（中共三都水族自治縣委黨校 貴州 三都 558103）

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求“建立健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”?！班l(xiāng)村治理”是鄉(xiāng)村振興之基石，是鞏固發(fā)展脫貧攻堅成果的機制保障，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合之路。

一、黔南少數(shù)民族地區(qū)社會發(fā)展歷程

春秋、戰(zhàn)國至初漢，中原社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，西南邊疆處于相對封閉落后的狀態(tài)。司馬遷《史記·西南夷列傳》記載：“夜郎族群、靡莫之屬及邛都已經(jīng)進入‘耕田、有邑聚’階段，出現(xiàn)部落及部落聯(lián)盟”；兩漢時期，西南少數(shù)民族地區(qū)社會得到進一步發(fā)展；魏晉南北朝時，中原王朝無力顧及西南邊疆，“南中大姓”崛起；唐、宋沿襲羈縻制度，境內(nèi)設立了多個羈縻府、州、縣、峒、衛(wèi)、所；元代，把西南地區(qū)納入統(tǒng)治范圍，并設立土司；明代設立土司、軍屯等政策；清代又加快了“開辟新疆”的步伐，通過改土歸流和建置“苗疆六廳”，把王權制度嵌入基層社會。清朝中后期，依靠有功名與威望的士紳來管理，士紳的地位變得重要起來，成為連接政府與鄉(xiāng)村基層的橋梁，他們制定鄉(xiāng)規(guī)民約，維護鄉(xiāng)村基層社會秩序。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀及問題

近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，少數(shù)民族地區(qū)年輕人流入城市，出現(xiàn)了農(nóng)村“空心化”“不良風氣”“三留守”等現(xiàn)象，維護少數(shù)民族地區(qū)的社會治理機制的鄉(xiāng)規(guī)民約形同虛設、實施和運用難題等現(xiàn)狀，阻礙了黔南少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村社會治理。黔南少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理機制存在的問題較多，其問題和原因分析如下：

第一，農(nóng)村社會結構性發(fā)生變化，鄉(xiāng)規(guī)民約逐漸消亡。農(nóng)村社會結構發(fā)生巨大變化，過去封閉社會、熟人社會產(chǎn)生的鄉(xiāng)規(guī)民約不再適合現(xiàn)代社會，鄉(xiāng)規(guī)民約的作用不再明顯。

第二，國家行政法規(guī)完善，導致鄉(xiāng)規(guī)民約乏力。目前農(nóng)村制定的鄉(xiāng)規(guī)民約，深受國家行政權力的影響，千篇一律的鄉(xiāng)規(guī)民約，內(nèi)容形式化，內(nèi)涵繁雜。有時候基層政府和村級組織為了完成某一項任務，借用其他村寨的村規(guī)民約制定本村的村規(guī)民約。如推行治理環(huán)境衛(wèi)生的鄉(xiāng)規(guī)民約受阻，有以下三點原因：首先，群眾沒有意識到環(huán)境衛(wèi)生的重要性，思想上不重視。其次，制定的主體發(fā)生變化。鄉(xiāng)規(guī)民約制定的主體本來是人民群眾，政府在制定過程中，忽視了人民群眾的主體地位，制定出來的鄉(xiāng)規(guī)民約沒有得到群眾認可。最后，缺少寨老這一主體的監(jiān)督和實施作用。

第三，鄉(xiāng)規(guī)民約性質(zhì)不明，難以實施運用。傳統(tǒng)村規(guī)民約字數(shù)少，條款明了，針對性強?，F(xiàn)存的鄉(xiāng)規(guī)民約很多繼承過去的規(guī)約，制定與實施過程中保留傳統(tǒng)的方式，處罰不合理，不適應現(xiàn)實需求，運用難度增大。

第四，鄉(xiāng)規(guī)民約范圍較小，發(fā)揮作用有限。鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生于封閉的、熟人的社會，影響范圍有限，發(fā)揮的作用有限，面對如今復雜的農(nóng)村社會，村規(guī)解決不了大的糾紛。

