朱鳳霞

(中共四川省委省直機(jī)關(guān)黨校,四川成都610017)

基層社會(huì)是協(xié)商民主實(shí)踐的重要場域。在基層民主協(xié)商中,基層干部和公眾是主要的協(xié)商主體,他們的協(xié)商意愿對推進(jìn)基層協(xié)商民主的發(fā)展十分重要。從現(xiàn)實(shí)來看,協(xié)商主體的協(xié)商意愿與實(shí)踐績效分別從主觀與客觀這兩個(gè)維度影響著基層協(xié)商民主的發(fā)展。從協(xié)商意愿的主觀維度來看,不少學(xué)者認(rèn)為基層干部對協(xié)商民主的認(rèn)知、公眾的協(xié)商參與意愿都還不盡如人意。有學(xué)者認(rèn)為基層干部的協(xié)商民主認(rèn)知與實(shí)踐存在較明顯的“知行不合一”特征,呈現(xiàn)較高的協(xié)商民主認(rèn)知但實(shí)踐重視程度很低的現(xiàn)象[1]；除政協(xié)系統(tǒng)外大部分青年干部對協(xié)商民主的熟悉程度普遍較低,青年干部對于協(xié)商民主政策、協(xié)商行為和協(xié)商實(shí)踐的評價(jià)總體并不樂觀[2]。對于公眾的協(xié)商參與意愿,有學(xué)者認(rèn)為由于協(xié)商議題和民眾切身利益的相關(guān)性不強(qiáng),導(dǎo)致絕大部分普通公眾的參與動(dòng)機(jī)和協(xié)商意愿較弱[3]。從協(xié)商績效的客觀維度來看,有學(xué)者認(rèn)為在中央的頂層設(shè)計(jì)和政策支持下,不少地方的基層協(xié)商民主開展得如火如荼,一些地方的基層協(xié)商民主甚至走向了成熟化、制度化的階段,但也有一些地方仍然處于觀望態(tài)勢。此外,個(gè)別地方的基層協(xié)商民主呈現(xiàn)形式化傾向、政績式協(xié)商或被協(xié)商、假協(xié)商,難以達(dá)到較好的溝通效果[1],而一些基層政府官員熱衷于逐利性、經(jīng)驗(yàn)性的協(xié)商民主探索和實(shí)踐,滿足于局部經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和短期利益的實(shí)現(xiàn),很少關(guān)注制度變革的長期理性目標(biāo)[4]。

那么,當(dāng)前基層協(xié)商民主中基層干部的協(xié)商意愿到底如何,協(xié)商民主的實(shí)踐績效又如何,二者又受哪些因素的影響?為尋求這些問題的解釋或作出解答,筆者設(shè)計(jì)了一套問卷對全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行調(diào)查。此次調(diào)查主要采用紙質(zhì)問卷和電子問卷兩種方式,于2018年8月至2019年8月期間進(jìn)行了發(fā)放,最后共收集到1 108份問卷(調(diào)查對象覆蓋四川、上海、浙江、廣東、湖北、黑龍江、河南等22個(gè)省份),其中紙質(zhì)問卷400份(有效問卷335份),電子問卷708份(有效問卷667份),全部有效問卷1 002份,有效率為90.43%。根據(jù)問卷調(diào)查分析,本文擬從協(xié)商主體意愿和實(shí)踐績效的角度嘗試性地回答上述問題。

1 基層協(xié)商主體意愿與協(xié)商實(shí)踐績效的評價(jià)維度

從現(xiàn)實(shí)來看,在基層協(xié)商民主主要依靠黨委、政府推動(dòng)的情況下,基層干部的協(xié)商意愿是實(shí)現(xiàn)協(xié)商的重要因素；而公眾是公共政策影響所及的相關(guān)主體,也是基層協(xié)商民主的重要參與者,缺乏他們的參與,基層協(xié)商民主無法開展,因而公眾的協(xié)商意愿也是實(shí)現(xiàn)協(xié)商的重要因素。推進(jìn)協(xié)商民主的主要目的是為了取得良好的治理績效,從短期來看在于促進(jìn)公眾對公共政策的理解和支持,從長期來看在于實(shí)現(xiàn)人民民主和社會(huì)善治。因此,筆者在問卷中設(shè)計(jì)了一些評價(jià)維度,嘗試性地通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的調(diào)查分析來評價(jià)基層協(xié)商主體意愿與協(xié)商實(shí)踐績效。

1.1 對協(xié)商主體意愿的評價(jià)維度

從理論上來講,協(xié)商主體應(yīng)是多元的,包括政府、社會(huì)組織、獨(dú)立專家與公眾等。其中,政府是主要的協(xié)商主體,是重要的協(xié)商參與者和主導(dǎo)者。當(dāng)前及將來較長的一段時(shí)間,協(xié)商民主作為基層社會(huì)治理的一種重要方式,是由政府主導(dǎo)的。這里的政府指廣義政府,包括中國共產(chǎn)黨組織、國家政權(quán)組織、人民政協(xié)組織等既分別承擔(dān)不同的公共管理職責(zé)又有機(jī)協(xié)同一致的組織體系[5]。公眾或個(gè)人是協(xié)商治理的主要參與者。協(xié)商的議題應(yīng)是與公眾利益密切相關(guān)的、且可能具有爭議和沖突的議題。利益相關(guān)的公眾理應(yīng)參與或選出代表參與協(xié)商,表達(dá)利益訴求。由于絕大多數(shù)地方基層協(xié)商中最重要的主體是基層政府和公眾,因此本文對協(xié)商主體意愿的評價(jià)主要集中在基層干部的協(xié)商意愿評價(jià)以及基層干部對社會(huì)公眾協(xié)商意愿的感知這兩個(gè)方面。

