焦若水,馬治龍

(蘭州大學(xué)西北少數(shù)民族研究中心/歷史文化學(xué)院,甘肅蘭州730000)

1 引言

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示,截至2019年末,中國(guó)60歲及以上的老年人口達(dá)到2.54億,占總?cè)丝诘?8.1%,65歲及以上老年人口達(dá)到1.76億,占總?cè)丝诘?2.6%[1],老齡化程度持續(xù)加深。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度更高、速度更快、老年人口規(guī)模更大[2],在城鎮(zhèn)化持續(xù)吸入農(nóng)村人口的態(tài)勢(shì)下,村落文化沒(méi)落、親族支持力度減弱,農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)以及與此相關(guān)的家庭養(yǎng)老模式受到嚴(yán)重沖擊[3],農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問(wèn)題更為嚴(yán)峻。2010年農(nóng)村人口老齡化水平為15.6%,比城鎮(zhèn)高5.7個(gè)百分點(diǎn)；2016年農(nóng)村人口老齡化水平突破20%,比城鎮(zhèn)高6.7個(gè)百分點(diǎn)；預(yù)計(jì)2028年農(nóng)村人口老齡化水平將達(dá)到30.5%,老齡化水平比城鎮(zhèn)高10.9個(gè)百分點(diǎn),進(jìn)入重度老齡化階段[4]9-10。受人均預(yù)期壽命提高和生育政策、生育觀念的影響,老年人及其子女面臨嚴(yán)峻的養(yǎng)老壓力,為此,在公共政策方面加大農(nóng)村養(yǎng)老支持力度,構(gòu)建由政府主導(dǎo)、全民參與的“全景式”養(yǎng)老體系成為一種共識(shí)[5]。

面對(duì)老齡化趨勢(shì)不斷加深、農(nóng)村老年人數(shù)量和農(nóng)村養(yǎng)老壓力劇增的雙重挑戰(zhàn),學(xué)界強(qiáng)調(diào)政府養(yǎng)老責(zé)任,注重公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支撐和兜底作用,特別是對(duì)于“失獨(dú)”“五?！钡忍厥饫щy老年群體的保障作用[6]。據(jù)調(diào)查,2013—2017年農(nóng)村低保覆蓋人口中大約有40%為60歲及以上的老年人[7]?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào),民政部和地方各級(jí)政府要加大社會(huì)福利事業(yè)彩票公益金的傾斜力度,到2022年要將不低于55%的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)[8]。學(xué)界則呼吁作為以兜底群體為主要對(duì)象的敬老院,不管是規(guī)模上還是服務(wù)上都需要進(jìn)一步夯實(shí),公共財(cái)政應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r加大對(duì)敬老院建設(shè)的資金投入[9]?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》明確提出要“對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì),加快補(bǔ)上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板”,特別強(qiáng)調(diào)要加大農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度,完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)和資源配置體系[10]。

在國(guó)家發(fā)揮農(nóng)村養(yǎng)老兜底功能的趨勢(shì)下,加大農(nóng)村公共養(yǎng)老資源投入,發(fā)展由政府主導(dǎo)的農(nóng)村現(xiàn)代化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式似乎成為解決新時(shí)期農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的必然選擇。然而,盡管對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)判斷準(zhǔn)確,但基層的資源配置與公共政策傳輸?shù)牟痪珳?zhǔn)問(wèn)題仍須引起關(guān)注。以農(nóng)村養(yǎng)老來(lái)看,養(yǎng)老資源依托公辦機(jī)構(gòu)大量向農(nóng)村投入的過(guò)程中,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低,針對(duì)機(jī)構(gòu)的扶持政策“內(nèi)卷化”現(xiàn)象突出[11],在許多農(nóng)村地區(qū),盡管政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)投入大量養(yǎng)老資源建設(shè)敬老院,入住敬老院的老人卻寥寥無(wú)幾,與城市核心區(qū)域的養(yǎng)老院“一床難求”形成鮮明對(duì)比的是,農(nóng)村敬老院面臨“一人難求”的狀況[12],很多農(nóng)村敬老院長(zhǎng)期閑置,甚至存在由整個(gè)敬老院工作人員照顧兩三名老人的狀況,導(dǎo)致公共資源的極大浪費(fèi),未能有效實(shí)現(xiàn)政府的養(yǎng)老目標(biāo),也未能充分發(fā)揮公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用。

如此現(xiàn)狀讓我們不得不思考在公共養(yǎng)老資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移過(guò)程中供需不精準(zhǔn)的障礙到底在哪里,這種障礙為何會(huì)導(dǎo)致資源配置的失準(zhǔn)進(jìn)而產(chǎn)生“負(fù)向激勵(lì)”的公共政策后果。本文基于對(duì)甘肅省K縣M鎮(zhèn)敬老院的長(zhǎng)期深入調(diào)查,探究農(nóng)村養(yǎng)老決策行為中涉及的多元利益相關(guān)方的行動(dòng)邏輯,反思政府和公共資源進(jìn)入地方社會(huì)的正式與非正式邏輯,特別是背后的社會(huì)文化影響,探究農(nóng)村養(yǎng)老資源配置與養(yǎng)老政策實(shí)施的解決之道。

2 農(nóng)村養(yǎng)老困境的已有研究述評(píng)

