宋燕飛 劉文波

[摘 要] 聚焦于創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的研究，對(duì)目前政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的現(xiàn)狀進(jìn)行分析和梳理，進(jìn)而總結(jié)目前政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目的方向制定流程中存在的問(wèn)題。以上海LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車和上海市光伏產(chǎn)業(yè)為例，提出明確創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的重點(diǎn)領(lǐng)域、選取第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)依靠科學(xué)方法進(jìn)行項(xiàng)目分析、政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定過(guò)程的制度變革等方面的方向制定流程優(yōu)化對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 政府創(chuàng)新項(xiàng)目;方向制定;流程優(yōu)化;光伏產(chǎn)業(yè)

[中圖分類號(hào)] D630[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）11-0121-06

政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目立項(xiàng)的第一步是制定有效的創(chuàng)新項(xiàng)目方向（創(chuàng)新項(xiàng)目指南）。創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定是整個(gè)項(xiàng)目形成及實(shí)施的前提及基礎(chǔ)，也是我國(guó)政府進(jìn)行創(chuàng)新科研管理的重要抓手，具備這一科技引導(dǎo)職能的是創(chuàng)新項(xiàng)目指南。區(qū)域科技計(jì)劃管理部門要以需求和問(wèn)題為導(dǎo)向有重點(diǎn)地征集創(chuàng)新項(xiàng)目研究方向，將眾多碎片化的項(xiàng)目整合為一條產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目鏈，考慮區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展亟需解決的重要科技問(wèn)題，將穩(wěn)定的戰(zhàn)略需要與動(dòng)態(tài)的發(fā)展需要相結(jié)合[1]，為科學(xué)地編制創(chuàng)新項(xiàng)目指南提供重要保障。

一、創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的流程及主要問(wèn)題

（一）一般流程

目前政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目方向形成的一般流程，即創(chuàng)新項(xiàng)目指南的形成主要包括以下步驟：

1.需求征集

社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，是由無(wú)數(shù)的細(xì)微進(jìn)步和細(xì)胞元進(jìn)化構(gòu)成的，是一個(gè)量變到質(zhì)變的過(guò)程，更是一個(gè)漸變的過(guò)程。社會(huì)需求是創(chuàng)新項(xiàng)目形成的源泉和歸宿，也是需求側(cè)的最主要內(nèi)容。廣大人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷向前發(fā)展都需要有創(chuàng)新項(xiàng)目的不斷涌現(xiàn)。社會(huì)的需求，不僅是創(chuàng)新項(xiàng)目產(chǎn)生的源泉，也是政府應(yīng)該引導(dǎo)、扶持創(chuàng)新項(xiàng)目的依據(jù)，這些社會(huì)需求也是一種公共利益的需求。

創(chuàng)新應(yīng)以需求和問(wèn)題為導(dǎo)向，需求和問(wèn)題主要包括兩個(gè)層面：一是國(guó)家/區(qū)域/產(chǎn)業(yè)重大問(wèn)題和科技發(fā)展前沿：二是直接面向市場(chǎng)終端的用戶需求。目前的政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目指南是面向全社會(huì)（包括企業(yè)、高校等）以項(xiàng)目建議的方式來(lái)征集，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)上征集創(chuàng)新項(xiàng)目也已經(jīng)成為一個(gè)重要的創(chuàng)新項(xiàng)目立項(xiàng)渠道。

需求征集過(guò)程主要有以下幾個(gè)方面，一是公開(kāi)征集：各級(jí)政府科技部門針對(duì)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求公開(kāi)征集科技需求與項(xiàng)目建議[2]。二是項(xiàng)目建議書(shū)：根據(jù)需求征集匯總，提出項(xiàng)目建議，完成項(xiàng)目建議書(shū)編寫(xiě)。三是建立項(xiàng)目庫(kù)：對(duì)征集的需求和項(xiàng)目建議進(jìn)行初步審核，將合適實(shí)踐的項(xiàng)目列入科技計(jì)劃的備選項(xiàng)目庫(kù)中。

2.專家論證

科技計(jì)劃項(xiàng)目指南編制應(yīng)充分調(diào)動(dòng)科技計(jì)劃管理部門和創(chuàng)新項(xiàng)目專項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)的專家力量。區(qū)域科技計(jì)劃管理部門的職責(zé)是主動(dòng)設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)組織，專家的職責(zé)是項(xiàng)目分析與論證、技術(shù)預(yù)測(cè)和戰(zhàn)略決策[3]。

目前科技計(jì)劃管理部門在創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定流程中，會(huì)征集專項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)專家及潛在項(xiàng)目承擔(dān)者相關(guān)專家進(jìn)行專家論證。專家論證一般包括技術(shù)預(yù)見(jiàn)。專家在提出需求征集和專項(xiàng)調(diào)研基礎(chǔ)上對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目中有發(fā)展前景的方向和領(lǐng)域進(jìn)行預(yù)判，并對(duì)其技術(shù)創(chuàng)新的可行性進(jìn)行分析，進(jìn)而為政府官員對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定做出決策提供判斷依據(jù)。對(duì)于向各類主體征集的創(chuàng)新項(xiàng)目專題，要進(jìn)一步聘請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行項(xiàng)目分析、分類與整合，目的是從產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)出發(fā)，審視項(xiàng)目之間的聯(lián)系、項(xiàng)目的缺口和項(xiàng)目的必要性。

