李一葦

（復(fù)旦大學(xué)，上海200433）

教師肩負(fù)教書育人的使命。近來，關(guān)于高校教師師德方面的負(fù)面報(bào)道引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。教育部通過制發(fā)《關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導(dǎo)意見》（下稱“指導(dǎo)意見”）建立了師德失范處理機(jī)制。但是，按照“指導(dǎo)意見”的規(guī)定，即使是對(duì)于情節(jié)較輕的師德失范行為，也至少要取消相關(guān)資格2年，其中取消職稱評(píng)審、推優(yōu)評(píng)先、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、科研和人才項(xiàng)目等方面資格的規(guī)定，在2019年底頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代師德師風(fēng)建設(shè)的意見》中再次予以強(qiáng)調(diào)。這對(duì)高校教師的學(xué)術(shù)性權(quán)利產(chǎn)生了較大影響，其影響甚至重于行政處分，實(shí)踐中已引發(fā)了輿論討論，而橫向檢索司法案例卻發(fā)現(xiàn)法院對(duì)涉及高校教師職稱、崗位聘用、處分等不服的案件，均形成了不予受理的同一立場(chǎng)。

當(dāng)前，高校教師科學(xué)研究自由的現(xiàn)實(shí)支撐不斷受限，而面對(duì)這種局限，進(jìn)行合法權(quán)利救濟(jì)的途徑卻相當(dāng)狹窄。當(dāng)下，高校法治建設(shè)缺位，很容易出現(xiàn)師德失范處理實(shí)體依據(jù)不足，程序不正當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。這會(huì)引發(fā)教師“人人自?！钡膿?dān)憂，根本上影響大學(xué)的核心功能。因而，研究師德失范處理這樣帶有明顯公權(quán)力特征、且對(duì)教師合法權(quán)利產(chǎn)生重要影響制度的性質(zhì)和救濟(jì)，對(duì)教師權(quán)利保護(hù)具有十分重要的作用。本文將在梳理公立高校師德失范處理行為的形成過程的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析“指導(dǎo)意見”的性質(zhì)，從而明確公立高校師德失范處理行為的法律性質(zhì)，并對(duì)教師的權(quán)利救濟(jì)途徑進(jìn)行討論。

一、公立高校師德失范處理制度的形成過程

（一）新時(shí)代前的師德處理制度

2000年前的師德要求主要以法律的形式呈現(xiàn)，政策措施相對(duì)較少。1994年施行的《教師法》從正面規(guī)定了教師的義務(wù)包括“遵守職業(yè)道德”“為人師表”“良好的思想品德”是取得教師資格的必要條件；從反面規(guī)定了“品行不良、侮辱學(xué)生，影響惡劣”的教師可以給予處分直至解聘。1995年的《教師資格條例》規(guī)定對(duì)“品行不良、侮辱學(xué)生，影響惡劣”的教師“撤銷資格”。1999年的《高等教育法》明確道德素質(zhì)是取得高等學(xué)校教師資格的條件，規(guī)定了高校對(duì)教職工思政表現(xiàn)和職業(yè)道德的考核制度以及考核結(jié)果的適用途徑。

進(jìn)入新世紀(jì)后，國(guó)家更多地通過制發(fā)政策措施對(duì)師德師風(fēng)建設(shè)做出具體規(guī)定，可操作性逐步增強(qiáng)。2004年，“師德”一詞首次在中央文件中出現(xiàn)，內(nèi)涵是“思想政治素質(zhì)和道德風(fēng)范”。2005年，教育部細(xì)化了師德問題行為的規(guī)定，列舉了“師德突出問題”，對(duì)師德表現(xiàn)不佳的教師，設(shè)定了勸誡、嚴(yán)肅處理、撤銷教師資格并予以解聘的層級(jí)式處理，首次將師德素質(zhì)考察規(guī)定為新教師聘用的前置程序，明確師德表現(xiàn)應(yīng)體現(xiàn)在年度人事考核、教師職務(wù)聘任、教師派出進(jìn)修和教師評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)中。應(yīng)該說，教育部2005年的意見，是第一個(gè)包含了師德問題及其處理的實(shí)體規(guī)范，將師德處理進(jìn)行了“表現(xiàn)不佳”和“嚴(yán)重失德、影響惡劣”的層級(jí)區(qū)分，但并未規(guī)定嚴(yán)肅處理具體的指向。

