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        政府績效管理視域下“放管服”改革分析范式的構(gòu)建

        2020-12-09 05:34:14包世琦
        決策探索 2020年24期
        關(guān)鍵詞:放管服績效管理政府

        包世琦

        【摘要】圍繞“放管服”改革的邏輯脈絡(luò)和本質(zhì)要求,發(fā)揮政府績效管理在政府職能轉(zhuǎn)變工作中的“助推器”和“指揮棒”作用,構(gòu)建“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”分析范式,形成以人民為中心的政府績效管理指標(biāo)體系、方法體系和工作體系,有機(jī)結(jié)合向外延伸的使命管理、政治管理與運(yùn)營管理三個(gè)具體實(shí)踐層面,對(duì)改革措施進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)、調(diào)整與推進(jìn),是深化“放管服”改革頗具科學(xué)性與操作性的實(shí)踐探索。

        【關(guān)鍵詞】政府;績效管理;“放管服”改革

        黨的十八大以來,政府績效管理在行政管理中的重要性不斷凸顯,成為推動(dòng)行政體制改革等工作的重要切入點(diǎn)。黨的十八大提出,“創(chuàng)新行政管理方式,推進(jìn)政府績效管理”;黨的十八屆三中全會(huì)明確,“嚴(yán)格績效管理,突出責(zé)任落實(shí),確保權(quán)責(zé)一致”;黨的十九大要求,“全面實(shí)施績效管理”;黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出,要“嚴(yán)格績效管理”。2019年,李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中三次強(qiáng)調(diào)了績效管理。如何圍繞“放管服”改革的邏輯脈絡(luò)和本質(zhì)要求,運(yùn)用公共管理相關(guān)制度和政策,提升對(duì)新發(fā)展理念的認(rèn)識(shí),探索新的制度安排和推進(jìn)路徑,發(fā)揮政府績效管理在政府職能轉(zhuǎn)變工作中的“助推器”和“指揮棒”作用,是深化“放管服”改革頗具科學(xué)性與操作性的實(shí)踐探索。

        一、單維度簡政放權(quán)的局限性

        (一)“放權(quán)”要求與基層政府體量不相適應(yīng)

        比如,在“放權(quán)”實(shí)踐過程中,一些上級(jí)政府在沒有對(duì)各種審批權(quán)限深入研究并簡化的前提下將審批權(quán)限原樣下放,執(zhí)行起來比較機(jī)械,導(dǎo)致原本體量較小的下級(jí)政府既“接不住”也“管不了”,雖然上面放權(quán)快,但基層政府承接能力跟不上。又如,一些上級(jí)政府雖然下放了審批許可權(quán),但相應(yīng)財(cái)權(quán)和人員編制并沒有下放,造成權(quán)責(zé)不匹配,使基層政府承擔(dān)過多職責(zé),加大了基層政府的運(yùn)行難度,在一定程度上致使政府權(quán)力在基層“消化不良”。

        (二)“放權(quán)”要求與傳統(tǒng)政府管理思維沖突

        簡政放權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府職責(zé)體系的優(yōu)化,但在傳統(tǒng)政府管理思維驅(qū)使下,一些上級(jí)政府在權(quán)力下放的過程中搞“形象工程”,大大降低了放權(quán)的“含金量”。一種表現(xiàn)是“抓大放小”,即與地方利益關(guān)系不大的行政審批項(xiàng)目取消得比較多,而利益關(guān)系大的行政審批事項(xiàng)則取消得比較少。有的政府在取消部門審批事項(xiàng)時(shí)僅僅把與市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)系不大的審批取消,有“湊數(shù)字”的嫌疑。另一種表現(xiàn)是“放責(zé)不放權(quán)”,即一些地方政府在放權(quán)過程中著重選擇那些管理難度大、社會(huì)責(zé)任重的項(xiàng)目,或者下放一些長期不用的“僵尸”權(quán)力,將職能責(zé)任推給基層政府。這些都導(dǎo)致“簡政放權(quán)”在實(shí)際操作中大打折扣,這也是當(dāng)前“放管服”改革中表現(xiàn)較為突出的問題。