3.政府決策

目前，創(chuàng)新項(xiàng)目立項(xiàng)流程中，方向的確立需要通過(guò)政府科技計(jì)劃部門的決策，然而政府決策的主要依據(jù)是專家論證。政府科技部門通過(guò)對(duì)形成的項(xiàng)目建議進(jìn)行綜合且專業(yè)的咨詢，確定立項(xiàng)項(xiàng)目和項(xiàng)目組織單位。政府在科研項(xiàng)目中的職能主要包括：政府抓“總”，管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化;保證科研經(jīng)費(fèi);加大基礎(chǔ)研究投入，促進(jìn)全鏈條投入;促進(jìn)示范應(yīng)用與成果轉(zhuǎn)化。

（二）創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的主要問(wèn)題

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)在科技創(chuàng)新方面的投入持續(xù)增加，通過(guò)政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目，使創(chuàng)新能力穩(wěn)步增強(qiáng)，創(chuàng)新環(huán)境不斷改善，創(chuàng)新成果顯著[4]。創(chuàng)新項(xiàng)目的團(tuán)隊(duì)遴選的流程相對(duì)比較成熟，從目前我國(guó)政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的現(xiàn)狀分析來(lái)看，現(xiàn)有創(chuàng)新項(xiàng)目的方向制定缺乏完善的流程和方法，制定流程主觀性太強(qiáng)，缺乏科學(xué)的制定依據(jù)和方法，目前在創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定中存在的問(wèn)題主要總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

1.創(chuàng)新項(xiàng)目涉及領(lǐng)域不明確

政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目的方向應(yīng)該是目前及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域和方向，同時(shí)技術(shù)或市場(chǎng)相對(duì)不成熟，亟需政府提供政策引導(dǎo)和資源支持來(lái)推動(dòng)和加快其創(chuàng)新發(fā)展的。因此，政府制定創(chuàng)新項(xiàng)目的方向中，首先要確認(rèn)的是該領(lǐng)域的創(chuàng)新項(xiàng)目是否有必要由政府主導(dǎo)和推動(dòng)，還是放給市場(chǎng)和企業(yè)來(lái)主導(dǎo)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)推動(dòng)發(fā)展對(duì)于部分市場(chǎng)正逐步形成的領(lǐng)域和方向而言或許更為有效。

目前，政府科技計(jì)劃部門在創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定流程中對(duì)于創(chuàng)新項(xiàng)目領(lǐng)域的全面論證比較缺乏，對(duì)于專項(xiàng)扶持的創(chuàng)新項(xiàng)目設(shè)計(jì)領(lǐng)域不明確，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，目前政府科技計(jì)劃部門在制定創(chuàng)新項(xiàng)目方向時(shí)，創(chuàng)新項(xiàng)目的方向來(lái)源有限，網(wǎng)上征集過(guò)程中網(wǎng)絡(luò)資源開(kāi)拓不足，網(wǎng)絡(luò)渠道比較狹窄;創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的專家論證大多數(shù)是小范圍征求專家意見(jiàn)，涉及的領(lǐng)域難以全面、邀請(qǐng)專家的范圍難以廣泛。另一方面，目前政府科技計(jì)劃部門專項(xiàng)課題的設(shè)立往往缺乏對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目扶持的開(kāi)放和包容：例如增加開(kāi)放性課題專項(xiàng)，對(duì)屬于該專項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目提供開(kāi)放性課題的申請(qǐng)渠道，為其提供獲得政府扶持的渠道。

2.專家評(píng)審體系監(jiān)管不完善

目前政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的一般流程中，專家論證作為最重要的客觀評(píng)價(jià)和分析的環(huán)節(jié)，恰恰是目前最為薄弱的環(huán)節(jié)。首先，政府科技計(jì)劃部門對(duì)參與創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定流程的專家和評(píng)審沒(méi)有形成規(guī)范的專家評(píng)審體系。由于專家論證流程中邀請(qǐng)的專家大多數(shù)涉及到立項(xiàng)的潛在項(xiàng)目承擔(dān)單位，專家自身處于利益鏈條中，在創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定流程中理論上難以做到客觀、公正和獨(dú)立。其次，缺少專家效益的后評(píng)估機(jī)制。創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定涉及的專家來(lái)自不同企業(yè)和部門，處于各自不同的利益網(wǎng)絡(luò)，其提出的意見(jiàn)和評(píng)審結(jié)果的客觀性缺乏后評(píng)估機(jī)制對(duì)其跟蹤判斷。最后，政府部門對(duì)專家評(píng)審的結(jié)果缺乏專業(yè)的判斷渠道和依據(jù)，導(dǎo)致政府科技計(jì)劃部門的決策武斷，容易出現(xiàn)決策失誤。

（三）政府部門的責(zé)任制度缺失

政府在整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系中的角色多樣，是創(chuàng)新體系的設(shè)計(jì)者和構(gòu)建者;是整體運(yùn)行的監(jiān)管者、參與者，作為用戶、創(chuàng)新發(fā)起人和投資者、特殊市場(chǎng)的調(diào)控者等角色參與其中?？傮w來(lái)說(shuō)，政府是一只“有形的手”，對(duì)整個(gè)體系進(jìn)行把控和管理。