2011年《高等學(xué)校教師職業(yè)道德規(guī)范》從實(shí)體層面制定了嚴(yán)格底線的禁行性規(guī)定，首次將“師德”作為評(píng)價(jià)教師、聘任崗位和評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)的“首要標(biāo)準(zhǔn)”，也首次提出師德“一票否決制”。在實(shí)體處理層面，在2005年規(guī)定基礎(chǔ)上增加了“表現(xiàn)失范”的處理層次。2012年《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》以國(guó)務(wù)院發(fā)文的形式肯定了教育部文件的內(nèi)容，同時(shí)對(duì)2005年教育部“嚴(yán)重失德行為、影響惡劣”的教師處理方式進(jìn)行了變更，設(shè)置了處理的梯度，以符合依法行政、處理符合比例的行政法原則。

（二）新時(shí)代以來的師德處理制度

新時(shí)代以來，習(xí)近平總書記高度重視教師隊(duì)伍建設(shè)，提出了“四有好老師”“四個(gè)引路人”“四個(gè)相統(tǒng)一”“根本標(biāo)準(zhǔn)和第一標(biāo)準(zhǔn)”等系列重要論斷。黨和國(guó)家對(duì)教師師德師風(fēng)建設(shè)工作更為重視，從頂層設(shè)計(jì)的高度對(duì)師德師風(fēng)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺(tái)的政策更加系統(tǒng)、更加完整，各類處理手段和措施也更加完備?！蛾P(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的意見》劃定了師德底線，明確高校的師德建設(shè)主體責(zé)任，對(duì)師德考核制度進(jìn)行了原則性規(guī)定，詳細(xì)規(guī)定了師德考核的形式和適用措施。在處理層面，將2012年國(guó)務(wù)院意見中設(shè)置的處理梯度進(jìn)行了明確和細(xì)化。

黨的十九大報(bào)告明確“加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)”。2018年初，中共中央國(guó)務(wù)院就教師隊(duì)伍建設(shè)出臺(tái)文件，基本原則包括了“突出師德”，同時(shí)明確了“師德監(jiān)察、考評(píng)、負(fù)面清單”等具體制度、提出著力解決“師德失范問題”。教育部于2018年11月出臺(tái)了“十項(xiàng)準(zhǔn)則”，配發(fā)了“指導(dǎo)意見”，在實(shí)體和程序上分別做出了相應(yīng)規(guī)定，將不符合師德規(guī)范的行為，統(tǒng)一稱為“師德失范行為”。2019年底，教育部等七部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代師德師風(fēng)建設(shè)的意見》，提出對(duì)教師“嚴(yán)管”“厚愛”并重，構(gòu)建起完備的新時(shí)代師德師風(fēng)建設(shè)的制度體系。

（三）教育部“指導(dǎo)意見”的特點(diǎn)

一是為法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的具體應(yīng)用問題而制定的細(xì)化措施?！爸笇?dǎo)意見”規(guī)定對(duì)有“情節(jié)較重”師德失范行為的教師，依照《教師法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》進(jìn)行處分乃至解聘處理；對(duì)有“情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣”師德失范行為的教師給予撤銷教師資格的處理?！爸笇?dǎo)意見”中規(guī)定有師德失范行為的教師取消職務(wù)晉升、干部選任資格，符合《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的要求。

