譚 荃

一、地方政府專項(xiàng)債概況

為解決地方政府的債務(wù)困境，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方政府專項(xiàng)債應(yīng)運(yùn)而生。

（一）相關(guān)法律法規(guī)

為進(jìn)一步規(guī)范地方政府專項(xiàng)債的申報(bào)與發(fā)行等，國家陸續(xù)出臺(tái)了以下法律法規(guī)（如表1）：

以上文件主要內(nèi)容包括地方專項(xiàng)債的發(fā)行流程、地方政府舉債融資機(jī)制等其他有助于地方政府募集資金的實(shí)施辦法和指導(dǎo)意見。

（二）全國地方政府專項(xiàng)債概況

2019年地方政府債券發(fā)行數(shù)量達(dá)到1093個(gè)，其中專項(xiàng)債券2.59萬億元，占比為59%，2019年提前下達(dá)的新增專項(xiàng)債額度為8100億元。截至2020年第一季度，我國地方政府專項(xiàng)債已突破10829億元。

（三）江西高速集團(tuán)專項(xiàng)債發(fā)行概況

截至2020年11月18日，集團(tuán)收到249億元收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，用于萍蓮、祁婺、宜遂、大廣復(fù)線和尋龍項(xiàng)目建設(shè)，期限分別為5、15、20年，對(duì)應(yīng)利率3.29%～3.89%。地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的發(fā)行，開辟了高速公路項(xiàng)目建設(shè)資金籌集新渠道，極大地緩解了集團(tuán)的資金壓力，保障了在建項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)。收費(fèi)公路專項(xiàng)債券期限長、成本低、資金穩(wěn)，為省高速集團(tuán)的高速公路建設(shè)提供了極大的支持。

二、地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債存在的問題

根據(jù)集團(tuán)地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用情況，參照相關(guān)法律法規(guī)，目前地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債還存在以下問題：

（一）資產(chǎn)收益歸屬不明確

地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券作為高速公路建設(shè)的一種新型籌資方式，有效保障了項(xiàng)目建設(shè)資金需求，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但與此同時(shí)，存在地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債的資產(chǎn)、受益主體不明確的問題。收費(fèi)還債模式下，地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的舉債、償債主體是政府；付息來源為政府性基金收入、專項(xiàng)收入等；高速公路建成后通行費(fèi)收入轉(zhuǎn)入財(cái)政。那么收費(fèi)還債模式下企業(yè)通過自籌方式投入資金后形成的資產(chǎn)如何劃分、收益如何分配？

（二）專項(xiàng)債資金、資產(chǎn)核算無據(jù)可依

根據(jù)財(cái)政部、交通運(yùn)輸部印發(fā)的《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，收費(fèi)公路專項(xiàng)債項(xiàng)目屬于政府資產(chǎn)，由縣級(jí)以上地方各級(jí)交通運(yùn)輸部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算管理工作。但現(xiàn)實(shí)中，收費(fèi)公路專項(xiàng)債項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營管理都交給企業(yè)，企業(yè)實(shí)質(zhì)是代建代管，目前部分企業(yè)已對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目投入資本金，如何核算項(xiàng)目資產(chǎn)、負(fù)債及收益，目前沒有明確規(guī)定。如果將專項(xiàng)債項(xiàng)目并入企業(yè)報(bào)表，將嚴(yán)重影響企業(yè)財(cái)務(wù)狀況，進(jìn)而影響融資能力和持續(xù)發(fā)展。

（三）專項(xiàng)債項(xiàng)目企業(yè)墊付資金如何定性

由于之前地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債每年發(fā)一次，存在債券發(fā)行資金到位與項(xiàng)目建設(shè)資金需求實(shí)際不匹配的問題，企業(yè)為此墊付的資金又不允許從專項(xiàng)債項(xiàng)目中抽回，那么企業(yè)不論是作為借款處理還是資本金處理，都存在無法確權(quán)的問題。