目前的創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定中，政府科技計(jì)劃部門制定立項(xiàng)指南的主要依據(jù)是專家論證。因此，在立項(xiàng)以及項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，創(chuàng)新項(xiàng)目出現(xiàn)的問(wèn)題，政府官員存在以專家意見(jiàn)作為免責(zé)依據(jù)。一方面，創(chuàng)新方向制定的好，對(duì)相關(guān)創(chuàng)新項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員沒(méi)有激勵(lì)措施;另一方面，一旦創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定偏失，項(xiàng)目失敗的責(zé)任難以體現(xiàn)出來(lái)，更難以界定責(zé)任。

（四）創(chuàng)新項(xiàng)目的預(yù)期研究不足

政府科技計(jì)劃部門的官員對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的問(wèn)題往往不是專業(yè)的。在創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定流程中，政府部門的決策依據(jù)完全來(lái)自專家評(píng)審，而創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定所選取的專家大多數(shù)是該專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)企業(yè)內(nèi)的人員，專家都代表各自企業(yè)的利益，對(duì)方向制定提供的建議難免會(huì)有偏頗。政府部門缺少了獨(dú)立的預(yù)先研究，沒(méi)有對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行全生命周期的考察和評(píng)估、缺乏客觀科學(xué)和專業(yè)的分析。

二、創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定流程的改進(jìn)

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)

1.明確方向制定原則

（1）明確未來(lái)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域。政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目的方向應(yīng)該是目前及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域和方向。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，就必須明確未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，按照重點(diǎn)突破、以點(diǎn)帶面，整體提升的思路，進(jìn)而確定政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目的重點(diǎn)方向。例如，國(guó)家通過(guò)出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)政策，來(lái)推動(dòng)和激勵(lì)光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展[5]。2016年，國(guó)家出臺(tái)《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確了未來(lái)30年創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的目標(biāo)、方向和重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系進(jìn)行了系統(tǒng)部署，具體明確了包括信息、智能制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代能源、生態(tài)環(huán)保等9個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展方向。地方政府應(yīng)結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，選取合理的發(fā)展方向，進(jìn)而研究制定政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目的方向和領(lǐng)域。

（2）亟需政府支持推動(dòng)發(fā)展。明確區(qū)域未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域的同時(shí)，政府決策部門還需要確定重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中技術(shù)或市場(chǎng)相對(duì)不成熟、亟需政府提供政策引導(dǎo)和資源支持，來(lái)推動(dòng)和加快其創(chuàng)新發(fā)展的方向與領(lǐng)域。完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系和生態(tài)能夠有效的推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此，政府引導(dǎo)項(xiàng)目所需要確立的領(lǐng)域主要為技術(shù)水平或市場(chǎng)環(huán)境有待扶持和完善的方面。例如，近十年來(lái)，新能源汽車產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新技術(shù)和創(chuàng)新產(chǎn)品擴(kuò)散方面都發(fā)展迅速，主要依賴于國(guó)家將新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但新能源汽車技術(shù)成熟度、成本等方面存在諸多差異，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展設(shè)計(jì)燃料和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、市場(chǎng)需求培育等方面，都需要大規(guī)模投入，因此需要政府根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)特色，制定相關(guān)的創(chuàng)新項(xiàng)目方向進(jìn)行扶持和推動(dòng)。

（3）結(jié)合區(qū)域生態(tài)現(xiàn)狀。無(wú)論通過(guò)何種方式對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定進(jìn)行改進(jìn)研究，都需要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的區(qū)域是指特定時(shí)空范圍內(nèi)社會(huì)資源、技術(shù)資源和自然資源的集合。區(qū)域經(jīng)濟(jì)體是指在一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部因素與外部條件相互作用而產(chǎn)生的生產(chǎn)綜合體，以一定地域?yàn)榉秶⑴c經(jīng)濟(jì)要素及其分布密切結(jié)合的區(qū)域發(fā)展實(shí)體。區(qū)域經(jīng)濟(jì)生態(tài)現(xiàn)狀對(duì)地方政府產(chǎn)業(yè)扶持政策和推動(dòng)科技發(fā)展等措施都有重要影響。政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目是為了適應(yīng)和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社會(huì)的文化、生活需要，以及政治、國(guó)防等戰(zhàn)略因素考慮，利用政府投資的方式對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)和推動(dòng)的措施。

2.建立智庫(kù)資源保障

針對(duì)目前創(chuàng)新項(xiàng)目涉及領(lǐng)域不全面以及創(chuàng)新項(xiàng)目的預(yù)期研究不足等問(wèn)題，本文提出建立相關(guān)智庫(kù)的改進(jìn)研究，通過(guò)智庫(kù)建設(shè)和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，有針對(duì)性的制定專項(xiàng)指南，完善創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定。

（1）智庫(kù)建設(shè)。20世紀(jì)60年代初期，在美國(guó)政府的極力推進(jìn)下，就職于諸多學(xué)術(shù)中心、從事各類科學(xué)研究的大批學(xué)者開(kāi)始將他們的思想轉(zhuǎn)化為政府的政策建議，于是各類智庫(kù)紛紛成立。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”，這一表述充分體現(xiàn)了全面深化改革總目標(biāo)的新要求，是彰顯思想力量、建設(shè)一流智庫(kù)的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)。智庫(kù)為政府專項(xiàng)提出的建議和評(píng)論主要有以下優(yōu)勢(shì)：一是反應(yīng)迅捷，有搶占先機(jī)之勢(shì);二是問(wèn)題集中，觀點(diǎn)鮮明，基本上是從國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展和政策制定需要來(lái)思考和研究問(wèn)題;三是價(jià)值導(dǎo)向清晰，多為政府和主流社會(huì)輿論需要服務(wù)，對(duì)大眾起到引導(dǎo)作用[6]。

