邵君喆

摘要：全面預(yù)算管理作為現(xiàn)代企業(yè)管理的核心內(nèi)容之一，以企業(yè)戰(zhàn)略目標為導(dǎo)向，對企業(yè)未來一段時間的經(jīng)營活動和相應(yīng)的財務(wù)結(jié)果進行預(yù)測和籌劃，對執(zhí)行過程進行監(jiān)督和分析，對執(zhí)行結(jié)果進行評價和反饋，進而幫助企業(yè)有效貫徹戰(zhàn)略、合理配置資源、持續(xù)改善經(jīng)營、穩(wěn)步提升價值。對鐵路企業(yè)而言使用這種科學(xué)的管理方法具有深遠的意義和巨大的價值。文章從國家要求層面、鐵路發(fā)展層面和人民期盼層面對鐵路企業(yè)深化全面預(yù)算管理的重大意義進行概括提煉。

關(guān)鍵詞：鐵路企業(yè)? 全面預(yù)算管理

一、國家有要求——加強全面預(yù)算管理是貫徹落實黨中央、國務(wù)院部署的必然要求

《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第15號—全面預(yù)算》（財會[2010]11號）《管理會計應(yīng)用指引第200號——預(yù)算管理》（財會[2017]24號）等指出，企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強預(yù)算管理，充分發(fā)揮其在企業(yè)規(guī)劃、決策、控制和評價活動中的作用，進而促進企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營計劃的實現(xiàn)?！镀髽I(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行辦法》（財企[2001]325號）《關(guān)于企業(yè)實行財務(wù)預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》（財企[2002]102號）《中央企業(yè)財務(wù)預(yù)算管理暫行辦法》（國資委令第18號）《關(guān)于進一步深化中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作的通知》（國資發(fā)評價[2011]167號）等進一步指出，企業(yè)尤其是國有企業(yè)應(yīng)該加強全面預(yù)算管理，建立、健全財務(wù)預(yù)算管理制度，組織開展財務(wù)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核等工作，這不僅是優(yōu)化企業(yè)資源配置、提升企業(yè)運行效率、降低企業(yè)營運風(fēng)險、促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營計劃的重要抓手，更是做強、做大、做優(yōu)國有企業(yè)，提高國有企業(yè)世界競爭力的重要舉措。

國家有要求，鐵路有行動。早在2002年鐵道部便頒布了《鐵路企業(yè)實施全面預(yù)算管理試行辦法》（鐵財函[2002]94號），開始對鐵路行業(yè)實施全面預(yù)算管理進行探索，但是由于政府職能和企業(yè)職能相互重疊、未能精準劃分，使得這種科學(xué)的管理方法雖然被引入鐵路行業(yè)，但并沒有完全發(fā)揮其作用。隨著2013年中國鐵路總公司成立，鐵路開始進行企業(yè)化運作，總公司黨組對全面預(yù)算管理愈加重視。2016年加強全面預(yù)算被確定為總公司17個重大課題之一和3個重大財務(wù)課題之一。2017年陸東?？偨?jīng)理就鐵路全面預(yù)算管理做出“重視理解的認識要深化、基礎(chǔ)工作較薄弱、作用發(fā)揮有待提升”“要尊重規(guī)律、改進方法、剛性約束、按程序權(quán)限滾動控制”“要進一步提升經(jīng)營管理水平，防范廉政風(fēng)險”的重要批示，并要求切實提高鐵路企業(yè)全面預(yù)算管理水平。2018年陸東?？偨?jīng)理又指出鐵路企業(yè)的全面預(yù)算管理涉及規(guī)劃、決策、控制和評價等多個環(huán)節(jié)，各單位要有針對性地采取措施，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理“牛鼻子”和“方向標”作用，深化全面預(yù)算管理成為鐵路企業(yè)完善經(jīng)營管理機制、提高法制化市場化經(jīng)營水平的一項重點工作。2018年7月中國鐵路總公司印發(fā)《鐵路企業(yè)全面預(yù)算管理辦法》（鐵總財[2018]127號），要求總公司所屬企業(yè)認真貫徹執(zhí)行。2019年鐵路企業(yè)繼續(xù)深化全面預(yù)算管理，堅持以安全為前提，盈虧總額和運輸總支出“雙控”、收入和支出“彈掛”，進一步強化了全面預(yù)算管理的投入產(chǎn)出導(dǎo)向和效率效益導(dǎo)向。2020年在總結(jié)《鐵路企業(yè)全面預(yù)算管理辦法》實施情況的基礎(chǔ)上，鐵路企業(yè)采取更為靈活的預(yù)算編制方法，將零基預(yù)算法和滾動預(yù)算法進行結(jié)合，在預(yù)算編制時，充分考慮大量新線投產(chǎn)、新設(shè)備投入，以零為基礎(chǔ)編制預(yù)算，減少不客觀的歷史因素影響，在執(zhí)行預(yù)算時，實行滾動預(yù)算管理，根據(jù)優(yōu)化生產(chǎn)的要求及時改進預(yù)算，更好地發(fā)揮預(yù)算對生產(chǎn)的指導(dǎo)作用。