老齡化給當(dāng)代福利制度和公共財(cái)政帶來(lái)極大挑戰(zhàn),在一定程度上造成公眾對(duì)人口老齡化的消極認(rèn)識(shí)[13]。安東尼·吉登斯強(qiáng)調(diào)在一種積極與反思性的社會(huì)里將老齡化視作更加開(kāi)放的過(guò)程,老年人不應(yīng)被當(dāng)作是國(guó)家福利的被動(dòng)依賴(lài)者而是可期自我實(shí)現(xiàn)的、充滿(mǎn)機(jī)會(huì)的群體,主張推行靈活、動(dòng)態(tài)的退休與養(yǎng)老金計(jì)劃[14]123-124,但批評(píng)者尖銳地指出這種后現(xiàn)代主義的觀點(diǎn)忽視了老年人的群體差異性,“積極老齡化”對(duì)社會(huì)精英退休人員來(lái)說(shuō)或許可行,但絕大多數(shù)人缺乏資源來(lái)“無(wú)止境地重塑自己”[15]。所以,老齡化并不是絕對(duì)問(wèn)題導(dǎo)向的“挑戰(zhàn)”或“危機(jī)”,而是源于變動(dòng)的人口年齡結(jié)構(gòu)與現(xiàn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)架構(gòu)之間的不匹配所產(chǎn)生的矛盾,公共政策轉(zhuǎn)型中跨部門(mén)性和跨功能性的整體性治理才是應(yīng)對(duì)之道[16]。盡管如此,農(nóng)村公共養(yǎng)老目前仍然面臨許多的結(jié)構(gòu)性困境,被“問(wèn)題化”導(dǎo)向的農(nóng)村公共養(yǎng)老呼吁將大量公共資源向農(nóng)村配置,但在此過(guò)程中忽視了資源配置效率與有效供給的問(wèn)題,同時(shí)對(duì)家庭和社區(qū)的資源配置與整合性規(guī)劃不足,從而導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老資源投入與成效失衡,造成公共資源的浪費(fèi)?！笆奈濉币?guī)劃的五年是我國(guó)乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年,注重制度和治理體系建設(shè),著力解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中積累的深層次體制機(jī)制問(wèn)題尤為重要。解決農(nóng)村養(yǎng)老的困境既是社會(huì)治理體系完善的關(guān)鍵,也是新時(shí)期我國(guó)社會(huì)主義制度建設(shè)必須直面的問(wèn)題。

2.1 被“問(wèn)題化”的農(nóng)村養(yǎng)老與公共資源投入

伴隨農(nóng)村人口流動(dòng)和家庭養(yǎng)老功能的變遷,農(nóng)村養(yǎng)老形成了由政府、個(gè)人和家庭、社會(huì)、市場(chǎng)多重力量參與的治理格局[17]。在國(guó)家層面上,伴隨政府公共資源向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移,聚焦于特殊困難群體的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度雖然不斷完善,但依然存在著“重生存權(quán)輕發(fā)展權(quán)”“重個(gè)體公平輕群體公平”“重權(quán)力輕義務(wù)”的制度缺陷[18],特別是在當(dāng)前老齡化背景下,農(nóng)村養(yǎng)老所暴露出的現(xiàn)實(shí)困境使其被描述為社會(huì)化養(yǎng)老起步晚、養(yǎng)老投入欠賬多、老年人健康狀況不佳、家庭養(yǎng)老功能弱化等多重問(wèn)題,在制度上呈現(xiàn)出老年人日益增長(zhǎng)的健康養(yǎng)老需求同農(nóng)村當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾[19]?；趯?duì)農(nóng)村養(yǎng)老的問(wèn)題化表述,強(qiáng)調(diào)政府的養(yǎng)老主體責(zé)任以及加強(qiáng)公共資源在農(nóng)村養(yǎng)老中的投入成為一種公認(rèn)的舉措,政府被要求承擔(dān)民生保障和公共服務(wù)的重要職責(zé),彌補(bǔ)“其他主體失靈或失能后留下的供給空缺”[20],以政府為主導(dǎo)發(fā)揮供給主心骨作用,加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施投入,增加床位數(shù)[21],以擴(kuò)寬農(nóng)村公共養(yǎng)老的保障范圍。更有學(xué)者明確主張作為以兜底群體為主要對(duì)象的敬老院,不管是規(guī)模上還是服務(wù)上都需要進(jìn)一步夯實(shí),公共財(cái)政應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r加大敬老院建設(shè)投入[9]。然而,從實(shí)踐層面看,農(nóng)村養(yǎng)老訴求多元化與服務(wù)供給內(nèi)容、主體和模式轉(zhuǎn)型的滯后,遠(yuǎn)非過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府的兜底責(zé)任所能解決,也遠(yuǎn)非通過(guò)資金投入和院舍建設(shè)那么簡(jiǎn)單。解決農(nóng)村老人的養(yǎng)老問(wèn)題,不能忽視政府資源投入的實(shí)際效益,特別是農(nóng)村公辦養(yǎng)老院照護(hù)人員和照護(hù)服務(wù)能力短缺問(wèn)題以及失能、部分失能特困供養(yǎng)對(duì)象照護(hù)不足問(wèn)題。

2.2 家庭與社區(qū)養(yǎng)老功能的割裂

農(nóng)村社會(huì)變遷引發(fā)的代際關(guān)系、家庭結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念嬗變,決定了有效的養(yǎng)老服務(wù)供給必須要結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)訴求,提供差異化的養(yǎng)老服務(wù)供給。盡管農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化,但當(dāng)前農(nóng)村主要的養(yǎng)老模式還是以家庭養(yǎng)老為主,在農(nóng)村養(yǎng)老轉(zhuǎn)型過(guò)程中,農(nóng)村幸福院偏離了養(yǎng)老服務(wù)體系的重點(diǎn),而以家庭為中心、以村莊基礎(chǔ)設(shè)施完善為外部條件的養(yǎng)老服務(wù)更具有適應(yīng)性[22]。但從動(dòng)態(tài)的養(yǎng)老模式變遷視角來(lái)看,家庭養(yǎng)老是以土地保障和家庭保障為依托的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式,伴隨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高和家庭結(jié)構(gòu)變遷,家庭養(yǎng)老模式開(kāi)始向社會(huì)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)型[23],傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老與現(xiàn)代組織化養(yǎng)老相結(jié)合的社區(qū)養(yǎng)老模式漸成為主流[24]。特別是在農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期,人口流動(dòng)以及家庭結(jié)構(gòu)的微型化導(dǎo)致家庭養(yǎng)老面臨極大挑戰(zhàn),發(fā)掘社區(qū)資源,開(kāi)展以社區(qū)為主導(dǎo)的居家養(yǎng)老模式可應(yīng)對(duì)農(nóng)村家庭養(yǎng)老式微的現(xiàn)實(shí)困境[25]。不過(guò),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)非一蹴而就,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村家庭、社區(qū)、社會(huì)保險(xiǎn)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多元主體互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展,打破其中存在的政策反向激勵(lì)問(wèn)題,解決思想觀念滯后問(wèn)題都需要更為精細(xì)、精準(zhǔn)的改革與調(diào)適[26]。