（2）數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作。為能夠有序解決建設(shè)過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)先成立數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)牽頭組織數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)工作，并組織專家對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)單位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)流程、建設(shè)內(nèi)容等方面進(jìn)行論證，最終確定合理的建設(shè)方案。政府決策信息咨詢數(shù)據(jù)庫(kù)與其他數(shù)據(jù)庫(kù)存在很大不同，該庫(kù)對(duì)輔助政府決策起到十分重要的作用。因此，對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)制定、內(nèi)容建設(shè)都提出了更高的要求，不容出現(xiàn)任何閃失。協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由政府部門出面建立，可以依托政府內(nèi)設(shè)信息部門組成，這樣既代表政府的權(quán)威性也有相應(yīng)的專業(yè)背景，能夠?qū)?shù)據(jù)庫(kù)切實(shí)負(fù)責(zé)。

政府決策信息咨詢數(shù)據(jù)庫(kù)可以由多個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)組成，這樣一方面有利于資源的分類處理，另一方面各建設(shè)單位也可以集中各自資源，分散進(jìn)行操作。具體可包括以下內(nèi)容：1）政府文件數(shù)據(jù)庫(kù)，由政府內(nèi)設(shè)信息部門建設(shè)，廣泛收集各級(jí)政府形成的文件信息，包括公開(kāi)、半公開(kāi)和保密文件。這些文件信息可以為信息資源提供權(quán)威的參考。2）統(tǒng)計(jì)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，包括各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其中包括官方統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，也包括其他社會(huì)團(tuán)體自身進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。3）專題成果數(shù)據(jù)庫(kù)，可以為政府決策提供重要的支持和幫助，有利于提高政府決策的效率和科學(xué)性。4）案例數(shù)據(jù)庫(kù)，可以在今后進(jìn)行決策咨詢時(shí)予以參考。此外，還可以收集大量國(guó)內(nèi)外咨詢機(jī)構(gòu)的經(jīng)典案例，從案例中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為以后進(jìn)行決策咨詢提供幫助。5）其他。政府決策信息咨詢還包括其他的信息資源，如圖片、多媒體資源等，對(duì)這些資源進(jìn)行收集整理，形成不同種類的數(shù)據(jù)庫(kù)，能夠進(jìn)一步豐富政府決策信息咨詢數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)內(nèi)容，最終為政府決策提供準(zhǔn)確、全面的信息資源，為政府作出科學(xué)決策提供支持。

（二）科學(xué)方法

政府部門對(duì)創(chuàng)新技術(shù)具體發(fā)展情況的了解遠(yuǎn)不如相關(guān)領(lǐng)域的專家，政府部門可以對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目領(lǐng)域的評(píng)估科學(xué)方法進(jìn)行確定，通過(guò)遴選第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，選取特定的科學(xué)評(píng)估方法，客觀公正的對(duì)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新技術(shù)和發(fā)展進(jìn)行評(píng)估和分析，避免專家意見(jiàn)不客觀引起的問(wèn)題，進(jìn)而保障創(chuàng)新項(xiàng)目制定的科學(xué)性。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分析可以借助熱點(diǎn)分析和引入專利地圖。

1.借助熱點(diǎn)分析

熱點(diǎn)分析方法是通過(guò)計(jì)量學(xué)方法分析行業(yè)或領(lǐng)域中的研究熱點(diǎn)，對(duì)行業(yè)內(nèi)技術(shù)研究進(jìn)行預(yù)判。引入熱點(diǎn)行業(yè)預(yù)先技術(shù)研究，利用高頻關(guān)鍵詞等來(lái)選擇研究對(duì)象，對(duì)熱點(diǎn)行業(yè)、熱點(diǎn)專業(yè)以及行業(yè)內(nèi)熱點(diǎn)技術(shù)等進(jìn)行容忍失敗的支持。

常用的熱點(diǎn)分析方法包括詞頻分析法，是利用能夠揭示或表達(dá)文獻(xiàn)中出現(xiàn)的頻次高低來(lái)確定該領(lǐng)域研究熱點(diǎn)和發(fā)展動(dòng)向的計(jì)量學(xué)方法。共詞分析方法作為詞頻分析方法的一種，最早在20世紀(jì)70年代中后期由法國(guó)文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)家提出的。在過(guò)去近50年時(shí)間中，這項(xiàng)技術(shù)被用于描繪不同科研領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)發(fā)展情況。如今，共詞分析法已被廣泛應(yīng)用到諸多領(lǐng)域，例如在人工智能、科學(xué)計(jì)量、信息檢索、信息科學(xué)與信息系統(tǒng)等領(lǐng)域都有很好應(yīng)用并產(chǎn)生大量成果。共詞分析屬于內(nèi)容分析法，是通過(guò)對(duì)能夠表達(dá)某學(xué)科領(lǐng)域研究主體或方向的關(guān)鍵詞共同出現(xiàn)在同一文獻(xiàn)中的現(xiàn)象進(jìn)行分析，并判斷該學(xué)科領(lǐng)域中主題詞之間的關(guān)系，從而展現(xiàn)該學(xué)科的研究結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)隱藏在真實(shí)詞匯關(guān)系網(wǎng)背后的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。一般認(rèn)為，關(guān)鍵詞匯對(duì)在同一篇文獻(xiàn)出現(xiàn)次數(shù)越多，代表主題間關(guān)系越緊密。按照這種相關(guān)度將學(xué)科內(nèi)重要文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞加以聚類，可以直觀的顯示該學(xué)科當(dāng)前研究熱點(diǎn)。共詞分析法的操作過(guò)程是統(tǒng)計(jì)一組詞匯兩兩共同出現(xiàn)在同一文獻(xiàn)中的次數(shù)，形成共詞矩陣。因此，統(tǒng)計(jì)一組文獻(xiàn)的主題詞兩兩間在同一文獻(xiàn)中出現(xiàn)的頻率，可形成由這些關(guān)鍵詞所組成的共詞網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各節(jié)點(diǎn)之間的遠(yuǎn)近關(guān)系形成了反映主題內(nèi)容親疏關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)。共詞分析就是利用聚類分析和包容系數(shù)等多種統(tǒng)計(jì)分析方法，將分析對(duì)象之間錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系簡(jiǎn)化，以數(shù)值、圖形等方式直觀表示出來(lái)的過(guò)程[7]。