        (三)“放”與“服”未能滿足市場和社會(huì)公眾期待

        比如,“放”得不徹底,“最后一公里”難通。有的地方政府不愿意將審批門檻真正取消,將權(quán)力事項(xiàng)取消后將原有權(quán)力讓渡給與政府關(guān)系密切的中介機(jī)構(gòu),名放實(shí)不放,不僅不能降低行政審批成本,反而比以往“多經(jīng)一道手”弊端更大。又如,“服”得不夠積極到位。在“放管服”改革過程中,有很多企業(yè)和群眾反映,在創(chuàng)業(yè)和辦事過程中雖然審批事項(xiàng)少了,但是也沒有人“管事”了,“臉好看事不好辦”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,在實(shí)際運(yùn)作中無人服務(wù)的問題對(duì)事項(xiàng)辦理和企業(yè)運(yùn)作的影響很大。這些都導(dǎo)致了雖然目前決策層“放管服”改革的力度很大,但企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)改革的獲得感遠(yuǎn)沒有預(yù)計(jì)那么強(qiáng)。

        (四)“放”與“管”未實(shí)現(xiàn)有效銜接

        有的地方政府和部門缺乏監(jiān)管意識(shí),在權(quán)力事項(xiàng)下放后就不再關(guān)注事中事后監(jiān)管,導(dǎo)致“不管就亂”現(xiàn)象。有的地方政府監(jiān)管思維陳舊,對(duì)現(xiàn)代技術(shù)手段缺乏運(yùn)用能力,在取消“以罰代管”等傳統(tǒng)監(jiān)管手段后無所適從。在“放管服”三管齊下的改革背景下,監(jiān)管轉(zhuǎn)型是行政審批制度改革深入推進(jìn)的保障,如何快速實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管轉(zhuǎn)型,對(duì)提高“放管服”改革的系統(tǒng)性與協(xié)同性意義重大。

        二、“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”分析范式的構(gòu)建

        新公共管理改革,在引入市場機(jī)制的同時(shí)也帶來了管理的分散化。實(shí)踐證明,采用傳統(tǒng)公共組織的應(yīng)對(duì)策略對(duì)科層制進(jìn)行完善,效果十分有限,因此,我們要反思傳統(tǒng)的功能性組織(functional model)模式,以戰(zhàn)略性、整體化治理對(duì)功能性組織進(jìn)行革新(Perri,2002)。美國學(xué)者Chandler提出“結(jié)構(gòu)跟隨戰(zhàn)略”命題(Chandler,1962),將戰(zhàn)略(strategy)、結(jié)構(gòu)(structure)、績效(performance)三者關(guān)系作為企業(yè)管理的關(guān)鍵性要素。在此基礎(chǔ)上,美國學(xué)者Rumelt提出“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”范式(Rumelt,1974),即將戰(zhàn)略和組織結(jié)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系擴(kuò)展到組織績效層面。研究深化“放管服”改革的理論與實(shí)踐問題,可以借鑒“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”的分析框架,按照戰(zhàn)略定位、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、績效改進(jìn)三位一體、有機(jī)推進(jìn)的邏輯,使相關(guān)改革要素互聯(lián)互促,從而提升深化改革的實(shí)效性(見圖)。

        (一)“簡政放權(quán)”體現(xiàn)改革戰(zhàn)略定位

        隨著改革開放40多年來中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善以及市場在經(jīng)濟(jì)資源配置過程中決定性作用的不斷加強(qiáng),政府對(duì)市場的行政管理也由指令型、全能型向市場主體多元化背景下的有限型、責(zé)任型、靈活型轉(zhuǎn)變?!胺殴芊备母镏械暮喺艡?quán),通過向下級(jí)政府、向市場、向社會(huì)放權(quán),重新界定了政府在市場管理中的職能,是對(duì)政府、社會(huì)、市場三者角色關(guān)系的重新定位。在當(dāng)前我國政府層級(jí)制管理模式下,下放權(quán)力、精簡行政審批,包含著行政體制轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略性目標(biāo)。