三、構建多維的社會治理機制

由于農(nóng)村社會問題復雜，農(nóng)村社會結構發(fā)生變化，要想使鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮出應有的作用，就需要構建多維的、創(chuàng)新型的村規(guī)民約。

1.夯實民主基礎，構建多維的運行機制

發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約制定主體民主化。鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)制定的主體包括：寨老、族長、村委會、村民組長、村民議事、政府工作人員等，除了政府工作人員是外來者，其他主體都是本村寨里產(chǎn)生。鄉(xiāng)規(guī)民約制定者在不同時期、不同村寨，各個主體發(fā)揮的作用不同。過去寨老和族長地位比較高，對鄉(xiāng)規(guī)民約的影響較大，隨著社會發(fā)展，寨老和族長在鄉(xiāng)規(guī)民約的作用和影響力逐漸下降。寨老作用主要有：一是處理村寨群眾間矛盾，調(diào)解家族內(nèi)部矛盾，若村寨里的矛盾無法調(diào)解時，請寨老們出來調(diào)解；二是組織村里活動，負責村里聚會議事。房族是以血緣親疏關系為核心的組織，是連接家庭與家族間的組織，對過去“村規(guī)民約”影響比較大。

村委會在村規(guī)民約制定和執(zhí)行過程中起到主導性作用。一般村民發(fā)生糾紛在家族內(nèi)無法解決的時候，會尋求村委會幫助。村委會是村規(guī)民約制定重要主體之一，興旺村老支書潘光初講述到：“我們板南寨在1984年定村規(guī)民約，主要針對當時的偷盜行為，全村制定村規(guī)民約后，寨子再沒有偷盜事件發(fā)生?！贝逦瘯蟛糠侄际强陬^調(diào)解，只有少部分且影響比較大的事件采用書面調(diào)解。

村民議事和村民組長影響力逐漸增強。中華人民共和國成立前，村寨權力集中于寨老、村干、組長，村民會議制形同虛設。如今村民議事越來越重要，村寨道路硬化、飲水工程、水井文化、籃球場等公共設施建設，都通過村民議事完成，越來越多的年輕人參與其中。

村民組長是家族和村委會的中堅力量，在調(diào)解“家族”無法處理糾紛矛盾和執(zhí)行村規(guī)民約發(fā)揮著積極作用。村民組長的產(chǎn)生有兩種形式，一是通過選舉產(chǎn)生，二是村民輪流當組長。選舉產(chǎn)生的組長一般個人能力較強，家庭條件很好，長年在村里，做事公平公正，熱心為群眾辦事，得到群眾認可。村民組長職責，一是宣傳和貫徹黨的路線、方針、政策和國家法律、法令；二是負責本村民小組活動，及時向村委會匯報，并落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會交給各項任務；三是執(zhí)行本組村規(guī)民約，推進文明建設，對村委會各項事務提供意見，并履行監(jiān)督任務；四是向村委會反映村民的需求和意見。

村規(guī)民約制定要尊重村民意愿。在制定村規(guī)民約過程中，要反復征求村民意愿，不能以偏概全，更不能包辦代辦。如三都縣興旺村達善組在制定該組衛(wèi)生公約時，反復征求村民意見，組長和村民經(jīng)過多次商榷，才制定出適合該寨子的村規(guī)民約。在具體執(zhí)行中，還要聽取村民建議，通過選舉產(chǎn)生3位衛(wèi)生監(jiān)督員，負責管理和監(jiān)督本寨衛(wèi)生，實現(xiàn)自我管理，推動村民自覺遵守和執(zhí)行村規(guī)民約。村規(guī)民約制定得好不好，涉及規(guī)范制定程序，規(guī)范修訂機制，完善政府報備機制，健全執(zhí)行過程中監(jiān)督機制。村規(guī)民約的制定先由村支兩委提議，村民小組討論，形成初稿，然后通過小組會、片區(qū)會、全村村民代表大會征求意見，經(jīng)過多次修改形成定稿，然后交由黨員大會審議，通過村民會議決議通過，經(jīng)公示無異議后，印發(fā)到村民手中，然后向政府報備，待法院審查合法性，最后公示執(zhí)行。

