張大為，劉兵，鄭旗

（1.上海體育學院 經濟管理學院，上海 200438；2.山西師范大學 體育學院，山西 臨汾 041000； 3.上海大學 體育學院，上海 200444）

體育志愿者是志愿服務向體育專業(yè)化領域延伸的實施主體，為辦好人民滿意的體育事業(yè)提供著不可或缺的人力資源保障，是公民參與社會治理的有力體現[1]。2008 年北京奧運會后，隨著《全民健身條例》和《建立全民健身志愿服務長效化機制工作方案》等一系列文件的出臺，我國體育志愿者隊伍開始由賽會向全民健身服務領域拓展。然而，受價值認知錯位、專業(yè)素養(yǎng)缺乏、組織建設滯后、服務體制與機制尚未厘清等諸多因素影響[2-3]，全民健身志愿者隊伍的專業(yè)性、穩(wěn)定性和普及性問題始終難以得到有效解決。2019 年2月，北京冬奧組委正式發(fā)布《北京2022 遺產戰(zhàn)略計劃》，將“培養(yǎng)志愿服務人才隊伍”列入“創(chuàng)造社會遺產”的重要任務之中，彰顯出利用奧運契機助推我國體育志愿者隊伍建設的頂層設計理念[4]。通過梳理史料可以發(fā)現，將體育志愿者培養(yǎng)納入奧運遺產計劃的做法最早可以追溯至2012 年倫敦奧運會，其利用奧運節(jié)日效應激發(fā)社會公眾參與體育志愿服務的目的與北京冬奧會和冬殘奧會的遺產戰(zhàn)略計劃高度吻合。對倫敦奧運會期間英國實施的體育志愿者培養(yǎng)計劃進行系統(tǒng)分析，既可客觀印證體育志愿者培養(yǎng)與奧運遺產效應拓展的理論關聯，也可為北京冬奧會和冬殘奧會的奧運遺產目標達成，助力體育志愿服務長效發(fā)展提供參考。

1 英國體育志愿者培養(yǎng)計劃的緣起

“激勵更多社會公眾參與體育運動”是倫敦申辦奧運的主要理念之一，也被視為其申奧成功的關鍵因素[5]。為貫徹這一理念，2010 年英國政府發(fā)布的《2012奧運會和殘奧會遺產計劃》強調，要充分利用社會公眾對體育的熱愛而激發(fā)所有人，特別是青少年參與體育活動[6]。盡管相關條款中并未明確提及體育志愿者培養(yǎng)問題，但在英國，體育志愿者作為國家體育政策執(zhí)行和增強社會凝聚力的重要媒介，一直被認為是帶動社會公眾參與體育活動的基礎[7]。一項2002 年的調查數據顯示，英國有近150 萬名體育志愿者，其中80%都參與了體育促進活動[8]?？梢哉f，實現奧運遺產戰(zhàn)略計劃離不開體育志愿者的支持，培養(yǎng)和組建新的志愿者隊伍成為激勵更多人參與體育活動的基本保障。然而，在行政任務復雜性加劇、專業(yè)性需求和問責制增加等因素的影響下，英國體育志愿者承受的負擔日益加重，持續(xù)參與意愿降低[9]。如何破解體育志愿者隊伍發(fā)展困境，帶動更多社會公眾參與體育志愿服務成為保障奧運遺產目標達成的重要議題?；诖?，英國政府提出了一種假設，即舉辦奧運會將會產生一種特殊的“節(jié)日效應”，為提升社會公眾參加體育志愿服務的意愿提供“催化劑”[10]，并最終決定將體育志愿者培養(yǎng)計劃看作是奧運遺產的組成部分加以實施。易言之，奧運遺產戰(zhàn)略需要是催生體育志愿者培養(yǎng)計劃實施的先決條件，而英國體育志愿服務自身發(fā)展的現實訴求則是其提出的內生動力。