基層干部代表基層政府,是重要的協(xié)商主體。當(dāng)前,中央通過一系列會(huì)議和文件對社會(huì)主義協(xié)商民主進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì),基層協(xié)商民主也作為制度創(chuàng)新在全國范圍內(nèi)得到一定的擴(kuò)散。但是,一方面中央的協(xié)商民主決策部署需要基層政府來貫徹落實(shí),另一方面各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況不同,地方政府對基層協(xié)商民主的推進(jìn)力度也不同,因此基層干部的協(xié)商意愿非常重要,如果他們對基層協(xié)商民主沒有正確的認(rèn)識與推進(jìn)的意愿,基層協(xié)商民主也就很難推進(jìn)。而且,基層協(xié)商民主的推行還需要各地基層政府因地制宜地探索和實(shí)踐,在地方探索的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)和提升,基層協(xié)商民主才能不斷發(fā)展。如果基層干部沒有協(xié)商意愿,協(xié)商民主也就很難有多樣化的地方探索和實(shí)踐。當(dāng)然,基層協(xié)商民主的推行也離不開上級政府的要求與支持,上級政府的態(tài)度也決定著基層干部的協(xié)商意愿。因此,對基層干部協(xié)商意愿的評價(jià)主要從其對征求公眾意見的認(rèn)可、對協(xié)商民主的理解、上級政府對基層協(xié)商民主實(shí)踐是否支持等方面進(jìn)行評價(jià)。

社會(huì)公眾也是重要的協(xié)商主體。離開了公眾的參與,就不可能有真正的基層協(xié)商民主?；鶎痈刹繉姷膮f(xié)商參與意愿的感知可以影響基層干部的協(xié)商意愿——一方面基層干部會(huì)在一定程度上順應(yīng)公眾對民主協(xié)商的訴求,另一方面公眾的協(xié)商意愿也會(huì)對基層干部形成壓力與動(dòng)力。因此,盡管本次問卷調(diào)查是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,并不直接針對社會(huì)公眾,但我們能夠從基層干部對協(xié)商代表產(chǎn)生方式、協(xié)商議題確定方式、外出務(wù)工人員狀況等相關(guān)問題的回答中窺探公眾的協(xié)商意愿程度與基層干部對公眾協(xié)商意愿的感知。因此,本文對基層干部與公眾這兩個(gè)主要協(xié)商主體的協(xié)商意愿評價(jià)維度如表1所示。

表1 基層協(xié)商主體意愿的評價(jià)維度

1.2 對協(xié)商實(shí)踐績效的評價(jià)維度

將績效這一經(jīng)濟(jì)學(xué)概念運(yùn)用于政治和政府領(lǐng)域時(shí),便不能只考慮投入產(chǎn)出,而必須考慮政治和社會(huì)意義[6]?；鶎訁f(xié)商民主的實(shí)踐績效可以通過協(xié)商的有效性進(jìn)行評價(jià),而對其有效性的評價(jià)可以從短期和中長期兩個(gè)維度進(jìn)行。短期維度指對每次協(xié)商的效果評價(jià),即協(xié)商成效；中長期維度可以在協(xié)商制度化方面得以體現(xiàn),即通過多次的協(xié)商實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn),改進(jìn)協(xié)商程序,最終在長期的實(shí)踐中形成較成熟的基層協(xié)商民主制度。

協(xié)商成效是對實(shí)踐績效的短期維度評價(jià)。協(xié)商的目的是為了達(dá)成共識,但共識不是實(shí)際的同意,而是主體對共有對象或一致對象的接受[7]94。對協(xié)商主體而言,協(xié)商結(jié)果可接受,則協(xié)商是有成效的。即便暫時(shí)不能達(dá)成一致,也應(yīng)該在協(xié)商的過程中加深對公共事務(wù)本身的了解以及對方立場的理解,并對自身的立場進(jìn)行反思。一般而言,協(xié)商共識有助于產(chǎn)生科學(xué)合理的公共決策,并有利于對公共決策的理解和推行。因而,本文對協(xié)商成效主要從這三方面來衡量：一是協(xié)商效果如何；二是公眾參與公共政策的協(xié)商制定能否改進(jìn)實(shí)施效果；三是干部對協(xié)商成效的滿意程度。

協(xié)商制度化是對實(shí)踐績效的中長期維度評價(jià)?；鶎訁f(xié)商民主一旦制度化,則意味著協(xié)商民主真正成為基層社會(huì)治理的常態(tài),成為基層干部的工作方式,成為公共決策的必經(jīng)程序,不會(huì)因地方領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不會(huì)因偶然的因素而被擱淺,協(xié)商的形式、程序等都會(huì)成為長期的、規(guī)范的、剛性的制度約束,從而實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主與基層治理的持續(xù)發(fā)展。制度化是基層協(xié)商民主的發(fā)展方向,是衡量基層協(xié)商民主發(fā)展成熟度的重要指標(biāo)。因此本文從協(xié)商民主理念、協(xié)商手段使用、社會(huì)組織參與度、協(xié)商中的法律服務(wù)、協(xié)商制度和程序等方面來評價(jià)基層協(xié)商民主的制度化水平。本文對基層協(xié)商實(shí)踐績效的評價(jià)維度如表2所示。

表2 基層協(xié)商實(shí)踐績效的評價(jià)維度

2 基層協(xié)商主體的協(xié)商意愿考察

基于以上評價(jià)維度,我們對收集到的有效問卷進(jìn)行分析,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)商意愿及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對公眾協(xié)商參與意愿的感知這兩方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與公眾的協(xié)商意愿進(jìn)行考察,以此了解基層協(xié)商民主持續(xù)發(fā)展的主體動(dòng)力,并為進(jìn)一步探討主體意愿與績效差異的關(guān)聯(lián)性提供數(shù)據(jù)支持。

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主協(xié)商意愿

協(xié)商意味著權(quán)力的作用必須通過協(xié)商共議的過程才具有合法性和有效性[8]36,這對基層干部來說,意味著他們需要就一些公共事務(wù)的決策向公眾讓渡自己的權(quán)力?；鶎痈刹渴欠裨敢馀c公眾協(xié)商,并用協(xié)商民主的方式進(jìn)行公共決策,主要取決于他們對協(xié)商民主的認(rèn)知。如果他們認(rèn)為某些重大問題的公共決策需要與公眾協(xié)商,不協(xié)商不行,而且公眾的素質(zhì)能夠與其平等對話,或者協(xié)商民主的發(fā)展受到上級領(lǐng)導(dǎo)的支持,則他們可能有較強(qiáng)的協(xié)商意愿。從調(diào)查來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對基層協(xié)商民主表現(xiàn)出復(fù)雜的意愿或者態(tài)度。