2.引入專利地圖

專利地圖（Patent Map）是一種專利分析研究方法和表現(xiàn)形式，通過(guò)對(duì)專利文獻(xiàn)中包含的技術(shù)信息、經(jīng)濟(jì)信息、法律信息的深度挖掘與縝密剖析，將蘊(yùn)涵在專利數(shù)據(jù)內(nèi)的大量錯(cuò)綜復(fù)雜信息以各種視覺(jué)直觀的圖表形式反映出來(lái)，具有類似地圖的指向功能[8]。專利地圖目前被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，可以分析技術(shù)分布態(tài)勢(shì)、指明技術(shù)發(fā)展方向，通過(guò)它可以掌握競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的技術(shù)實(shí)力和進(jìn)展情況，在自主創(chuàng)新活動(dòng)中科學(xué)合理地定位。因此，專利地圖成為指導(dǎo)政府部門、科研機(jī)構(gòu)、高新企業(yè)進(jìn)行專利戰(zhàn)略布局和專利技術(shù)研發(fā)的有效分析手段之一。

專利地圖作為一種利用專利情報(bào)、優(yōu)化專利戰(zhàn)略的高效的專利管理手段，被稱為科技與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)“作戰(zhàn)地圖”[9]。引入專利地圖，分析當(dāng)?shù)氐娜袠I(yè)專利發(fā)展變化的情況，當(dāng)專利郁積到一定程度的時(shí)候，往往意味著一個(gè)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)始。一方面，根據(jù)全行業(yè)專利、國(guó)內(nèi)外技術(shù)發(fā)展，選擇行業(yè)，并相應(yīng)的選擇行業(yè)內(nèi)的方向;另一方面，利用專利地圖進(jìn)行行業(yè)選擇、專業(yè)選擇、技術(shù)方向選擇。

專利地圖是一種系統(tǒng)化方法，應(yīng)用性極強(qiáng)，根據(jù)不同的應(yīng)用目的又具有靈活多變的表現(xiàn)形式，常用的專利地圖分析方法有：時(shí)間變化趨勢(shì)分析、技術(shù)生命周期分析、競(jìng)爭(zhēng)主體相對(duì)研發(fā)能力分析、引證關(guān)系分析以及權(quán)利要求分析。根據(jù)分析的重點(diǎn)與目的，目前專利地圖大致可分為三類：1）專利管理地圖（management PM），主要服務(wù)于經(jīng)營(yíng)管理，反映業(yè)界或某一領(lǐng)域整體經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)態(tài)況。2）專利技術(shù)地圖（technical PM），主要服務(wù)于技術(shù)研發(fā)，需要詳細(xì)研讀相關(guān)專利資料，歸納每一篇專利的技術(shù)類別及功效類別等分類指針，分析特定技術(shù)動(dòng)向，預(yù)測(cè)技術(shù)趨勢(shì)，為研發(fā)中的回避設(shè)計(jì)、技術(shù)地雷、技術(shù)挖洞等戰(zhàn)略提供重要信息依據(jù)和參考。3）專利權(quán)利地圖（claim PM），主要服務(wù)于權(quán)利范圍的界定，將專利權(quán)利要求作為主要分析指標(biāo)，揭示已有專利的權(quán)利要求范圍、權(quán)利轉(zhuǎn)讓、侵權(quán)可能性、權(quán)利狀態(tài)等信息。

（三）變革制度

1.建立專家決策制度

（1）專家實(shí)名評(píng)議。對(duì)于創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定，政府科技計(jì)劃部門與專家論證均采取實(shí)名評(píng)議，建立專家誠(chéng)信體系，對(duì)各專家提案進(jìn)行誠(chéng)信和質(zhì)量跟蹤;鼓勵(lì)專家各抒己見(jiàn)，提供有效的方向制定建議。

（2）專家黑名單。專家誠(chéng)信體系引入專家黑名單。在創(chuàng)新項(xiàng)目各領(lǐng)域內(nèi)專家進(jìn)行評(píng)審，對(duì)于提供不客觀建議或者利益導(dǎo)向的主觀故意評(píng)審行為的專家追究其相關(guān)責(zé)任，并將其歸入專家黑名單。