2 英國體育志愿者培養(yǎng)計劃的目標

體育志愿者培養(yǎng)計劃，又稱為“體育創(chuàng)客”計劃(Sports Makers)，由英國文化、媒體和體育部(Department of Culture，Media and Sport)委托負責公共體育服務事務的英格蘭體育理事會(Sport England)組織實施，其目標是在2011 年10 月至2013 年9 月間，在全國范圍內招募4 萬名新的體育志愿者，通過培訓使其成為新一代社區(qū)體育活動的領導者，為激勵更多青少年和社會公眾參與體育活動提供支持。從邏輯指向上看，數量是該計劃的主要衡量標準，而單一維度的增長并不能體現英國政府發(fā)揮奧運遺產長遠效應的初衷。因此，在體育志愿者培養(yǎng)計劃中，還明確設定了兩個關鍵績效指標(KPI)：一是硬指標(KPI1)，即4 萬名新的體育志愿者均須在招募后的3個月內至少完成10個小時的體育志愿服務工作；二是軟指標(KPI2)，即培養(yǎng)至少2萬名體育志愿者，使其在10 個小時工作完成后，愿意繼續(xù)參與體育志愿服務。前者是規(guī)定性要求，具有強制性，以保障計劃實施的整體成效；后者是期望性要求，具有較大的彈性，體現出“軟”“硬”結合與遞進式的目標體系結構。

3 英國體育志愿者培養(yǎng)計劃的實施

3.1 實施舉措

1)堅持多元主體協同參與的運作模式。

20 世紀90 年代，英國公共體育服務的管理開始從政府為主體的單一模式轉向通過網絡、廣泛的“伙伴關系”和政府分支機構進行治理的多元模式[11]。盡管行政管理領域的學者認為英國政府的治理轉變導致中央政府權力減弱，同時也削弱了國家決定和執(zhí)行政策的能力[12]，但多元主體參與的治理模式使得權力的表達不再是等級制度，而成為自上而下的政策交付，讓政策執(zhí)行更具自治性和人民性[13]。

在體育志愿者培養(yǎng)計劃的相關主體及其關系中，以文化、媒體和體育部(DCMS)為代表的英國政府是該計劃的購買主體，通過資金資助的方式委托英格蘭體育理事會組織和監(jiān)管計劃的實施。作為承接主體，英格蘭體育理事會的身份更多的是一種中介性質，因為在完成前期志愿者招募后，其職責主要是監(jiān)管政策的有效執(zhí)行和最終交付，而培訓、指導、服務機會提供等操作性工作則由英格蘭體育理事會長期合作的縣域體育合作伙伴(CSP)來完成，這些合作伙伴遍布全國49個縣，涉及對象包括縣域的大學、國家體育管理機構(NGB)、企業(yè)、體育俱樂部和其他社會組織等。從體育志愿者培養(yǎng)計劃的運作模式看，以政府為主導，英格蘭體育理事會為樞紐，依托縣域體育合作伙伴協同參與的聯動體系，既反映出中央政府權力向社會體育組織轉移的治理理念，也有效提高了政策執(zhí)行效率。

2)強調培養(yǎng)方式的靈活性與實效性。

舉辦研討會是體育志愿者培養(yǎng)的關鍵環(huán)節(jié)，由49個縣的體育合作伙伴負責組織實施。研討會既包括業(yè)務性學習，還涉及后續(xù)服務對接的統(tǒng)籌安排，體現出較高的靈活性和實效性特征。首先，參與方式和組織形式的靈活機動。按照規(guī)定，新招募的體育志愿者必須參加不少于3 個小時的研討會活動，但可以自行選擇研討會主辦組織，從而為參與者提供最大程度的便利。同時，考慮到縣域體育合作伙伴的涵蓋對象涉及面較廣，其場地設施、人員配置等保障條件不盡相同，故英格蘭體育理事會給予合作伙伴充分的自主權，允許其采用相對靈活的方式進行培訓以提高組織效率[14]。其次，培訓內容與方式的務實高效。英格蘭體育理事會對研討會培訓內容進行了明確規(guī)定，具體涵蓋3 個層面：一是精神層面，重點講授相互理解、團結一致和公平競爭的奧林匹克精神，塑造核心價值理念；二是技術層面，通過組織領導、娛樂和安全、幫助他人的學習，幫助新招募體育志愿者掌握組織內部的領導技能，提升營造活動氛圍和維持參與人員安全的能力，以及正確幫助他人的方式與技巧；三是應用層面，邀請當地志愿服務管理組織或體育協會負責人，以及部署分經紀人參與研討會，將安置新招募體育志愿者的崗位部署工作納入培訓內容，以創(chuàng)設互動交流平臺的形式，促進培養(yǎng)與需求的有效對接。