2.3 農(nóng)村養(yǎng)老的有效性供給困境

作為公共政策在實(shí)踐層面的延伸,養(yǎng)老議題是多重社會(huì)因素塑造的結(jié)果。文化對(duì)個(gè)人的養(yǎng)老偏好有顯著影響,中國(guó)的“家文化”氛圍形成了以家庭為主的養(yǎng)老模式,“家文化”在家庭養(yǎng)老中起決定性作用,但傳統(tǒng)孝道文化的解體與家庭倫理的失范已經(jīng)弱化了家庭養(yǎng)老功能,多元利益相關(guān)方的加入有可能加劇家庭功能的弱化,與本土社會(huì)現(xiàn)實(shí)相悖反的制度反而會(huì)造成更多混亂。因此,無(wú)論養(yǎng)老的供給方式以及主體為何,農(nóng)村養(yǎng)老必須定位明晰,即以有效性供給為根本目標(biāo),避免因忽視文化適應(yīng)性而引致養(yǎng)老模式“水土不服”的狀況[27]。公共資源向農(nóng)村傾斜已成為彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展滯后的重要手段。然而,政府在以資源投放主導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的過(guò)程中,需要考量資源的有效性供給問(wèn)題,粗放型的資源投入并不能解決農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)質(zhì)性難題,反而出現(xiàn)公共資源的錯(cuò)配現(xiàn)象,單純凸顯政府養(yǎng)老功能而不談資源優(yōu)化配置,并不是解決養(yǎng)老困境的最優(yōu)方案,而是要注重挖掘特定地域、特定社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響,以?xún)?yōu)化配置養(yǎng)老服務(wù)與資源,保障養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的適應(yīng)性匹配[28]。可以說(shuō),當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老正是因?yàn)楹鲆暳斯舱吲c農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需求的有效對(duì)接,從而導(dǎo)致養(yǎng)老資源難以發(fā)揮最大化的有效供給,使得農(nóng)村養(yǎng)老陷入結(jié)構(gòu)性困境。

3 敬老院“建”與“住”的供需錯(cuò)配

縣域老年照護(hù)體系是目前學(xué)術(shù)界和政策界普遍接受的一個(gè)研究單元,透過(guò)一個(gè)縣,能夠較為完整地觀察養(yǎng)老服務(wù)資源在部門(mén)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)之間輸送的全部過(guò)程[29]。本文以甘肅省K縣為調(diào)查對(duì)象,選取該縣M鎮(zhèn)為田野觀察點(diǎn),于2019—2020年先后6次對(duì)農(nóng)村老年人及其家庭成員、縣民政局干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”工作人員、敬老院工作人員等進(jìn)行深入訪談。

M鎮(zhèn)現(xiàn)有“五?！睉?hù)76戶(hù),在老齡化比例和獨(dú)居“五保”老人數(shù)量不斷增加的背景下,M鎮(zhèn)政府于2017年成功申請(qǐng)到中央專(zhuān)項(xiàng)彩票公益金570萬(wàn)元建成占地面積2 120平方米的敬老院,該敬老院基礎(chǔ)設(shè)施完備,單間居住,有獨(dú)立衛(wèi)生間,屋內(nèi)裝有電暖氣,院內(nèi)配備日間照料室、公用食堂、閱覽室、棋牌室等休閑娛樂(lè)空間。然而擁有80個(gè)床位的M鎮(zhèn)敬老院,入住老人僅有9人,入住率為11.25%。

截至2019年7月,K縣共有60歲以上老年人79 158人,占全縣人口總數(shù)的15.4%。K縣共有農(nóng)村特困供養(yǎng)人員1 893人,其中集中供養(yǎng)75人,分散供養(yǎng)1 818人。全縣各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)156個(gè),其中農(nóng)村敬老院10個(gè),床位397張,總投資2 173萬(wàn)元,已建成投用8個(gè),有床位217張,入住率30.41%(見(jiàn)表1)?？梢?jiàn),敬老院是K縣農(nóng)村公共養(yǎng)老服務(wù)的主要形式,資金投入量較高且大多分布于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但從入住率來(lái)看,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮并不明顯,可以預(yù)測(cè)隨著更高規(guī)格敬老院的建成,低入住率與公共養(yǎng)老資源浪費(fèi)的現(xiàn)象將會(huì)更加突出。

表1 K縣農(nóng)村敬老院概況

(續(xù)表1)

M鎮(zhèn)和K縣的狀況是一個(gè)特殊的個(gè)案嗎?當(dāng)然不是。數(shù)據(jù)顯示,截至2018年底,全國(guó)共有農(nóng)村特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)(敬老院)1.8萬(wàn)家,床位187.8萬(wàn)張[30],2018年需要集中供養(yǎng)的農(nóng)村特困老人約為136.5萬(wàn)人[29],空置床位高達(dá)51.3萬(wàn)張,農(nóng)村敬老院床位建設(shè)過(guò)剩是不爭(zhēng)的事實(shí)。如果將入住率考慮進(jìn)去,問(wèn)題更為嚴(yán)重。王杰秀基于全國(guó)11個(gè)地市120個(gè)特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),2018年特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的平均入住率為60.25%,民建民營(yíng)性質(zhì)的特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)平均入住率最高,達(dá)到80.71%,其次是公建民營(yíng)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)為69.63%,而公建公營(yíng)和民辦公助性質(zhì)的供養(yǎng)機(jī)構(gòu)平均入住率分別為58.01%和41.05%[30]。從入住率和公辦養(yǎng)老的實(shí)際效果來(lái)看,農(nóng)村養(yǎng)老院的建設(shè)與老年人的養(yǎng)老需求并不契合,政府發(fā)揮養(yǎng)老主體責(zé)任,以大量資源投入建設(shè)公共養(yǎng)老設(shè)施與農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)困境之間仍然存在偏差。

