畢玉耕

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與供地緊張矛盾日益加劇，如何通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在滿足全國(guó)土地利用總體規(guī)劃前提下，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，盤(pán)活建設(shè)用地存量，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，成為擺在各級(jí)政府面前的難題。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤 城鄉(xiāng)建設(shè)用地 金融機(jī)構(gòu) 合作模式

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（簡(jiǎn)稱(chēng)“增減掛鉤”）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)（國(guó)土資發(fā)【2008】138號(hào)）。

一、政策背景

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤概念最早于2008年提出，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）規(guī)定，制定相關(guān)試點(diǎn)管理辦法，通過(guò)推動(dòng)宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足，改善農(nóng)民居住環(huán)境。山東濰坊、棗莊、青島等地進(jìn)行了試點(diǎn)，該模式堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制度，將原有的鄉(xiāng)村管理歸于社區(qū)化管理，即將原來(lái)農(nóng)村散居的居住模式改變?yōu)榧芯幼〉纳鐓^(qū)化模式，在村民自愿的原則下，將自己居住的宅基地轉(zhuǎn)讓出來(lái)，政府統(tǒng)一組織開(kāi)墾、整理，除留作社區(qū)建設(shè)用地，剩余部分通過(guò)置換其它農(nóng)村建設(shè)用地?fù)Q取收益，政府財(cái)政給予宅基地流轉(zhuǎn)農(nóng)民一定份額的安置補(bǔ)貼。這種模式并沒(méi)有解決農(nóng)民深層次的生存就業(yè)問(wèn)題，且受限于無(wú)相關(guān)配套政策，資金安排無(wú)法明確，導(dǎo)致推行速度很慢，僅有農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行試點(diǎn)進(jìn)行信貸支持，因經(jīng)營(yíng)主體、銷(xiāo)售回款等不明晰，均未形成明顯效果。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與供地緊張矛盾日益加劇，如何通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在滿足全國(guó)土地利用總體規(guī)劃前提下，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，盤(pán)活建設(shè)用地存量，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，成為擺在各級(jí)政府面前的難題。

根據(jù)十三五規(guī)劃，到2020年，全國(guó)耕地保有量不低于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭(zhēng)建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，加強(qiáng)土地規(guī)劃管控和用途管制，嚴(yán)格進(jìn)行永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)，嚴(yán)格遵循生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，牢牢守住耕地紅線和“生態(tài)紅線”，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。改變農(nóng)村居民點(diǎn)“多、散、亂”的現(xiàn)狀，引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)集中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地集中連片，有效改善農(nóng)村耕作條件。美化農(nóng)村居住環(huán)境，改善村容村貌，對(duì)存量建設(shè)用地布局優(yōu)化調(diào)整，減少新增建設(shè)占用耕地資源、有效補(bǔ)充耕地，解決農(nóng)村生產(chǎn)生活污水及垃圾無(wú)序排放等問(wèn)題。農(nóng)村資金投入需求巨大，完全依賴(lài)政府預(yù)算資金解決困難極大，如何解決資金投入，成為破解上述問(wèn)題的關(guān)鍵。

2014年，隨著國(guó)家對(duì)政府債務(wù)的管控力度加大，國(guó)家頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），提出政企債務(wù)“切割”的思路之后，要求“政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”。之后通過(guò)50、87、92、23、54號(hào)等一系列文件，從政企債務(wù)隔離，開(kāi)明渠堵暗道，清理違規(guī)PPP項(xiàng)目，加大資本金穿透審核，設(shè)財(cái)政承受力10%紅線控制，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)及政府機(jī)構(gòu)同責(zé)，建立全方位、穿透式的地方政府債務(wù)監(jiān)管體系。2019年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《政府投資條例》，明確了政府投資范圍，從投資決策、年度計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督管理四個(gè)角度對(duì)政府投資行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，強(qiáng)調(diào)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)作用和政府投資項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)不得由施工單位墊資建設(shè)等，以往依賴(lài)城投公司或施工單位墊資的方式也走不通了。