3)利用關鍵績效指標實施評價與激勵。

使用績效指標監(jiān)測推進公共服務供給的方式，可以在避免完全市場化的前提下，推動更廣泛的組織和個體參與體育政策的傳遞[15]，在體育志愿者培養(yǎng)計劃中，這一理念得到充分體現。首先，對縣域體育合作伙伴的評價與激勵?！罢⒏裉m體育理事會—縣域體育合作伙伴”共同構成了一條政策交付鏈，作為政策承接主體的英格蘭體育理事會，采取網站監(jiān)測的方式對處于政策交付末端的縣域體育合作伙伴實施關鍵績效評價。監(jiān)測內容主要包括2 個方面：一是縣域體育合作伙伴在研討會組織、服務崗位提供等方面是否達標；二是體育志愿者參與研討會和志愿服務的具體情況等。監(jiān)測數據主要來自于新招募體育志愿者自行登記的學習和服務記錄，并最終通過比照關鍵績效指標（KPI1 和KPI2）完成度，決定給予或消減縣域體育合作伙伴的資金資助。其次，對新招募體育志愿者的評價與激勵。依據關鍵績效指標完成度設置相應獎勵條款是英國政府激發(fā)社會公眾參與體育志愿者培養(yǎng)計劃的主要手段。相關政策規(guī)定：凡是在招募培訓后3 個月內完成10 個小時及以上志愿服務的體育志愿者均可享受相應獎勵，其中，在2012 年6 月前完成任務的志愿者可以參與奧運門票抽簽，而之后完成的志愿者將納入當地志愿服務組織提供的獎勵范圍[16]?？梢?，完成硬性關鍵績效指標(KPI1)是享受獎勵的基本條件，但英國政府并未承擔過多的獎勵責任，而是將任務下放至地方性志愿組織，促使專項服務計劃納入日常志愿服務獎勵范疇，進而為體育志愿者培養(yǎng)計劃的目標達成和長效評價體系構建提供雙重保障。

3.2 實施效果

1)積極影響。

(1)提升社會公眾參與意愿，促進體育志愿者隊伍建設。在英國政府2012 年公布的相關調查數據顯示：31.9%的受訪者認為奧運會增加了志愿服務的機會，使其參與意愿顯著提升[17]，這與英國政府制定該計劃時的初衷高度一致。在2012 年12 月份一項中期調查報告中，英格蘭體育理事會表示已有62 410 人注冊體育志愿者培養(yǎng)計劃，其中38 786 人已參加過至少一次志愿服務活動，13 439 人的服務記錄已超過10 個小時[18]。2014 年英格蘭理事會公布的體育志愿者培養(yǎng)計劃評估報告顯示，完成10 小時或以上的志愿者達到48 281 人，且有高達80%的受試志愿者表示愿意繼續(xù)參加志愿服務，而每一名志愿者又至少招募了3 名新的志愿者參與到體育激勵活動中[19]。

(2)創(chuàng)設組織發(fā)展條件，促進體育合作伙伴網絡建設。自上而下的政策交付式項目承接，使得英格蘭體育理事會的體育合作伙伴獲得了必要的業(yè)務與資金支持，尤其是培養(yǎng)體育志愿服務領導者的目標定位，為體育合作伙伴的發(fā)展提供了重要的人力資源保障。同時，新招募體育志愿者在開展體育參與激勵活動時，往往會接觸到更多的企業(yè)和社會組織負責人，并與之建立新的合作關系，為拓展體育合作伙伴關系網絡、提升體育志愿服務社會影響力創(chuàng)設了條件[5]。

