李華胤

(華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院,湖北武漢430079)

黨的十九大以來,深化改革成為農(nóng)村發(fā)展的主旋律,結(jié)合本地實際情況,地方政府陸續(xù)開啟了相關(guān)改革試驗。這些改革試驗的主題和側(cè)重點雖有差異,但都旨在改革農(nóng)村體制機制,為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。同時,在改革進程中也會不同程度地觸及一些農(nóng)民的切身利益,并產(chǎn)生新的利益訴求。這些利益訴求的滿足程度直接影響和決定著改革進程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為距離農(nóng)民群眾最近的基層政府,既是改革試驗的直接推動者和實施者,也是回應(yīng)改革中農(nóng)民利益訴求的行政主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何回應(yīng)改革中的農(nóng)民訴求,直接影響著改革政策的變現(xiàn)程度。在改革試驗中,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為有效解決農(nóng)民利益訴求成立了臨時性的工作組,利用工作組解決農(nóng)民訴求并推進了相關(guān)改革。成立這種工作組的背后反映了怎樣的政府行為邏輯,效果如何,基于這些問題,本文以政府回應(yīng)為切入點,對農(nóng)村改革試驗中工作組的內(nèi)在邏輯進行深入分析,從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效回應(yīng)群眾訴求提供有價值的啟示。

1 文獻回顧與問題提出

回應(yīng)是反映政府治理能力的重要顯性指標(biāo)。政府如何回應(yīng)民眾關(guān)切和利益訴求,是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重要議題。關(guān)于政府回應(yīng)形式或路徑的研究,總體來說主要有以下四類觀點。

第一,以競爭性選舉回應(yīng)民眾利益期望。政黨是表達要求的官方渠道,是代表人民表達要求的機構(gòu)[1]44。在西方選舉政治體制下,黨派之間的競爭會使各個政黨領(lǐng)導(dǎo)人在選舉中想方設(shè)法地獲得所有群體的關(guān)注,也會增加傳統(tǒng)上被忽視群體的關(guān)注度,并積極響應(yīng)民眾的利益期盼[2]。因而在競爭性民主選舉下,各個黨派會積極回應(yīng)選票來源群體的政治訴求。如果有少數(shù)群體不能通過選舉來影響選票和議員,也可以通過形成有效的選舉聯(lián)盟、獲得職務(wù)形成自由聯(lián)合,使政府響應(yīng)自己的利益偏好[3]18。同時,社會中代表少數(shù)人利益的社會團體之間往往會形成聯(lián)合體,以團結(jié)的“非傳統(tǒng)渠道”向被選舉的官員表達對少數(shù)人群的關(guān)注,并迫使其回應(yīng)少數(shù)人群的利益[4]154。

第二,以制度化組織機構(gòu)回應(yīng)民眾訴求。自1949年中華人民共和國成立以來,我國逐步建立起了相對完善的信訪制度體系,各級地方政府也建立了信訪機構(gòu),信訪工作責(zé)任制度、全國性信訪網(wǎng)絡(luò)、信訪法規(guī)體系等都趨于完善。信訪工作成為黨聯(lián)系群眾的重要紐帶[5]。群眾信訪的實質(zhì)是民眾的一種維權(quán)表達,政府部門負(fù)有相應(yīng)的回應(yīng)處置義務(wù)[6]6。面對不同渠道的公民維權(quán)表達,國家機關(guān)負(fù)有不同程度的回應(yīng)義務(wù),對于機構(gòu)性渠道的維權(quán)表達,回應(yīng)義務(wù)最高[7]。在實踐中,一些基層部門對民眾的維權(quán)表達行為也體現(xiàn)出原則性把握與策略性回應(yīng)之間波動的特點[8]。在網(wǎng)絡(luò)信訪的政府回應(yīng)行動中,咨詢類事項、多次信訪的事項、影響范圍較小的事項以及涉及部門少的事項更容易得到回應(yīng)和解決[9]。

第三,以制度性問責(zé)回應(yīng)民眾關(guān)切。當(dāng)面對新矛盾、新問題而引發(fā)社會本能回應(yīng)時,通過體制內(nèi)外的問責(zé)、評估、總結(jié)和反思,政府以責(zé)任回應(yīng)社會矛盾和公共訴求[10]。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的興起和普及,網(wǎng)絡(luò)問政、電視問政以問責(zé)形式驅(qū)動政府回應(yīng)?，F(xiàn)階段我國存在黨委主導(dǎo)型、混合型、政府主導(dǎo)型、吸納部門主導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)、督導(dǎo)部門主導(dǎo)、信訪主導(dǎo)等七種網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)制度,這種多樣化的回應(yīng)性制度可以增強政府對網(wǎng)民表達的訴求進行溝通和回應(yīng)[11]。在網(wǎng)絡(luò)問政平臺上,不同層級的黨政領(lǐng)導(dǎo)面對公民訴求有不同的回應(yīng)邏輯,基層政府更可能回應(yīng)民眾的負(fù)面情感訴求[12]。無論是何種形式的問政,都是以制度性的問責(zé)使得民眾以公共參與的方式向政府表達訴求從而驅(qū)動政府回應(yīng)的一種有效路徑。