2015年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出2020年全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧、農(nóng)村人居環(huán)境改善，國(guó)家開(kāi)始探索用好用活增減掛鉤政策。2016年2月，國(guó)土資源部發(fā)布《國(guó)土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》。2017年4月，國(guó)土資源部發(fā)布《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》。各省人民政府印發(fā)相關(guān)配套政策，如廣東省《深入推進(jìn)“三舊”改造工作的實(shí)施意見(jiàn)》、山東省《關(guān)于深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》、河南省《關(guān)于進(jìn)一步用好用活國(guó)土資源政策全力推進(jìn)打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的通知》、貴州省《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持易地扶貧搬遷的實(shí)施意見(jiàn)》等，各省結(jié)合各自的《土地利用總體規(guī)劃》（2006—2020年），結(jié)合土地綜合整治工作實(shí)際和國(guó)土資源部年度下達(dá)的指標(biāo)情況，整體加快推進(jìn)增減掛鉤工作。

將農(nóng)村節(jié)余出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)，調(diào)劑為城市建設(shè)用地指標(biāo)，是解決城市發(fā)展用地不足和耕地減少矛盾的一種有效途徑。對(duì)農(nóng)村大量閑置的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理，在符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的前提下，先整理復(fù)墾、后建新使用，推動(dòng)社會(huì)資本有序參與增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)。通過(guò)轉(zhuǎn)讓增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)是彌補(bǔ)財(cái)政不平衡、精準(zhǔn)扶貧的一種有效手段，即財(cái)政實(shí)力弱的貧困地區(qū)，將閑置的用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給用地指標(biāo)緊張、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)，獲得現(xiàn)金補(bǔ)充收入，又能進(jìn)行土地連片整合，充分利用土地資源，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，即解決了土地指標(biāo)供需矛盾，又解決了農(nóng)村資金投入不足。

各省市積極開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)實(shí)施，創(chuàng)新土地管理機(jī)制，圍繞開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、完善農(nóng)村宅基地分配政策、農(nóng)村宅基地退出機(jī)制等方面進(jìn)行積極探索，實(shí)現(xiàn)土地從單一的資源管理逐步向資源、資產(chǎn)、資本三位一體的管理方式轉(zhuǎn)變。政府通過(guò)政策支持，推動(dòng)社會(huì)資本有序參與增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)受益的原則，引導(dǎo)社會(huì)資本支持增減掛相關(guān)業(yè)務(wù)。因社會(huì)資本方的介入，銀行等各金融機(jī)構(gòu)有了介入該類(lèi)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。銀行資本的介入，更積極推動(dòng)了增減掛鉤業(yè)務(wù)快速開(kāi)展，終于打破了原僅依賴(lài)政府投資運(yùn)作模式的僵局。

圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)有償調(diào)劑、田園綜合體項(xiàng)目國(guó)家政策扶持、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合以及2020年施行的新修訂《土地管理法》實(shí)行的農(nóng)村集體建設(shè)用地“三權(quán)分置”及其與國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)、同價(jià)”等政策。綜合運(yùn)用多項(xiàng)政策疊加，嘗試將增減掛鉤項(xiàng)目中的拆舊區(qū)核減政策與田園綜合體項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中的零星征地政策整合，解決田園綜合體項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中的建設(shè)用地空間不足、用地成本過(guò)高等難題;將增減掛鉤政策與美麗鄉(xiāng)村政策整合，解決增減掛鉤安置區(qū)公益設(shè)施配套資金不足難題;將增減掛鉤、田園綜合體、美麗鄉(xiāng)村政策整合，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)群眾生活方式與生產(chǎn)方式同步改變，居住條件與經(jīng)濟(jì)條件同步提升的目標(biāo)。

二、實(shí)施過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題：

（一）各地政策缺少規(guī)范化實(shí)施舉措，項(xiàng)目實(shí)施緩慢

部分地區(qū)在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，缺失科學(xué)規(guī)范政策引導(dǎo)和配套措施，導(dǎo)致項(xiàng)目拆舊進(jìn)展緩慢。在項(xiàng)目、資金整合中，存在市縣政府利益、土地和財(cái)政等部門(mén)利益的博弈，各行其道、相互掣肘，影響項(xiàng)目整體實(shí)施進(jìn)度。此外，在項(xiàng)目實(shí)施中，部分地區(qū)基層負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)不足，不愿作為和不敢作為，拆舊復(fù)墾的積極性不高，導(dǎo)致拆舊工作進(jìn)展緩慢。還存在諸多其他障礙，如涉及農(nóng)戶(hù)拆遷、拆遷戶(hù)安置、土地整理升級(jí)改造、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套等各種措施配套不能及時(shí)跟進(jìn)實(shí)施。增減掛鉤業(yè)務(wù)應(yīng)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、國(guó)土綜合整治三項(xiàng)政策配合，整合各項(xiàng)資金、資源，有利于發(fā)揮資源最大效益，最大限度釋放政策紅利。