二、發(fā)展有需要——加強全面預(yù)算管理是推動鐵路高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措

2013年鐵道部實行政企分開的管理體制改革，按照《中華人民共和國全面所有制工業(yè)企業(yè)法》等的要求成立中國鐵路總公司。2017年鐵路企業(yè)按照《中華人民共和國公司法》《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》（國辦發(fā)[2017]69號）等的要求進行公司制改革并取得重大進展，18個鐵路局改制為集團有限公司，非運輸企業(yè)改革方案經(jīng)批復(fù)實施，總公司機關(guān)組織機構(gòu)改革順利完成。2019年經(jīng)國務(wù)院批準同意，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司。公司制改革不僅僅是改名字、換牌子，關(guān)鍵通過公司制改革構(gòu)建具有中國特色、行業(yè)特點、符合市場經(jīng)濟規(guī)律的現(xiàn)代化鐵路企業(yè)運行機制，進而實現(xiàn)從傳統(tǒng)運輸生產(chǎn)型企業(yè)向現(xiàn)代化運輸經(jīng)營型企業(yè)的轉(zhuǎn)變，提升鐵路企業(yè)的市場競爭力。全面預(yù)算管理作為現(xiàn)代企業(yè)管理的核心內(nèi)容之一，是以企業(yè)戰(zhàn)略目標為導(dǎo)向，通過對未來一定期間內(nèi)的經(jīng)營活動和相應(yīng)財務(wù)結(jié)果進行全面預(yù)測和籌劃，科學(xué)、合理配置企業(yè)各項財務(wù)資源和非財務(wù)資源，并對執(zhí)行過程進行監(jiān)督和分析，對執(zhí)行結(jié)果進行評價和反饋，指導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營活動的持續(xù)改善和調(diào)整，進而推進實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標的管理活動，是企業(yè)各部門的工作目標、協(xié)調(diào)工具、控制標準和考核依據(jù)，在經(jīng)營管理中發(fā)揮著“方向標”和“指揮棒”的關(guān)鍵作用。因而，要想構(gòu)建現(xiàn)代化鐵路企業(yè)運行機制，推動鐵路高質(zhì)量發(fā)展，必須加強全面預(yù)算管理，使之更好地服務(wù)于公司制改革后鐵路企業(yè)的改革發(fā)展。

發(fā)展有需要，鐵路在行動。2018年鐵路局實施公司制改革以來，總公司黨組對全面預(yù)算管理工作愈加重視，積極組織鐵路局集團公司預(yù)算評審會，并印發(fā)《鐵路企業(yè)全面預(yù)算管理辦法》，要求總公司所屬企業(yè)認真貫徹執(zhí)行。新印發(fā)的《鐵路企業(yè)全面預(yù)算管理辦法》由九章四十七條組成，包括鐵路全面預(yù)算管理的概念和原則、組織機構(gòu)和管理職責(zé)、預(yù)算編制和下達、財務(wù)執(zhí)行預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行分析和監(jiān)控、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算管理基礎(chǔ)工作、預(yù)算紀律考核及責(zé)任追究等重要內(nèi)容，為總公司所屬企業(yè)進行全面預(yù)算管理提供了規(guī)范。各總公司所屬企業(yè)認真學(xué)習(xí)貫徹落實總公司黨組的決策部署，在堅持全路一張網(wǎng)、維護運輸集中統(tǒng)一指揮的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際情況深入研究，制定了更為詳盡的預(yù)算管理細則，初步實現(xiàn)了對經(jīng)營管理活動事前規(guī)劃、事中控制、事后考核的閉環(huán)管理，充分發(fā)揮預(yù)算管理對企業(yè)經(jīng)營的“指揮棒”作用，以預(yù)算配資源、用預(yù)算促管理、向預(yù)算要效益，努力推動企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

