一、引言

近年來，隨著我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，各級政府不斷加大對重大建設(shè)項目的投資力度。政府投資項目的日益增多和項目本身的惠民特征讓越來越多的人民群眾關(guān)注政府投資項目的建設(shè)問題。審計作為一種監(jiān)督機制和國家治理體系的重要組成部分，正是查明并解答上述問題的有效途徑，能夠為社會公眾傳遞關(guān)于政府投資項目的真實、可靠的信息，發(fā)揮審計監(jiān)督與群眾監(jiān)督之間的作用關(guān)系，以審計監(jiān)督帶動群眾監(jiān)督。

本文將通過對深圳市政府投資項目績效審計公告的分析，探討目前政府投資績效審計仍然存在的問題，并提出相應(yīng)的完善建議。

二、深圳市政府投資項目績效審計的問題

1.政府投資項目績效審計的公告數(shù)量。

2016 年至2019 年深圳公布的政府投資項目績效審計的審計公告數(shù)量整體上較少，雖然有小幅度的增加但并不明顯，表明深圳市對于政府投資績效審計的公開程度不高。

2.審計結(jié)果公開時間。

我國政府投資項目績效審計公告時間距離審計結(jié)束時間平均為7 個月，審計報告滯后嚴(yán)重。當(dāng)社會公眾通過審計公告了解政府投資項目信息時，該項目可能早已建設(shè)結(jié)束并且投入使用了一段時間，公眾無法了解項目在施工、決策、預(yù)算等不同環(huán)節(jié)存在的問題，也不能及時的向政府進(jìn)行反饋，項目建設(shè)過程中的問題難以得到解決；其他未開始計劃或者已經(jīng)開始決策的政府投資項目也不能及時的從已經(jīng)審查完的項目中得到其經(jīng)驗和啟示，提前預(yù)防可能出現(xiàn)的問題，績效審計的成效受到了極大的負(fù)面影響。

3.審計時間點。

從表1 中可以看出，政府投資項目績效審計主要以事后審計為主，幾乎不關(guān)注事前審計和事中審計，沒有實現(xiàn)貫穿項目全過程的審計。劉家義審計長在《論國家治理與國家審計》中提出，審計具有揭示、抵御和預(yù)防功能，其中最終的目標(biāo)就是實現(xiàn)預(yù)防功能。但是事后審計是在項目建設(shè)完成之后發(fā)現(xiàn)項目決策、實施以及運行時的問題，此時只能針對相應(yīng)的問題進(jìn)行整改，對已經(jīng)造成的決策錯誤或者實施過程中的損失通常難以挽回和補救，即使能夠補救也要再投入更大的成本，更加不能達(dá)成預(yù)防的目標(biāo)。所以，對事前審計的忽視很可能會導(dǎo)致事前監(jiān)督不足，對項目決策過程不能實現(xiàn)有效的管控，難以從源頭解決問題。

三、深圳市政府投資項目績效審計問題的原因

1.法律法規(guī)不完善。

雖然審計署在2011 年發(fā)布了《政府投資項目審計規(guī)定》，但是卻沒有針對性的對政府投資項目績效審計做出規(guī)定。雖然各地方政府也根據(jù)實踐的具體情況，制定了相應(yīng)的部門規(guī)章制度或地方規(guī)章，但是影響力有限，缺少全國性的政府投資項目績效審計的法律法規(guī)。

2.缺乏完善的績效評價體系。

政府投資項目范圍廣闊，每個領(lǐng)域都有其特殊性，評價標(biāo)準(zhǔn)很難達(dá)到統(tǒng)一，所以目前我國仍然沒有建立一套科學(xué)、合理、完整的績效評價體系。這就導(dǎo)致審計人員在績效評價的過程中沒有權(quán)威的評價依據(jù)，只能根據(jù)經(jīng)驗制定臨時的績效評價標(biāo)準(zhǔn)。

自行制定標(biāo)準(zhǔn)就會產(chǎn)生各種衍生問題。首先，審計人員不熟悉特定的行業(yè)，在選定評價指標(biāo)時局限于財務(wù)指標(biāo)，忽略項目的其他方面。其次，績效評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。審計人員在對效率性進(jìn)行評價時，通常會側(cè)重于比較模糊籠統(tǒng)的定性評價，而忽略定量評價。最后，審計人員自行制定的評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏可比性。

3.審計人員的綜合素養(yǎng)能力不足。

目前審計機關(guān)的審計人員普遍緊缺，而每年開展的政府投資項目又非常多，難以分派大量的審計人員進(jìn)行過程導(dǎo)向模式的政府投資項目績效審計。我國審計機關(guān)的審計人員仍然以財會人員為主，構(gòu)成比較單一，缺乏多方位人才。對審計人員的選拔仍然是通過公務(wù)員統(tǒng)一考試，并沒有對審計人員的專業(yè)能力進(jìn)行考核，導(dǎo)致審計人員普遍缺乏管理、運營方面的專業(yè)知識，缺乏從宏觀角度看問題的能力，綜合分析能力不夠。