2.重構(gòu)成果評(píng)價(jià)體系

對(duì)于創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的效率，往往很難進(jìn)行評(píng)價(jià)。通常，政府科技計(jì)劃部門根據(jù)專家論證的結(jié)果進(jìn)行專題立項(xiàng)，根據(jù)項(xiàng)目完成的成功與否來(lái)判斷創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的優(yōu)劣。但事實(shí)上，創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的錯(cuò)誤將對(duì)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展造成嚴(yán)重的影響，對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人才資源都將造成嚴(yán)重浪費(fèi)。然而目前，創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定失誤的責(zé)任并沒(méi)有嚴(yán)格的罪責(zé)制度，缺乏對(duì)政府決策的獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)制，以及對(duì)官員政績(jī)和失誤缺乏綜合的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。因此，創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定應(yīng)該有其對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，選取第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，選取科學(xué)合理的評(píng)估方法和依據(jù)，從根本上保證政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目的有效性，進(jìn)而保證政府對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目方向性的判斷更具科學(xué)性、專業(yè)性。

三、案例對(duì)比

本文選取上海市政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的兩個(gè)典型案例：失敗案例——上海LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車和改進(jìn)案例——上海發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，并從中總結(jié)和探索目前創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定機(jī)制的優(yōu)化方法和改進(jìn)思路。其中，上海LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車的推廣及管理過(guò)程主觀性太強(qiáng)，缺乏有效的市場(chǎng)調(diào)研和評(píng)價(jià)分析過(guò)程，對(duì)未來(lái)資源消耗和環(huán)境需求的了解不足，未能夠?qū)ξ磥?lái)消費(fèi)市場(chǎng)以及城市創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃有足夠的認(rèn)識(shí)，與整體交通規(guī)劃和發(fā)展對(duì)接不足，進(jìn)而造成了盲目推動(dòng)該項(xiàng)目，營(yíng)造短期利益而造成了政府資源的浪費(fèi)。上海市對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的扶持和資助，則更多的考慮到了目前光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略以及上海市整體規(guī)劃，充分運(yùn)用現(xiàn)有資源，對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)走向和社會(huì)發(fā)展預(yù)期進(jìn)行一定的調(diào)研和了解，結(jié)合行業(yè)專家的咨詢和意見(jiàn)，主客觀相結(jié)合，并通過(guò)逐年調(diào)整的方式，相對(duì)科學(xué)的規(guī)劃了上海光伏產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的相關(guān)指南。

（一）失敗案例——上海LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車

作為政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的失敗案例，上世紀(jì)九十年代上海LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車推廣的決策失誤，缺乏詳細(xì)的科研規(guī)劃和指導(dǎo)為依據(jù)，導(dǎo)致項(xiàng)目的最終失敗，浪費(fèi)資源的同時(shí)對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染和危害，為上海城市發(fā)展和社會(huì)環(huán)境優(yōu)化帶來(lái)了一定的教訓(xùn)和反思。

1990年以來(lái)，隨著上海城市改造和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，大量人口從中心城區(qū)向周邊住宅區(qū)轉(zhuǎn)移，人流、物流激增。由于當(dāng)時(shí)城市公共交通網(wǎng)絡(luò)配套相對(duì)不足和滯后，市民對(duì)個(gè)性化的交通工具的需求促使了機(jī)動(dòng)快捷、價(jià)格適中的燃油助力車的產(chǎn)生，并迅速成為上海數(shù)十萬(wàn)家庭生活和工作中不可或缺的交通工具。然而，當(dāng)時(shí)倉(cāng)促推廣的國(guó)產(chǎn)二沖程助動(dòng)車普遍存在噪聲大、排放污染嚴(yán)重等缺點(diǎn)，給交通以及行人也帶來(lái)極大的安全問(wèn)題，對(duì)城市居民生活水平和生活質(zhì)量產(chǎn)生了嚴(yán)重危害[10]。

通過(guò)數(shù)年論證、技術(shù)改進(jìn)等，上海市政府否定了一部淘汰的方案，啟動(dòng)了與燃油助動(dòng)車改進(jìn)有關(guān)的工程項(xiàng)目，定下了“總量控制，嚴(yán)格管理，逐步替代，平穩(wěn)過(guò)渡”的原則處理燃油助動(dòng)車問(wèn)題。2000年，上海市府辦公廳發(fā)文《滬府辦[2000]8號(hào)文件》，要求5年內(nèi)分期分批對(duì)燃油助動(dòng)車進(jìn)行報(bào)廢更新，推廣LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車。最終符合環(huán)保、節(jié)能新要求的LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車應(yīng)運(yùn)而生。同時(shí)，上海永久和呈捷公司獲得LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車生產(chǎn)權(quán)。