三、人民有期盼——加強全面預(yù)算管理是滿足人民對高質(zhì)量鐵路運輸服務(wù)向往的重要保障

在過去相當(dāng)長的時間里，鐵路曾經(jīng)是制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸和短板，但經(jīng)過改革開放以來幾代鐵路人的不懈努力和艱苦奮斗，鐵路事業(yè)實現(xiàn)了突飛猛進的大發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)加快，截至2019年底，全國鐵路營業(yè)里程達到13.9萬公里，較1978年的5.17萬公里增加168%;其中高鐵3.5萬公里，位于世界第一位;鐵路電氣化率、復(fù)線率分別位于世界第一和第二位;運輸能力大幅提升，2019年國家鐵路完成旅客發(fā)送量35.7億人次，較1978年的8.07億人次增加342%，其中動車組22.9億人次;完成貨物發(fā)送量34.4億噸，較1978年的10.75億噸增加220%。服務(wù)水平明顯提高，運輸服務(wù)的多樣性、舒適性和便捷性不斷增強，刷臉核驗、在線選座、電子客票、站車Wi-Fi、網(wǎng)上訂餐、中轉(zhuǎn)接續(xù)換乘、常旅客服務(wù)、鐵路與地鐵安檢互認、集裝箱多式聯(lián)運、鐵水聯(lián)運、高鐵快運、商品汽車運輸、冷鏈運輸、中歐班列等便民、利民的客貨運創(chuàng)新服務(wù)不斷涌現(xiàn)?？萍紕?chuàng)新取得重大突破，目前鐵路建立了全套完備的技術(shù)體系，形成一大批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)創(chuàng)新成果，高速鐵路、既有線提速、高原鐵路、高寒鐵路、重載鐵路等技術(shù)均達到世界領(lǐng)先水平。鐵路的快速發(fā)展不斷地改善著人民的出行條件，且產(chǎn)生巨大的溢出效應(yīng)，帶動了沿線經(jīng)濟發(fā)展和相關(guān)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，推動了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，受到了廣大人民群眾和社會各界的高度好評。可以說，鐵路已然是實至名歸的國民經(jīng)濟大動脈、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生工程、綜合交通運輸體系的骨干和亮麗的中國名片，鐵路事業(yè)的蓬勃發(fā)展已然是中華民族的心之所向，是滿足人民對美好生活向往的重要保障。但是在鐵路事業(yè)快速發(fā)展的同時，也面臨著許多問題和挑戰(zhàn)，尤其是在財務(wù)方面的挑戰(zhàn)。自2008年大規(guī)模興建高鐵以來，鐵路長期負債，國內(nèi)外借款數(shù)額逐年遞增、資產(chǎn)負債率居高不下、利息保障倍數(shù)相對較低。在未來鐵路企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的過程中應(yīng)高度警惕和防范債務(wù)風(fēng)險。全面預(yù)算管理，作為現(xiàn)代企業(yè)管理的有效手段之一，通過對企業(yè)經(jīng)營活動的事前、事中、事后進行全過程、全方位、全員的管控，能夠有效地幫助企業(yè)控制支出、擴大收入。因而，要想進一步推動鐵路高質(zhì)量發(fā)展、使鐵路改革發(fā)展紅利惠及全民，就必須加強全面預(yù)算管理，著力節(jié)支降耗、改革創(chuàng)新。

人民有期盼，鐵路有行動。自2018年7月中國鐵路總公司印發(fā)《鐵路企業(yè)全面預(yù)算管理辦法》以來，鐵路企業(yè)認真貫徹執(zhí)行，并在實施的過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗。相比于一般企業(yè)，鐵路企業(yè)實施全面預(yù)算管理時，在目標導(dǎo)向上需要協(xié)同的重點多，不僅僅要考慮經(jīng)濟效益目標，同時也要考慮社會責(zé)任等多方面目標，將經(jīng)營效益、鐵路安全、客貨運輸量、固定資產(chǎn)投資、節(jié)能減排等工作目標具體化、數(shù)量化，并納入全面預(yù)算管理的考量范疇;在要素統(tǒng)籌上需要關(guān)注的單元層次多，從縱向來看包括國家鐵路集團公司、鐵路局集團公司、站段、車間、班組等多個層次，從橫向來看包括客運部門、貨運部門、調(diào)度部門、機務(wù)部門、車輛部門、工務(wù)部門、電務(wù)部門、供電部門、非運輸部門、勞資部門、物資部門等多個層次;在系統(tǒng)平衡上需要增減的變數(shù)多，客貨運量變化、運行圖調(diào)整、列車開行方案變化、列車等級變化、價格策略選擇、新線開行時間、動車組與普通客車開行結(jié)構(gòu)變化等因素均會給鐵路企業(yè)全面預(yù)算管理工作帶來增減變化;在控制考核上需要評價的節(jié)點，控制過程貫穿經(jīng)營活動的事前、事中、事后，考核過程橫向到各部門、縱向到各單位。因而鐵路企業(yè)在實施全面預(yù)算管理時，既要聚焦國家鐵路集團公司發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營目標，實現(xiàn)全路經(jīng)濟效益最大化，又要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)與經(jīng)營、安全與效率、投入與產(chǎn)出、近期與遠期目標等;既要堅持全路一張網(wǎng)、維護運輸指揮輸集中統(tǒng)一，又要突出鐵路局集團公司市場經(jīng)營主體地位和作用，開拓市場、增收節(jié)支;既要維護預(yù)算管理的嚴肅性，強化預(yù)算管理的剛性約束機制，又要保有一定的靈活性，根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營過程變化及時修正預(yù)算目標，增強預(yù)算管理的科學(xué)性和有效性。

基金項目：本文為中國鐵路總公司黨校系統(tǒng)重點調(diào)研課題《新時代鐵路企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究——戰(zhàn)略視角下鐵路企業(yè)全面預(yù)算管理研究》（2018ZGSDX064）的部分成果。

作者單位：鐵道黨校領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)和現(xiàn)代科技教研部