在涉及公眾生產(chǎn)生活的重大事情上,比如征地、調(diào)整土地等,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中認(rèn)為非常有必要征求公眾意見的占64.37%(精確到百分位,下同),認(rèn)為有點(diǎn)必要的占16.77%,認(rèn)為沒必要或完全不必要的占3.50%,而選擇“不確定”的占15.37%。這表明大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為民主協(xié)商很有必要。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)意識到,在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期公眾的利益訴求多樣化而且權(quán)利意識已經(jīng)覺醒,如果公眾的利益訴求不能通過正當(dāng)?shù)那赖靡员磉_(dá),則可能通過極端行為進(jìn)行表達(dá),關(guān)系公眾切身利益的重大公共決策如果處理不好,會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)矛盾。

在對協(xié)商民主的理解上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大都表現(xiàn)出較高的認(rèn)知。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)可協(xié)商民主是通過公開平等討論做決定的決策方式,是一種化解矛盾和沖突的做法,是一種促進(jìn)群眾參與的具體機(jī)制和程序。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)可協(xié)商民主是一種公共部門的日常工作方式,尤其是在與公眾利益密切相關(guān)的問題上愿意用協(xié)商的方式進(jìn)行公共決策和社會(huì)治理。當(dāng)然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的高度認(rèn)知不一定代表其協(xié)商民主實(shí)踐的高意愿。這種高度的認(rèn)知也可能與當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)歷和理論水平較高,以及各個(gè)層面對社會(huì)主義協(xié)商民主的深入宣傳有關(guān)。但不可忽視的是,也有一部分(5.68%)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對協(xié)商民主不太認(rèn)可,認(rèn)為是形式主義、做樣子給公眾看。

在對基層政府能否與公眾協(xié)商的看法上,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中認(rèn)為完全能平等對話的占47.01%,認(rèn)為基本能夠的占25.35%,認(rèn)為基本不能或絕對不能的占5.19%,而選擇“不確定”的占22.46%。對于當(dāng)前公眾素質(zhì)是否適用協(xié)商民主的方式進(jìn)行公共決策,58.28%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為適用或者稍加引導(dǎo)則基本適用,而10.87%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為公眾素質(zhì)不高,協(xié)商民主適用有難度或完全不適用。在協(xié)商民主的整體環(huán)境判斷上,55.89%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為當(dāng)前推行基層協(xié)商民主的條件已經(jīng)成熟或者基本成熟,而15.17%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為目前時(shí)機(jī)還很不成熟或不太成熟。從基層協(xié)商民主實(shí)踐來看,對協(xié)商民主不認(rèn)可、認(rèn)為公眾素質(zhì)太低不適宜協(xié)商、認(rèn)為協(xié)商時(shí)機(jī)尚不成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然只是一小部分,但也不可忽視,因?yàn)樗麄兛赡軐Ξ?dāng)?shù)鼗鶎訁f(xié)商民主的貫徹與推進(jìn)不太積極甚至起消極作用。

在上級政府對基層協(xié)商民主支持力度的研判上,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中認(rèn)為上級政府對推行基層協(xié)商民主比較支持或非常支持的占76.64%,認(rèn)為“不好說”的占18.78%,認(rèn)為很不支持或不太支持的占4.59%。這說明,黨中央對基層協(xié)商民主的高度重視及其決策部署正在轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸恼呒捌鋱?zhí)行策略,同時(shí)也給基層干部傳遞了一種政治要求,這有利于促進(jìn)基層干部貫徹落實(shí)和持續(xù)推動(dòng)基層協(xié)商民主發(fā)展。但在上級政府不太支持的地方,即便基層干部有強(qiáng)烈的意愿,基層協(xié)商民主有時(shí)也很難開展。如果在涉及公眾切身利益如征地拆遷之類的公共決策上缺乏民主協(xié)商,缺乏干群之間的意見互動(dòng),則可能為干群矛盾與社會(huì)沖突的爆發(fā)埋下隱患。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對公眾協(xié)商參與意愿的感知

從公眾的角度來看,他們是否愿意參與協(xié)商,在于他們的利益能否在協(xié)商過程中得以表達(dá)并在相關(guān)公共決策中得以體現(xiàn),以切實(shí)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治愿望。具體來看,協(xié)商代表能否代表公眾的利益、協(xié)商的議題是否為他們關(guān)心的問題等都會(huì)影響到公眾的協(xié)商參與意愿。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為基層協(xié)商的主導(dǎo)者,與公眾互為主要的協(xié)商對象,因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對公眾的協(xié)商參與意愿的感知對開展基層協(xié)商民主非常重要。

一是公眾協(xié)商代表的產(chǎn)生方式對公眾協(xié)商參與意愿的影響很大。由于受會(huì)議規(guī)模等各方面的制約,不是所有的公眾都能參與協(xié)商。因此,需要選取代表參與協(xié)商。由于協(xié)商代表的產(chǎn)生方式往往不是單一的,指定代表、選舉代表和利益相關(guān)代表等可能同時(shí)存在。在幾種方式并存和可以多選的情況下,從調(diào)查來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為公眾更傾向于協(xié)商代表由公眾民主選舉產(chǎn)生(76.75%),其次是選舉利益相關(guān)者作為協(xié)商代表(51.20%),再次是政府的指定代表(30.04%)和自愿參與者(28.84%)。這表明公眾選舉或者利益相關(guān)者作為代表較受公眾認(rèn)可,這樣的代表選取方式能夠激發(fā)公眾的協(xié)商意愿。如果協(xié)商代表總是由政府或村“兩委”等“官方”指定,既難以保證他們能代表公眾的意愿,久而久之又使公眾對這樣的協(xié)商失去興趣。只有能夠科學(xué)選取協(xié)商代表,比如公眾層層推選出自己認(rèn)可的協(xié)商代表,或者通過科學(xué)抽樣的方式隨機(jī)選取協(xié)商代表,或者協(xié)商議題的利益相關(guān)者能夠自然成為協(xié)商代表等,這樣的代表選取方式才能保證公眾的利益得到表達(dá),公眾才有協(xié)商參與的熱情和意愿。

二是協(xié)商議題的確定方式影響公眾的協(xié)商參與意愿。如果議題總是由政府部門發(fā)起,協(xié)商議題被政府支配,則“協(xié)商可能被淪為官員意見的腳注,不能真正發(fā)揮利益相關(guān)各方的積極性”[9],而公眾也容易失去參與協(xié)商的興趣。基層協(xié)商民主,公眾應(yīng)該有議題發(fā)起權(quán),這是公眾在協(xié)商對話中的基本話語權(quán)。不經(jīng)公眾發(fā)起的議題,很難表達(dá)公眾的訴求,容易背離民意[10]。從調(diào)查來看,在可以多選的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為公眾感興趣的協(xié)商議題是轄區(qū)內(nèi)矛盾突出的問題(59.38%)、關(guān)系村民切身利益的問題(57.68%)、轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或民生建設(shè)的問題(57.09%)以及那些通過村民代表在村民中收集的議題(51.99%)。公眾對這些議題的協(xié)商意愿遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府交辦或建議的議題(27.64%)。因此,調(diào)動(dòng)公眾的協(xié)商參與意愿,推動(dòng)基層協(xié)商民主發(fā)展,從選擇公眾協(xié)商意愿高的議題入手可能是較好的方法。