4.缺乏完整成熟的審計公開系統(tǒng)。

審計報告是審計項目的最終產(chǎn)物，且編寫完成后需要與被審計單位進(jìn)行商討，提交審計部門審核，導(dǎo)致審計報告的發(fā)布時間滯后嚴(yán)重，監(jiān)督作用大打折扣。其最根本的原因是局限于審后公開，對審計過程中的信息沒有及時的整理總結(jié)，缺乏一個實時的審計公開系統(tǒng)。

四、政府投資項目績效審計完善措施

1.建立健全法制法規(guī)。

（1）明確政府投資項目績效審計的地位。

首先，應(yīng)當(dāng)對《審計法》進(jìn)行修訂，明確績效審計的基礎(chǔ)概念、審計內(nèi)容、審計目標(biāo)、審計范圍等內(nèi)容，確立績效審計的地位。然后在績效審計的基礎(chǔ)上對政府投資項目績效審計的內(nèi)容進(jìn)行闡述和進(jìn)一步規(guī)范，結(jié)合地方政府實踐中的經(jīng)驗，逐步制定完善、詳細(xì)的政府投資項目績效審計制度。

（2）制定政府投資項目績效審計準(zhǔn)則。

政府投資項目績效審計準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面，首先是對概念、審計范圍、審計內(nèi)容、審計對象等基礎(chǔ)理論的闡釋；其次是確定審計機關(guān)、審計人員以及各自的職責(zé)分工，明確權(quán)責(zé)劃分；再次是以審計準(zhǔn)備、審計實施、審計后續(xù)為時間軸，對審計工作進(jìn)行具體的指導(dǎo)，明確每一步審計人員需要做的工作；最后，規(guī)定審計報告的內(nèi)容以及要求對政府投資項目績效審計報告進(jìn)行強制性公開，確保審計信息透明度。

2.建立完善的績效評價體系。

建立完善的績效評價指標(biāo)體系可以參考幾個重要的標(biāo)準(zhǔn)：法定標(biāo)準(zhǔn)，各行業(yè)都有其特定的法律規(guī)章；項目的預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，參考審計對象自己制定或采用的效益標(biāo)準(zhǔn)，將實際的情況與預(yù)期相比較；以往相似項目標(biāo)準(zhǔn)，參考以前年度相類似項目的實際水平以及審計部門在進(jìn)行相似審計工作時所采用的評價標(biāo)準(zhǔn)和取得的成果；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將項目的實際水平與行業(yè)內(nèi)其他項目的平均水平進(jìn)行橫向比較；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)研究或部門制定的技術(shù)手冊的數(shù)據(jù)；以前年度審計的建議，如果是二次審計的項目可以參考已得到的審計結(jié)果和已提出的審計建議，是否達(dá)到審計建議所要求的標(biāo)準(zhǔn)水平。

3.優(yōu)化審計團隊。

（1）提高審計人員綜合素養(yǎng)。

筆者認(rèn)為，審計作為一項專業(yè)性較強的工作，應(yīng)當(dāng)脫離公務(wù)員考核體系進(jìn)行招聘，由審計署牽頭，對招聘人員的審計專業(yè)知識、溝通技巧、數(shù)據(jù)分析等多方面能力進(jìn)行考核。除此以外，審計機關(guān)可以聯(lián)合高校舉辦在職審計培訓(xùn)班，對已有的審計團隊進(jìn)行培養(yǎng)。

（2）整合資源，建立專家團隊。

建立審計人才庫，將各級審計機關(guān)的審計人員都錄入人才庫中，在面臨大型審計項目時，審計機關(guān)之間可以整合人力資源，進(jìn)行合作，將不同特點的審計人員的作用最大化。除此以外，還可以外聘專家，建立專家團隊，專家應(yīng)當(dāng)包括各行各業(yè)不同領(lǐng)域的人才。

4.建立審計公開系統(tǒng)。

審計公開系統(tǒng)是在審計過程中分階段向社會公眾公開審計情況的系統(tǒng)，將審計公開的時間由審計后拓展到審計立項到審計結(jié)束的整個時間段。在建立該系統(tǒng)時，可以在審計機關(guān)的官網(wǎng)上單獨開辟出一個審計公開板塊，將審計分為四個階段，分別為：審計立項階段、審計公開征求意見階段、審計報告準(zhǔn)備階段、審計報告提交審核階段。在審計立項階段向公眾公開審計對象、審計此項目的原因、審計目的以及本次績效審計的審計標(biāo)準(zhǔn)；在審計公開征求意見階段可以開辟意見收集的系統(tǒng)，向社會公眾征集希望審計的重點以及掌握的被審項目的證據(jù)等；在報告準(zhǔn)備階段適當(dāng)整理出已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題，及時的公開反映問題；在審計報告審核階段明確報告公開的時間和審計報告包括的基本內(nèi)容框架。

由于四個階段之間存在明顯的時間差，每個階段的間隔時間都較長，不是實時動態(tài)更新，需要提前計劃安排好公開時間，在公開系統(tǒng)中顯示當(dāng)前審計項目所處的階段以及下一階段的公開時間，方便社會公眾查看和更好的安排審計工作以及及時地調(diào)整審計的進(jìn)度。