3.1 敬老院的建設(shè)與入住困境

2018年年底M鎮(zhèn)中心敬老院正式投入運(yùn)營(yíng),敬老院申報(bào)時(shí)所確定的主要供養(yǎng)對(duì)象為本鎮(zhèn)的“五?！崩先刷俑鶕?jù)2006年3月1日起實(shí)施的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定,“五?！钡墓B(yǎng)對(duì)象主要是老年、殘疾或者未滿(mǎn)16周歲的村民,無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源又無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人,或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的,享受農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)待遇。,這一規(guī)定的依據(jù)來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的基本定位,即主要為解決農(nóng)村地區(qū)老年人特別是鰥、寡、孤、獨(dú)和“五?！崩先说膭傂责B(yǎng)老服務(wù)需求[30]。另外,在確定敬老院服務(wù)對(duì)象時(shí)鎮(zhèn)政府主要考慮M鎮(zhèn)“五保戶(hù)”的實(shí)際數(shù)量,因此該階段M鎮(zhèn)敬老院的供養(yǎng)口徑較小,主要對(duì)象是滿(mǎn)足“五?！崩先?。

令人意外的是,與敬老院立項(xiàng)建設(shè)材料中所描述的“中度老齡化”“迫切需要建設(shè)敬老院對(duì)該鎮(zhèn)‘五保'老人進(jìn)行集中供養(yǎng)”的情況相異,項(xiàng)目申報(bào)中所涉及的76戶(hù)需要集中供養(yǎng)的“五保”老人并不愿意入住敬老院。調(diào)查發(fā)現(xiàn),敬老院建成伊始僅有3位老人自愿入住。為完成敬老院建設(shè)時(shí)所預(yù)定的入住指標(biāo),M鎮(zhèn)民政干部和村干部多次入戶(hù)動(dòng)員“五?！崩先?但并沒(méi)有明顯改變敬老院的低入住率狀況。2019年12月M鎮(zhèn)敬老院只有9位老人入住,入住率僅為11.25%。根據(jù)甘肅省民政廳2019年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好特困人員集中供養(yǎng)工作的通知》,要求大力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院基本照護(hù)能力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心敬老院要立足生活保障和基本照料需求,確保不需特殊養(yǎng)護(hù)服務(wù)且有意愿入住的特困人員實(shí)現(xiàn)應(yīng)住盡住,強(qiáng)化措施提高集中供養(yǎng)率,有條件的可增加醫(yī)療護(hù)理和康復(fù)服務(wù)設(shè)備,增強(qiáng)基本照護(hù)能力,年內(nèi)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院入住率達(dá)到70%,深度貧困區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院入住率達(dá)到90%[31]。但從M鎮(zhèn)敬老院的實(shí)際運(yùn)行狀況來(lái)看,該鎮(zhèn)及全縣的敬老院皆未達(dá)到入住率要求的指標(biāo)。

3.2 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“特困供養(yǎng)”矛盾

M鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)初衷是解決該鎮(zhèn)較高比例的老年人特別是較多的“五?！睉?hù)的養(yǎng)老問(wèn)題,然而敬老院建成之后的低入住率說(shuō)明敬老院建設(shè)項(xiàng)目并不成功。在M鎮(zhèn)敬老院以“五保”戶(hù)為供養(yǎng)對(duì)象且“五?！睉?hù)大多不愿入住敬老院的情況下,迫于敬老院運(yùn)營(yíng)的考核指標(biāo)難以完成,M鎮(zhèn)敬老院決定放寬敬老院的入院標(biāo)準(zhǔn),將供養(yǎng)口徑拓寬為包括“五?！睉?hù)和生活難以為繼的特困供養(yǎng)老人,但依然沒(méi)有改變低入住率的狀況,這種意外后果使我們不得不審視悖論背后的邏輯。據(jù)該鎮(zhèn)敬老院院長(zhǎng)說(shuō)：“敬老院建設(shè)好了,上面對(duì)敬老院的入住率是有考核指標(biāo)的,我們鎮(zhèn)60張床位住7個(gè)老人根本不行,可就這7個(gè)老人還是我們費(fèi)了九牛二虎之力才請(qǐng)過(guò)來(lái)的。老人不愿意過(guò)來(lái),我們就去請(qǐng),一遍一遍地和老人說(shuō)我們這里的服務(wù)多好多好,我們開(kāi)車(chē)把老人接到敬老院讓他們先感受一下敬老院的條件,但是我們前腳離開(kāi),老人后腳就自己回家了。為了完成任務(wù),我們后面就把入住條件放寬了,不限于‘五保'老人入住,鎮(zhèn)里的特困供養(yǎng)老人,走一下入院流程也可以住進(jìn)來(lái),但是這樣結(jié)果還是不好,沒(méi)有多少人愿意住?！?/p>

事實(shí)上,M鎮(zhèn)敬老院調(diào)整供養(yǎng)口徑從相關(guān)政策來(lái)講同樣符合上級(jí)政府的要求。2016年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見(jiàn)》界定特困供養(yǎng)人員為無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人或者其法定義務(wù)人無(wú)履行義務(wù)能力的城鄉(xiāng)老年人、殘疾人以及未滿(mǎn)16周歲的未成年人。強(qiáng)調(diào)對(duì)于集中供養(yǎng)的特困人員由當(dāng)?shù)卣徒才湃胱」B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)[32]?！疤乩ЧB(yǎng)老人”并沒(méi)有嚴(yán)格要求入住老人的年齡條件,拓寬了敬老院的納入口徑。在地方層面,按照《甘肅省老年人入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)操作規(guī)范》第四條的納入標(biāo)準(zhǔn),公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住對(duì)象主要為60周歲及以上的特困、低保、低收入家庭老年人[33]。M鎮(zhèn)敬老院從性質(zhì)上講屬于典型的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),以此來(lái)看,將入住標(biāo)準(zhǔn)定為特困供養(yǎng)老人并無(wú)不妥,某種程度上甚至可以說(shuō)發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)的最大效用。但即便如此,K縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的入住率仍然非常低。