三是外出務(wù)工人員的協(xié)商意愿呈現(xiàn)兩極分化。目前農(nóng)村青壯年外出務(wù)工是農(nóng)村社會(huì)的普遍現(xiàn)象,而這部分人是農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理與協(xié)商的主要群體。從調(diào)查來看,41.32%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為,外出務(wù)工人員掙錢后都想回村莊生活,他們關(guān)心家鄉(xiāng)的發(fā)展,對村莊事務(wù)保持比較密切的關(guān)注,因此愿意參與公共事務(wù)協(xié)商。但也有40.52%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為存在這兩種情況：一部分外出務(wù)工人員掙了錢以后只想回家鄉(xiāng)生活,因此愿意參與公共事務(wù)協(xié)商；一部分外出務(wù)工人員想徹底脫離農(nóng)村而不想回來,這些人員的協(xié)商參與意愿不強(qiáng)烈。同時(shí),外出務(wù)工人員與村莊是否保持密切的聯(lián)系也影響著他們的協(xié)商參與意愿。一方面,如果外出務(wù)工人員過多,又缺乏專門的聯(lián)絡(luò)制度保持與家鄉(xiāng)的聯(lián)系,勢必影響協(xié)商代表的推選和協(xié)商會(huì)議的召開；另一方面,通過恰當(dāng)?shù)穆?lián)絡(luò)制度讓外出務(wù)工人員保持與家鄉(xiāng)的密切聯(lián)系也是保持他們與家鄉(xiāng)的情感聯(lián)結(jié),只有關(guān)心家鄉(xiāng)的發(fā)展,才有參與協(xié)商的愿望。在調(diào)查中,35.73%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示本地外出務(wù)工人員有專門的聯(lián)絡(luò)人；57.68%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示雖然沒有專人聯(lián)絡(luò),但有事則由村干部通知家屬；而6.59%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示外出務(wù)工人員缺乏聯(lián)絡(luò)。綜合研判,外出務(wù)工人員中較多關(guān)心家鄉(xiāng)發(fā)展,通過專人或村干部保持與家鄉(xiāng)的聯(lián)系。這種關(guān)心與聯(lián)系為其參與基層民主協(xié)商奠定了基礎(chǔ)。

3 基層協(xié)商民主的實(shí)踐績效考量

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商意愿及其對公眾協(xié)商意愿感知的考察,最終需要落實(shí)到對協(xié)商民主實(shí)踐效果的考量上。這是因?yàn)?協(xié)商主體的協(xié)商意愿需要轉(zhuǎn)化為協(xié)商行為并產(chǎn)生可以看得見的協(xié)商效果,如果只有協(xié)商意愿而無實(shí)際的協(xié)商行為及協(xié)商效果,基層協(xié)商民主就可能僅停留在紙面上,最終會(huì)削弱協(xié)商主體的協(xié)商意愿。因此,從協(xié)商成效和協(xié)商制度化兩個(gè)方面對基層協(xié)商實(shí)踐績效進(jìn)行評價(jià)也就具有重要性與必要性。

3.1 基層協(xié)商民主的成效

達(dá)成共識固然是協(xié)商成效,而不能達(dá)成共識也未必意味著失敗,因?yàn)槊裰鲄f(xié)商的過程本身就具有一種教育意義。協(xié)商的過程對公共政策的順利執(zhí)行和實(shí)施起到了一定的效果,也算是取得了一定的協(xié)商成效。本文對協(xié)商成效的評價(jià)主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對協(xié)商的直接效果、改進(jìn)公共政策實(shí)施效果的感知以及協(xié)商成效的滿意度這三個(gè)方面進(jìn)行。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對協(xié)商效果的感知。效果較好的協(xié)商一般是協(xié)商一兩次就能達(dá)成共識；效果較差的協(xié)商是反復(fù)協(xié)商仍難以達(dá)成共識；最壞的結(jié)果是協(xié)商不僅沒有達(dá)成共識、促進(jìn)理解,反而造成了事態(tài)的惡化,這就完全違背了協(xié)商的初衷。從調(diào)查來看,民主協(xié)商造成事態(tài)惡化的情況是極個(gè)別的,只有1.10%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部曾經(jīng)遭遇這種情況。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選擇中,協(xié)商一兩次就能達(dá)成共識的情況也只是一小部分,占比為22.55%；大部分是協(xié)商多次才能勉強(qiáng)達(dá)成共識,這種情況占63.87%；也有協(xié)商多次仍然達(dá)不成共識的情況,占12.48%。反復(fù)協(xié)商才能勉強(qiáng)達(dá)成共識或仍不能達(dá)成共識,會(huì)造成人力和時(shí)間的消耗,久而久之會(huì)影響基層干部和公眾的協(xié)商意愿。這種情況就需要對協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行反思。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對公眾參與公共政策協(xié)商制定及其實(shí)施效果的評價(jià)。公眾參與公共政策的制定有利于公眾對政策的理解和執(zhí)行。從理論上講,公眾參與協(xié)商制定公共政策能夠改進(jìn)其實(shí)施效果,這也是協(xié)商成效的一個(gè)方面。從調(diào)查來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中認(rèn)為公眾參與公共政策的協(xié)商制定能改善或一定程度上能改善政策實(shí)施效果的占72.95%,認(rèn)為“不好說”的占22.66%,認(rèn)為改善不大或不能改善的占4.39%。這說明大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為公眾參與公共政策協(xié)商討論的效果還是比較好的或者是有幫助的,有利于政策的執(zhí)行。但也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為,當(dāng)前的協(xié)商制度設(shè)計(jì)還不完善,公眾在協(xié)商中還沒有實(shí)現(xiàn)充分的表達(dá)和交流,以及缺乏對公共事物本身及對方立場的理解,從而影響了公共政策的執(zhí)行效果。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對協(xié)商民主成效的滿意度。協(xié)商成效滿意度是一個(gè)主觀指標(biāo),是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對當(dāng)?shù)鼗鶎訁f(xié)商民主成效的總體評價(jià)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是基層協(xié)商民主制度的制定者或者推行者或者見證者,他們對于基層社會(huì)治理中是否使用了民主協(xié)商的方法以及取得了怎樣的成效是比較具有發(fā)言權(quán)的。此次調(diào)查顯示,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對本地推行協(xié)商民主的成效比較滿意或滿意的占56.09%,認(rèn)為難以評價(jià)的占38.42%,認(rèn)為不滿意或不太滿意的占5.49%。雖然滿意率已經(jīng)過半,但比例比較偏低,這說明協(xié)商成效有待提升。