二是落實(shí)了國(guó)務(wù)院文件規(guī)定。國(guó)務(wù)院2012年《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》明確規(guī)定了師德表現(xiàn)的具體應(yīng)用范圍。“指導(dǎo)意見”對(duì)評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、工資晉級(jí)、職稱評(píng)定、崗位聘用這幾方面的資格的限制正是對(duì)其的細(xì)化。

三是履行了教育部的職責(zé)。教育部有主管教師工作、實(shí)施學(xué)位制度等職責(zé)，因而，“指導(dǎo)意見”“批評(píng)教育、誡勉談話、責(zé)令檢查、通報(bào)批評(píng)”的內(nèi)部處理源于“主管教師工作”的職責(zé)；對(duì)研究生導(dǎo)師提出“采取限制招生名額、停止招生資格直至取消導(dǎo)師資格的處理”源于“實(shí)施學(xué)位制度”的職責(zé)；基于行政合同的原理，在申報(bào)人才計(jì)劃和科研項(xiàng)目方面，也可以取消相關(guān)教師教育部主管的人才計(jì)劃和科研項(xiàng)目的申請(qǐng)資格。

二、教育部“指導(dǎo)意見”的理論分析

（一）國(guó)務(wù)院部門發(fā)文的分類和區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

《立法法》將規(guī)章納入了調(diào)整范圍，而國(guó)務(wù)院組成部門均擁有規(guī)章制定權(quán)。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院組成部門也有制發(fā)行政規(guī)范性文件的權(quán)力。行政規(guī)范性文件與規(guī)章相比，有許多差異，其中效力方面的差異較為顯著：行政規(guī)范性文件的效力等級(jí)比較低，必須遵從“不抵觸原則”，可以在行政復(fù)議和行政訴訟中被附帶審查，而規(guī)章作為廣義的法律，就只能按照法律規(guī)范由有相應(yīng)立法權(quán)或?qū)彶闄?quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，不能由復(fù)議機(jī)關(guān)或法院進(jìn)行審查。

要區(qū)分國(guó)務(wù)院部門發(fā)文的性質(zhì)，在理論和實(shí)務(wù)中，有兩套不同的標(biāo)準(zhǔn)。一是理論標(biāo)準(zhǔn)，即是否經(jīng)過了規(guī)范的行政立法程序。二是實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，即是否屬于立法事項(xiàng)，主要看其是否創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)，因?yàn)橹挥行姓⒎ú拍軇?chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)，如果創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)的文件并未經(jīng)過行政立法程序，那么原則上是不能適用的［1］。

（二）教育部“指導(dǎo)意見”的性質(zhì)

前述理論分析的目的是為了判斷教育部“指導(dǎo)意見”的性質(zhì)。從理論上看，“指導(dǎo)意見”的名稱為“意見”，其文號(hào)為“教師〔2018〕17 號(hào)”，采用的是教育部發(fā)文形式而未采用“教育部令”的形式。因此，按照理論標(biāo)準(zhǔn)，“指導(dǎo)意見”屬于行政規(guī)范性文件。