（二）公眾參與度不足，信息公開(kāi)度不夠

部分地方在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，補(bǔ)償信息不夠公開(kāi)透明、信息傳遞渠道不暢，加劇了拆舊區(qū)農(nóng)民對(duì)其權(quán)益保障的擔(dān)憂，也造成公眾參與度不足。農(nóng)民沒(méi)有充分的參與權(quán)與知情權(quán)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施缺乏熱情，各項(xiàng)工作開(kāi)展難度極大。為提高公眾參與積極性，應(yīng)將公眾參與貫穿從選址現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)、實(shí)施規(guī)劃編制到拆遷補(bǔ)償安置等各環(huán)節(jié)，加大項(xiàng)目信息公開(kāi)力度，定期發(fā)布項(xiàng)目管理信息，強(qiáng)化輿論監(jiān)督。

（三）指標(biāo)增值收益分配不合理

在節(jié)余土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益分配上，農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益并未充分體現(xiàn)，應(yīng)根據(jù)增值來(lái)源公平分配，提高土地增值收益在農(nóng)民收益中的比重。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中缺乏系統(tǒng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、舊村拆遷和新型社區(qū)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和失地農(nóng)民的安置方案，產(chǎn)生的節(jié)余耕地利益未明確、無(wú)相應(yīng)后續(xù)管控監(jiān)督措施，被拆遷農(nóng)戶(hù)應(yīng)得利益得不到充分保障。對(duì)拆舊區(qū)農(nóng)民安置，應(yīng)結(jié)合區(qū)域條件，因地制宜，在尊重習(xí)慣、保障居住的基礎(chǔ)上，實(shí)施多元化的安置方式。目前采取的增減掛鉤收益多采取一次性返還到增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)，對(duì)農(nóng)村未來(lái)的發(fā)展缺乏足夠的資金支持，不利于后續(xù)農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)培育和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）跨區(qū)域指標(biāo)交易受限，交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)不暢通

增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)運(yùn)行相對(duì)封閉，跨省、市、縣（區(qū)）交易指標(biāo)受限，且節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)在大部分省份尚未做到完全市場(chǎng)化，導(dǎo)致急需建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域由于拆舊潛力小等原因無(wú)法開(kāi)展增減掛鉤，而拆舊潛力大、能夠提供掛鉤指標(biāo)的區(qū)域因找不到需求方而缺乏推進(jìn)動(dòng)力，地區(qū)差異導(dǎo)致的市場(chǎng)供需平衡不能滿足。國(guó)家鼓勵(lì)商業(yè)、住宅等經(jīng)營(yíng)性用地盡量使用增減掛鉤指標(biāo)，各地在安排建設(shè)項(xiàng)目時(shí)探索增減掛鉤指標(biāo)與年度計(jì)劃指標(biāo)的配比使用。實(shí)行流轉(zhuǎn)協(xié)商定價(jià)，考慮到增減掛鉤指標(biāo)的成本和增值收益，政府應(yīng)擬定市、縣域內(nèi)增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，流轉(zhuǎn)雙方根據(jù)指導(dǎo)價(jià)格協(xié)商確定指標(biāo)流轉(zhuǎn)，避免價(jià)格過(guò)低或過(guò)高影響流轉(zhuǎn)市場(chǎng)行情。