3.2 基層協(xié)商民主的制度化水平

協(xié)商民主制度化是衡量基層協(xié)商民主發(fā)展成熟度的重要指標(biāo)。但“中國協(xié)商民主制度化并不是簡單、線性的‘構(gòu)建制度并執(zhí)行',而是一個(gè)理念、制度及實(shí)踐非線性互動(dòng)的過程”[9]?；鶎訁f(xié)商民主制度既不可能憑空構(gòu)想,又沒有現(xiàn)成的模式可以參考,因此其建立與完善是基層政府與人民群眾在實(shí)踐中探索出來的。基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),本文對基層協(xié)商民主制度化的評價(jià)主要包括以下幾個(gè)方面。

其一,是否明確提出“協(xié)商民主”“協(xié)商對話”“協(xié)商治理”等概念是基層協(xié)商民主制度化的理念基礎(chǔ)。協(xié)商是傳統(tǒng)基層社會(huì)治理的重要方式和手段,但從“協(xié)商”到“協(xié)商民主”,在一定程度上標(biāo)志著協(xié)商民主的制度化發(fā)展。使用協(xié)商的方式解決矛盾和問題,可能是不自覺地或偶然地運(yùn)用,而明確提出“協(xié)商民主”“協(xié)商對話”等理念,則意味著基層干部有意識、有目的地將黨和國家倡導(dǎo)的社會(huì)主義協(xié)商民主理念予以貫徹和落實(shí)。從調(diào)查來看,71.97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示本鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確提出了“協(xié)商民主”,而28.03%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則表示本鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有明確提出“協(xié)商民主”。這說明,一方面很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視推進(jìn)和發(fā)展基層協(xié)商民主,但另一方面由于民主協(xié)商不是硬性規(guī)定,也沒有納入基層政府考核,因此不少地方仍沒有貫徹落實(shí),缺乏與公眾協(xié)商的意識?？陀^地說,提出發(fā)展協(xié)商民主并不標(biāo)志著協(xié)商民主制度化,但基層政府缺乏相應(yīng)理念,則不可能有協(xié)商民主的制度化發(fā)展。

其二,是否將協(xié)商作為主要的工作方式是基層協(xié)商民主制度化的實(shí)踐基礎(chǔ)。如果基層干部只習(xí)慣使用強(qiáng)制性的行政管理方式,而不懂得使用協(xié)商的方式解決社會(huì)問題和加強(qiáng)社會(huì)治理,就不可能有協(xié)商民主的制度化發(fā)展。調(diào)查顯示,63.07%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示經(jīng)常使用民主協(xié)商的方式解決問題；而5.69%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則表示不用協(xié)商的方式解決問題,由干部說了算；另有31.24%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示,是否協(xié)商需要看情況,有時(shí)協(xié)商,有時(shí)不協(xié)商。這些數(shù)據(jù)表明,基層社會(huì)治理中民主協(xié)商的工作方式已經(jīng)成為一種比較普遍的要求,而且是大勢所趨。這種趨勢對基層協(xié)商民主走向制度化、規(guī)范化起著非常重要的推動(dòng)作用。但另一方面,還有相當(dāng)比例的基層政府仍然缺乏協(xié)商民主意識,或者存在“選擇性協(xié)商”的情況,這兩種情況都可能阻礙基層協(xié)商民主制度化發(fā)展。

其三,是否有社會(huì)組織發(fā)揮協(xié)商作用是基層協(xié)商民主制度化的重要指標(biāo)。社會(huì)組織是重要的協(xié)商主體。由于公眾個(gè)人在協(xié)商中的力量往往很薄弱,而社會(huì)組織有利于聚集弱小者的力量,使其在協(xié)商過程中成為不可忽視的一方,從而彌補(bǔ)由于個(gè)人力量薄弱或能力差異而導(dǎo)致的協(xié)商不平等。盡管我國社會(huì)組織發(fā)育遲緩,在基層協(xié)商治理中的作用也發(fā)揮不足,但可喜的是,有些地方已經(jīng)開始有意識地培育社會(huì)組織或?qū)I(yè)組織參與社會(huì)治理。在此次調(diào)查中,59.19%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示有社會(huì)組織或?qū)I(yè)組織參與社會(huì)協(xié)商,其中32.44%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示這些社會(huì)組織或?qū)I(yè)組織有政府參與或由政府培育。但也有40.82%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部指出本鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有社會(huì)組織或?qū)I(yè)組織參與協(xié)商。從基層協(xié)商民主制度的發(fā)展來看,地方政府應(yīng)有意識地培育和支持社會(huì)組織、專業(yè)組織參與基層協(xié)商,使其成為公眾參與政治生活和社會(huì)治理的重要平臺。

其四,是否有獨(dú)立專家和法律咨詢服務(wù)介入?yún)f(xié)商是基層協(xié)商民主制度化的重要內(nèi)容。由于協(xié)商的議題可能涉及法律問題或?qū)I(yè)技術(shù)性問題,這就需要專家的鑒定和意見。如在溫嶺市澤國鎮(zhèn)的參與式預(yù)算中,涉及道路、橋梁、地理位置、建設(shè)周期、受益范圍、機(jī)會(huì)成本、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、法律問題等相關(guān)議題,獨(dú)立專家都以非利益相關(guān)者的身份參與協(xié)商。獨(dú)立專家參與協(xié)商在溫嶺等協(xié)商民主制度發(fā)展比較完善的地方已寫入了相關(guān)文件中,在其他地方也逐漸受到重視。在此次調(diào)查中68.48%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示本鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買了法律服務(wù),有律師參與社會(huì)矛盾糾紛的協(xié)商調(diào)處,但也有18.66%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示本鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有購買法律服務(wù),12.87%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示雖然目前沒有購買法律服務(wù),但有購買打算。從理論和實(shí)踐來看,獨(dú)立專家和法律咨詢服務(wù)介入?yún)f(xié)商既是基層協(xié)商民主制度化水平的體現(xiàn),也推動(dòng)著基層協(xié)商民主的發(fā)展。