按照實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)別“指導(dǎo)意見”的性質(zhì)，主要就是看其實(shí)體上的處理形式是否屬于權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)。首先看四種基本處理形態(tài)。批評(píng)教育、誡勉談話、責(zé)令檢查三種處理形態(tài)均出現(xiàn)在《公務(wù)員法》中，已用于行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的內(nèi)部處理?！豆珓?wù)員法》中雖然未規(guī)定“通報(bào)批評(píng)”，但卻規(guī)定了“批評(píng)”這樣一種較輕的、不屬于內(nèi)部處理的形態(tài)。在取消各類資格方面，職務(wù)晉升、干部選任屬于“黨管干部”原則的具體體現(xiàn)。工資晉級(jí)屬于人事管理的范疇，“指導(dǎo)意見”只是對(duì)既有措施的強(qiáng)調(diào)和細(xì)化。職稱評(píng)定是一種特殊的依申請(qǐng)、授益性的行政確認(rèn)行為［2］，取消評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)和相應(yīng)職稱評(píng)審資格也有相關(guān)上位文件的依據(jù)。崗位聘用按照《高等教育法》的授權(quán)，屬于高等學(xué)?！白灾鬓k學(xué)”的范疇。而對(duì)于取消申報(bào)人才計(jì)劃、申報(bào)科研項(xiàng)目資格的處理，如果相關(guān)評(píng)審條件中規(guī)定了相關(guān)道德要求，可以認(rèn)為“指導(dǎo)意見”是一種細(xì)化和具體規(guī)定，相關(guān)資格應(yīng)當(dāng)予以取消；但若相關(guān)的評(píng)審條件中未規(guī)定相關(guān)道德要求，那么一概取消相關(guān)資格，可以被理解為一種對(duì)權(quán)利的限制和義務(wù)的“創(chuàng)設(shè)”。對(duì)于研究生導(dǎo)師而言，限制招生名額、停止招生資格是高校自主權(quán)的范疇，而在研究生導(dǎo)師資格屬于國(guó)家學(xué)位制度的配套制度的背景下，取消導(dǎo)師資格應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為一種行政行為。

總體上看，“指導(dǎo)意見”中提出的處理只有個(gè)別是“創(chuàng)設(shè)”。但是，考慮到“指導(dǎo)意見”的適用范圍，是適用于高校內(nèi)部，依照我國(guó)的行政法實(shí)踐，教育行政主管部門管理高校工作，高校與教師的關(guān)系被納入了特別權(quán)力關(guān)系，除明確構(gòu)成“行政行為”的行為外，均排斥司法審查。所以，除了“取消導(dǎo)師資格”一條可以被理解為創(chuàng)設(shè)性規(guī)定、取消“申報(bào)人才計(jì)劃、申報(bào)科研項(xiàng)目”資格有可能構(gòu)成創(chuàng)設(shè)外，其他的條款均不能被認(rèn)定為創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)。因而，“指導(dǎo)意見”應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為規(guī)范性文件，而非無效的規(guī)章更為適宜。

（三）“指導(dǎo)意見”實(shí)務(wù)中無法通過行政訴訟進(jìn)行附帶審查

“指導(dǎo)意見”雖名為指導(dǎo)，但其明確了規(guī)定高校制定校規(guī)時(shí)的“依據(jù)”性質(zhì)，并要求高?！皞浒浮?，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成行政指令。高校通過制定校規(guī)將“指導(dǎo)意見”的精神進(jìn)行轉(zhuǎn)化，直接作用于高校教師。

行政訴訟法第53 條規(guī)定了對(duì)“規(guī)范性文件”的審查制度。高校校規(guī)只要是基于法律法規(guī)的明確授權(quán)或概括性授權(quán)制定、遵循“不抵觸”原則，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其效力，也可以進(jìn)行附帶審查［3］。最高院在典型案例中明確對(duì)“規(guī)范性文件”審查要遵從“附帶”審查對(duì)象、模式、結(jié)果的三原則，但根本前提是必須就具體行政行為提起訴訟。

換言之，若要對(duì)“指導(dǎo)意見”進(jìn)行審查，就必須要對(duì)依據(jù)“指導(dǎo)意見”作出的行政行為進(jìn)行行政訴訟。而我國(guó)現(xiàn)行司法實(shí)踐實(shí)際上是參照了行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的關(guān)系處理高校與教師的關(guān)系，即不能提起行政訴訟，也就無法對(duì)高校的相關(guān)規(guī)范乃至“指導(dǎo)意見”進(jìn)行附帶審查。

三、公立高校師德失范處理行為的法律性質(zhì)

在分析了公立高校師德失范處理行為的依據(jù)后，確定公立高校師德失范處理行為的法律性質(zhì)便顯得“水到渠成”，這也是明確如何進(jìn)行救濟(jì)的基礎(chǔ)，因此弄清公立高校師德失范處理行為的法律性質(zhì)尤為重要。通過前述對(duì)“指導(dǎo)意見”的分析，我們可以給出兩個(gè)判斷：從學(xué)理角度，屬于特別權(quán)力關(guān)系范圍內(nèi)的內(nèi)部行為；從實(shí)務(wù)角度，屬于高校的自主管理行為。

