南方周末記者 周小鈴 南方周末實習生 鞠楠楠

2020年10月24日，京滬高鐵宣布將于12月23日對時速300-350公里高鐵動車組列車公布票價優(yōu)化調整，同時將啟動浮動定價。

視覺中國?圖

★從近五年陸續(xù)公布的鐵路定價相關文件來看，鐵路客運票價定價權逐漸從高鐵、動車組擴展到普通旅客列車的軟席。

“跑在普通線路上的動車，定價比硬座高，無形中普通線路的價格也上來了?！?/p>

如果將鐵路單純視為國家基礎設施，那就是作為社會福利，為人民服務，勿論負債、盈利等，只講社會效益。然而，鐵路又是一個企業(yè)。盈利是企業(yè)的生命線。

從五年前開始，鐵路定價權就在悄悄松綁。

2020年10月24日，京滬高鐵、成渝鐵路宣布將于12月23日對時速300-350公里高鐵動車組列車公布票價優(yōu)化調整，同時將啟動浮動定價。一年前，東南沿海普通動車組列車就嘗試推行浮動定價。

高速鐵路是指列車運行時速在既有線上達到200公里，新線上達到250公里的鐵路。最高時速300公里以上的G字頭列車，為高速動車組旅客列車。時速為200～250公里的D字頭列車，為（普通）動車組旅客列車。

從近五年陸續(xù)公布的鐵路定價相關文件來看，鐵路客運票價定價權逐漸從高鐵、動車組擴展到普通旅客列車的軟席。

早在2015年末，高速動車組列車定價權就已從發(fā)改委下放給中國鐵路總公司。2016年6月5日，國家發(fā)改委發(fā)布文件，將鐵路運輸企業(yè)定價自主權擴大至普通旅客列車軟座、軟臥票價。

雖然普通旅客列車的硬席仍由政府定價，但從2014年后，普通旅客列車減少，高鐵、動車逐年增多。

這不免引發(fā)爭議：一旦普通旅客列車減少，高鐵動車組實行隨行就市的定價機制，如何保障低收入群體出行權益？

被阻止的“漲價”

鐵路將960萬平方千米的中國大陸編織成一張橫跨東西、貫穿南北的巨網(wǎng)，猶如毛細血管觸達中國每一寸土地，發(fā)揮著中國長距離人口流動和貨物運輸?shù)淖饔谩?/p>

1960年代，國家就對鐵路實行軍事管制。1999年出臺的首部鐵路法中，明確規(guī)定鐵路價格由國務院管理，特殊運價由鐵路主管部門和物價主管部門共管。

從1990年代開始，上億人口開始從農(nóng)村向沿海大城市轉移。隨著人口流動規(guī)模日益增大，廉價的鐵路客運運力愈發(fā)緊張，擁堵的“春運潮”成為每年社會輿論關注的焦點。

為了解決春運綜合征，有專家提出“提價論”。

事實上，在鐵道部2000年取得國家計委的批文后，2001年到2006年間就已經(jīng)對春運價格實施浮動調整。這六年間，春運鐵路發(fā)送旅客人次從1.26億增加到1.44億。春運客運價格年年上漲，但春運剛性需求有增無減。

反對聲亦有。據(jù)公開報道，2001年喬占祥律師起訴鐵道部春運漲價一案引發(fā)社會轟動。2005年，一名全國政協(xié)委員建議取消鐵路春運車票違法漲價。2006年，有人大代表質疑鐵道部門以“漲價”限制客流的做法只是其壟斷價格的“幌子”。2007年，時任鐵道部新聞發(fā)言人王勇平宣布鐵路春運火車票價不再實行上浮制度。

“漲價被批評，不漲價也被批評?！敝心洗髮W交通運輸工程學院教授、中國鐵道學會經(jīng)濟委員會委員秦進認為，鐵道客運幾次春運調價，只是對原有票價進行調整，尚未涉及按市場需求動態(tài)定價。2010年前，鐵路運輸服務價格問題并未受到學者和管理者的高度重視。