第四,以線上互動回應(yīng)民眾需求。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展,政府部門借助政府門戶網(wǎng)站建立了“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”“在線咨詢”等常態(tài)化溝通機制。線上留言板、發(fā)帖等既促進了公民訴求的表達,也增進了政府與公民之間的政治互動,促進政府回應(yīng)民意以及政府自身的回應(yīng)性建設(shè)[13]。電子政務(wù)的興起促進了公共信息的公開和信息的透明性,既改變著政府與民眾的關(guān)系,也改變著政府施政的方式以及回應(yīng)民眾的方式[14]。線上互動平臺打破了時間、空間的限制,與以往傳統(tǒng)的參與模式相比,提高了參與的廣度、深度和寬度,要求政府必須迅速、有效地做出回應(yīng)[15]。線上互動賦予了公眾更多的主動權(quán)和選擇權(quán),可以促進政府以數(shù)字民主、數(shù)字信息高效地滿足和回應(yīng)民眾需求。盡管這種以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的在線回應(yīng)形式存在諸多不足,很多學(xué)者也對“回應(yīng)性不足”進行了深層次的探討,但不能否認(rèn)的是線上互動平臺是數(shù)字時代連接國家與社會的公共空間[16],可以通過雙向互動對民眾迫切訴求進行及時回應(yīng),從而增強政府回應(yīng)和溝通的能力。為提高政府的網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)績效,政府部門既要保證“線上”的高質(zhì)量回應(yīng),也要提升“線下”的治理能力[17]。

綜上所述,四種類型政府回應(yīng)的現(xiàn)實實踐與理論研究,給我們理解政府回應(yīng)提供了非常有價值的借鑒。這四種理論觀點有一個共同特點,即結(jié)構(gòu)性或制度化回應(yīng)。也即是說,選舉回應(yīng)、組織機構(gòu)回應(yīng)、問責(zé)式回應(yīng)、線上互動式回應(yīng)等都是政府為改善與民眾的關(guān)系、增強政府回應(yīng)力而進行的結(jié)構(gòu)性設(shè)計,在實踐中也往往以一種自上而下式的制度建設(shè)來實施,帶有很強的制度化與結(jié)構(gòu)化特征。這種結(jié)構(gòu)性的回應(yīng)源自政治體制或行政體制的宏觀頂層設(shè)計和制度逐層建構(gòu)。但在吉林省伊通縣A鎮(zhèn)開展的集體產(chǎn)權(quán)改革試驗中,對村社集體資產(chǎn)進行清查統(tǒng)計時,轄區(qū)村民拿出20世紀(jì)80年代的“老股金產(chǎn)權(quán)證”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核算和補償,面對村民們的利益訴求,鎮(zhèn)政府自主成立了“老股金積累資金清查工作組”(以下簡稱“老股金工作組”),以小組機制有效解決了農(nóng)民訴求,推進了相關(guān)改革工作。

關(guān)于“工作組”的研究,學(xué)界主要從治理視角開展。工作組往往是由上級政府或部門派往下級政府或部門的臨時性組織[18]。在治理功能上,上級下派到農(nóng)村的工作組具有貫徹黨的方針政策、推動農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展、組織資源等作用,是一種有效的治理形式[19]。工作組是國家治理體系的有機組成部分,是國家應(yīng)對常規(guī)治理困境的一套制度安排和行為模式,是上級政府調(diào)節(jié)下級政府行為的一種政策工具,帶有“逐級復(fù)制和向直接上級負(fù)責(zé)”[20]的特點。工作組產(chǎn)生的出發(fā)點在于國家治理的大規(guī)模性和差異性下常規(guī)性治理的有效性不足,從而產(chǎn)生了以工作組為組織載體的“運動式治理”[21]。在運作上體現(xiàn)為一種“偏重國家和政府主導(dǎo)、注重外力型”[22]的治理機制。也有學(xué)者將“小組治理機制”概括為一種“亞正式”治理機制,具有高效的資源整合和組織協(xié)調(diào)功能[23]177。工作組機制體現(xiàn)了我國國家治理的韌性和積極性,其治理模式是一種增強治理體系適應(yīng)性的“彈性化治理”[24]。總的來說,作為研究對象的“工作組”往往是一種基于行政工作的需要以自上而下的方式逐級下派的,帶有很強的科層性和結(jié)構(gòu)性特征,有關(guān)工作組工作機制、治理模式等的解釋對于理解A鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)改革試驗中的“老股金工作組”具有一定的啟發(fā)價值。

但是,在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn),A鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)改革試驗中的“老股金工作組”并非上級下派,而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于治理需要自主設(shè)立的,是一種回應(yīng)和解決改革過程中農(nóng)民利益訴求的臨時性組織形式,不是一種結(jié)構(gòu)化、制度化的回應(yīng)形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么會內(nèi)生出這種“非上級下派式”的工作組呢?這種工作組運行背后的政府行為邏輯又是什么呢?基于這些問題,筆者對吉林省A鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)改革試驗中的“老股金工作組”進行深入剖析,通過考察其背后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為邏輯,研究和建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應(yīng)的有效性機制。

2 自設(shè)性工作組與基層治理：A鎮(zhèn)的案例

2017年,吉林省伊通縣成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試驗區(qū),由此拉開了改革序幕。這項改革既涉及長遠的發(fā)展利益,也會觸及農(nóng)民既有利益并引發(fā)急切的利益訴求。在解決改革過程中農(nóng)民利益訴求的背景下,“老股金工作組”應(yīng)運而生①材料來自2019年1月16日至22日筆者在A鎮(zhèn)的實地調(diào)查。。