        (二)“放管結(jié)合”支撐政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化

        在“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”分析范式中,對(duì)組織結(jié)構(gòu)要素的改造,既是“厘定政府與市場、社會(huì)邊界”戰(zhàn)略目標(biāo)的必然要求,也是對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)的有效支撐。推進(jìn)“放管結(jié)合”的實(shí)踐主要包含兩方面內(nèi)容:一是通過創(chuàng)新政府監(jiān)管方式進(jìn)一步完善事中與事后監(jiān)督效果,保證市場與社會(huì)公平秩序;二是配合簡政放權(quán)厘清政府機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍,與政府職能相適應(yīng),推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。

        (三)“優(yōu)化服務(wù)”彰顯政府績效提升

        “放管結(jié)合”的改革,最終的落腳點(diǎn)還是要放在“服”的維度,即優(yōu)化服務(wù),包括政府公共服務(wù)的有效供給,以及服務(wù)質(zhì)量和效能的提高。目前“放管服”改革中出現(xiàn)的諸如審批壓縮實(shí)際效果參差不齊、放責(zé)不放權(quán)等問題,都需要通過進(jìn)一步深化“放管服”改革來解決。在深化改革階段,要實(shí)現(xiàn)優(yōu)化服務(wù),必須推動(dòng)改革著眼點(diǎn)由單純的審批數(shù)量減少轉(zhuǎn)向社會(huì)效益、公平正義、公共服務(wù)效能等政府績效層面。

        三、形成以人民為中心的績效環(huán)圈

        在“放管服”改革實(shí)踐中構(gòu)建“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”分析范式,本質(zhì)上就是將公共價(jià)值導(dǎo)向融于績效閉環(huán),形成以人民為中心的政府績效管理指標(biāo)體系、方法體系和工作體系,有機(jī)結(jié)合向外延伸的使命管理、政治管理與運(yùn)營管理三個(gè)具體實(shí)踐層面,對(duì)改革措施進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)、調(diào)整與推進(jìn)。

        首先,通過使命管理即戰(zhàn)略要素管理,明確政府運(yùn)行的績效使命,并以層級(jí)傳遞方式,將績效使命傳遞給系統(tǒng)中與之關(guān)聯(lián)的各個(gè)部門,保持部門績效使命與社會(huì)治理公共價(jià)值的一致性。其次,通過政治管理,使用具有政治權(quán)威性與合法性、具有普遍約束力的管理手段以及組織架構(gòu)調(diào)整,重點(diǎn)排除可能阻礙政府治理公共價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的障礙與阻礙,保持政府績效管理的目標(biāo)性與有序性,為績效戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提供執(zhí)行保障。最后,通過運(yùn)營管理,進(jìn)一步協(xié)調(diào)創(chuàng)新政府組織內(nèi)部要素管理與流程管理,提升政府部門之間的協(xié)調(diào)配合能力,更好地將戰(zhàn)略計(jì)劃轉(zhuǎn)化為實(shí)踐行動(dòng)。

        參考文獻(xiàn):

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        工具運(yùn)用機(jī)制對(duì)政府績效的影響——基于我國地級(jí)市層面的實(shí)證研究[J].中國行政管理,2017(5).

        [2]毛壽龍,劉茜.政府“放管服”改革

        及其“獲得感”的秩序維度[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2018(1).

        [3]高小平,陳新明.政府績效管理視角

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        改革的過程、問題與趨勢[J].新視野,2015(5).

        (作者單位:河南省社會(huì)科學(xué)院政治與黨建研究所)

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