經(jīng)過鐵路六次大提速后，2008年，中國第一條具有完全自主知識產(chǎn)權的高速鐵路——京津城際鐵路通車開通運營，鐵路進入高速列車時代。同年11月27日下午，原鐵道部副部長陸東福在鐵道部中長期鐵路網(wǎng)調整規(guī)模新聞發(fā)布會上表示，國家未來會考慮火車客運價格的市場化改革。

定價松動

在國家相關部門公布的有關文件中，可以清楚看出鐵路客運定價松動的軌跡。

早在1997年，《鐵道部客運定價規(guī)則》中第四條就明確指出，在國務院批準的價格內，經(jīng)國家物價主管部門同意，國務院鐵路主管部門可根據(jù)運輸市場的需求實行浮動價格；對在鐵路局內運行的旅客列車的票、運價，可根據(jù)具體情況，賦予鐵路局自行浮動的權力。

2002年初，在舉辦全國范圍的聽證會后，國家計委出臺了《國家計委關于公布部分旅客列車票價實行政府指導價執(zhí)行方案的通知》。該通知規(guī)定，對特殊時段“春運”“暑運”“五一”“十一”期間的部分列車、運能緊張線路列車實行票價上浮。城際客運根據(jù)客流變化，允許上下浮動，競爭性客運可適當下浮，但不得低于成本價。

政府的指導價為經(jīng)營者劃定價格浮動區(qū)間，而浮動的基準為鐵道部對外公布的《鐵路旅客票價表》中規(guī)定的票價。雖然部分鐵路客運票價已有松動的跡象，但實施價格浮動仍要經(jīng)過相關部門的備案。

2007年后，動車、高鐵陸續(xù)投入運營。依據(jù)相關文件，鐵路運輸企業(yè)在鐵路基準費率基礎上，可以根據(jù)市場需求進行票價上下浮動，由企業(yè)確定具體票價。

“雖然文件規(guī)定動車車票價格可以上下浮動，但實際上浮動情況很少、范圍不大、涉及線路有限。”秦進向南方周末記者解釋，這背后的原因十分復雜，不光是鐵路當時的管理體制，還涉及到較復雜的鐵路運輸價格國家管控機制。

2013年，鐵道部撤銷，成立中國鐵路總公司和國家鐵路局，以期實現(xiàn)政企分離，理順管理機制。中國鐵路總公司承擔鐵路建設和運輸，而國家鐵路局作為行政單位，負責鐵路行政事務及發(fā)展規(guī)劃。

這一年，西南交通大學副教授左大杰判斷，鐵路改革站在一個新的歷史起點，他開始著手研究中國的鐵路改革。

經(jīng)過7年研究，左大杰將鐵路改革歸結為十二個關鍵問題，鐵路運輸定價改革是其中之一。他認為，在1984年到2015年間，鐵路運價正處于多元化的運價改革階段，在2015年后才進入到競爭性環(huán)節(jié)市場化階段。

2015年，國務院發(fā)布《關于推動價格機制改革若干意見》，針對交通運輸領域，要求鐵路、道路客運、民航國內航線客運、港口經(jīng)營都要擴大由經(jīng)營者自主定價的范圍，放開競爭性領域價格。

2015年末，高速動車組列車定價權下放給中國鐵路總公司。時任中國鐵路總公司總經(jīng)理、黨組書記盛光祖公開表態(tài)，目前暫時沒有大規(guī)模調整高鐵運價表的安排，以后對票價管理會非常嚴格，絕不允許擅自漲價。

2016年6月5日，國家發(fā)改委發(fā)布文件，將鐵路運輸企業(yè)定價自主權擴大至普通旅客列車軟座、軟臥票價，普通旅客列車高級軟臥包房票價繼續(xù)實行市場調節(jié)價。自此，鐵路定價權僅剩普通旅客列車的硬席定價權保留在國家發(fā)改委手中。