（一）內(nèi)部行為

關(guān)于內(nèi)部行為是不是行政行為的爭(zhēng)論一直延續(xù)至今。但一般認(rèn)為，內(nèi)部行為理論實(shí)質(zhì)上是特別權(quán)力關(guān)系理論發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種過時(shí)標(biāo)準(zhǔn)［5］，與內(nèi)部群體的救濟(jì)途徑、行政訴訟的受案范圍有著密不可分的關(guān)系。在特別權(quán)力關(guān)系理論之下，內(nèi)部相對(duì)人的義務(wù)不確定，具有行政權(quán)的主體不必遵循“法無授權(quán)不可為”的原則，而可以徑行限制內(nèi)部相對(duì)人的基本權(quán)利，內(nèi)部相對(duì)人不可以就此提起司法救濟(jì)。我國(guó)行政法理論受到了特別權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)理論的影響，我國(guó)的教育法因其教育行政法的特征，也就不可避免地受到特別權(quán)力關(guān)系理論的影響。

按照“指導(dǎo)意見”的規(guī)定，公立高校師德失范處理行為的處理主體是高校，對(duì)象是教師。按照特別權(quán)力關(guān)系理論，高校與教師之間的關(guān)系是一種公法上的勤務(wù)關(guān)系，也是為什么批評(píng)教育、誡勉談話、責(zé)令檢查這些處理形態(tài)會(huì)應(yīng)用于師德失范行為處理。當(dāng)然，除了在師德失范行為中運(yùn)用到了《公務(wù)員法》中的處理形態(tài)，在《國(guó)家科技計(jì)劃實(shí)施中科研不端行為處理辦法（試行）》《高等學(xué)校預(yù)防與處理學(xué)術(shù)不端行為辦法》中都設(shè)定了“通報(bào)批評(píng)”這樣一種對(duì)行為人的處理，且均排除司法審查的適用，這也是實(shí)踐中對(duì)“內(nèi)部行為”的一種證明。因此，公立高校的師德失范處理行為，就是一個(gè)特別權(quán)力關(guān)系理論下的內(nèi)部行為，除非法律另有規(guī)定，或者是依據(jù)案情有更需要保護(hù)的法益，否則在一般情況下法院會(huì)以此為支撐排除司法審查。

（二）自主管理行為

在西方國(guó)家，大學(xué)具有自治的傳統(tǒng)。大學(xué)自治的權(quán)力，簡(jiǎn)而言之就是大學(xué)可以基于學(xué)術(shù)自由的原理，而自主決定教學(xué)主體、內(nèi)容、方式和對(duì)象四個(gè)方面的問題。一般而言，國(guó)家立法會(huì)對(duì)大學(xué)的自治保持謙抑和尊重，只會(huì)通過框架性的規(guī)定讓大學(xué)的發(fā)展符合國(guó)家的基本導(dǎo)向，基本規(guī)范是由大學(xué)自身加以制定。這時(shí)，就可能會(huì)出現(xiàn)大學(xué)權(quán)力與其內(nèi)部成員權(quán)利沖突的情形。為了保護(hù)內(nèi)部成員的正當(dāng)權(quán)利，國(guó)家會(huì)要求大學(xué)權(quán)力的行使過程要符合比例原則，遵循正當(dāng)程序［6］。