3.3 被錯(cuò)配的老人與敬老院

M鎮(zhèn)敬老院打破了兩個(gè)基本的假設(shè)：一是M鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)目標(biāo)明確定位為全鎮(zhèn)的“五?！睉?hù)和貧困老年人；二是該鎮(zhèn)的“五?！睉?hù)和貧困老年人的確都有現(xiàn)實(shí)的養(yǎng)老需求。這種看似匹配的目標(biāo)與需求之間為何會(huì)出現(xiàn)背離?回答這個(gè)問(wèn)題,需要從政策實(shí)施的多維角度來(lái)考察。研究表明,影響公民政策遵從的因素可以劃分為主體特征、客體特征、政策特質(zhì)與環(huán)境因素等[34]。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn),如果按照嚴(yán)格的“五?！睉?hù)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn),M鎮(zhèn)“五?！睉?hù)名單中的76戶(hù)其實(shí)只有極少部分符合要求,大部分名單中的“五?！崩先酥皇窃趹?hù)頭上單獨(dú)立戶(hù),并不是“無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人”的“五?！睂?duì)象。以M鎮(zhèn)P村為例,該村共有1 557人,其中60歲以上老人有312人,占總?cè)丝诘?0%,已經(jīng)處于中度老齡化階段。從家庭結(jié)構(gòu)來(lái)看,該村的31位獨(dú)居老人中,只有2戶(hù)老人無(wú)人贍養(yǎng)、無(wú)勞動(dòng)能力和生活來(lái)源,真正符合“五?！睉?hù)的標(biāo)準(zhǔn)。其他29戶(hù)被評(píng)定為“五?！睂?duì)象主要是因?yàn)閼?hù)口獨(dú)立,實(shí)際上有法定贍養(yǎng)的子代或親屬。這些老人單獨(dú)立戶(hù)是由于精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中是以戶(hù)口作為識(shí)別單元,貧困戶(hù)為“多立戶(hù)頭、多分補(bǔ)貼”而選擇讓老人另立戶(hù)口,由此出現(xiàn)了分戶(hù)的高潮。基層政府大多對(duì)這種“變通”知而不言,因?yàn)樵诰珳?zhǔn)識(shí)別階段如果納入基數(shù)較大的貧困戶(hù),幫扶過(guò)程中的脫貧指標(biāo)就更易達(dá)到,可以減輕基層政府的壓力。策略性地?cái)U(kuò)大貧困人口基數(shù),從而獲得更多的扶貧專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金,這種現(xiàn)象并非P村的個(gè)案,而是基層扶貧工作中一種較為普遍的操作邏輯[35]。由此可見(jiàn),M鎮(zhèn)76戶(hù)“五?！睉?hù)的集中供養(yǎng)需求并非剛需,事實(shí)上很多老人甚至不知道在敬老院規(guī)劃之初他們就已經(jīng)被納入集中供養(yǎng)的計(jì)劃當(dāng)中,從老人們的真實(shí)需求看,建立敬老院更多地只是基層政府“一廂情愿”。

由此看來(lái),基層政府建立敬老院的主導(dǎo)邏輯仍然是以行政主導(dǎo)和治理取向?yàn)橹鞯?也就是說(shuō)基層政府所看重的是完成上級(jí)部門(mén)的社會(huì)治理指標(biāo)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要求,從根本上看仍是以科層思維運(yùn)作社會(huì)福利事業(yè)。M鎮(zhèn)敬老院從一開(kāi)始就不是真正遵循老年人“需求本位”的福利機(jī)構(gòu),而是可能抱著“不建白不建”的想法來(lái)爭(zhēng)取上級(jí)資源。在這樣的結(jié)構(gòu)下,老年人與敬老院被錯(cuò)配在了相異的兩端,“五?！睉?hù)身份大多是“被建構(gòu)的”,敬老院則是這種建構(gòu)身份下制造出來(lái)的產(chǎn)物。因此,無(wú)論稱(chēng)其為“敬老院”或是“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”,供養(yǎng)對(duì)象不管是“五保”戶(hù)還是特困供養(yǎng)老人,虛假的供需關(guān)系放大了農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題,這也就不難理解農(nóng)村養(yǎng)老困境如何通過(guò)邏輯轉(zhuǎn)換被層層加碼放大。

4 老人緣何不愿意入住敬老院

M鎮(zhèn)敬老院是全縣投資最大、硬件配備最好的敬老院,理論上能夠吸引真正有需求的農(nóng)村“五?！睉?hù)和特困老年人,為什么這些老年人仍然不愿入住?調(diào)查發(fā)現(xiàn),政府提供的養(yǎng)老服務(wù)主要是生活照料,而這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿(mǎn)足老年人的多重需求。老人養(yǎng)老牽涉家庭、家族及整個(gè)村莊之間的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,這些網(wǎng)絡(luò)勾連家庭經(jīng)濟(jì)、家庭政治、家庭文化,也包括作為實(shí)在個(gè)體的老人的主體性,他們復(fù)雜的生活理性最終導(dǎo)致被意義束縛的老人和污名化的敬老院。

4.1 家庭分工中的老人角色

盡管我國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)歷經(jīng)了重大變遷和重構(gòu),但家庭代際責(zé)任在我國(guó)仍然具有不可替代的重要性。我國(guó)家庭的強(qiáng)烈代際形式表現(xiàn)為父輩對(duì)子代、孫輩的責(zé)任與情感的緊密聯(lián)系,責(zé)任和情感也構(gòu)成了家庭內(nèi)部支持的原動(dòng)力[36]。伴隨城市化進(jìn)程的快速推進(jìn),大量農(nóng)民由于進(jìn)城居住或工作的季節(jié)性遷徙,對(duì)于家庭內(nèi)部支持的需求變得更加強(qiáng)烈,迫切需要與父母達(dá)成代際合作。這些合作包括照看農(nóng)村老家、參與農(nóng)事勞動(dòng)、養(yǎng)育孫輩等,但無(wú)一例外的是農(nóng)村家庭的代際合作最終都導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)支持,將老人置于特定的家庭分工當(dāng)中。在農(nóng)村,一名具有勞動(dòng)能力的老人在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中與青壯年勞動(dòng)力發(fā)揮同等作用,即使不能參與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)甚至喪失勞動(dòng)能力的老人,也可以承擔(dān)料理家庭事務(wù)和隔代照顧的工作,從而替換出一名家庭青壯年勞動(dòng)力全職投入農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中。入住了敬老院,老人就不能為家庭分擔(dān)這些事務(wù)了,對(duì)家庭來(lái)說(shuō)是直接的經(jīng)濟(jì)損失。在M鎮(zhèn)調(diào)研時(shí),該鎮(zhèn)的民政部門(mén)工作人員為筆者算了一筆老年人的“經(jīng)濟(jì)賬”：年輕人外出務(wù)工的時(shí)候,老人可以在家看家護(hù)院或者看孩子,還可以干一些地里的活,這樣就可以把兒媳婦完全解放出來(lái)去干其他的事,一年下來(lái)可以為家里多收入6 000～7 000元。這還不算國(guó)家給老人的各種補(bǔ)貼,如養(yǎng)老金、高齡津貼,這些每年也有好幾千塊錢(qián),幾年、十幾年積攢下來(lái)的錢(qián)對(duì)家里是一筆不小的財(cái)富。要是老人住到敬老院,家里不僅勞動(dòng)力少了,給老人的補(bǔ)貼也沒(méi)有了,每年的直接損失近萬(wàn)元。