“為了避免大的波動，高鐵自主定價并未大范圍鋪開，價格還是相對固定的?！鼻剡M告訴南方周末記者，絕大部分高鐵的服務價格還是按照一等座、二等座來劃分，未能體現(xiàn)服務的差異性，早上六七點客流低谷期和中午十二點客流高峰期，客運價格沒有變化。

秦進談道，近年來鐵路客運價格改革之所以能夠加速，一方面是緊跟國家深化市場化改革大趨勢，另一方面源于鐵路運輸企業(yè)提高自身效益水平的內生動力。

此外，由于各種運輸方式間存在可替代性，服務水平和價格都將影響整體競爭力，他舉例，武廣高鐵開通后，長沙飛廣州的航班就開始打折降價。

進擊的高鐵，萎縮的“普速”

鐵路負債每年都在攀升。2019年，國鐵集團負債總額已高達5.5萬億元。同年，中國鐵路總公司正式改制成為中國國鐵集團。

一位接近國鐵集團的人士對南方周末記者透露，由于無法增加運能，國鐵集團提升鐵路經(jīng)營效益需求，依賴票價改革。

上述人士透露，2014年7月1日全國鐵路調整運行圖。調整后，全國鐵路開行旅客列車總數(shù)達到2447對，其中動車組列車1330對，占一半以上?？梢钥闯?，國鐵集團開始減少“綠皮車”。

“綠皮車”指的是傳統(tǒng)狹義的普通旅客列車，包括普快和普客等無字母車次。減少“綠皮車”的原因，一方面是列車提速、汰舊換新，另一方面也是適應乘客需求，如淘汰一些非空調車。

在減少傳統(tǒng)綠皮車的同時，鐵路部門在2016年，將快速、直達、特快列車全都刷成了橄欖綠。也就是說，動車組外的其他車型均作為普通旅客列車，其硬席均由國務院價格主管部門定價。

一位鐵路客運的研究者關注中國鐵路客運長達九年，他注意到，時速160公里動力集中型列車，是在原有25T型客車基礎上研發(fā)設計而成。國鐵集團對其的定位是取代傳統(tǒng)25T型客車，成為下一代普速客車的主力產(chǎn)品。

時速160公里動力集中型動車組不僅能在既有線路上運行，還能在提速線路、新建快速線路上運行?！芭茉谄胀ň€路上的動車，定價比硬座高，無形中普通線路的價格也上來了?！北本┙煌ù髮W中國交通運輸價格研究中心主任李文興對南方周末記者說。

高鐵、動車的盈利空間明顯高于普通旅客列車。以此次啟動市場浮動定價的京滬高鐵（601816.SH）為例，京滬高鐵在2011年全線通車，途經(jīng)24個站，將京津冀、長三角兩大經(jīng)濟帶最短運行距離降至4.5小時以內，運行五年，2015年末凈利潤已高達66億。今年年初，京滬高鐵成為唯一一條上市的高鐵。

根據(jù)統(tǒng)計年鑒，從2008年起，高速鐵路占鐵路客運量比重逐年增加，截至2019年，高速鐵路占鐵路客運量比重已達64.4%，而高鐵占鐵路營業(yè)里程比重僅25.3%。

李文興提到，近兩年來，整個國鐵集團的客運總收入已經(jīng)超過貨運收入，以往都是貨運占大頭。這說明近些年來，不斷新增的高鐵、動車收入在鐵路運輸收入中的比例在上升。

左大杰認為，高速列車占比越來越多，普速旅客列車占比越來越少，基本上是供求關系決定的。

高鐵承擔主要鐵路客流已成為現(xiàn)實。秦進向南方周末記者透露，國家大力發(fā)展高鐵，一個重要原因是希望原來客貨混跑的既有線路逐漸轉變以貨運為主，將客運轉移到高鐵線路上，疏解鐵路運力緊張的問題。

秦進提出，京滬高鐵是目前效益最好的線路。由于連接兩大經(jīng)濟帶，途經(jīng)地區(qū)多為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，客流量大、消費者價格接受度高，從這些方面考慮，才選擇在京滬高鐵試驗浮動定價。