2.1 “老股金工作組”的緣起：歷史與現(xiàn)實的雙重農(nóng)民訴求

按照《伊通滿族自治縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點方案》,A鎮(zhèn)開啟了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革進程。集體產(chǎn)權(quán)改革的主要內(nèi)容是清算核查村組集體資產(chǎn),明確和保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)利。在清查集體資產(chǎn)過程中,A鎮(zhèn)很多老人們拿出20世紀(jì)80年代的“老股金產(chǎn)權(quán)證”,到鎮(zhèn)政府、村委會上訪,要求確認(rèn)其集體產(chǎn)權(quán)屬性。據(jù)了解,1987年A鎮(zhèn)政府要求把村組集體資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管村組集體積累資金(即“老股金”),成立了農(nóng)村合作基金會,給農(nóng)戶發(fā)放了用于分紅的“老股金產(chǎn)權(quán)證”。按照農(nóng)村合作基金會清盤關(guān)閉的有關(guān)規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管資金至今仍屬于專戶存儲。村民們認(rèn)為,“老股金”屬于村社集體資產(chǎn),也要納入本輪集體產(chǎn)權(quán)改革的清算范疇,要求政府對其集體產(chǎn)權(quán)屬性予以認(rèn)定和確認(rèn),并進行補償。

借著集體產(chǎn)權(quán)改革的機會,全鎮(zhèn)持有“老股金證”的農(nóng)戶提出“要把老股金納入集體產(chǎn)權(quán)核查登記的范疇并進一步明確和補償利益損失”的現(xiàn)實訴求。同時,關(guān)于“老股金”的公共輿論彌漫整個鄉(xiāng)鎮(zhèn),農(nóng)戶們開始質(zhì)疑改革的初衷,不配合甚至干擾改革的秩序,增加了改革的推進難度。加上一些村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員也是“老股金產(chǎn)權(quán)證”的持有者,也希望自身合法利益能得到有效確認(rèn)和合理補償。集體產(chǎn)權(quán)改革喚醒沉睡了幾十年的“老股金”訴求,導(dǎo)致改革進度緩慢甚至停滯。

2.2 “老股金工作組”的組織架構(gòu)與功能

要順利推進集體產(chǎn)權(quán)改革,A鎮(zhèn)政府就需要對農(nóng)戶們關(guān)于“老股金”的利益訴求進行回應(yīng)和解決。解決了“老股金”問題,就能贏得農(nóng)戶們對改革的支持。“老股金”源自A鎮(zhèn)歷史上建立的“農(nóng)村合作基金會”,這一事實是有據(jù)可查的,且提出利益訴求的農(nóng)戶們均有“老股金”憑證。因而,“老股金”問題成為集體產(chǎn)權(quán)改革不可回避的現(xiàn)實訴求?；诖?A鎮(zhèn)黨委、政府經(jīng)過討論研究,決定成立“老股金積累資金清查工作組”,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記擔(dān)任組長,鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站站長擔(dān)任副組長,同時抽調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、文化廣播中心、農(nóng)經(jīng)站等單位財會人員作為工作組的成員。

“老股金工作組”是A鎮(zhèn)黨委、政府為解決“老股金”問題而自主設(shè)立的工作組織,其主要功能有兩個：一是對產(chǎn)權(quán)改革中農(nóng)民提出的“老股金”利益賠償訴求等問題進行解釋和響應(yīng)；二是采取切實可行的方案,徹底查清“老股金”的具體問題,并進行核算清查,提出解決方案,徹底解決“老股金”問題。把歷史遺留的“老股金”問題納入集體產(chǎn)權(quán)改革試驗一體化進程,并積極應(yīng)對和處置,是“老股金工作組”的主要功能。

2.3 “老股金工作組”的政府運作與鄉(xiāng)村參與

在組織關(guān)系上,“老股金工作組”由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主成立,是一個相對獨立的工作組,與縣政府及其職能部門沒有行政隸屬關(guān)系,只對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)。從這個層面看,“老股金工作組”是一種被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予特定功能的任務(wù)型工作組。工作組成立之后,經(jīng)由村組層層向農(nóng)民傳遞政府解決“老股金”問題的決心。為了切實保障農(nóng)民利益并妥善解決“老股金問題”,工作組自行設(shè)計并印制了相應(yīng)的清算、核查、簽字、統(tǒng)計等表格以及相關(guān)的取證材料。同時,工作組與村“兩委”干部展開分工協(xié)作,以農(nóng)村合作基金會清盤關(guān)閉時的“老股金”賬目為依據(jù),逐筆向前追溯,查清每一筆“老股金”的余額、來源、投放、清收、呆死賬等。對每一筆“老股金”原始材料、憑證等的取證、搜集等工作,由村“兩委”干部協(xié)助并發(fā)動相關(guān)農(nóng)民積極參與、支持和配合清查核算工作,并提供相關(guān)材料和證明。經(jīng)過兩個多月的清查核算,“老股金工作組”切實摸清了“老股金”底數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委結(jié)合縣集體產(chǎn)權(quán)改革的相關(guān)文件以及“老股金工作組”上報的核查清算情況,將清理核實鎮(zhèn)政府代管的積累資金全部退回村集體,由村組按照縣產(chǎn)權(quán)制度改革的有關(guān)指導(dǎo)意見優(yōu)先量化給持股人。至此,經(jīng)過“老股金工作組”的努力,徹底解決了村民們懸在心頭已久的利益訴求。

2.4 “老股金工作組”的多重正向效應(yīng)

“老股金工作組”作為一種在農(nóng)村改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主成立的臨時性工作組,任務(wù)單一且專一,有效解決了改革中的農(nóng)民訴求問題,也解決了一直懸而未決的歷史遺留問題,推動了改革的順利完成。具體來看,“老股金工作組”產(chǎn)生了多重正向效應(yīng)。

第一,以專業(yè)化的工作實績有效回應(yīng)了農(nóng)民的現(xiàn)實利益訴求?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記牽頭,由全鎮(zhèn)專業(yè)財會人員組成,讓村民們看到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決“老股金”問題的態(tài)度和決心。同時,工作組自主設(shè)計表格,積極與村組、村民開展協(xié)作,通過可感知的實際工作贏得了農(nóng)民的信任和支持,并積極投入“老股金”清查核算工作之中。