以此來(lái)看,老年人“入住敬老院之困”是經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的結(jié)果,老年人在家庭分工中扮演了勞動(dòng)力或“準(zhǔn)勞動(dòng)力”的角色,形成了對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)重要的支撐作用。這種家庭經(jīng)濟(jì)關(guān)系或勞動(dòng)分工類(lèi)型得以成立并延續(xù)的機(jī)制又與家庭代際責(zé)任相關(guān)。大多數(shù)老人樂(lè)于辛勤勞作為子代減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),如果住進(jìn)了敬老院,老人與子代的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系斷裂,從而可能引發(fā)代際關(guān)系的破裂。對(duì)子代來(lái)說(shuō),讓老人承擔(dān)重要的家庭勞動(dòng)既是家庭經(jīng)濟(jì)分工的傳統(tǒng),也是變遷中的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)使然,在這種分工模式下,老年人參與家庭勞動(dòng)不僅不意味著子代不孝順,反而因?yàn)橹苯拥募彝ソ?jīng)濟(jì)參與使老人有了家庭歸屬感。特別對(duì)那些未入住敬老院的特困老年群體來(lái)說(shuō),個(gè)人直接的家庭經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)和各類(lèi)政府補(bǔ)貼,都成為與負(fù)責(zé)身后喪事的親屬進(jìn)行“交換”的保障。能貢獻(xiàn)更多或留下更多財(cái)富,意味著老人能成為一個(gè)更有價(jià)值的“被贍養(yǎng)者”。因此,這些特困老人除非萬(wàn)不得已,否則絕對(duì)不會(huì)冒著身后事無(wú)人料理的風(fēng)險(xiǎn)入住敬老院。

4.2 家庭政治中的老人

家庭政治是指在家庭成員之間的一系列“權(quán)力游戲”,主要發(fā)生在家庭親密關(guān)系①“親密關(guān)系”在此處并不只限于男女關(guān)系,是指家庭內(nèi)部親近的、直接的親屬關(guān)系。的博弈當(dāng)中,家庭政治并不是你死我活的權(quán)力“斗爭(zhēng)”,而是對(duì)家庭話語(yǔ)權(quán)和尊重的角逐,借此重新分配家庭道德資本[37]47-48。作為家庭權(quán)力再生產(chǎn)、再分配的過(guò)程,家族政治不僅包括家庭中的權(quán)力斗爭(zhēng)關(guān)系,還包括規(guī)約家庭的生活倫理規(guī)則及各種財(cái)產(chǎn)形式[38]。在養(yǎng)老語(yǔ)境下,M鎮(zhèn)家庭政治的權(quán)力斗爭(zhēng)關(guān)系大多圍繞養(yǎng)老的責(zé)任歸屬而展開(kāi),又與家庭財(cái)產(chǎn)的分配與繼承方式相關(guān),進(jìn)而再演變?yōu)闄?quán)力斗爭(zhēng)。在調(diào)研中,M鎮(zhèn)村民向筆者講述了鄰家老人的遭遇：老張有三個(gè)兒子,他現(xiàn)在跟三兒子一起生活。三兒子兩口子不想養(yǎng)老張,所以動(dòng)不動(dòng)就打罵老張,想用這種辦法把老張趕到另外倆兒子那里去。老張的大兒子和二兒子也不愿意照顧他,因?yàn)檎l(shuí)養(yǎng)老人的問(wèn)題,三個(gè)兒子經(jīng)常吵架。老張的老年補(bǔ)貼是小兒子在領(lǐng),所以老大和老二就覺(jué)得老張應(yīng)該歸老三管。之前老三想把他爹送到養(yǎng)老院去,結(jié)果老大和老二找上門(mén)一直鬧,說(shuō)老三不孝順,其實(shí)就是怕把老張送到養(yǎng)老院,村里其他人都會(huì)罵他們。

在圍繞權(quán)力、財(cái)產(chǎn)的家庭斗爭(zhēng)中,老人一邊被推出家門(mén),一邊又被困于家庭,束縛在家庭政治中的老人被徹底隔斷了入住敬老院的機(jī)會(huì)。對(duì)老人來(lái)說(shuō),子代并未盡到贍養(yǎng)責(zé)任,入住敬老院或許是一種最優(yōu)的選擇,但因?yàn)榧彝?nèi)的權(quán)力關(guān)系和倫理規(guī)則,讓家庭不僅不是養(yǎng)老的“最后防線”,反而成為養(yǎng)老的最大阻礙。在轉(zhuǎn)型期的家庭代際關(guān)系中,子代雖然想追求個(gè)體的自由,但又受到孝道文化及家庭責(zé)任等生活邏輯、社會(huì)制度的制約[39],贍養(yǎng)人對(duì)老人入住敬老院強(qiáng)烈的反對(duì)情緒說(shuō)明,敬老院的概念包含了一系列污名的意義,并且老人一旦入住敬老院,他們的“不孝”就會(huì)展示在村莊社會(huì)。