（五）實(shí)施方案及管理體制尚需完善

按照目前各地政策規(guī)定，增減掛鉤實(shí)施方案一經(jīng)上報(bào)，調(diào)整次數(shù)和范圍都有嚴(yán)格限制，由于實(shí)施方案預(yù)案需在項(xiàng)目具體實(shí)施前制定，而項(xiàng)目真正實(shí)施過(guò)程又往往與上報(bào)的實(shí)施方案存在較大差異，受限于現(xiàn)行的管理制度，各級(jí)政府不愿推行，項(xiàng)目實(shí)施管理體制尚待完善。建議實(shí)施方案批準(zhǔn)后在實(shí)施期限內(nèi)，可根據(jù)實(shí)際情況允許調(diào)整一次，在編制實(shí)施方案時(shí)只確定建新區(qū)位置與范圍，不確定具體項(xiàng)目名稱(chēng)，增強(qiáng)掛鉤項(xiàng)目實(shí)施方案的靈活性與可操作性;設(shè)立增減掛鉤臺(tái)賬，用地后直接核減相關(guān)指標(biāo)，增加掛鉤實(shí)施方案的可操作性與靈活性。

（六）增減掛業(yè)務(wù)開(kāi)展限制條件較多

因受所處地區(qū)自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、實(shí)施成本、指標(biāo)市場(chǎng)需求變化等多種因素影響，能夠符合實(shí)施條件的地區(qū)有限。如在一些農(nóng)業(yè)用地碎化、交通不便、礦區(qū)治理地區(qū)，不適用大規(guī)模機(jī)械耕作的地區(qū)較難實(shí)施。

（七）加強(qiáng)政策考核，完善監(jiān)測(cè)管控

目前，部分地方政府對(duì)增減掛鉤業(yè)務(wù)認(rèn)識(shí)不足，重視程度不夠，缺乏相關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制和后續(xù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系。建議將耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量建設(shè)及管理與驗(yàn)收評(píng)定工作納入政府年度考核體系。新增耕地需及時(shí)上圖并完成變更，建立耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量水平動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，以圖斑為單元重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后新增耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、追蹤，確保新增耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低，逐漸完善省、市、縣三級(jí)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。

三、增減掛鉤與土地一級(jí)整理的異同

增減掛鉤業(yè)務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作的流程與土地一級(jí)整理相似度極高，均要涉及居民安置、拆遷、土地整理、耕地管網(wǎng)配套等，因國(guó)家已叫停土地儲(chǔ)備貸款，各家銀行金融機(jī)構(gòu)均將其與土地儲(chǔ)備貸款列入禁止范圍，由此大部分銀行金融機(jī)構(gòu)對(duì)該類(lèi)業(yè)務(wù)存在政策認(rèn)識(shí)不明晰，且因各地政策存在一定差異，除少數(shù)幾家銀行在部分地區(qū)開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)外，大部分銀行未開(kāi)展類(lèi)似業(yè)務(wù)，這在一定程度上減緩了增減掛鉤業(yè)務(wù)的快速推進(jìn)。通過(guò)對(duì)國(guó)家十余年的相關(guān)政策梳理研究，二者存在適用政策不同、實(shí)施單位主體不同、資金來(lái)源不同、實(shí)物土地與指標(biāo)分離等諸多不同?，F(xiàn)將其存在的主要不同點(diǎn)闡述如下，希望能夠?qū)Ω鹘鹑跈C(jī)構(gòu)開(kāi)展增減掛鉤業(yè)務(wù)提供幫助：

（一）土地儲(chǔ)備貸款

土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上國(guó)土資源主管部門(mén)為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為縣級(jí)（含）以上人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的國(guó)土資源主管部門(mén)、承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。根據(jù)2018年1月新修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》要求，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色、可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局，提升國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)的質(zhì)量和效率。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備資金及形成資產(chǎn)的監(jiān)管。儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)應(yīng)按照地塊的規(guī)劃，完成地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進(jìn)行土地平整，滿足必要的"通平"要求。該類(lèi)前期開(kāi)發(fā)依托于實(shí)物土地進(jìn)行，為土地使用權(quán)收儲(chǔ)前的必要工作，依據(jù)政策為國(guó)家土地儲(chǔ)備管理辦法等法律法規(guī)，實(shí)施主體為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。該類(lèi)資金屬于政府預(yù)算資金，若銀行介入均屬于政府債務(wù)性質(zhì)。

（二）增減掛貸款業(yè)務(wù)

