府投資主辦的公園、旅游風景區(qū)等場所，到政府舉辦的醫(yī)療機構就診免交普通門診診察費，免費乘坐城市公共交通工具外，增加了享受免費體檢、優(yōu)先用血、申請無償獻血者大病救助金、積分入戶等優(yōu)待；公民無償獻血或者成功捐獻造血干細胞的，所在單位應當給予支持，可以給予補貼或者補休；高等學校學生參加獻血或者成功捐獻造血干細胞的，可以享受學校德育學分考核加分等。

5 結語 2015年我市啟動《條例》的立法工作，2016年7月南京市人大對《條例》進行立項，同年11月啟動立法程序，2017年10月20日經(jīng)南京市人大常委會第三十七次會議表決通過，同年12月2日經(jīng)江蘇省人大常委會第三十三次會議批準。初步統(tǒng)計，《條例》從起草到通過共計修改113次，外地調(diào)研4次，召開各類會議77次，公眾征求意見2次，收集法律法規(guī)60多篇，起草條例說明、立法對照表等匯報材料40多篇。

在《條例》制定的過程中，由于多種原因，立法尚存在一些遺憾之處。一些具有前瞻性的無償獻血激勵機制、約束機制最終未能在法規(guī)中得到體現(xiàn)。例如未能設立獨立的獻血辦公室或血源管理機構，而用聯(lián)席會議制度來替代；未能理順一個地區(qū)兩家血液中心并存的局面；財政、人社等重點政策部門的職責未能進一步細化；預想設立用于輸血感染患者的救助與關愛的無過錯輸血感染關愛基金條款，因可行性原因被刪除；由于上位法的原因，采血間隔期、年齡也未能進行突破。但是瑕不掩瑜，在立法過程中，《條例》的制定堅持開門立法的原則，采取人大主導、社會廣泛參與的模式，最大限度采納了社會各界的訴求。

立法是一個多方利益博弈的過程[11,12]。我們感受到：一是借勢借力是前提。發(fā)揮好行業(yè)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員的作用，他們對用血困難有著深刻的體會，再通過他們積極爭取人大、政府及相關部門的支持，立法工作得以順利推進。二是有效組織是基礎。南京市衛(wèi)計委和南京紅十字血液中心成立了《條例》編制領導小組和編寫小組并進行合理分工，邀請高校老師和法學專家參與，制定了詳細的實施推進計劃，保證各節(jié)點任務順利完成。三是良好溝通是關鍵。加強與部門、社會團體、專家學者以及人大代表的溝通交流，并充分利用媒體資源，加大宣傳力度，使社會各界切實認識到無償獻血工作的重要性和必要性，最大程度獲得他們的理解和支持。四是充分準備是核心。收集國際、國內(nèi)各地制定的相關法律、法規(guī)和政策，開展對先進地區(qū)立法工作的調(diào)研，吸收各地好的做法，取長補短，同時深入分析本地無償獻血工作的現(xiàn)狀，用可靠數(shù)據(jù)、典型案例為領導決策做參謀。

在《條例》的出臺過程中，地方立法“有特色、不重復”是重點，雖然有《中華人民共和國獻血法》、《江蘇省獻血條例》等上位法，但是《條例》從一個省會城市的角度，從實際從事采供血具體工作的角度，在操作層面上對上位法做了較好的補充和完善[13,14]。立法通過可以說才邁開第一步，如何讓《條例》真正落地，發(fā)揮作用，后面還有很長的路要走。

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