其五,是否有完善的協(xié)商制度和程序是基層協(xié)商民主制度化的衡量標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)協(xié)商民主制度化,需要將議題的發(fā)起和設(shè)定,協(xié)商代表的選取、權(quán)利和義務(wù),協(xié)商的程序,協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用和監(jiān)督等,全部納入制度規(guī)范,協(xié)商過程嚴(yán)格按制度進(jìn)行。協(xié)商民主制度化的過程也是協(xié)商技術(shù)不斷完善和科學(xué)化,使協(xié)商民主可操作化的過程。這個(gè)過程是細(xì)致而漫長的,需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)、完善。從調(diào)查來看,基層協(xié)商民主制度化程度還不容樂觀,只有32.53%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有比較完善的協(xié)商制度和程序。此外,52.89%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有協(xié)商制度和程序,但不完善；14.57%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示本鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有協(xié)商制度和程序,想到什么就協(xié)商什么,比較隨意。這也表明基層協(xié)商民主離制度化存在較大的差距,大多數(shù)地方剛起步,雖然有一些初步制訂的協(xié)商程序,但還需要在實(shí)踐中不斷完善；而有的地方基層協(xié)商民主尚處于萌發(fā)階段,遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上制度化。因此,從中長期來看,基層協(xié)商民主制度化既需要大力推進(jìn),也需要各個(gè)地方加強(qiáng)探索實(shí)踐,不斷積累經(jīng)驗(yàn),不斷使基層協(xié)商民主走向制度化。

4 基層協(xié)商主體意愿與實(shí)踐績效的影響因素

從上面的調(diào)查數(shù)據(jù)來看,各地的協(xié)商主體意愿和實(shí)踐績效都呈現(xiàn)出一定差異。這就需要分析差異產(chǎn)生的主要影響因素分別有哪些。同時(shí),協(xié)商主體的協(xié)商意愿與協(xié)商的實(shí)踐績效之間也可能相互影響和相互制約。因而二者受到的影響因素是多種多樣的和相互交織的。我們重點(diǎn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個(gè)體因素和作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平等整體因素來進(jìn)行分析。

4.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商意愿的影響因素

影響協(xié)商主體協(xié)商意愿的因素是多種多樣的,既有主觀因素也有客觀因素,既有個(gè)體因素也有群體因素,既有政治因素也有文化因素和經(jīng)濟(jì)因素等。從個(gè)體因素來看,調(diào)查發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民族、性別以及政治面貌等不影響其協(xié)商意愿(因而未反映在表3中),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任現(xiàn)職時(shí)間和年齡、是否擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、學(xué)歷層次等與其協(xié)商意愿存在著一定的相關(guān)性。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商意愿進(jìn)行差異分析,其中二分變量采用獨(dú)立樣本t檢驗(yàn),多分變量采用單因素方差分析以及LSD事后檢驗(yàn),得到表3這樣的結(jié)果。

表3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)商意愿差異分析

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的年齡和任職年限對其協(xié)商意愿有一定影響。具體來看,不同“年齡”得分上存在顯著差異(F=3.701,P=0.011),事后檢驗(yàn)結(jié)果為：51歲以上群體的協(xié)商意愿顯著大于其他群體。在“任現(xiàn)職時(shí)間”上也存在顯著差異(F=4.140,P=0.001),事后檢驗(yàn)結(jié)果為：任現(xiàn)職11年以上的群體的協(xié)商意愿得分顯著高于其他任職年限較短的群體。這可以理解為,在現(xiàn)職上任職時(shí)間越長、年齡偏大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,更傾向于接受用協(xié)商民主的方式進(jìn)行社會(huì)治理。因此,我們更需要加強(qiáng)對初任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)商民主意識和治理技能的培訓(xùn),發(fā)揮任職年限較長的干部對新任干部的傳幫帶作用。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對其協(xié)商意愿有一定影響。在是否擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的差異分析中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)群體的協(xié)商意愿顯著高于非領(lǐng)導(dǎo)群體(t=3.615,P＜0.001)。也就是說,擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大都轉(zhuǎn)變了治理觀念,更傾向于用協(xié)商民主的方式進(jìn)行社會(huì)治理,而不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可能傾向于用非協(xié)商民主的方式進(jìn)行社會(huì)治理,或者他們抱著“多一事不如少一事”的心理看待協(xié)商民主,或者認(rèn)為不必要用協(xié)商這樣繁瑣的程序去解決問題。但數(shù)據(jù)也說明發(fā)展基層協(xié)商民主有著較好的政治動(dòng)力與政治基礎(chǔ),即多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部重視和支持開展基層協(xié)商民主?；鶎訁f(xié)商民主的推動(dòng),離不開地方政府領(lǐng)導(dǎo)群體的支持,而擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會(huì)治理中擔(dān)當(dāng)著“關(guān)鍵少數(shù)”的角色,因此應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在基層協(xié)商民主發(fā)展中的帶動(dòng)作用與帶頭作用。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的學(xué)歷對其協(xié)商意愿有一定影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中不同學(xué)歷群體的協(xié)商意愿存在顯著差異(F=7.436,P＜0.001),事后檢驗(yàn)為高中學(xué)歷以下的干部群體的協(xié)商意愿顯著低于其他群體,碩士及以上學(xué)歷的干部群體的協(xié)商意愿顯著高于其他群體。也就是說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)歷越高對協(xié)商民主的接受度越高,對協(xié)商民主也有更深刻的理解。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔大多通過公招的方式進(jìn)行,其學(xué)歷層次也逐漸提升,對協(xié)商民主理念也更易于接受,因此對他們加強(qiáng)協(xié)商民主和治理技能培訓(xùn),使其成為基層協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)力量,是基層協(xié)商民主發(fā)展的重要途徑。

4.2 基層協(xié)商民主實(shí)踐績效的影響因素

對于協(xié)商實(shí)踐績效的影響因素,學(xué)界討論得較多的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對協(xié)商績效是否具有影響作用。但學(xué)者們對此各持己見,莫衷一是。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)的是城市化發(fā)展水平,通常城市化水平較高的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也較高。因而出于研究可操作化考慮,本文對不同城市化水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)商績效進(jìn)行差異分析,得到的結(jié)果如表4所示。