2)消極影響。

(1)單一反饋方式缺乏有效性，導致資源分配偏離目標執(zhí)行軌跡。網絡數據監(jiān)測是反饋關鍵績效指標完成情況的唯一途徑，也是各執(zhí)行主體獲取英國政府資金支持的重要依據。但Nichols 等[18]調研發(fā)現，單一化的網絡記錄方式并不能完整反映新招募體育志愿者的工作時間，諸如上網習慣缺乏、簡單忘記等因素都不同程度地影響著統(tǒng)計結果的準確性。為此，相關執(zhí)行主體要耗費大量的資源進行督促和動員，而安排專人電話回訪、發(fā)放獎勵金或紀念品等行為恰恰暴露出有限資源分配偏向達到目標，而非執(zhí)行目標的問題。

(2)關鍵績效指標設定缺乏自主性，制約執(zhí)行主體效能發(fā)揮。關鍵績效指標的設定，是衡量政策交付成效的主要評價手段，但政府自上而下的強制性規(guī)定并不能反映不同管理層級間的信任和調動不同執(zhí)行主體的創(chuàng)造力。一項針對縣域體育合作伙伴管理者的調研結果顯示：作為執(zhí)行主體的縣域體育合作伙伴為確保資助資金不會減少或進一步獲得資助，不得不將注意力放在量化的時間和數量維度上，卻難以根據不同地區(qū)或參與者的客觀實際設定最佳交付程序，進而導致績效目標實現與體育志愿者持續(xù)參與意愿關照之間產生沖突[18]。

4 對我國的啟示

1)謀篇布局：秉承可持續(xù)發(fā)展理念，制定全民健身志愿者培養(yǎng)計劃。

英國體育志愿者培養(yǎng)計劃充分體現出“可持續(xù)發(fā)展”的奧運遺產理念[20]。在時間維度上，從倫敦奧運會前一年開始，一直延伸至賽后一年的設定，避免了“因賽而生、隨賽而終”的規(guī)劃不足問題[21]。在目標定位上，英國政府強調新招募體育志愿者的身份是未來推進體育參與活動的領導者，而非單純從事賽會志愿服務的參與者。正如德魯克[22]所言：“目標不是命運，而是方向；不是命令，而是承諾，是為創(chuàng)造未來而配置資源和能力的手段?！边@一目標所產生的效益也在2015 年的一項調查中得到印證：英國大約有85 000名由志愿者領導的體育志愿組織，從事全國范圍內的體育參與激勵活動，而參與組織運作的體育志愿者更是多達百萬以上[23]。

我國冬奧會志愿服務遺產是要實現體育志愿者人才隊伍的可持續(xù)發(fā)展。北京冬奧組委人力資源部長閆成在央視《體談》欄目中明確表示：發(fā)展奧運志愿遺產就是要給體育志愿者群體留下豐富的人才遺產和文化遺產，實現冬奧會志愿者群體的事業(yè)沿承。然而，從目前官方公布的相關計劃看，并未有前期培育非賽會志愿者的政策，如何通過冬奧會的激勵效應帶動社會公眾參與全民健身志愿服務的問題依然存在。因此，借鑒英國經驗，設計并出臺專門的全民健身志愿者培養(yǎng)計劃尤為迫切。