4.3 養(yǎng)老送終與難了的身后事

敬老院在解決農(nóng)村“五?！钡忍乩Ю夏耆说恼兆o(hù)上發(fā)揮著不可替代的作用,特別是民政部門(mén)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以來(lái),服務(wù)設(shè)施與服務(wù)內(nèi)容不斷完善,老年人關(guān)心的逝后安葬問(wèn)題甚至都能解決。不過(guò),政府公共服務(wù)仍然有剛性的邊界限制。對(duì)于老人們所擔(dān)憂(yōu)的“身后事”,M鎮(zhèn)民政工作人員訴苦道：“這些老年人對(duì)活著的時(shí)候是不是辛苦倒不是太在意,但對(duì)身后事很看重。住進(jìn)敬老院的老人,敬老院可以按照老人的心意選墳地,甚至提前聯(lián)系好他/她中意的陰陽(yáng)先生,實(shí)話說(shuō)這些都已經(jīng)超出我們的工作職責(zé)。但是,老人去世以后,敬老院的人不可能披麻戴孝吧,也不可能按照當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗燒七期紙錢(qián),更不可能去世后一年、三年、九年燒紙祭奠。這些做不到,老年人仍然覺(jué)得自己死后是孤魂野鬼?！边^(guò)去三年中,M鎮(zhèn)至少7位“五保”老人通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部苦口婆心的動(dòng)員入住了敬老院,但是這些老人的侄子或遠(yuǎn)親一個(gè)類(lèi)似“你到時(shí)候讓干部給你燒紙去”的電話,便能讓老人們徹夜難眠,第二天一早就決然離開(kāi)敬老院。

敬老院雖然承擔(dān)了重要的老年人照護(hù)功能,解決了“生前事”卻不能顧及“身后事”。按照當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)和老人意愿,過(guò)世的老人大多要舉行喪葬儀式,在這個(gè)儀式中親屬發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。對(duì)于住進(jìn)敬老院的老人來(lái)講,無(wú)論是無(wú)直系親屬住進(jìn)敬老院的“五?！睉?hù),或是因住進(jìn)敬老院與原有親屬網(wǎng)絡(luò)脫離的老人,過(guò)世之后養(yǎng)老送終的問(wèn)題既困擾著基層的民政工作者,也是老人入住敬老院之后的最大擔(dān)憂(yōu),老人對(duì)身后事的擔(dān)憂(yōu)最終決定了他們對(duì)入住敬老院的態(tài)度。

4.4 主體性的老人及其選擇

盡管家庭經(jīng)濟(jì)、家庭政治以及社會(huì)文化以各種形式塑造著老人的養(yǎng)老選擇意愿,但回歸到老人的主體身份來(lái)看,老人自身對(duì)“老”與“養(yǎng)老”的認(rèn)識(shí),很大程度上決定了他們最終的養(yǎng)老方式。對(duì)于“五?！睉?hù)群體來(lái)說(shuō),因政策“分戶(hù)”制造出來(lái)的“五?！睉?hù)仍然受制于家庭的影響不會(huì)入住敬老院,真正的“五?！睉?hù)基本沒(méi)有可以作為贍養(yǎng)人的至親,面子受損和家庭政治斗爭(zhēng)的可能性微乎其微,也不存在束縛他們的家庭經(jīng)濟(jì)關(guān)系,這些老年人卻沒(méi)有住進(jìn)敬老院,這種結(jié)果讓我們不得不審慎地將眼光再次聚焦到對(duì)老年人主體身份的分析上(見(jiàn)表2)。

表2 M鎮(zhèn)敬老院入住人員基本情況

按照當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)提供的“五?！崩先嗣麊?筆者走訪了未入住敬老院的幾名“五保”戶(hù),結(jié)果發(fā)現(xiàn)未入住敬老院的老人存在以下三個(gè)特征之一或兼而有之：一是具有一定的勞動(dòng)能力,可以自食其力養(yǎng)活自己；二是老人們或多或少種植了一些作物或養(yǎng)殖了家畜；三是還有來(lái)往較多或關(guān)系較為親近的親戚。在老人們看來(lái),“老”并不意味著自己變成完全沒(méi)有用的人,因?yàn)樽约嚎梢责B(yǎng)活自己,所以不需要住到敬老院里讓國(guó)家養(yǎng)老,有一間安身的屋子和幾畝農(nóng)產(chǎn),就有了歸屬的家,有社會(huì)交往,有親戚,“活著不是孤苦伶仃,死了不是孤魂野鬼”,住進(jìn)敬老院意味著拋棄自己已有的家業(yè)和社會(huì)關(guān)系,是無(wú)奈之選,是對(duì)作為“完整的人”的社會(huì)身份的徹底放棄。

敬老院內(nèi)外所隔絕的不僅是老人的供養(yǎng)方式問(wèn)題,更構(gòu)造了入住敬老院的社會(huì)污名意義,造成老人們的“三重隔離”,即脫離生活場(chǎng)所的地理隔離、斷絕親屬網(wǎng)絡(luò)的家庭關(guān)系隔離、被重置的人際互動(dòng)中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)隔離。被意義化的老人和被污名化的敬老院導(dǎo)致農(nóng)村公辦養(yǎng)老事業(yè)出現(xiàn)事與愿違的后果,公共服務(wù)的主體是人,而服務(wù)的成效如何依賴(lài)于人的反應(yīng)和合作,如果這些政策與他們的尊嚴(yán)、計(jì)劃、趣味相背離,他們就會(huì)將其變成低效率的安排。

5 農(nóng)村養(yǎng)老反思與適應(yīng)性改進(jìn)

近年來(lái),面向農(nóng)村的公共財(cái)政投入持續(xù)增加,向農(nóng)村傾斜資源與政策成為一種具有道德關(guān)懷感的習(xí)慣性話語(yǔ)。但公共服務(wù)中行政邏輯與生活邏輯的結(jié)構(gòu)不對(duì)稱(chēng),將養(yǎng)老服務(wù)的感性需求當(dāng)作實(shí)際需求來(lái)配置有限的公共服務(wù)資源,地方政府在“項(xiàng)目制”驅(qū)動(dòng)下制造需求,造成了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的進(jìn)一步錯(cuò)配與浪費(fèi)。在我國(guó)公共政策發(fā)展過(guò)程中,面對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口流動(dòng)挑戰(zhàn),學(xué)界疾呼重視農(nóng)村教育問(wèn)題,國(guó)家和社會(huì)各界在投入大量教育資源后,卻出現(xiàn)當(dāng)下農(nóng)村校舍大量空置與浪費(fèi)；在脫貧攻堅(jiān)事業(yè)中,學(xué)者又注重補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板,導(dǎo)致部分地區(qū)投入巨額資金解決極少人群的需求,出現(xiàn)資源的閑置。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中,農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題不可在道德話語(yǔ)的綁架下盲目投入,防止再次出現(xiàn)公共服務(wù)資源的浪費(fèi)。