第二,有效解決了“老股金”歷史問題,推動了集體產(chǎn)權(quán)改革進程?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”經(jīng)過清查核算,依據(jù)優(yōu)先折股量化到集體、到農(nóng)戶、到個人的工作原則,按照“老股金”數(shù)額以及本集體每股股值來確定農(nóng)戶的股數(shù),再根據(jù)農(nóng)戶人數(shù)確定每人的股數(shù),以戶為單位進行量化,落實到每戶的戶主或長者。對農(nóng)民利益訴求的正式確認(rèn)符合農(nóng)民的利益期望。農(nóng)民對改革的認(rèn)知也逐漸增強,積極參與產(chǎn)權(quán)改革,有效推進了改革,完成了改革的既定目標(biāo)。

第三,為改革后的集體經(jīng)濟組織注入了起始資金,最大限度地增進和擴展了改革的治理效能。由于核算清查并退還“老股金”給村集體,村集體按照產(chǎn)權(quán)改革規(guī)程對農(nóng)戶持股進行了新的確認(rèn),并以新的形式注入新成立的村組經(jīng)濟股份合作社。有了起始資金的經(jīng)濟股份合作社在鄉(xiāng)村社會形成新的利益紐帶,重新聯(lián)結(jié)農(nóng)戶,農(nóng)戶更加熱情參與村莊治理,為鄉(xiāng)村善治探索注入了主體要素。如河沿子村形成了在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下村民委員會、村股份經(jīng)濟合作社、村務(wù)監(jiān)督委員會齊頭并進的治理格局。

3 治理性回應(yīng)：自設(shè)性工作組映射的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為邏輯

從A鎮(zhèn)案例可以看出,“老股金工作組”因集體產(chǎn)權(quán)改革所催發(fā)的歷史性利益訴求而生,其背后的行為主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,受到政府行為驅(qū)動力的影響和支配。

3.1 “工作組”的本質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應(yīng)民眾訴求

集體產(chǎn)權(quán)改革是國家行為,它沿著國家行政管理體制自上而下進入鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在距離農(nóng)村農(nóng)民最近的行政體制末梢,是集體產(chǎn)權(quán)改革的直接推動者。農(nóng)民群體是改革實踐的直接受益者,也是重要的參與者。但是,任何形式、任何主題的農(nóng)村改革不僅關(guān)系著每一位農(nóng)民的發(fā)展利益,也會觸及農(nóng)民的既有利益。利益是改革繞不開的主題。農(nóng)村改革所要實現(xiàn)的是以形塑更好發(fā)展條件來實現(xiàn)更大的利益期望,但在實現(xiàn)這一改革目標(biāo)的過程中不免會產(chǎn)生新的農(nóng)民利益訴求。能否回應(yīng)并解決好農(nóng)民在改革中的利益訴求,直接決定著改革的治理效能。作為改革主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“既是國家行政權(quán)力的具體執(zhí)行者,自然也是基層民眾利益訴求的直接回應(yīng)者”[25]。

“老股金”問題是A鎮(zhèn)歷史上遺留下來的、一直懸而未決的利益難題。集體產(chǎn)權(quán)改革激活了沉睡已久的農(nóng)民利益訴求,隨即成為推進相關(guān)改革的障礙。因改革而生的農(nóng)民利益訴求,也必然要在改革中進行回應(yīng)和解決。政府回應(yīng)要求政府必須對公眾提出的合理訴求作出及時反應(yīng),并采取積極措施來解決問題[26]132。面對“老股金”訴求,A鎮(zhèn)政府自主成立了“老股金工作組”。工作組是我國政治體制和國家治理中比較常見的組織形式,是一種具有臨時性、機動性、彈性化等特征的專項任務(wù)型組織形式。不同類型、不同級別的工作組有不同的功能。與大多數(shù)上級下派或逐級設(shè)立的工作組有所不同,A鎮(zhèn)“老股金工作組”的最大特點是自設(shè)性與功能的專一性。從案例來看,這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自設(shè)性工作組主要有兩個功能。一是回應(yīng)功能。國家回應(yīng)以社會需求為前提,先有社會需求,后有政府回應(yīng)[27]193?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”產(chǎn)生于農(nóng)民群體基于老股金集體產(chǎn)權(quán)屬性訴求而引發(fā)的規(guī)模性上訪之后,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應(yīng)農(nóng)民訴求而成立的專題性治理組織,是一種代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門回應(yīng)民眾訴求的專業(yè)性回應(yīng)組織。二是治理功能。回應(yīng)訴求更在于解決訴求。有效解決老股金問題的前提是清算和清查“老股金”?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”的成員都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門財會工作人員,不僅以專業(yè)性的組織回應(yīng)訴求,也以專業(yè)化的人員治理訴求,這都體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在解決農(nóng)民訴求上的態(tài)度和決心。總之,“老股金工作組”的行為本質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應(yīng)村民訴求。這種因改革而生的工作組是一種不僅回應(yīng)民眾訴求、而且治理民眾訴求的專業(yè)性工作組。