發(fā)展內(nèi)生動力，提高村民素質(zhì)。在制定村規(guī)民約過程中，第一，要注意提高村民素質(zhì)。領導干部要加強法律知識學習，與村民打交道時要宣傳法律知識，提高村民法律素養(yǎng)。第二，要培養(yǎng)榜樣。村寨舉辦尋找最美教師、醫(yī)生、村干部、鄉(xiāng)賢等活動，挖掘先進典型人員，塑造先進道德模范，帶動全村村民參與。第三，廣泛開展宣傳社會主義核心價值觀教育。扎根本土文化，加強宣傳社會公德，培育鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力。

2.發(fā)揮政府的組織引導作用

加強基層黨組織建設，服務于人民群眾。村級黨員干部做好示范帶頭作用，支部成員之間要團結協(xié)作。只有有戰(zhàn)斗力、號召力、向心力，才能提高村級黨組織的權威性。

堅持黨建引領，扎實推進黨建促鄉(xiāng)村振興。推選出優(yōu)秀青年人才擔任黨組書記，形成模范帶頭作用，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，帶動基層和引導農(nóng)村黨員發(fā)揮先鋒模范作用，通過鄉(xiāng)賢、寨老和黨員同志一起參與制定、執(zhí)行村規(guī)民約。黨員同志和村民為制定村規(guī)民約提意見建議，共同參與討論。村支兩委開展“三會一課”，定期開展主題黨日活動和雙向組織生活會，重溫入黨誓詞，支部書記上黨課等形式，助推村級黨組織的規(guī)范化、科學化。

強化宗旨意識，服務鄉(xiāng)村治理。中國共產(chǎn)黨人的初心就是為人民謀幸福，為民族謀復興。農(nóng)村基層黨組織要時刻堅持全心全意為人民服務，修改村規(guī)時，要通過民主會議，尊重民意，做到把黨的正確主張與村民對美好生活的愿望結合起來，村規(guī)民約的具體內(nèi)容由村民共同商討決定，避免村規(guī)民約流于形式，讓村規(guī)民約失去實際意義。

3.完善矛盾糾紛機制

村規(guī)民約是依據(jù)國家的方針政策、法律法規(guī)，結合本地實際，全體村民討論制定的行為規(guī)范，具有具體性、自發(fā)性、補充性、綜合性和約束性等特點，是所有村民必須遵守的行為規(guī)范和準則，在很大程度上彌補了國家法的不足。

國家制定的法律具有普遍、概括、嚴謹?shù)奶攸c，是國家所有公民必須遵守的普遍的、一般的行為規(guī)范。村規(guī)民約更具體和細微，它嚴格規(guī)范了村民的行為要求。因此，相比較于國家法，村規(guī)民約具有更強的約束性。

村規(guī)民約形成處罰機制是鄉(xiāng)村社會治理的保障。目前很多村規(guī)民約千篇一律，甚至有些村寨直接借用其他村寨的村規(guī)民約，這種做法沒有根據(jù)村民意愿，村規(guī)民約就可能失效。如2015年水根村衛(wèi)生公約內(nèi)容，雖然比較完善，但是缺乏處罰機制，執(zhí)行力度不高，該村沒有收齊垃圾運輸費，村里垃圾箱充滿垃圾，村里無法承受運輸費用，導致環(huán)境越來越差。

四、鄉(xiāng)村社會治理機制創(chuàng)新與實踐探索

1.衛(wèi)生管理制度

三都水族自治縣興旺村在2019年精準扶貧過程中，推進鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生整治困難重重，普遍存在“干部干、群眾看”現(xiàn)象，群眾對干部扶貧工作不關心、不理解、不支持，群眾持著“我們世代都這樣臟過來了，日子還不是照舊”的消極態(tài)度。為切實解決三洞水族地區(qū)“臟亂差”問題，駐村工作隊采取做給群眾看、帶著群眾干的方式，加大思想扶貧工作，基本建立了村寨環(huán)境衛(wèi)生管理長效機制。