從公共政策層面看,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的大規(guī)模建設(shè),一方面是現(xiàn)代化思維的延續(xù),認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)的老年人應(yīng)當(dāng)“老而退,退而養(yǎng)”,公共政策要為養(yǎng)老做好兜底；另一方面,忽視需求與資源配置間的有機(jī)關(guān)系,過(guò)分強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老的集約化而產(chǎn)生公共政策的“負(fù)向激勵(lì)”。這兩種思路最終導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)快速增加與老人入住率低下的相悖結(jié)果。從某種程度來(lái)看,在制定公共政策時(shí),正是因?yàn)榭紤]到文化的多層次性才保證了政策的“公共性”,因此在文化意義上考察公共政策實(shí)施是對(duì)政策邏輯的本質(zhì)性厘清與反思。當(dāng)前農(nóng)村公辦養(yǎng)老所出現(xiàn)的資源錯(cuò)配事實(shí)上是傳統(tǒng)救濟(jì)思維在現(xiàn)代福利事業(yè)中的復(fù)刻,忽視了社會(huì)變遷中時(shí)空維度下的傳統(tǒng)-現(xiàn)代差異和城鄉(xiāng)差異。農(nóng)村敬老院是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)救濟(jì)的制度設(shè)計(jì),伴隨當(dāng)前我國(guó)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)的新特征,福利政策面臨革命性變革,以往政府承擔(dān)福利供給主體的狀況與當(dāng)前我國(guó)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的要求已不相匹配。盡管?chē)?guó)家已逐步用“特困群體”取代“五?！睉?hù)的稱(chēng)謂,逐漸擴(kuò)展其社會(huì)服務(wù)屬性,但與發(fā)展型社會(huì)政策的需求相比仍然具有很大差距,農(nóng)村公辦養(yǎng)老的適應(yīng)性改進(jìn)需要以建構(gòu)多元供給格局為目標(biāo),在充分發(fā)揮政府社會(huì)治理職能的基礎(chǔ)上,注重激發(fā)市場(chǎng)在資源配置中的作用,并賦予社會(huì)力量參與公共治理的空間,營(yíng)造農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的多元共治格局。實(shí)際上,當(dāng)代福利多元主義思想強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織、社區(qū)以及家庭的合作關(guān)系,來(lái)分散和緩解養(yǎng)老服務(wù)的公共與財(cái)政危機(jī),諸多國(guó)家特別是具有家庭主義傳統(tǒng)的亞洲國(guó)家,養(yǎng)老服務(wù)供給從政府轉(zhuǎn)移到市場(chǎng),從一元變?yōu)槎嘣?從單一的供給方式和內(nèi)容變?yōu)榻M合式供給方式和豐富多樣的服務(wù)類(lèi)型,從而實(shí)現(xiàn)由福利國(guó)家向福利社會(huì)的轉(zhuǎn)型。

需要說(shuō)明的是,本研究不是對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)資源的簡(jiǎn)單批評(píng),更不是否定現(xiàn)有的農(nóng)村公辦養(yǎng)老政策,而是在公共政策精準(zhǔn)化的視角下,探索在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中,走出粗放式資源投入的誤區(qū)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是健全農(nóng)村社會(huì)治理格局的固本之策,社會(huì)治理方法與技術(shù)的優(yōu)化調(diào)整是其應(yīng)有之義,調(diào)適公共政策與社會(huì)、文化的關(guān)系,是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“接地氣”的重要保障。農(nóng)村公辦養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)性困境說(shuō)明,國(guó)家主導(dǎo)的養(yǎng)老事業(yè)只是公共政策的制度化方面,當(dāng)制度進(jìn)入特定時(shí)空維度時(shí),實(shí)現(xiàn)制度與社情民意的有效匹配是公共政策制定與制度實(shí)施的必由之路。因此,農(nóng)村養(yǎng)老困局的破除需要復(fù)歸農(nóng)村社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò),依托現(xiàn)有的農(nóng)村敬老院資源,建立一種以家庭為中心向外擴(kuò)散的“家庭-集體-公辦-民辦漸遞型”養(yǎng)老格局。

所謂“家庭-集體-公辦-民辦漸遞型”養(yǎng)老格局,是指在養(yǎng)老資源的投入配比方面應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際需求設(shè)計(jì)有層次、有彈性的養(yǎng)老方案。具體來(lái)講,考慮到養(yǎng)老主體短期內(nèi)無(wú)法迅速轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)困境,家庭仍應(yīng)處于養(yǎng)老的核心位置,公共政策支持也需要主要聚焦家庭,可依托家庭建立第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃,增加老年人的社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備,結(jié)合老年人養(yǎng)老意愿由家庭或“類(lèi)家庭”的單元承擔(dān)適宜居家養(yǎng)老或分散供養(yǎng)老人的養(yǎng)老服務(wù),盡量確保老年人原生社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)固。對(duì)于不適宜或不愿意由家庭提供養(yǎng)老服務(wù)的老年人,再結(jié)合地方實(shí)際通過(guò)社區(qū)整合宏觀社會(huì)資源,將公共資源組織起來(lái),探索社區(qū)養(yǎng)老和合作社養(yǎng)老等集體性養(yǎng)老模式,在特定的地理范圍和文化圈層內(nèi)為老人提供養(yǎng)老服務(wù)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要以地方的切實(shí)需求為參照,依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實(shí)施醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式,集中供養(yǎng)重病、重殘、無(wú)自理能力且無(wú)人照料的老年人,堅(jiān)持其公益屬性。解決農(nóng)村公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率過(guò)低問(wèn)題,還應(yīng)在滿(mǎn)足特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下,重點(diǎn)為經(jīng)濟(jì)困難失能老人、計(jì)劃生育特殊家庭老人提供無(wú)償或者低收費(fèi)托養(yǎng)服務(wù),剩余床位應(yīng)允許向社會(huì)開(kāi)放,既可以在收益全部用于兜底保障對(duì)象養(yǎng)老服務(wù)的原則下,統(tǒng)籌解決養(yǎng)老資源投入不足與結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題,又可以在逐步擴(kuò)大入住老年人群體多樣性的過(guò)程中,消解農(nóng)村社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的污名化問(wèn)題。