至于是否有其他線路跟進浮動定價，專家一致認為，站在企業(yè)的角度來看，其他線路只要有市場，肯定會跟進。具體何時大范圍鋪開，還需觀察試點情況。

一位不愿具名的鐵路專家透露，2019年國鐵集團曾委托專家提方案，論證硬座、硬臥的成本，期望推動普通旅客列車硬席的客運價格松動。

鐵路如何定價？

2016年前，鐵路客運定價方式有政府定價、政府指導價和市場調節(jié)價。

普通客運票價制定規(guī)則是按照固定每人每公里的基本票價，根據(jù)旅客運輸距離和不同列車設備條件，按照遞遠遞減原則設置，不同車速的列車基本費率也不一樣。直到今日，鐵路客運硬座基價仍然停留在1995年調整后的0.0586元每人公里。

普通旅客列車票價構成為客票部分和附加票票價，客票指的是硬座、軟座，而附加票價則分為加快、臥鋪和空調不同類型。

最高運行時速可達200-250公里的普通動車組列車執(zhí)行政府指導價，基準票價率是在上述傳統(tǒng)列車基礎票價率上加成確定的，一、二等座分別為0.3366元每人公里和0.2805元每人公里，且允許鐵路運輸企業(yè)在上下10%范圍內自主確定票價水平。

最高運行時速300-350公里的高速動車組列車票價采取由運輸企業(yè)自主制定試行價格，國家規(guī)定一、二等座上限票價，上限票價率分別為0.7733元和0.4833元。

李文興介紹，從2016年以后，高鐵動車定價機制就開始采用公布票價和執(zhí)行票價的方案。由中國鐵路總公司客運部制定鐵路客運全票價格及浮動范圍，高鐵公司根據(jù)市場在規(guī)定幅度內確定執(zhí)行價，但需報當?shù)匕l(fā)改委價格管理處，抄送國鐵集團。消費者從12306網(wǎng)站上看到的，都是上下浮動后的執(zhí)行票價。

李文興曾為國家發(fā)改委論證京津城際線路定價，他告訴南方周末記者，高鐵票價500公里以上主要是以民航線路價格為參照系，500公里以下主要是以高速公路線路為參照系，折扣票價則綜合考量需求彈性、上座率等因素測算得出。

雖然高鐵動車定價權下放給鐵總，但當時仍存在公布票價定價過低、漲幅有限的問題。

2017年，中國鐵路總公司一項重大課題立項，由中鐵總、鐵路科學研究院以及中南大學交通運輸學院三家單位共同承擔，希望構建一套基于市場的高鐵動車組列車動態(tài)化定價體系。2020年年初結題。

實施市場化浮動定價后，高鐵客運定價規(guī)則更為復雜。

與民航不同，中國民航的動態(tài)定價硬件系統(tǒng)由國外購入，而中國高鐵動車由于客流需求大、站點多、線路票額分配等問題，涉及的運輸變量顯著高于民航，參考價值不大。相比國外的鐵路定價機制，由于人口數(shù)量、路網(wǎng)規(guī)模的巨大差異，也難以借鑒。

高鐵啟動浮動定價的同時，普通旅客列車數(shù)量減少，是否會影響老百姓的出行權益？

“鐵路客運價格過去為什么怎么做都會被罵？”秦進認為，根源在于社會大眾對鐵路的定位認知不同。如果將鐵路單純視為國家基礎設施，那就是作為社會福利，為人民服務，勿論負債、盈利等，只講社會效益。然而，鐵路又是一個企業(yè)。盈利是企業(yè)的生命線，放開價格管制，參與市場競爭也無可厚非。

其實長期以來，鐵路部門一直存在公益性的部分功能——對于一些特殊人群采取折扣票價，在一些交通不方便的地方即使客流較少也仍會保留線路。

早在2013年，國務院就在組建中國鐵路總公司的批復函中提到，針對學生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資等公益性運輸任務，以及青藏線、南疆線等有關公益性鐵路，“建立鐵路公益性運輸補貼機制?！?/p>

目前，中央財政對公益性運輸項目、公益性鐵路有專項補貼。