表4 基于城市化水平的協(xié)商實(shí)踐績效分組統(tǒng)計(jì)

從表4來看,城市化發(fā)展水平對基層協(xié)商民主實(shí)踐績效有著明顯影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的行政機(jī)構(gòu),一頭連著城市,一頭連著農(nóng)村。隨著城市化的發(fā)展,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有了城市特征,也有部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口。此次調(diào)查基于轄區(qū)內(nèi)以城市人口為主還是以農(nóng)村人口為主,對基層協(xié)商民主實(shí)踐績效進(jìn)行差異分析,采用獨(dú)立樣本t檢驗(yàn),從結(jié)果來看,在“協(xié)商成效”維度上“以城市人口為主”的樣本得分顯著高于“以農(nóng)村人口為主”的樣本(t=3.329,P=0.001),而在“協(xié)商制度化”維度上二者無顯著差異(t=1.251,P＞0.05)。

這個(gè)發(fā)現(xiàn)也印證了協(xié)商民主發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有相關(guān)性。一般而言,城市化進(jìn)程較快的地方其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也較高,這“為培育和發(fā)展基層民主政治提供了合適的土壤,市場經(jīng)濟(jì)的洗禮使民眾思想活躍,民主意識強(qiáng),他們渴望了解政府是如何服務(wù)于公眾的,公共資源是如何分配的”[11]。而基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思想也更解放,民主意識更強(qiáng),更易于接受用協(xié)商民主的方式制定公共政策,解決社會(huì)治理問題。相應(yīng)地,這些地方的基層干部也更看重協(xié)商成效的獲得。

但在“協(xié)商制度化”維度上,以城鎮(zhèn)人口為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與以農(nóng)村人口為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有太大的區(qū)別,這說明在基層協(xié)商民主制度化方面二者都還有較大的改進(jìn)空間。因而應(yīng)通過鄉(xiāng)村振興,一方面結(jié)合實(shí)際發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕,助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,另一方面努力推進(jìn)城市化建設(shè),并著力強(qiáng)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè),提升農(nóng)村居民和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的民主意識和法治意識,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化轉(zhuǎn)變。通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平的提高促進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展,并且在實(shí)踐中不斷完善制度設(shè)計(jì),提升基層協(xié)商民主制度化水平。

4.3 協(xié)商主體意愿與協(xié)商實(shí)踐績效的相互影響

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)商意愿、協(xié)商成效以及協(xié)商制度化進(jìn)行皮爾遜相關(guān)分析后可以發(fā)現(xiàn),三者關(guān)系呈現(xiàn)顯著性,且均為正相關(guān)關(guān)系,但相關(guān)程度略有差異。其中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主協(xié)商意愿與協(xié)商成效之間呈中等程度正相關(guān)(r=0.404,P＜0.01),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)商意愿與協(xié)商制度化之間呈低度正相關(guān)(r=0.349,P＜0.01),協(xié)商成效與協(xié)商制度化之間同樣為低度正相關(guān)(r=0.243,P＜0.01),如表5所示。

表5 干部協(xié)商意愿與協(xié)商成效及制度化的相關(guān)性

這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否愿意用協(xié)商民主的方式進(jìn)行社會(huì)治理和基層協(xié)商成效與協(xié)商制度化存在必然聯(lián)系且三者相互影響。協(xié)商民主與協(xié)商治理能否在基層推行,以及推行的效果如何,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的態(tài)度和意愿還是十分重要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部愿意用協(xié)商民主的方式進(jìn)行社會(huì)治理能夠推進(jìn)基層協(xié)商民主的制度化,有助于更好地促進(jìn)協(xié)商實(shí)踐績效。而協(xié)商成效和制度化較好的地方,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)商意愿也相應(yīng)較強(qiáng)。但三者相關(guān)度不高,反映了協(xié)商民主在基層社會(huì)治理中的成效還不夠明顯,協(xié)商民主制度化水平普遍偏低。部分基層干部的協(xié)商民主認(rèn)知和實(shí)踐之間可能存在脫節(jié)的情況,即便有些基層干部逐漸有了協(xié)商民主意識,并愿意用民主協(xié)商的手段去解決社會(huì)治理問題,但是協(xié)商治理的成效還不夠明顯。同時(shí),協(xié)商民主制度和程序還不夠完善,法律介入、社會(huì)組織參與的程度還比較低,這些因素反過來也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與公眾的協(xié)商意愿和協(xié)商成效。這需要在基層協(xié)商治理中通過完善的制度設(shè)計(jì)和技術(shù)植入,以提高協(xié)商績效和制度化水平。

5 結(jié)論與討論

在黨和國家對社會(huì)主義協(xié)商民主總體設(shè)計(jì)和相關(guān)制度支持下,近年來基層協(xié)商民主發(fā)展較快。大多數(shù)基層干部和公眾都有較強(qiáng)的協(xié)商民主認(rèn)知和協(xié)商參與意愿,各地也有較多的基層協(xié)商民主實(shí)踐,并且涌現(xiàn)出了一些取得顯著治理成效的案例。但從整體來看,基層協(xié)商民主仍然處于探索和試驗(yàn)階段,協(xié)商成效還不高,協(xié)商民主的制度化水平還比較低,還需要長時(shí)間的實(shí)踐探索和制度完善。從此次對來自22個(gè)省份1 002位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問卷調(diào)查來看,當(dāng)前基層社會(huì)對協(xié)商民主的探索尤其需要轉(zhuǎn)到制度設(shè)計(jì)和民主技術(shù)的完善上來。