我國(guó)《教育法》授予了學(xué)校依章程的自主管理權(quán)，《高等教育法》授予高?！白灾鬓k學(xué)”權(quán)。按照《教育法》和《高等教育法》的規(guī)定，高等學(xué)校進(jìn)行自主管理必須要依法進(jìn)行，另外一個(gè)層面，高?？梢酝ㄟ^制定學(xué)校章程，進(jìn)一步規(guī)范、明確管理規(guī)則和基礎(chǔ)規(guī)范。北京大學(xué)、清華大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)等高校均在章程中創(chuàng)設(shè)了對(duì)教職工的“處理”形式，“指導(dǎo)意見”規(guī)定的相應(yīng)處理正可以納入章程創(chuàng)設(shè)的“處理”形式中，故公立高校師德失范處理行為屬于高校自主管理的行為。

四、公立高校師德失范處理行為的救濟(jì)

目前，我國(guó)公立高校的教師權(quán)利救濟(jì)，主要分為內(nèi)部救濟(jì)、行政救濟(jì)和極為有限的司法救濟(jì)三種救濟(jì)途徑，但這三種救濟(jì)途徑均存在一些問題，主要體現(xiàn)在：中立性不足、受案范圍狹窄等方面，亟待進(jìn)一步完善。

（一）內(nèi)部救濟(jì)

大學(xué)章程是高校的“憲法”，是依法治國(guó)到依法治校的實(shí)現(xiàn)路徑中的橋梁和紐帶，為大學(xué)內(nèi)部的教師提供基本的權(quán)利保護(hù)指引和路徑。教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》也對(duì)大學(xué)章程中應(yīng)當(dāng)健全“教師權(quán)益救濟(jì)機(jī)制”提出了明確的要求。

在前述的四所大學(xué)的高校章程中，均提出設(shè)立教職工的申訴機(jī)制。但是，從以上四所學(xué)校的規(guī)定中看，章程中對(duì)申訴機(jī)制的表述較為原則，沒有指向一個(gè)明確存在的申訴機(jī)構(gòu)，也沒有明確申訴機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，更不用說程序、時(shí)限及與校外的救濟(jì)機(jī)制的銜接問題了。

具體到公立高校師德失范處理行為上，基于其自主管理的法律性質(zhì)，教師可以依照學(xué)校章程或者是高校內(nèi)部規(guī)范提出內(nèi)部救濟(jì)。教育部“指導(dǎo)意見”也要求，高校要明確復(fù)核、監(jiān)督等處理程序。在前述單位的內(nèi)部規(guī)定中，清華大學(xué)規(guī)定由申訴由學(xué)校教師申訴委員會(huì)受理，北京大學(xué)規(guī)定復(fù)核由學(xué)校教師職業(yè)道德和紀(jì)律委員會(huì)受理，復(fù)旦大學(xué)規(guī)定申訴由師德建設(shè)委員會(huì)受理，在這些學(xué)校的內(nèi)部規(guī)定中，申訴受理機(jī)構(gòu)在申訴過程中的應(yīng)當(dāng)遵循怎樣程序要求，怎樣條件下應(yīng)當(dāng)給予怎樣的申訴處理形式并沒有進(jìn)行具體的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上造成了教師權(quán)利保障體系的虛置。實(shí)踐中，大多高校相關(guān)的申訴受理機(jī)構(gòu)由高校的校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任、部門代表任委員，具有明顯的行政性特征，申訴機(jī)構(gòu)中即使有普通教師或?qū)W生代表委員，人數(shù)上也占據(jù)劣勢(shì)，并未凸顯教師的主人翁地位，導(dǎo)致申訴制度因其中立性得不到保障而遭到質(zhì)疑。

（二）行政救濟(jì)

我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)，分別從教師和事業(yè)單位工作人員的兩方面身份屬性出發(fā)規(guī)定了高校教師權(quán)利的行政救濟(jì)制度?！妒聵I(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》從事業(yè)單位工作人員的一般角度出發(fā)進(jìn)行了規(guī)定，高校教師對(duì)處分決定不服的可以依規(guī)申請(qǐng)復(fù)核、申訴、再申訴?！督處煼ā泛汀秾?shí)施意見》中對(duì)受理教師申訴的范圍較為廣泛，只要是符合“侵權(quán)”或“對(duì)處理不服”的要件，就可以提出申訴，對(duì)申訴處理不服的，還可以再申請(qǐng)復(fù)核。