增減掛鉤業(yè)務(wù)目前處于探索和創(chuàng)新階段，由于對(duì)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)需求和區(qū)位環(huán)境的不同，各省、市對(duì)土地增減掛鉤的制度存在較大差異，主要依據(jù)國(guó)家、國(guó)土資源等部門(mén)出臺(tái)的一系列增減掛鉤政策制度、各省出臺(tái)的相關(guān)配套實(shí)施辦法，實(shí)施主體一般為省、市、縣級(jí)國(guó)有企業(yè)（或城投企業(yè)）或社會(huì)資本方，資金來(lái)源主要依賴(lài)企業(yè)營(yíng)運(yùn)資金和銀行信貸資金，形成的土地節(jié)余指標(biāo)可以在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化交易，省內(nèi)、市級(jí)范圍交易均通過(guò)省級(jí)流轉(zhuǎn)平臺(tái)市場(chǎng)化交易，收益按照各方簽訂的合同、協(xié)議或?qū)嵤┓桨高M(jìn)行分配，屬于特殊經(jīng)營(yíng)權(quán)范疇的商品交易，銀行對(duì)該類(lèi)業(yè)務(wù)的信貸資金屬于法人客戶(hù)貸款，不屬于政府債務(wù)范疇。

需要特別注意的是，按照目前指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍可分為：指標(biāo)跨省域調(diào)劑、指標(biāo)省內(nèi)跨地市調(diào)劑、指標(biāo)地市內(nèi)跨縣區(qū)調(diào)劑、項(xiàng)目所在縣區(qū)政府自用等流轉(zhuǎn)模式。根據(jù)2018年3月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》規(guī)定，“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國(guó)家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用，該類(lèi)指標(biāo)涉及資金納入省級(jí)財(cái)政向中央財(cái)政的一般公共預(yù)算收入和轉(zhuǎn)移性支出，屬于預(yù)算資金收支，因可能涉及增加政府債務(wù)，銀行不能介入該類(lèi)指標(biāo)信貸業(yè)務(wù)。項(xiàng)目所在區(qū)縣政府自用指標(biāo)的，因?qū)嵤┲黧w與指標(biāo)需求主體均受同一區(qū)縣政府控制，指標(biāo)需求方往往以獲得實(shí)物土地使用權(quán)為目標(biāo)，實(shí)際操作中較難防范信貸資金流向?qū)嵨锿恋厍捌谡?，涉嫌違規(guī)增加政府債務(wù)，資金監(jiān)控難度的增加，也對(duì)介入該類(lèi)業(yè)務(wù)的銀行金融機(jī)構(gòu)貸后管理提出很高的要求，該類(lèi)業(yè)務(wù)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)需審慎介入。

四、增減掛鉤合作模式探索

根據(jù)增減掛節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)模式不同，金融機(jī)構(gòu)可介入模式主要分四種。

（一）政府授權(quán)模式（指標(biāo)回款可封閉監(jiān)管）

政府授權(quán)模式主要依靠政府授權(quán)國(guó)有企業(yè)作為節(jié)余指標(biāo)的運(yùn)營(yíng)主體，負(fù)責(zé)運(yùn)作節(jié)余指標(biāo)的產(chǎn)生和流轉(zhuǎn)。此種模式運(yùn)作的前提為各省出臺(tái)的相關(guān)制度，未明確指標(biāo)收益為財(cái)政預(yù)算收入。指標(biāo)流轉(zhuǎn)采用市場(chǎng)化運(yùn)作模式，如山東省、河南省、貴州省等。增減掛指標(biāo)的實(shí)施主體往往為省、市、縣級(jí)國(guó)有企業(yè)（或城投企業(yè)），通過(guò)指標(biāo)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)收益償還用于產(chǎn)生指標(biāo)的成本投入，該類(lèi)業(yè)務(wù)應(yīng)屬于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)業(yè)務(wù)，因增減掛指標(biāo)的市場(chǎng)稀缺性和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，該類(lèi)業(yè)務(wù)自身產(chǎn)生的盈利空間較大，最終能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展形成有效支持。