從協(xié)商主體意愿來看,大多數(shù)基層干部理論水平與政策水平較高,表現(xiàn)出較高的協(xié)商民主認(rèn)知,為其協(xié)商意愿轉(zhuǎn)化為協(xié)商實(shí)踐和推動(dòng)協(xié)商民主制度化奠定了良好基礎(chǔ)?；鶎痈刹恳材軌蚋兄焦妼γ裰鲄f(xié)商的要求在增長,而公眾的協(xié)商參與意愿受到協(xié)商代表的選取和協(xié)商議題的確定這兩個(gè)方面的明顯影響。公眾具有較強(qiáng)的協(xié)商參與意愿,就需要推動(dòng)基層干部從協(xié)商代表選擇與協(xié)商議題選擇兩個(gè)維度努力去回應(yīng)公眾的協(xié)商訴求,從而促進(jìn)基層協(xié)商民主的發(fā)展。但不可忽視的是,也有一定比例的基層干部協(xié)商意愿不強(qiáng),對協(xié)商民主不太認(rèn)可,認(rèn)為沒有必要與公眾進(jìn)行協(xié)商。這種認(rèn)知對協(xié)商民主的推進(jìn)起消極作用。同時(shí),也要警惕基層干部對協(xié)商民主的高認(rèn)知與其實(shí)踐運(yùn)用脫節(jié)的情況。事實(shí)上,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一些做法與問卷調(diào)查中得出的高度認(rèn)知是相矛盾的,即在社會(huì)治理實(shí)踐或工作實(shí)踐中不少干部習(xí)慣于“替民做主”,在涉及公眾重大利益的決策中缺乏民主協(xié)商意愿。雖然不少地方政府以積極的態(tài)勢推動(dòng)基層協(xié)商民主實(shí)踐,但協(xié)商民主的實(shí)施與否和如何實(shí)施,在一定程度上取決于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人風(fēng)格和民主意識,而不是制度必需,因而帶有較強(qiáng)的“個(gè)人色彩”。這樣,基層干部難免追求短期利益和選擇性協(xié)商,協(xié)商民主也就難以得到實(shí)質(zhì)性的踐行。而公眾“當(dāng)家作主”的政治愿望如果長期在協(xié)商民主實(shí)踐中不能轉(zhuǎn)化和落實(shí)為切實(shí)的生活體驗(yàn)和經(jīng)驗(yàn)事實(shí),則公眾也將失去協(xié)商參與的意愿。因此需要強(qiáng)化基層干部對協(xié)商民主的認(rèn)知與踐行。但更為重要的是,對協(xié)商民主制度化的探索迫在眉睫,需要用制度的穩(wěn)定性、有序性和規(guī)范性克服協(xié)商民主實(shí)踐中可能存在的“選擇性協(xié)商”“逐利性協(xié)商”和“不協(xié)商”等現(xiàn)象。

從協(xié)商實(shí)踐績效來看,目前大多數(shù)地方的基層協(xié)商民主成效不是那么明顯,有較大的提升空間。其中,民主協(xié)商效果好,尤其是協(xié)商一兩次就達(dá)成共識的情況,只是一小部分；大部分是反復(fù)協(xié)商后才能基本達(dá)成共識；也有協(xié)商效果不好,甚至反復(fù)協(xié)商也不能達(dá)成共識的情況。這就需要從制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行反思?；鶎痈刹康膮f(xié)商意愿、協(xié)商成效及協(xié)商制度化呈正相關(guān)關(guān)系,但相關(guān)度還不夠高,也反映出基層協(xié)商民主發(fā)展不夠完善,協(xié)商民主制度化水平還比較低。當(dāng)前基層協(xié)商民主實(shí)踐距離“制度化”尚有較大差距,迫切需要通過協(xié)商民主制度和協(xié)商技術(shù)將協(xié)商民主理念轉(zhuǎn)化為具體的實(shí)踐運(yùn)作程序。一項(xiàng)制度運(yùn)行的效果如何,至少有兩個(gè)因素不可忽略,即制度設(shè)計(jì)的價(jià)值理念和制度執(zhí)行過程中的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)[12]。良好的制度設(shè)計(jì)能促進(jìn)政府和公眾充分交流、平等表達(dá)、促進(jìn)理解、達(dá)成共識。從調(diào)查來看,有良好制度設(shè)計(jì)的基層協(xié)商效果都比較好,如浙江溫嶺的基層協(xié)商民主[13]。如果協(xié)商民主程序設(shè)計(jì)不合理、不規(guī)范,協(xié)商民主理念就難以體現(xiàn),協(xié)商結(jié)果就會(huì)產(chǎn)生偏差,公眾也就成為“陪襯”。因此,協(xié)商技術(shù)的提升也是協(xié)商民主制度化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前,大多數(shù)地方的協(xié)商民主實(shí)踐表現(xiàn)出隨意性,缺乏嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)和技術(shù)植入,協(xié)商成效不明顯就在所難免。這就需要各地在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下加大基層協(xié)商民主建設(shè),在協(xié)商實(shí)踐中不斷探索和完善基層協(xié)商民主制度。

在協(xié)商民主制度的設(shè)計(jì)中需要對協(xié)商議題的設(shè)置和啟動(dòng)、協(xié)商代表的選取及其權(quán)利義務(wù)、協(xié)商程序的科學(xué)設(shè)計(jì)、協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行與監(jiān)督等方面作細(xì)致的規(guī)定,并將這些規(guī)定納入地方性法律規(guī)范體系。在對協(xié)商主體的完善中,應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織和專業(yè)組織、獨(dú)立專家、法律工作者等的作用?；鶎訁f(xié)商民主制度化是“理念、理想與制度之間相互補(bǔ)充、相互滲透和彼此塑造”的“動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程”[9],可以借鑒國外好的做法,但更需要在長期的本土實(shí)踐中不斷摸索和總結(jié)。有的地方已經(jīng)取得了一定的經(jīng)驗(yàn),如四川成都將基層協(xié)商民主與村民議事制度結(jié)合起來,浙江溫嶺將基層協(xié)商民主與地方人大制度結(jié)合起來,都取得了較好的效果。“協(xié)商民主能夠最大限度地發(fā)揮作用的路徑,是融入國家的民主政治文化?！盵9]我們通過協(xié)商民主這種新的方式“激發(fā)我們重新思考自己的根本政治制度和基本政治制度,并通過相關(guān)技術(shù)的植入,將我們制度中的一些沉睡的東西激活,從而改造我們的政治運(yùn)作”[14]23。因此,我們既需要推動(dòng)基層協(xié)商民主的制度化來展現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性,也需要增強(qiáng)各個(gè)協(xié)商主體的協(xié)商意愿并培育成一種協(xié)商民主的社會(huì)主義政治文化。因而在基層協(xié)商民主實(shí)踐中,需要更多地探索協(xié)商民主與各種政治制度的有效結(jié)合模式、協(xié)商民主與公共決策的有效結(jié)合模式,激發(fā)各種協(xié)商主體的協(xié)商意愿,用協(xié)商民主促進(jìn)基層社會(huì)的善治。