（四）改擴(kuò)建高速公路項(xiàng)目通行費(fèi)和成本的分?jǐn)倖栴}

改擴(kuò)建項(xiàng)目使用專項(xiàng)債，同一路段通行費(fèi)負(fù)有兩處償債義務(wù)，一是原項(xiàng)目建設(shè)期舉借的項(xiàng)目建設(shè)債務(wù)，二是改擴(kuò)建時(shí)期承接的專項(xiàng)債。對(duì)于這類項(xiàng)目，建成后收費(fèi)如何分配、運(yùn)營成本如何分?jǐn)?，是需要思考的問題。

（五）項(xiàng)目配套融資受限

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》的規(guī)定，償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化融資。但由于目前的收費(fèi)公路專項(xiàng)債項(xiàng)目普遍存在項(xiàng)目收益預(yù)測不符合實(shí)際、項(xiàng)目收入難以覆蓋專項(xiàng)債本息的情況，所以專項(xiàng)收入很難有結(jié)余，實(shí)際很難進(jìn)行市場化配套融資。

（六）發(fā)行規(guī)模大，債期限短，短期還本壓力大

一方面，地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債一次性發(fā)行金額較大，存在資金沉淀現(xiàn)象，且建設(shè)期無收益，但相應(yīng)的利息負(fù)擔(dān)未減少，需按期付息。另一方面，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券依托資本市場發(fā)行，項(xiàng)目收益與債券還本期限不匹配時(shí)，會(huì)出現(xiàn)大額本金集中到期歸還的問題。

（七）項(xiàng)目日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出經(jīng)費(fèi)的核定和劃撥

《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》第二十二條并未對(duì)項(xiàng)目日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出如何核定、何時(shí)劃撥制定明確規(guī)定。如果項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)劃撥不及時(shí)或不足以覆蓋項(xiàng)目運(yùn)營支出，將可能影響該項(xiàng)目的正常運(yùn)營，產(chǎn)生不利的社會(huì)影響。

三、相關(guān)建議

針對(duì)以上地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債的問題，結(jié)合省高速集團(tuán)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)提出以下建議：

（一）明確專項(xiàng)債核算政策

明確專項(xiàng)債項(xiàng)目性質(zhì)，針對(duì)高速公路企業(yè)，專項(xiàng)債高速公路項(xiàng)目是政府資產(chǎn)還是企業(yè)資產(chǎn)、專項(xiàng)債資金會(huì)計(jì)處理上應(yīng)作為負(fù)債還是資金劃撥處理。不同的項(xiàng)目性質(zhì)將影響企業(yè)決策、資金資產(chǎn)管理和賬務(wù)核算，建議制定相關(guān)辦法加以規(guī)范和明確。

（二）明確專項(xiàng)債資產(chǎn)權(quán)屬

明確專項(xiàng)債資產(chǎn)的分割方式，若專項(xiàng)債項(xiàng)目需要企業(yè)出資，企業(yè)應(yīng)作為入股還是借資入賬，企業(yè)出資后如何與政府對(duì)專項(xiàng)債高速公路項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行分割，專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行市場化配套融資如何區(qū)分權(quán)責(zé)，建議制定相關(guān)辦法加以規(guī)范和明確。

（三）政府部門明確后續(xù)建設(shè)與管理模式

對(duì)存量和新增發(fā)行使用專項(xiàng)債券的政府收費(fèi)公路，相關(guān)政府部門應(yīng)出文對(duì)建設(shè)與管理模式加以明確，從而界定企業(yè)責(zé)任和權(quán)利，避免后續(xù)出現(xiàn)審計(jì)整改情況。

（四）厘清專項(xiàng)債項(xiàng)目相關(guān)政府與企業(yè)職責(zé)

專項(xiàng)債的發(fā)行和償還由省財(cái)政廳負(fù)責(zé)，而項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營由項(xiàng)目法人單位實(shí)施，因此相關(guān)政府部門應(yīng)明確由政府承擔(dān)專項(xiàng)債的償還責(zé)任，企業(yè)無須償還。

四、結(jié)語

地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債能夠有效地緩解高速公路企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的資金壓力，但在相關(guān)政策的制定上還需進(jìn)一步細(xì)化，解決操作過程中存在的一系列問題，從而使專項(xiàng)債更好地服務(wù)地方政府和企業(yè)。