金融機(jī)構(gòu)在介入該類(lèi)業(yè)務(wù)時(shí)，建議參照項(xiàng)目貸款方式管理，各地因拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目所在地施工條件、地質(zhì)地貌、安置方式存在差異，項(xiàng)目成本存在較大差異。應(yīng)著重落實(shí)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施方案是否獲得省、市自然資源廳或其他有權(quán)審批部門(mén)批復(fù)、簽訂項(xiàng)目開(kāi)發(fā)合作協(xié)議、項(xiàng)目區(qū)具體實(shí)施方案的資金使用計(jì)劃、建筑施工進(jìn)度計(jì)劃、拆遷補(bǔ)償計(jì)劃、項(xiàng)目總投資是否合理等。應(yīng)做好區(qū)域市場(chǎng)調(diào)查，掌握節(jié)余指標(biāo)市場(chǎng)需求、交易價(jià)格、流轉(zhuǎn)周期、目標(biāo)市場(chǎng)土地交易規(guī)模和價(jià)格等情況。因該類(lèi)業(yè)務(wù)具體實(shí)施涉及市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)政府機(jī)構(gòu)，涉及自然資源、環(huán)保、規(guī)劃、住建、農(nóng)業(yè)等多個(gè)政府部門(mén)，離開(kāi)政府支持，完全依賴(lài)社會(huì)出資方根本無(wú)法完成，該類(lèi)業(yè)務(wù)一般以政府獨(dú)資或控股國(guó)有企業(yè)為經(jīng)營(yíng)主體。拆遷安置涉及廣大農(nóng)民的切身利益，一般推行中均采取先建新、再拆舊方式，貨幣與實(shí)物安置相結(jié)合等方式，時(shí)間要求一般在3年內(nèi)完成，從手續(xù)準(zhǔn)備到真正實(shí)施往往間隔時(shí)間較長(zhǎng)，銀行信貸資金投入時(shí)主要為拆遷補(bǔ)償和新區(qū)安置、土地復(fù)墾等。而指標(biāo)完成、初驗(yàn)、驗(yàn)收、入庫(kù)、交易均在政府自然資源系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行，需密切關(guān)注指標(biāo)的交易和銷(xiāo)售回款，銀行需建立與當(dāng)?shù)卣鞴懿块T(mén)較密切聯(lián)系，或當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)文件形式配合指標(biāo)監(jiān)控。如山東菏澤金地模式、重慶“地票制”等。

（二）政府信用類(lèi)模式（PPP模式和政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式）

采用PPP模式，應(yīng)在符合國(guó)家及監(jiān)管部門(mén)相關(guān)合規(guī)性要求的前提下，采用政府和社會(huì)資本合作，社會(huì)資本與增減掛鉤項(xiàng)目融合，除解決資金難題外，還將新型社區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程施工等交給專(zhuān)業(yè)企業(yè)實(shí)施。這種方式將政府從資金籌措和工程建設(shè)中解脫出來(lái)，專(zhuān)心搞好土地利用規(guī)劃、項(xiàng)目監(jiān)督監(jiān)管和群眾工作。待項(xiàng)目完成后，產(chǎn)生的掛鉤指標(biāo)按照合作協(xié)議約定的比例由政府和企業(yè)分配使用，鼓勵(lì)合作雙方在符合法律規(guī)定條件下，探索對(duì)新社區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)、流轉(zhuǎn)復(fù)墾土地發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)等收益作為合作收益的有效補(bǔ)充，擴(kuò)大收益合作空間。也可在尊重農(nóng)民意愿的前提下，以文化廣場(chǎng)、街道冠名等方式，引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和工商資本參與相關(guān)掛鉤項(xiàng)目建設(shè)。PPP模式一般適用于價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)，而且普遍存在運(yùn)營(yíng)期管理，增減掛鉤項(xiàng)目以節(jié)約指標(biāo)交易為主要收入來(lái)源，無(wú)后續(xù)運(yùn)營(yíng)期管理，周期較短，但目前市場(chǎng)化尚不充分，不太適用于PPP模式。另外，PPP模式融資還要求社會(huì)出資方須有較強(qiáng)的資金實(shí)力和融資能力，以及較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感，項(xiàng)目推行過(guò)程中不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)較大，各方利益協(xié)調(diào)難度大，政府注重長(zhǎng)期效應(yīng)和項(xiàng)目區(qū)的產(chǎn)業(yè)培育，而社會(huì)出資方往往注重短期效應(yīng)。采取PPP模式需對(duì)社會(huì)出資方資金實(shí)力進(jìn)行有效評(píng)估，防止資金中斷引起增減掛鉤項(xiàng)目爛尾，要與縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府簽訂項(xiàng)目實(shí)施協(xié)議并明確政府主導(dǎo)地位，避免因政府換屆等因素影響增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程。