首先，利用現有志愿者招募平臺，進行服務崗位轉化。官方統(tǒng)計數據顯示，截至2019 年12 月29 日已有61.6 萬人報名冬奧會志愿者[24]，而冬奧會實際計劃招募2.7萬名冬奧會賽會志愿者和1.2萬名冬殘奧會賽會志愿者(后者主要從前者中進行保留)，人數相差巨大。制定全民健身志愿者培養(yǎng)計劃就是要利用社會公眾的參與熱情，將奧運精神傳承與服務地方全民健身活動開展相融合，通過設計多樣態(tài)的服務形式，對未錄用人員進行崗位轉化，以達到助力全民健身志愿者隊伍建設的目的。其次，細化目標指向維度，傳遞核心培養(yǎng)理念。新公共管理理論認為，目標清晰可以幫助公共服務人員更加專注于目標導向行為，加強個人實現目標的動機[25]。細化目標維度就是要讓社會公眾了解志愿服務遺產的可持續(xù)發(fā)展內涵，明確個人未來的角色定位，以實現有效對接。最后，拓寬計劃實施范圍，促進全民參與。全民健身志愿者培養(yǎng)計劃在依托崗位轉化的前提下，應面向社會公眾開放，從而打破冬奧會志愿服務的時間性、地域性和群體性局限，形成共建共享的全民參與格局。

2)協同治理：激發(fā)多元主體參與，提升志愿服務治理現代化水平。

“縱向梯次分權”治理模式[26]是英國體育志愿者培養(yǎng)計劃實施的基礎。政府通過英格蘭體育理事會，將計劃執(zhí)行的主體責任傳導至分布于全國49 個縣的體育合作伙伴，并最終形成多元主體的協同共治。近年來，我國社會治理模式開始由單純的政府管治向社會協同治理轉變[27]，發(fā)揮社會體育組織和市場的主體作用已成為新時代體育改革要義。然而，在推進社會體育志愿服務組織建設的過程中，政府放權有余賦權不足，致使社會體育組織在承擔志愿者培養(yǎng)和志愿服務開展等環(huán)節(jié)中難以主動作為。在加快國家治理體系和治理能力現代化的時代訴求下，應盡快厘清多元主體的關系，打造協同聯動的志愿服務治理綜合體。

首先，構建適度分權的運作模式，保證協同共治的有序推進。體育志愿者培育是一項集招募、培訓、部署、評價、激勵與保障等諸多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，政府或單一主體難以統(tǒng)籌兼顧。構建適度分權的運作模式是要在強調政府主導地位的同時，突出社會和市場的主體作用，在政府適度讓位的前提下，將執(zhí)行環(huán)節(jié)中的操作性權利賦予社會體育組織等參與主體，幫助其明確角色與身份，為建立長期伙伴關系創(chuàng)設制度基礎。其次，建立政府購買志愿服務機制，拓寬多元主體發(fā)展空間。體育志愿服務是公共體育服務的重要組成部分，將其納入政府購買公共體育服務范疇，是破解當前體育志愿組織生存困境的有效途徑。建立購買機制就是要以全民健身志愿者培養(yǎng)計劃為項目依托，利用市場主體參與奧運相關活動的熱情吸引社會資金或從體育彩票公益金中劃撥經費等途徑建立專項基金進行資助，形成政府自上而下委托或社會體育組織自下而上申請的多渠道項目推進模式，實現體育志愿服務由補缺式供給向定制式供給的轉變[28]，促進政府與體育志愿組織等多元主體協同發(fā)展。

3)統(tǒng)籌推進：建立靈活高效教育培養(yǎng)體系，實現全面協調發(fā)展。

英國體育志愿者培養(yǎng)計劃實施中，參加研討會是新招募體育志愿者走向服務崗位前的“規(guī)定動作”，其目的是建立標準化的教育培養(yǎng)模式，以提升體育公共服務質量和運行水平[29]。在我國，由于缺乏自上而下的頂層設計和可供參照的執(zhí)行標準，導致體育志愿者的服務理念、服務領域和服務技能長期處于非專業(yè)化狀態(tài)。2018 年，蘇州太湖馬拉松比賽中，志愿者在最后沖刺階段因遞國旗而導致冠軍易主事件的發(fā)生，恰恰印證著專業(yè)性和規(guī)范性教育的重要性[30]。因此，以冬奧會為契機制定的全民健身志愿者培養(yǎng)計劃既要著眼于全國范圍內的普遍性推廣，還應建立具有可操作性和規(guī)范性的教育培養(yǎng)體系標準。從實踐需要看，英格蘭體育理事會在教育培養(yǎng)環(huán)節(jié)講求的效率先行原則，值得借鑒。

