文/倪殷建，上海市城市排水有限公司

1 研究背景及目的

國家于2015年3月起施行新的《污水處理費征收使用管理辦法》，上海于2016年相應出臺新的《上海市污水處理費征收使用管理實施辦法》，排污水設施使用費（下稱“排污水費”）調整為污水處理費。

新的污水處理費收費主體從原先由企業(yè)征收改為由政府征收，性質變更為政府非稅收入，全額上繳上海市地方國庫。但征收標準不變，繼續(xù)按原排污水費征收標準執(zhí)行。其次，計費方式不變，繼續(xù)按原排污水費計費方式計征，即應繳納的污水處理費=用水量×污水處理費征收標準×0.9。

《辦法》要求，加強污水處理費征收使用的資金保障、政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。污水處理費?？顚Ｓ茫瑢ｍ椨糜诔擎?zhèn)污水處理設施建設、運行和污泥處理處置。而污水處理費的征收、使用和管理，必須接受財政、價格、審計和上級水行政主管部門的監(jiān)督檢查；污水處理服務單位也應當定期公布污水處理量、主要污染物削減量、污水處理設施出水水質等信息。

隨著政府新《辦法》的出臺，為規(guī)范政府采購資金的使用，政府對排污水企業(yè)進行污水處理成本規(guī)制（以下簡稱“污水成本規(guī)制”）。在新的污水成本規(guī)制模式下，為了積極應對政府污水成本規(guī)制給排污水企業(yè)帶來的困惑，化壓力為動力。本文從財務管理的角度，從企業(yè)自身出發(fā)，結合理論分析，在系統(tǒng)分析成本規(guī)制以來企業(yè)面臨問題的基礎上，提出解決策略，并對標國內，提出污水成本規(guī)制的優(yōu)化建議，希望對提高企業(yè)成本精細化管理水平，滿足政府成本規(guī)制要求的同時提升上海排污水處理服務水平有一定的幫助。

2 成本規(guī)制理論分析

“規(guī)制”一詞來源于英文“Regulation”，通常指的是規(guī)制部門（通常是各級政府）通過對某些特定產業(yè)或企業(yè)的產品定價、產業(yè)進入與退出、投資決策、危害社會環(huán)境與安全等行為進行的監(jiān)督與管理，主要分為經濟性規(guī)制與社會性規(guī)制。其中價格規(guī)制是政府對于公用事業(yè)實施經濟規(guī)制的核心，公正報酬率規(guī)制與價格上限規(guī)制是當前世界各國普遍采用的兩種政府規(guī)制方法。

價格的形成基礎是成本，成本監(jiān)審是政府規(guī)制的重要內容，是政府調整價格的重要程序，主要是指政府部門依據價格法的規(guī)定對壟斷企業(yè)成本發(fā)生的真實性予以認定。它與成本規(guī)制的區(qū)別是：成本規(guī)制是建立相關成本標準、范圍，并以此審核和評價企業(yè)的經營狀況。成本監(jiān)審往往是定價的依據，而成本規(guī)制通常是補貼的依據。由于服務市場的失靈及部分服務產品的壟斷性和公共性,為保護市場有效性和公平性,政府必須強化對這些產品的成本規(guī)制或成本稽核。

3 污水成本規(guī)制下的企業(yè)財務管理現狀分析

3.1 自負盈虧轉為政府成本規(guī)制

污水成本規(guī)制實施以前，排污水水企業(yè)主要通過資產折舊、財務費用和直接運營等形成企業(yè)經營成本，進行財務管理。費制改革之后，政府通過購買服務的形式，購買排污水企業(yè)的污水處理服務。

同時，為了提高政府定價的科學性、合理性和公正性，規(guī)范政府采購污水處理服務的行為和財政資金的使用，也為了提高企業(yè)服務效率，排污水行業(yè)借鑒上海公共交通等行業(yè)實施成本規(guī)制的模式，《上海市污水處理成本規(guī)制管理辦法》相應出臺，排污水企業(yè)開始接受政府的成本規(guī)制管理，按照總量和單項約束指標的標準嚴格控制構成污水處理成本的各項費用。

3.2 企業(yè)財務管理模式轉為基于成本規(guī)制的預算及審計模式

成本規(guī)制之前,排污水企業(yè)作為獨立核算、自主經營、自負盈虧的企業(yè)，財務制度遵循企業(yè)財務管理方面的相關規(guī)定?！渡虾Ｊ形鬯幚沓杀疽?guī)制管理辦法》實施之后，企業(yè)財務管理轉換為基于污水處理采購合約的全面預算管理模式，事前給定各項成本的核定值，實現成本事前控制，并為財政補貼提供依據。政府部門作為污水處理的主管部門，分別委托第三方機構對企業(yè)實施審計，嚴格核算排污水企業(yè)年度的污水處理相關成本。