政府采購(gòu)或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，因涉及財(cái)政預(yù)算資金支出，受限于政府預(yù)算資金管控，增減掛鉤項(xiàng)目涉及農(nóng)村拆遷安置、土地復(fù)墾、指標(biāo)交易多個(gè)環(huán)節(jié)，目前尚無(wú)規(guī)范的政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)型匹配，除個(gè)別省份（云南省）外，各級(jí)政府采取該方式的積極性不高。

（三）探索組建多方參與基金融資模式

該做法是指政府注冊(cè)資金成立國(guó)有控股公司，搭建增減掛鉤融資平臺(tái)，引入金融資本和社會(huì)資本，通過(guò)“先存地、后變現(xiàn)”的方式運(yùn)作。項(xiàng)目完成后，通過(guò)流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)回籠資金。組建融資平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)在于吸引社會(huì)資本參與、解決資金籌措難問(wèn)題的同時(shí)，又有了政府的參與和擔(dān)保。這種模式比較安全、風(fēng)險(xiǎn)較小、便于操作，但受當(dāng)前國(guó)家的政策限制較大。該模式有利于整合涉農(nóng)建設(shè)資金，建立增減掛鉤引導(dǎo)基金，在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，按照“渠道明晰、用途鎖定、集中投入、統(tǒng)籌使用、各記其功”的原則，以增減掛鉤土地增值收益為主，將縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)涉及農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會(huì)事業(yè)等方面的財(cái)政資金進(jìn)行整合。市、縣級(jí)政府是增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施主體，可探索按照政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，建立市、縣增減掛鉤項(xiàng)目政府引導(dǎo)基金。實(shí)行基金市場(chǎng)化運(yùn)作、滾動(dòng)發(fā)展、封閉運(yùn)行，逐漸形成“市縣聯(lián)合”投融資機(jī)制，破解資金瓶頸，推動(dòng)增減掛鉤業(yè)務(wù)開(kāi)展。該種方式涉及各級(jí)政府預(yù)算資金，因國(guó)家為限制地方債務(wù)，對(duì)融資平臺(tái)限制較多，主體選擇難度大，且項(xiàng)目運(yùn)作初期，往往自身缺少相應(yīng)現(xiàn)金流，外部融資難度很大，該方式推行效果較差。部分省份開(kāi)展探索統(tǒng)籌管理各種涉農(nóng)基金，如山東省出臺(tái)了《推動(dòng)山東省級(jí)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)施意見(jiàn)》等，單獨(dú)實(shí)施難度較大。

（四）城市更新模式

“城市更新”概念最早于1958年在荷蘭提出，我國(guó)最早于2009年10月由深圳市提出，并頒布全國(guó)首部城市更新辦法，指由符合辦法規(guī)定的主體對(duì)特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）內(nèi)具有城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施亟需完善，環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患，現(xiàn)有土地用途、建筑物適用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，影響城市規(guī)劃實(shí)施等特定情形下的區(qū)域，根據(jù)城市規(guī)劃和辦法規(guī)定程序進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動(dòng)。確定了政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，市場(chǎng)主體由原權(quán)利人自行實(shí)施、市場(chǎng)主體單獨(dú)實(shí)施或者二者聯(lián)合實(shí)施的方式。更新模式分為拆除重建、綜合整治、功能改變、舊工業(yè)區(qū)綜合整治、舊工業(yè)區(qū)符合更新模式。經(jīng)過(guò)10余年實(shí)踐運(yùn)行，該模式趨于成熟，通過(guò)盤(pán)活低效存量建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)在政府引導(dǎo)下工商資本與農(nóng)民集體合作共贏，節(jié)余指標(biāo)單獨(dú)作用并不明顯。該種方式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市適用性較好，有利于提升中心城市核心競(jìng)爭(zhēng)力。

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作者單位：恒豐銀行股份有限公司濟(jì)南分行