首先，將奧林匹克精神傳承與志愿服務長效發(fā)展需要有機結合，設定核心教育培養(yǎng)內容。體育志愿者作為其組成部分，有著鮮明的專業(yè)性特征，設定核心教育培養(yǎng)內容，就是要將奧林匹克精神的實質內涵與體育志愿服務實踐技巧納入規(guī)范性操作體系，通過設置內化于心的理念教育和外化于形的技能教育，逐漸形成有章可循、有據可依的體育志愿者行為規(guī)范。

其次，注重彈性化設計，提高政策的可執(zhí)行度。在樹立標準化培養(yǎng)內容基礎上，應充分考慮我國體育志愿者隊伍建設在地域、城鄉(xiāng)間存在的現狀差異，對教育培養(yǎng)體系中涉及的形式、時間和規(guī)模等要求進行彈性化處理，以“訂單式”培養(yǎng)取代“任務式”培養(yǎng)，簡化運作和審批流程、允許各授權機構或組織開展個性化教育活動，為全面協調發(fā)展提供條件。

再次，強調供給與需求的有效對接，構建一站式教育培養(yǎng)體系。全民健身志愿者的培養(yǎng)，歸根結底是要在滿足公共體育服務需求中實現“人”的有效供給，而這種需求在不同地區(qū)和人群中有著不同的層次與類型特征。借鑒英國經驗，將社會基層的體育協會、學校和社區(qū)負責人引入教育培養(yǎng)體系，讓其以觀察員、授課教師或項目負責人的身份參與到培養(yǎng)過程中，通過有效的互動交流，幫助體育志愿者了解基層的真正需要在哪里，也為基層與體育志愿者建立長期合作關系創(chuàng)設平臺。

4)創(chuàng)新發(fā)展：探索網絡數據監(jiān)測與績效指標設定相結合的評價反饋新模式。

我國體育志愿者隊伍的建設規(guī)模與發(fā)展水平一直處于相對模糊的狀態(tài)，在中國志愿服務官網的志愿者、志愿組織和志愿項目等多個版塊中，均難以查詢到與體育相關的總體數據。近年來，黨和政府高度重視推進全民健身志愿服務，在《體育強國建設綱要》中更是將“體育志愿服務”列為9 項重大工程之一，要求重點推進全民健身志愿服務的評價、激勵和保障等機制建設。然而，在缺少專門性統(tǒng)計數據支撐的情況下，相關制度的制定難免會陷入局部經驗式困境。因此，以全民健身志愿者培養(yǎng)計劃為依托，以冬奧會志愿服務管理系統(tǒng)為平臺，建立全國性體育志愿者網絡數據監(jiān)測系統(tǒng)將成為冬奧會志愿服務遺產轉化的重要成果。

從英國體育志愿者培養(yǎng)計劃的實踐舉措看，網絡數據監(jiān)測系統(tǒng)建立的目的是統(tǒng)計關鍵績效指標的完成度，而后者的設定可以將目標細化、政府購買、培訓監(jiān)管等措施有機串聯在一起，成為保障計劃實施的關鍵要素。鑒于此，實施全民健身志愿者培養(yǎng)計劃理應著力于構建網絡數據監(jiān)測與績效指標設定相結合的評價反饋模式。誠然，處理好網絡數據信息反饋方式和關鍵績效指標設定中可能存在的消極影響尤為重要。首先，網絡數據信息的統(tǒng)計應堅持便捷性、客觀性和及時性原則，在強調體育志愿者承擔數據上報主體責任的同時，嘗試拓展體育志愿組織和志愿者服務對象的信息反饋渠道，通過形成多層級、交互式的數據統(tǒng)計方式來規(guī)避主觀行為偏差和客觀條件制約。其次，關鍵績效指標的選取應突出雙向互動性原則，既可從人才有效利用、群體文化培育等維度進行自上而下的分層遞進式設定，也可采用自下而上的自行申報方式進行，為提升體育志愿者參與意愿和志愿組織能動性提供保障。