由于2002年落實(shí)《滬府辦[2000]8號(hào)文件》時(shí)，仍只有一份行政文件，卻沒(méi)有具體細(xì)則，更沒(méi)有配套的政策法規(guī)，導(dǎo)致LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車的推廣受阻，消費(fèi)者出于自身財(cái)產(chǎn)保護(hù)考慮，不愿意犧牲自己污染程度高的燃油助動(dòng)車。此后，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委會(huì)同國(guó)家計(jì)委、環(huán)?？偩值炔块T聯(lián)合下達(dá)了關(guān)于公布《摩托車報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》。上海市政府依照國(guó)家文件，發(fā)布了與上海市更新和報(bào)廢燃油助動(dòng)車的政策意見(jiàn)。2002年編制完成的《上海市城市交通白皮書(shū)》表示應(yīng)取消LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車，其出發(fā)點(diǎn)是為了城市的環(huán)境和環(huán)保。但《白皮書(shū)》將大部分內(nèi)容放在汽車、公交車和地鐵系統(tǒng)中，其有關(guān)政策并沒(méi)有考慮和提及到其他的道路主體——助動(dòng)車、自行車等。2003年，上海市公安局交警總隊(duì)據(jù)《上海市摩托車報(bào)廢管理規(guī)定》作為具體實(shí)施意見(jiàn)。之后，又頒布了《關(guān)于燃?xì)庵鷦?dòng)車（LPG）替換燃油助動(dòng)車有關(guān)情況處理意見(jiàn)的通知》，細(xì)化了“報(bào)廢和更新”的流程及標(biāo)準(zhǔn)。

截止2014年12月31日，上海關(guān)閉所有加油站LPG加氣服務(wù)，LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車將從此進(jìn)入歷史。歷時(shí)二十多年的上海LPG燃?xì)庵鷦?dòng)車，期間一系列的政府方向制定和決策，為上海的城市發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)了嚴(yán)重的影響，這也充分說(shuō)明了政府引導(dǎo)創(chuàng)新的方向制定的重要性。在方向制定的問(wèn)題上，如果沒(méi)有充分的科學(xué)論證和規(guī)范指導(dǎo)、中長(zhǎng)期的發(fā)展預(yù)測(cè)和規(guī)劃、客觀公平的評(píng)估和監(jiān)管體系、嚴(yán)格和規(guī)范的獎(jiǎng)懲制度等機(jī)制保障，那么政府出臺(tái)政策和法規(guī)的科學(xué)性和有效性將無(wú)法得到保證。

（二）改進(jìn)案例——上海推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1.光伏產(chǎn)業(yè)專利分析

通過(guò)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)近幾年的發(fā)展分析，結(jié)合國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)專利數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，從2012年起，光伏行業(yè)依舊未擺脫供過(guò)于求的難題，光伏產(chǎn)品價(jià)格大幅下滑，光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)專利申請(qǐng)數(shù)量也呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì)（見(jiàn)下圖1）。

不同專業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)專利近十年的申請(qǐng)數(shù)量方面，系統(tǒng)和應(yīng)用相關(guān)的專利數(shù)量是逐年穩(wěn)定增長(zhǎng);光伏設(shè)備相關(guān)專利數(shù)量于2011年達(dá)到最多，隨后逐年降低;電池和組件相關(guān)專利數(shù)量同樣在2011年左右達(dá)到最多，隨后逐年降低，且降低幅度較大;光伏材料相關(guān)專利數(shù)量于2012年達(dá)到最多，隨后呈逐年降低趨勢(shì)。

2.光伏產(chǎn)業(yè)熱點(diǎn)分析

本文根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀，運(yùn)用共詞分析法，以SATI和UCINET等軟件為工具，歸納出目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)夥a(chǎn)業(yè)研究的熱點(diǎn)，并以此為科學(xué)研究依據(jù)，分析上海光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)創(chuàng)新項(xiàng)目專項(xiàng)指南的制定與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)。

（1）高頻關(guān)鍵詞選取。本文以中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)為文獻(xiàn)數(shù)據(jù)源，時(shí)間設(shè)定為2005-2014、標(biāo)題設(shè)定為“光伏產(chǎn)業(yè)”的檢索條件，并對(duì)文獻(xiàn)所屬學(xué)科領(lǐng)域進(jìn)行了精煉，共搜索到相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)744篇。利用文獻(xiàn)題錄信息統(tǒng)計(jì)分析工具（SATI）對(duì)所選取文獻(xiàn)主題詞進(jìn)行抽取，對(duì)同義和近義主題詞做統(tǒng)一性處理，刪除部分有明顯錯(cuò)誤的詞組后，提取出20個(gè)主題詞，按照詞頻由高到低排序，選取前20個(gè)高頻詞，對(duì)其重新編碼（見(jiàn)表1）。

（2）熱點(diǎn)詞分析。將選取的20個(gè)高頻關(guān)鍵詞的關(guān)系矩陣輸入到軟件UCINET中，生成關(guān)鍵詞派系成員聚類圖和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖，如下圖所示（見(jiàn)圖2和圖3）。

根據(jù)圖3將創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的研究熱點(diǎn)劃分為以下三個(gè)派系（見(jiàn)表2）。

根據(jù)前面對(duì)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞的提取和研究熱點(diǎn)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的研究范圍非常廣泛，派系聚類較明顯。根據(jù)關(guān)鍵詞派系聚類分析結(jié)果可以看出，在對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)研究的演化發(fā)展過(guò)程中，主要有三方面的研究熱點(diǎn)：技術(shù)創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)價(jià)值。從研究熱點(diǎn)的演化進(jìn)程來(lái)看，目前對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)等研究主要聚焦在技術(shù)創(chuàng)新，太陽(yáng)能、光伏發(fā)電等方面（后文中對(duì)政府項(xiàng)目指南的分析中可以看出），光伏產(chǎn)業(yè)未來(lái)的研究趨勢(shì)將主要聚焦于競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)價(jià)值的研究，如何提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展戰(zhàn)略制定、產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分析等方面。