3.2 雙重認(rèn)知與責(zé)任內(nèi)化：治理性工作組的自主生成動機

與上級下派或逐級設(shè)立的“工作組”或“領(lǐng)導(dǎo)小組”有所不同,“老股金工作組”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于特定的治理情境和公共治理需要而自主設(shè)立的。獨立性、功能性、專一性、專業(yè)性是“老股金工作組”的獨有屬性。從產(chǎn)生路徑和功能屬性上看,“老股金工作組”由“政治勢能”[28]位階較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主生成,既不在于以自上而下的行政或權(quán)力運作來強化政治權(quán)威,也不在于釋放和輸入政治信號；而是更多地關(guān)注集體產(chǎn)權(quán)改革推進中出現(xiàn)的群體性利益訴求,表現(xiàn)出更多的治理取向和治理技術(shù)。政府治理在于通過公共權(quán)力的合理配置和有效運作,對公共事務(wù)和公共需求進行妥善處置,滿足公共社會需求,實現(xiàn)公共利益。因此,從產(chǎn)生路徑和功能屬性來看,“老股金工作組”是一種自主生成的治理性工作組,而非一種政治屬性或行政屬性的工作組。有效解決問題和滿足民眾合理訴求是治理性工作組的核心。

政府回應(yīng)的動機和邏輯決定著政府回應(yīng)的方式和能力?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”是一種基層政府有效回應(yīng)民眾合理訴求的治理性工作組。它的自主生成屬性表明A鎮(zhèn)政府具有較高的回應(yīng)能力。這種較高的回應(yīng)能力是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理動機所決定的。從深層次看,治理性工作組的自主生成動機有兩個要素。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對改革和民眾訴求的雙重認(rèn)知。作為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)單位和行政管理單位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革認(rèn)知直接決定著其推進改革的力度,其中包括因改革而生的民眾訴求的解決力度。改革的認(rèn)知越高,越認(rèn)同改革,也就越想最大化地實現(xiàn)改革目標(biāo)；自然也就對改革中出現(xiàn)的民眾訴求有著較高的認(rèn)知,越能主動回應(yīng)訴求,同時采取有效措施應(yīng)對訴求。可以說,改革和訴求的雙重感知力越強,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越能做出既符合改革目標(biāo)又符合民眾意愿的治理行動。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較強的責(zé)任內(nèi)化能力。為降低農(nóng)民參與可能會對改革進程所形成的影響,政府常會積極回應(yīng)農(nóng)民的意見表達和參與行為[29]。但這取決于政府的責(zé)任內(nèi)化能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革認(rèn)知力越強、對改革中民眾訴求的認(rèn)知力越強,越能將推進改革、應(yīng)對民眾訴求吸納進改革議程以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的常規(guī)性治理范疇,并內(nèi)化成一種政府責(zé)任。責(zé)任內(nèi)化力越強,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越能做出有效回應(yīng)并解決民眾的合理訴求?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”正是A鎮(zhèn)政府基于改革和民眾訴求的雙重認(rèn)知以及責(zé)任內(nèi)化這一雙重動機之下的自主性生成,是一種治理性工作組,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效回應(yīng)的高度體現(xiàn)。

3.3 治理性回應(yīng)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應(yīng)民眾訴求的行為模式

回應(yīng)性是地方政府治理現(xiàn)代化的重要特征,直接體現(xiàn)著政府治理的能力和水平。高水平的政府回應(yīng)取決于政府回應(yīng)的態(tài)度和力度。集體產(chǎn)權(quán)改革激活了歷史遺留的“老股金”利益訴求,A鎮(zhèn)政府沒有回避這一群體性的農(nóng)民訴求,本身就體現(xiàn)出政府積極的回應(yīng)態(tài)度。主動研究討論并自主成立治理訴求的專業(yè)性工作組,體現(xiàn)了政府回應(yīng)的能力及其力度。“老股金工作組”根源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權(quán)力的公共性運作,而非壓力型體制的科層化運作。公共權(quán)力的行使目標(biāo)是最大程度地實現(xiàn)公共治理。治理則要求政府從社會中獲取有效需求,并將這些需求轉(zhuǎn)化成一套或多或少連貫的、有條理的政策[30]28?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”的回應(yīng)形式既體現(xiàn)為一種回應(yīng)過程,即基層政府積極感知、獲取和響應(yīng)民眾的利益訴求,正視而不回避；也體現(xiàn)為一種回應(yīng)結(jié)果,即吸納民眾訴求進入改革議程,與民溝通,以實質(zhì)性的工作績效妥善解決好民眾合理訴求。

因此,在政府回應(yīng)模式上,“老股金工作組”是一種治理性回應(yīng)模式。治理性回應(yīng)是一種以治理為導(dǎo)向的回應(yīng)行為,要求政府不僅主動感知和吸納民眾訴求,同時采取實質(zhì)性的治理行動高質(zhì)量地解決好民眾合理訴求。治理性回應(yīng)是基層政府為整個社會和全體民眾謀求長遠利益的行為,是改革問題上的從長計議,體現(xiàn)了政府責(zé)任自覺的政治品質(zhì)[10]。治理性的政府回應(yīng)行為追求的是公共利益、公眾利益,而非政府的任務(wù)考核績效。A鎮(zhèn)政府在發(fā)展與治理的雙重驅(qū)動下,以提高改革效能和激活集體經(jīng)濟發(fā)展動力為驅(qū)動力,自我激勵強,以較高的自主性回應(yīng)訴求[31],在以“工作組”為載體的公共權(quán)力運作和配置中,將回應(yīng)民眾訴求內(nèi)化為常規(guī)性工作以及政府責(zé)任,必然表現(xiàn)出較強的回應(yīng)態(tài)度以及較強的回應(yīng)力度。自主性生成的“老股金工作組”也反映出基層政府較高的回應(yīng)性和回應(yīng)力。

4 政府自主性與回應(yīng)取向性：理解治理性回應(yīng)的模型建構(gòu)

A鎮(zhèn)“老股金工作組”作為一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極回應(yīng)民眾合理訴求的組織形式,其核心體現(xiàn)為治理性回應(yīng),這種回應(yīng)是政府自主性和回應(yīng)治理取向性的結(jié)果。在實踐中,治理性回應(yīng)也因政府自主性的程度不同以及回應(yīng)取向性的差異而呈現(xiàn)出不同的形式。