具體到公立高校師德失范行為處理而言，如果教師遭受了處分以上的懲戒，便可以按照《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》的指引，進(jìn)行復(fù)核、申訴、再申訴的權(quán)利救濟(jì)。對(duì)于其他的處理，可以按照《教師法》和《實(shí)施意見》的指引，向教育行政部門或有權(quán)人民政府提出申訴、復(fù)核。

但是，在實(shí)踐中遇到的問題是，雖然依照《教師法》和《實(shí)施意見》，對(duì)于教師申訴的受案范圍極為廣泛，但是教育行政機(jī)關(guān)申訴支持教師訴求的案件并不多見。一方面，教師申訴應(yīng)當(dāng)遵循什么程序?qū)徖恚]有相關(guān)規(guī)定。實(shí)踐中，“重實(shí)體、輕程序”的理念根深蒂固，高校很多對(duì)于教師的處理是符合行政指令甚至是在行政機(jī)關(guān)的授意下做出的，讓主管部門去改變或者撤銷這樣的決定是不現(xiàn)實(shí)的。另外一方面，如果行政機(jī)關(guān)通過申訴改變了原有處理決定，那么就實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了一個(gè)具體行政行為，教師可以依照行政復(fù)議法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起行政復(fù)議和行政訴訟，致使行政機(jī)關(guān)缺乏賦予教師新的權(quán)利救濟(jì)的通路的意愿，實(shí)質(zhì)上使得行政救濟(jì)途徑并不通暢。

（三）司法救濟(jì)

經(jīng)檢索，發(fā)現(xiàn)在裁判文書庫(kù)中有三條教師因?qū)W校的處理不服起訴高校的典型行政案件，分別是對(duì)學(xué)校出具警告函的行為不服、對(duì)學(xué)校職稱評(píng)定不服和對(duì)學(xué)校錄用干部及評(píng)定職稱行為不服，無一例外的，法院均裁定不予立案。在裁定理由中，法院認(rèn)為“警告函”為被起訴人對(duì)其工作人員的內(nèi)部獎(jiǎng)懲決定，屬于被起訴人對(duì)其成員的內(nèi)部管理事項(xiàng)；職稱評(píng)定，系教育機(jī)構(gòu)對(duì)教師的工作業(yè)績(jī)、業(yè)務(wù)水平等進(jìn)行的考核，屬于高校自主管理行為，不是具體行政行為；錄用干部及評(píng)定職稱行為屬于其內(nèi)部人事管理行為范疇，也不是具體行政行為。只有在教師被開除、辭退或者不再聘用，即已經(jīng)脫離內(nèi)部關(guān)系后，才可以提起仲裁或民事訴訟。如果我們回過頭看高校師德失范處理行為，無論是批評(píng)教育、誡勉談話、責(zé)令檢查、通報(bào)批評(píng)這四種樣態(tài)還是取消資格相關(guān)的處理，都與既有案例中的行為性質(zhì)相同，即法院都會(huì)傾向于拒絕審查。

這樣狹窄的受案范圍，直接影響司法救濟(jì)在教師權(quán)利保護(hù)中發(fā)揮作用，我國(guó)法院在司法實(shí)踐中比“特別權(quán)力關(guān)系”理論的發(fā)明國(guó)、倡導(dǎo)國(guó)更加保守。但取消教師崗位聘用資格、禁止申報(bào)科研項(xiàng)目等措施，在一定意義上是對(duì)教師財(cái)產(chǎn)權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)的侵害，對(duì)高校教師的影響是極為巨大的，司法救濟(jì)的缺位是不應(yīng)該也是不適當(dāng)?shù)摹Ｔ谔貏e權(quán)力關(guān)系理論發(fā)起和興盛的德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣，司法救濟(jì)早已滲透到高校管理的方方面面，雖然在大學(xué)自治面前仍然要保持司法的謙抑和對(duì)專業(yè)判斷的足夠尊重，但對(duì)受到大學(xué)自治權(quán)侵害的教師權(quán)利、尤其是基本權(quán)利，表現(xiàn)出了司法審查的能動(dòng)立場(chǎng)，通過重要性理論、內(nèi)部行為外部化理論等積極予以介入，將教師權(quán)利保護(hù)納入司法軌道。