3.3 推動企業(yè)加快精細化管理，發(fā)揮潛力降本增效

污水成本規(guī)制制度，較為有效的形成了企業(yè)降本增效的強約束機制，有利于推動企業(yè)加強預算管理、成本約束和成本管理，污水處理成本全面受控。

費制改革后，參照上海公交等行業(yè)的做法，政府對污水處理采購合約實施新的成本規(guī)制辦法，對企業(yè)發(fā)生的污水處理所有相關成本進行規(guī)制并實施審計，既控制總體成本，又對單項成本進行逐項規(guī)制。如有成本超支情況發(fā)生，企業(yè)需要對所有超出的成本作出解釋。

3.4 存在的主要問題

根據現行的排污水成本規(guī)制辦法中的第十條，規(guī)制值作為約束指標和管理指標的限制值，其遵循的“取值方法”是，“年度成本實際發(fā)生數額超過規(guī)制值的，按照成本規(guī)制值計列;年度成本實際發(fā)生數額低于成本規(guī)制值的，按實際發(fā)生數計列?！?成本規(guī)制管理過程中，若低于成本規(guī)制，按照既定成本值執(zhí)行，而未有獎勵措施，最終按照各項約束指標的實際成本加總值與成本規(guī)制值進行比對進行效果評價，因此導致對企業(yè)約束太強、激勵不足的問題。

其次排污水企業(yè)現行財務管理與污水成本規(guī)制存在一定差異。污水成本規(guī)制對污水處理成本費用中的人工成本、材料、燃料、動力、水費、淤泥清淤費、修理費、污泥處置費、利息支出和其他成本費用十個項目設置了約束指標。該約束指標與排污水企業(yè)現行的財務成本核算存在一定的差異，企業(yè)在日常成本核算及管理過程中無法直觀判斷單項成本的成本規(guī)制情況，不利于企業(yè)成本的過程管理。

4 污水成本規(guī)制下排污水企業(yè)財務管理策略

4.1 完善預算編制合理性和準確性，強化內部成本管理

計劃先行，合理的計劃是預算質量的保證。排污水企業(yè)可以根據歷年的生產運營業(yè)務數據，結合預測后形成年度的污水處理量計劃、采購計劃、維修計劃、更新改造計劃等各類計劃，然后形成各專項預算，最終形成年度污水成本預算。并探索污水處理各項運營成本的定額，不斷提高預算編制的合理性和準確性。

以預算成本為核心，增強集約化成本管控手段，加強對人、財、物的集中管控，促進業(yè)務集約化管理系統(tǒng)落實，逐步推進業(yè)財融合、集中采購等管理舉措，形成可持續(xù)發(fā)展的管理運營構架，實現預算成本范圍內的降本增效。其次，構建與績效掛鉤的獎懲機制，提升員工降本、增效、提質的積極性和有效性。再次，結合業(yè)務藍圖，通過流程再造、在崗人員培訓、加強責任落實和管理等方式，降低人力資源使用成本，不斷提高單位勞動效率。

4.2 提升企業(yè)財務管理水平，加強降本增效

嚴格遵守最新的合約機制、相關規(guī)定及成本規(guī)制等。排污水企業(yè)在確保城市排污水污水設施正常運行基礎上，在成本支出合規(guī)性上狠下功夫，自覺遵守排污水成本公開和成本規(guī)制。

排污水企業(yè)可以及時調整以適應新費制，明晰成本，全找準目標企業(yè)和關鍵指標，建立財務績效生產運營、企業(yè)管理和服務水平相結合的考核指標體系。查找成本管理的盲點和薄弱環(huán)節(jié)，制定并完善降本增效的解決方案和整改措施。加強資源整合、成本控制、技術創(chuàng)新、人才引進和績效考核，注重企業(yè)效益與社會效益的平衡。

4.3 以信息化建設為依托，提升企業(yè)成本精細化管理水平

利用大數據和云計算等創(chuàng)新技術，推進智慧水務建設，開發(fā)建立上海城市基礎設施信息數據平臺，探索“互聯網+”運用，為政府、市民和商業(yè)伙伴提供更加先進、便利和創(chuàng)新的排污水服務。

通過構建智慧排污水系統(tǒng)，推動設施設備的智能化、自動化管理，減少人力資本的投入。同時將工作流、資金流、信息流、物資流等融為一體，為業(yè)財的融合提供強有力的技術支撐，提升企業(yè)成本管理的精細化水平。

5 污水成本規(guī)制對標分析及建議

5.1 相關行業(yè)成本規(guī)制對標分析

5.1.1 深圳公交行業(yè)的成本規(guī)制

根據2008年頒布的《深圳市公交財政補貼及成本規(guī)制方案》，成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)成本范圍和建立單位成本標準。

一是建立明確的公交財政補貼制度。公交財政補貼總額＝單項補貼之和＋投資回報調節(jié)＋服務質量調節(jié)。

二是合理確定成本項目標準值，通過成本規(guī)制對公交財政補貼進行監(jiān)管。對公交行業(yè)實施成本規(guī)制，控制公交成本不合理上漲，是財政補貼的基礎，也是財政補貼監(jiān)管的核心。公交運營成本包括人員工資、柴油燃料費、營運車輛修理費、管理費、固定資產折舊以及其它直接費用等項目。