四、創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定流程的優(yōu)化對(duì)策

通過(guò)對(duì)比上海LPD燃?xì)庵鷦?dòng)車這一失敗案例以及上海市光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目指南（創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定）及產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)分析，可以發(fā)現(xiàn)在創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定方面，上海市相關(guān)部門正逐步改進(jìn)，提高其政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的引導(dǎo)性和有效性。通過(guò)對(duì)上海市光伏產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目指南（創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定）的分析，本研究探索了政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的基本流程和效果，并給出相關(guān)的改進(jìn)建議，改進(jìn)后的創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定流程如下圖4所示。

（一）明確創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的重點(diǎn)領(lǐng)域

通過(guò)相關(guān)智庫(kù)建設(shè)，總結(jié)和制定創(chuàng)新項(xiàng)目涉及領(lǐng)域的重點(diǎn)發(fā)展方向，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特色，支持產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，有的放矢，構(gòu)建適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)。一方面，利用大數(shù)據(jù)，增加客觀依據(jù)，減少主觀自由載量權(quán)。在政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定流程中，可以推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的智庫(kù)建設(shè)、引入大數(shù)據(jù)，對(duì)專家推薦的內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤考核、分級(jí)管理，能夠?yàn)閯?chuàng)新項(xiàng)目的預(yù)期研究提供科學(xué)、專業(yè)的依據(jù)。另一方面，完善中介服務(wù)?？萍贾薪榉?wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)是政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目管理流程再造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快技術(shù)交易市場(chǎng)的建設(shè)，推進(jìn)技術(shù)中介服務(wù)，能夠有效促進(jìn)創(chuàng)新要素和成果的自由流動(dòng)?？萍贾薪榉?wù)機(jī)構(gòu)，在科研體制和企業(yè)的發(fā)展當(dāng)中起著很重要的作用[11]。他們是政府和企業(yè)之間的橋梁，為企業(yè)提供政策、科技、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融等方面的咨詢和服務(wù)，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移，中小企業(yè)只要能夠把技術(shù)做出來(lái)，發(fā)達(dá)的技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)機(jī)構(gòu)就能保障技術(shù)的及時(shí)轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。

（二）依靠科學(xué)方法，選取第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目分析

根據(jù)對(duì)上海光伏產(chǎn)業(yè)熱點(diǎn)及專利的分析，結(jié)合上海市光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)熱點(diǎn)和專利的演化進(jìn)程具有一定的關(guān)聯(lián)，在創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定過(guò)程中，明確產(chǎn)業(yè)熱點(diǎn)和專利狀況，能夠幫助政府把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，進(jìn)而有效制定創(chuàng)新項(xiàng)目方向。因此，政府可通過(guò)遴選第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，依靠科學(xué)方法——熱點(diǎn)分析、專利地圖等，在創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定前對(duì)項(xiàng)目專題進(jìn)行評(píng)估和分析。通過(guò)選取第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，能夠較為客觀公正的對(duì)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新技術(shù)和發(fā)展進(jìn)行評(píng)估和分析，避免專家意見(jiàn)不客觀引起的問(wèn)題，進(jìn)而保障創(chuàng)新項(xiàng)目制定的科學(xué)性。

（三）政府引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定過(guò)程的制度變革

加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。一方面，對(duì)于創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定的專家評(píng)審，引入責(zé)任意識(shí)，專家署名評(píng)議，有效推動(dòng)創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定。另一方面，政府科技計(jì)劃部門官員署名決策，從嚴(yán)規(guī)范、從嚴(yán)管理，對(duì)于項(xiàng)目成果出現(xiàn)的問(wèn)題追究相關(guān)責(zé)任，加強(qiáng)各方面的責(zé)任意識(shí)。探索激勵(lì)機(jī)制：在權(quán)責(zé)分明的基礎(chǔ)上，探索政府科技計(jì)劃部門制定決策的相關(guān)官員的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的有效創(chuàng)新項(xiàng)目方向決策者采取一定的激勵(lì)措施，激發(fā)政府作為引導(dǎo)創(chuàng)新項(xiàng)目發(fā)展的主體的創(chuàng)新活力，建立完善的創(chuàng)新體系，創(chuàng)造高效創(chuàng)新生態(tài)，使得科學(xué)家的自由探索、企業(yè)家的逐利行為，以及政府的長(zhǎng)期目標(biāo)能夠得以有機(jī)結(jié)合。

引入誠(chéng)信機(jī)制。目前，政府誠(chéng)信存在一定的缺失現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：行政決策隨意性;干預(yù)企業(yè)盲目性;市場(chǎng)監(jiān)管欠公平性;行政審批缺乏規(guī)范性等。提出引入“誠(chéng)信”的體制創(chuàng)新，主要基于以下兩點(diǎn)考慮：一是體制轉(zhuǎn)軌出現(xiàn)制度“真空”和短缺，無(wú)法或難以規(guī)范各種失信、無(wú)信行為，因此，誠(chéng)信資源缺失成為嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題，政府需要帶頭建設(shè)誠(chéng)信體系;二是政府是社會(huì)最具公信力的組織，它及它的每一個(gè)成員的誠(chéng)信行為，對(duì)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)具有根本的引導(dǎo)與示范作用。離開(kāi)了政府誠(chéng)信，其他所有主體的誠(chéng)信都難以自立與持久。因此，作為保障，誠(chéng)信機(jī)制可以在創(chuàng)新項(xiàng)目方向制定中作為一票否決，如有不誠(chéng)信記錄可以一票否決。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]