具體到師德失范處理行為而言，囿于《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定，無法通過起訴高校的方式進(jìn)行司法審查。但是，以下兩類情況，可在現(xiàn)有法律規(guī)定范圍內(nèi)嘗試尋求司法救濟(jì)：第一，是在行政救濟(jì)時(shí)，行政機(jī)關(guān)通過申訴改變了原有處理決定，那么就實(shí)質(zhì)上就構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)的一個(gè)具體行政行為，教師可以依照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起行政訴訟。第二，在行政救濟(jì)時(shí)，行政機(jī)關(guān)申訴維持了高校的處理決定。這時(shí)如果高校的處理決定涉嫌侵害教師基本權(quán)利或違反正當(dāng)程序，在廣義上可以認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未適當(dāng)履行法定職責(zé)，構(gòu)成對(duì)教師權(quán)利的侵害，教師可以依照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起行政訴訟。

五、結(jié)語

國(guó)無德不興，人無德不立。高校教師作為高等教育的主體，其自身的師德表現(xiàn)直接影響著高校學(xué)生。黨和國(guó)家對(duì)于師德師風(fēng)的關(guān)注前所未有，師德失范處理制度的建立有助于教師有意識(shí)規(guī)范自己的行為，也會(huì)讓極個(gè)別的教師受到震懾。但師德失范處理行為的嚴(yán)厲后果一方面要求高校在適用相應(yīng)規(guī)則時(shí)要本著“謙抑”的原則，嚴(yán)格依據(jù)相應(yīng)的實(shí)體和程序規(guī)范進(jìn)行處理，避免受到外界因素的干擾，另一方面要配套相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)途徑，保護(hù)教師的正當(dāng)權(quán)利。

我國(guó)當(dāng)前的法治語境下，教師權(quán)利內(nèi)部救濟(jì)的問題導(dǎo)致內(nèi)部救濟(jì)往往只是“走走過場(chǎng)”。高校的依法“自主管理”，受到了越來越多的來自行政機(jī)關(guān)低層級(jí)制度規(guī)范的限制，對(duì)于管理成效的追求使得行政救濟(jì)這個(gè)原本應(yīng)當(dāng)站在第三方的救濟(jì)手段越來越多的選擇與高校站在一起，導(dǎo)致行政救濟(jì)形同虛設(shè)。司法實(shí)務(wù)中將教師的相關(guān)內(nèi)部處理排除出司法審查可能是一種無奈，但是，司法作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，不能在障高校教師權(quán)利保障中缺位。司法審查的介入，會(huì)推動(dòng)高校內(nèi)部治理的進(jìn)一步完善，對(duì)于教師的權(quán)利、尤其是程序性權(quán)利的保護(hù)會(huì)大大加強(qiáng)。

高校不是法外之地，一方面教育行政主管部門應(yīng)指導(dǎo)學(xué)校完善內(nèi)部治理體系，在章程中細(xì)化各項(xiàng)程序機(jī)制，制定統(tǒng)一適用的校內(nèi)處理程序規(guī)范，保持內(nèi)部救濟(jì)途徑的中立性，打通權(quán)利救濟(jì)的堵點(diǎn)。另一方面，當(dāng)下亟須通過制定或修訂相關(guān)法律法規(guī)、出臺(tái)司法解釋，明確高校的法律地位和與教師之間的關(guān)系，將涉及教師基本權(quán)利的糾紛納入司法審查范圍，以維護(hù)教師的合法權(quán)利。