三是適當設置主要成本項目浮動范圍。柴油燃料用量、營運車輛修理費、管理費等公交營運主要成本項目，允許在標準值上下5%范圍內浮動。實際發(fā)生數額超過浮動范圍上限的，按浮動范圍上限計入規(guī)制成本，實際發(fā)生數額在浮動范圍之內的，按實際發(fā)生數額計入規(guī)制成本，實際發(fā)生數額低于浮動范圍下限的，按浮動范圍下限計入規(guī)制成本。主要成本項目金額降到限額以下所帶來的收益由企業(yè)享有，調動企業(yè)降低主要成本項目的積極性。

5.1.2 上海公交行業(yè)的成本規(guī)制辦法

根據《上海市公共汽車和電車營運企業(yè)成本規(guī)制管理辦法》（滬交辦〔2008〕325號），上海公交行業(yè)的成本規(guī)制與深圳大體相似。

其中，人工費用按上海市統(tǒng)計部門公布的本年度職工平均工資水平核定。經營者收入水平與職工收入比例保持合理范圍內。人車比，按上海市公交行業(yè)平均“人車比”確定標準；職工人數，按年平均人數計算；車輛數，按上海市運輸管理處審定的年平均營運車輛數計算。能耗費和保養(yǎng)修理費等原則上按上海市公交企業(yè)平均百公里水平確定浮動范圍。其他成本應與其公交行業(yè)公益特性相匹配，參照國資委對國有大中型企業(yè)的管理標準，并納入成本公開范圍。

《辦法》規(guī)定，公交企業(yè)通過加強經營管理、提高勞動生產率等途徑，使其實際成本低于標準的，所獲差額利潤應留企業(yè)發(fā)展；若實際成本超過成本標準要求的，其虧損由企業(yè)自負。

5.1.3 電力行業(yè)的規(guī)制框架借鑒

電力產業(yè)政府規(guī)制的改革方向主要是尊重電力產業(yè)各個環(huán)節(jié)的特性，重點從發(fā)電、售電環(huán)節(jié)入手加快電力產業(yè)改革步伐，進一步提升我國電力產業(yè)的生產效率、經營效率。

電力行業(yè)的規(guī)制方法包括投資回報率和激勵性規(guī)制兩種：

投資回報率規(guī)制通過制定公平競爭的規(guī)制，對企業(yè)的經營性收入進行管控，通過具體收益率進一步增加電力企業(yè)的壟斷經營利潤。收益率可以使電力企業(yè)增加投資，得到應得的利潤，并吸引合適的電力產業(yè)投資，進行設備更新。同時，通過收益率來調控價格，可以較為便捷地控制電力企業(yè)的生產經營，使電力企業(yè)避免受到損害。

激勵性規(guī)制包括價格上限和收入上限規(guī)制。其核心是將其他相關企業(yè)為依據，確定電力企業(yè)的經營負擔，準確計算出被規(guī)制企業(yè)的生產者價格指數，提升電力企業(yè)的服務水平，減少不必要的支出，進而增強電力產業(yè)全要素生產率。

5.2 污水成本規(guī)制優(yōu)化建議

5.2.1 探索企業(yè)績效激勵機制

為提高成本規(guī)制的激勵性 ，增加企業(yè)降低成本的積極性，可以參照公交行業(yè)和電力行業(yè)的相關做法進行優(yōu)化。在電力行業(yè)中，根據國家發(fā)改委2016年印發(fā)的《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》第十七條，“實際運行中線損率超過核定值的風險由電網企業(yè)承擔，實際運行中線損率低于核定值的收益由電網企業(yè)和電力用戶各分享 50%?！痹诠恍袠I(yè)中，根據深圳公交的做法，由于公交行業(yè)勞動生產率提高而降低的成本，由企業(yè)和社會以50%的比例進行分享。

因此可以將排污水企業(yè)所降低的成本收益（成本規(guī)制值與實際發(fā)生數之間的差額），以一定的比例返給企業(yè)。同時，建立完善對于降低成本獎勵費用的使用及監(jiān)管辦法，主要用于激勵員工的生產積極性。

5.2.2 展望未來，增加成本規(guī)制發(fā)展性指標

行業(yè)的不斷更新和發(fā)展離不開科學技術的發(fā)展與進步，科學化、信息化的網絡技術為行業(yè)的管理與發(fā)展提供重要的基礎保障和有效的手段。排污水企業(yè)負責管理泵站、輸送管線、污水處理廠，每天面對大量的數據，隨著物聯網、云計算、移動互聯和大數據等新興熱點技術的不斷成熟，智能化管理涵蓋的領域正在逐步擴大，為企業(yè)管理理念的創(chuàng)新提供了高效的支撐。

將創(chuàng)新技術廣泛應用于企業(yè)日常業(yè)務管理中，譬如“智慧水務”等，有利于進一步提升企業(yè)管理標準，提高企業(yè)管理效率，同時降低企業(yè)管理成本，實現未來卓越全球城市所需的公共服務水平。因此，污水成本規(guī)制指標可以增加發(fā)展性指標，鼓勵企業(yè)在保障排污水及污水處理健康發(fā)展的同時，積極探索未來可持續(xù)的發(fā)展道路。