4.1 政府自主性與回應(yīng)取向性：治理性回應(yīng)的兩個重要影響要素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接接觸鄉(xiāng)村社會,精準(zhǔn)、及時、有效回應(yīng)民眾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn),也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)性、責(zé)任性的外在體現(xiàn)。通過A鎮(zhèn)“老股金工作組”的分析發(fā)現(xiàn),“老股金工作組”以其獨特的組織優(yōu)勢實現(xiàn)了有效而精準(zhǔn)的回應(yīng)。有效的關(guān)鍵在于治理性回應(yīng)模式的探索與建構(gòu)。從理論和實踐兩個維度看,“老股金工作組”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村改革中為積極有效回應(yīng)民眾訴求而自主設(shè)立的工作組織,是政府的自主性行為,也是最大程度治理民眾訴求并滿足公共訴求的行為體現(xiàn)。因此,從實踐和理論上看,治理性回應(yīng)受到政府自主性和回應(yīng)取向性兩個要素的影響。

第一個影響要素是政府自主性。一個善治的政府應(yīng)當(dāng)具備應(yīng)變能力,能根據(jù)不斷變化的客觀環(huán)境制定靈活的對策,以及時有效地回應(yīng)社會需求,從而建立起靈活有效的政府治理[32]12-56。政府回應(yīng)的對象是廣大民眾,回應(yīng)的內(nèi)容是多元化的民眾訴求。這就決定了在政府治理實踐中不可能有一套現(xiàn)成的回應(yīng)機制來應(yīng)對復(fù)雜多變的治理情境,也不可能利用一種固定不變的回應(yīng)形式或路徑來妥善處理民眾訴求。面對不同的民眾、不同的訴求,要采取與之相匹配、相適應(yīng)的回應(yīng)形式,就必然要求政府的回應(yīng)行為具有較高的自主性和創(chuàng)造性。政府自主性是指政府行為具有較高的自主能動性[33]。就A鎮(zhèn)來說,僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制來解決歷史遺留的“老股金”利益訴求問題是很難的,需要投入較高的回應(yīng)成本,如人力、物力等。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)新回應(yīng)機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制下自主成立“老股金工作組”可以打破行政體制內(nèi)部因條塊分割、權(quán)責(zé)分工而導(dǎo)致的有限回應(yīng)困境,在合理配置公共權(quán)力和整合資源的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效回應(yīng)。自設(shè)性工作組是政府自主性的高度體現(xiàn),也反映了基層政府可以在發(fā)揮自主性的基礎(chǔ)上通過創(chuàng)新工作機制,系統(tǒng)表達和推進自身的治理目標(biāo)?？傊?政府的自主性越高,越能利用自身優(yōu)勢和能力做出符合民眾訴求的治理性回應(yīng)行為。

第二個影響要素是回應(yīng)取向性(也即“治理取向性”)?；貞?yīng)的行為動機和價值取向決定著政府回應(yīng)的性質(zhì)。行政與治理是政府行為的兩大基本動機和價值取向。治理強調(diào)從對象或客體出發(fā)關(guān)注公共利益與民眾利益的均衡性實現(xiàn)。工作組作為一種治理性回應(yīng)模式,治理取向性是理解治理性回應(yīng)的核心概念。治理取向的政府回應(yīng)是政府以民眾為出發(fā)點,整合、協(xié)調(diào)各種資源以治理的方式回應(yīng)民眾訴求,追求公共利益和農(nóng)民利益的雙重最大化或最優(yōu)化。就A鎮(zhèn)來說,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自設(shè)的“老股金工作組”是一種治理性工作組,也是一種具有較高回應(yīng)能力的組織形式,是政府整合行政資源和權(quán)力資源回應(yīng)民眾訴求的結(jié)果。工作組作為一種專業(yè)化的回應(yīng)性組織形式,帶有很強的治理取向性,在反映和回應(yīng)公眾需求時表現(xiàn)出較高的創(chuàng)造力?？梢?政府回應(yīng)的治理取向性越高,在回應(yīng)民眾需求中越具有創(chuàng)新力和行動力,越能夠做出與民眾訴求相適應(yīng)的治理性回應(yīng)行為。

如圖1所示,政府自主性、回應(yīng)(治理)取向性是影響治理性回應(yīng)行為的兩個核心變量。政府的自主性越高,回應(yīng)行為的治理取向性越強,越能產(chǎn)生治理性回應(yīng)行為。當(dāng)政府回應(yīng)的治理取向性較弱(x點),政府的自主性也較低(m點),如A點,政府很難做出與民眾訴求相適應(yīng)的治理性回應(yīng)行為；即使有回應(yīng)行為,也體現(xiàn)為一種行政取向的結(jié)構(gòu)性回應(yīng),而不是一種治理性回應(yīng)。當(dāng)政府回應(yīng)的治理取向性較強(y點),政府的自主性也較高(n點),如B點,政府能創(chuàng)造性地做出有效解決民眾訴求的治理性回應(yīng)行為。