興旺村訂立好村規(guī)民約，公共場所嚴禁堆積物品，2019年興旺村村規(guī)民約制定時，反復征求村民意見，召開村民會議，推選出衛(wèi)生監(jiān)督員，交垃圾運輸費，把環(huán)境衛(wèi)生公約發(fā)到群眾手中?？紤]到衛(wèi)生運輸?shù)睦щy，動員村民繳納運輸清理費；不交費者，視為不參與本寨子公益事業(yè)，該戶在辦婚喪大事時，全寨不協(xié)助。在健全的村規(guī)民約和強有力的村支兩委及村民小組組長執(zhí)行下，環(huán)境衛(wèi)生治理工作取得了很好的效果。

2.“紅、白九條”制度

三都水族自治縣合心村是苗族村寨。2014年以前，村里違規(guī)辦酒、亂辦酒席現(xiàn)象繁多，凡有紅白喜事，爭相攀比，村民為了掙個“面子”，四處借錢或貸款，成了合心村村民“致貧返貧”的主要原因。因此，該村退休的老干部王興亮引領村民改掉陋習，移風易俗，調(diào)查走訪，咨詢寨老，制定村規(guī)民約，先后制定出合心村村規(guī)民約、酒席操辦規(guī)定、合心村先鋒后進榜等規(guī)約。推進移風易俗過程中，堅定不移，迎難而上，最后改掉了陋習。2015年，向縣扶貧局申請得合心村辦酒公共場所項目，方便人們辦酒；同時，規(guī)范辦酒流程，減輕村民的經(jīng)濟壓力。

合心村村規(guī)民約推行成功之處在于構建多維主體共同制定健全的村規(guī)民約，日積月累，循序漸進，只有在基層黨組織和政府，以及村寨精英的科學引導下，村支兩委、寨老、村民組長互相配合，廣大村民群眾積極參與，才能更好地推進移風易俗。

3.“紅八條”管理制度

羅甸縣麻懷村有400多戶村民世代居住在山區(qū)，“新時代愚公”鄧迎香，從1999年初積極參與籌款并組織當?shù)卮迕裼萌斯よ彾吹耐赁k法，在廣山坡山腰里挖掘隧道。2011年夏天，鄧迎香和當?shù)卮迕裢诔鲆粭l216米長、5—6米高、3.5—5米寬的隧道，解決了麻懷村和鄰近幾個村寨的行路難問題。該村在村寨管理中創(chuàng)新地運用“紅八條”管理制度。

“紅八條”管理制度的作用，一是鼓勵村民踴躍參加本村公共事業(yè)建設，尤其在挖掘隧道中，這條規(guī)約起到很大作用。二是凝聚全村人的力量，共同建設村寨項目，統(tǒng)一規(guī)劃全村布局，促進旅游業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。三是制約亂辦酒席的陋俗，提倡勤儉節(jié)約優(yōu)良風氣。四是提倡誠實守信，杜絕人們因貸款建房子致貧或返貧。

“紅八條”管理制度的制定過程中，村民參與度比較高，村支兩委的執(zhí)行力度比較強，有相應的處罰制度，保證村規(guī)民約的執(zhí)行力。

五、結語

黔南地區(qū)鄉(xiāng)村社會要建立健全鄉(xiāng)村社會管理機制，制定新型的村規(guī)民約。塑造鄉(xiāng)村新面貌，增強村落社會的凝聚力，構建和諧美麗的鄉(xiāng)村社會環(huán)境，吸引年輕勞動力回鄉(xiāng)發(fā)展，將鄉(xiāng)村建設成為每個人向往的美麗家鄉(xiāng)。