圖1 政府自主性、治理取向性與治理性回應(yīng)之間的關(guān)系

4.2 治理性回應(yīng)的類型

如前所述,通過對A鎮(zhèn)“老股金工作組”背后政府行為邏輯和模式的深度剖析,可以發(fā)現(xiàn)治理性回應(yīng)是理解產(chǎn)權(quán)改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)自設(shè)性工作組的理論依據(jù)。政府自主性、治理取向性是理解治理性回應(yīng)的兩個變量。高度的政府自主性和高度的治理取向性,產(chǎn)生與民眾訴求相適應(yīng)的治理性回應(yīng)行為,形成回應(yīng)型政府治理。但是,無論是回應(yīng)行為價值取向的治理,還是回應(yīng)行為過程的治理,所認(rèn)定和追求的都是“辦好事情的能力不在于政府的權(quán)力,也不在于政府下命令或運用其權(quán)威,而在于利用新的工具或技術(shù)來指引和控制”[34]34-35。由于地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部對治理取向性的理解不同,政府自主性也存在差異,導(dǎo)致在實踐中產(chǎn)生不同程度的治理性回應(yīng)行為。因此在實際中,地方政府的治理性回應(yīng)行為也表現(xiàn)出動態(tài)變化的特征。政府自主性存在高低之分,治理取向性有強弱之分,由此,兩個變量的不同組合會形成四種不同程度的治理性回應(yīng)行為：A(高自主性、強治理取向的善治回應(yīng))、B(高自主性、弱治理取向的中度回應(yīng))、C(低自主性、弱治理取向的低度回應(yīng))、D(低自主性、強治理取向的形式回應(yīng))(如圖2所示)。

圖2 基層政府治理性回應(yīng)行為類型

在政府治理的實際運作中,回應(yīng)民眾需求強調(diào)政府在治理過程中能夠?qū)γ癖娫V求進行有效反應(yīng),及時地將民眾的訴求加以吸納并轉(zhuǎn)化成公共政策。因此,A類行為是一種比較理想的回應(yīng)行為,即：政府對民眾訴求具有較高的感知力和認(rèn)知力,能夠積極主動回應(yīng),且表現(xiàn)出較高的自主性和較強的治理取向,采取有效措施對民眾訴求進行妥善處理。這是一種善治性回應(yīng)行為,是治理性回應(yīng)的高級形式,容易形成良政和善治。B類行為是一種高自主性、弱治理取向的回應(yīng)行為,是中度的治理性回應(yīng),表現(xiàn)為有限性回應(yīng)。在實際中往往表現(xiàn)為“鬧一下、解決一點、不鬧不解決、一鬧就解決”等,不能很徹底地回應(yīng)訴求。C類行為是一種低自主性、弱治理取向的回應(yīng)行為,是低度的治理性回應(yīng),表現(xiàn)為消極性回應(yīng)。在實際中往往表現(xiàn)為“打官腔、口頭承諾、說官話”等話語式回應(yīng),沒有回應(yīng)和治理的創(chuàng)造力,不能采取有力度的治理行動來落實話語回應(yīng)。D類行為是一種低自主性、強治理取向的回應(yīng)行為,是形式化的治理性回應(yīng),往往不能采取積極的治理行動來解決訴求。

四種不同程度的治理性回應(yīng)類型也是四種不同的治理性回應(yīng)路徑,為我們理解實踐中的政府回應(yīng)行為提供了一個很好的視角。但是,四類行為并非以靜態(tài)的、獨立的行為呈現(xiàn),彼此之間也會因外在條件的變化而呈現(xiàn)出動態(tài)性轉(zhuǎn)換。這種動態(tài)性轉(zhuǎn)換的驅(qū)動力是訴求的規(guī)模大小和考核壓力程度。當(dāng)民眾訴求的規(guī)模大、政績考核壓力大,基層政府會基于理性考量選擇A類回應(yīng)行為；當(dāng)民眾訴求的規(guī)模大、政績考核壓力不大,基層政府可能會選擇D類回應(yīng)行為；當(dāng)民眾訴求的規(guī)模不大、政績考核壓力大,基層政府會選擇B類回應(yīng)行為；當(dāng)民眾訴求的規(guī)模、政績考核壓力都不大,基層政府可能會選擇C類回應(yīng)行為。實際上,當(dāng)民眾訴求規(guī)?；蛘兛己藟毫τ幸徽甙l(fā)生變化,A、B、C、D之間也會互相轉(zhuǎn)換。一旦加大追責(zé)和問責(zé)的壓力,B、C、D三類回應(yīng)行為也會不同程度地向A類行為轉(zhuǎn)換,產(chǎn)生善治性回應(yīng)。從實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的視角看,比較理想的回應(yīng)行為是A類行為。在這種回應(yīng)下,地方政府對任何內(nèi)容、任何規(guī)模的民眾訴求,都能表現(xiàn)出較強的治理取向、較高的自主性,做出符合民眾訴求意愿的回應(yīng)行動。政府自主性-治理取向性的治理性回應(yīng)模型為我們理解、檢視和糾正基層政府的回應(yīng)行為提供了一個有效的工具或標(biāo)尺。

5 結(jié)論與啟示

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村改革試驗的直接推動者,負(fù)責(zé)對改革進程中出現(xiàn)的農(nóng)民合理訴求進行回應(yīng)。如何有效回應(yīng)民眾訴求,不僅取決于政府有感知和響應(yīng)民眾訴求的態(tài)度,更取決于政府可以采取有效治理的手段或工具真正妥善解決民眾訴求。當(dāng)然,政府回應(yīng)的質(zhì)量直接影響著農(nóng)民對改革試驗的態(tài)度,影響著農(nóng)村改革的順利推進。政府回應(yīng)性越大,改革效能也就越能最大化實現(xiàn)。通過對吉林省A鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)改革試驗中“老股金工作組”的分析發(fā)現(xiàn),“老股金工作組”不是自上而下基于行政體系下派的工作組,而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為回應(yīng)民眾訴求,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)力的再配置和整合而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級內(nèi)生出來的一種組織形式。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自設(shè)性工作組的出發(fā)點是治理,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應(yīng)能力的外在體現(xiàn),其在運作中體現(xiàn)為一種治理性回應(yīng)模式。治理性回應(yīng)是一種從客體或社會需求出發(fā),以解決問題和妥善處理訴求為目的,創(chuàng)新運用有效的治理手段或措施做出符合民眾訴求的回應(yīng)性行為?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”背后的治理性回應(yīng)從一個側(cè)面也反映了我國基層政府具有較高的回應(yīng)力和創(chuàng)造力,正逐漸向回應(yīng)性政府治理模式邁進。

從回應(yīng)的現(xiàn)代化來看,治理性回應(yīng)模式是政府回應(yīng)的高級形式。善治和善政是治理性回應(yīng)的終極追求。但是,在實踐中,并不是每個地方政府都可以很容易地做出治理性回應(yīng)行為的。治理性回應(yīng)受到政府自主性與治理取向性兩個要素的影響。政府的自主性越高,政府回應(yīng)行為的治理取向性越強,政府越能做出符合民眾意愿且與民眾訴求相適應(yīng)的回應(yīng)行為。治理性回應(yīng)的力度越大、強度越高,越能產(chǎn)生善治性回應(yīng)行為。不同程度的政府自主性和不同強度的治理取向性,也會組合成不同類型的治理性回應(yīng)路徑。治理性回應(yīng)為新時期回應(yīng)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)提供了有價值的模式借鑒。

有效的政府回應(yīng)是構(gòu)建責(zé)任型、服務(wù)型、回應(yīng)型政府的重要標(biāo)尺[35]。在推進治理能力現(xiàn)代化的背景下,提高政府的回應(yīng)性和回應(yīng)力,是政府治理現(xiàn)代化的必然要求。尤其是對于直接接觸和面對農(nóng)村農(nóng)民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,及時有效的回應(yīng)顯得格外重要,直接關(guān)系著農(nóng)村農(nóng)民的政治信任和政治認(rèn)同。有效的回應(yīng)以精準(zhǔn)回應(yīng)、及時回應(yīng)、實質(zhì)性解決問題為標(biāo)志。治理性回應(yīng)模式為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府探索和建構(gòu)高質(zhì)量的善治回應(yīng)提供了有價值的借鑒和啟示。

首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是村民訴求產(chǎn)生和表達的集中地,尤其是當(dāng)前在推進農(nóng)村改革的進程中,村民訴求無時無刻都在產(chǎn)生,急需距離農(nóng)民群眾最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時采取有效措施進行有效的回應(yīng)。有效的回應(yīng)行動以滿足民眾合理的利益期盼和實現(xiàn)公共利益為主要目標(biāo)。有效的回應(yīng)行動取決于政府主體的主觀認(rèn)識。因此,要培育和形塑以治理或善治為價值取向的回應(yīng)觀念,主動感知和捕捉基層民眾的合理需求,并以積極的態(tài)度和辦實事的決心,通過有效的治理工具或手段做出符合民眾意愿的回應(yīng)行為。

其次,有效回應(yīng)民眾利益關(guān)切是基層政府的責(zé)任和義務(wù)?；鶎诱?尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家行政管理系統(tǒng)的末梢,多大程度上可以采取有效的治理行動來回應(yīng)民眾,取決于其擁有的自由裁量權(quán)以及上級政府的相關(guān)授權(quán),也取決于其自身的治理能力。在實踐中,要進一步加強體制賦權(quán),增強基層政府的自主性回應(yīng)能力。進一步深化“放管服”改革,進一步提高基層政府的自主性,增強基層政府回應(yīng)民眾的敏感性、自主性、創(chuàng)造性和前瞻性,建立靈活的、富有彈性的回應(yīng)工作機制,塑造現(xiàn)代化的回應(yīng)型政府。

再次,作為政府主體行為的回應(yīng)行動,既體現(xiàn)為一種向“下”的對民眾負(fù)責(zé),也體現(xiàn)為一種向“上”的對行政系統(tǒng)負(fù)責(zé)。責(zé)任范疇下的回應(yīng)意味著可問責(zé)性。能不能履行有效回應(yīng)民眾的責(zé)任,是政府治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?，F(xiàn)代化的政府治理體系也必然表現(xiàn)出高質(zhì)量的回應(yīng)性、服務(wù)性和責(zé)任性。因此,要嘗試探索和建立從社會或民眾出發(fā)的現(xiàn)代回應(yīng)體系或機制,加強對回應(yīng)的問責(zé),以高強度的、多維度的問責(zé)驅(qū)動基層政府的有效回應(yīng)行為,推進富有創(chuàng)造力、創(chuàng)新力、回應(yīng)力和服務(wù)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)。

最后,在基層,民眾訴求的表現(xiàn)形態(tài)是多樣的、豐富的、復(fù)雜的、動態(tài)的,訴求表達的形式也是多樣的,這就要求基層政府在有效解決民眾訴求的行動方案方面要具有更強的針對性、具體性、開放性和精準(zhǔn)性。具體來說,要立足于實際,探索多形式、多類型的治理性回應(yīng)機制,利用包括現(xiàn)代信息技術(shù)、新聞媒體或媒介等在內(nèi)的一切可以利用的治理資源,提升回應(yīng)能力。同時,要在重塑并增強民眾的信任感的基礎(chǔ)上形成政府與民眾之間的良性互動,暢通參與渠道,積極吸納民眾參與政府的回應(yīng)過程,參與回應(yīng)方案或規(guī)則的討論和制定,建立基于政府與民眾協(xié)作共治的協(xié)作型回應(yīng)機制,實現(xiàn)政府回應(yīng)的精準(zhǔn)化和高質(zhì)量。