王志文，張瑞林，沈克印

（1.山東大學(xué) 體育學(xué)院，山東 濟(jì)南 250061；2.吉林體育學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130022； 3.武漢體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

十八大以來，服務(wù)型政府成為我國(guó)政府改革的目標(biāo)，“管辦分離”“政社分開”不斷被中央政府提及，其目的在于使政府從社會(huì)組織中有序退出，重塑社會(huì)組織的社會(huì)主體地位。自2015 年《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》的發(fā)布，拉開行業(yè)協(xié)會(huì)與政府脫鉤改革的序幕。同年，中國(guó)足協(xié)與體育總局脫鉤成為全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“單項(xiàng)協(xié)會(huì)”)與政府脫鉤的起點(diǎn)，2017 年中國(guó)籃球協(xié)會(huì)與籃球管理中心脫鉤，兩大球的社會(huì)管理體系基本形成，直至2019年6 月中央再次下發(fā)《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見》，全面督促體育總局附屬各類協(xié)會(huì)盡快脫鉤，單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤成為近期體育總局的工作重點(diǎn)。所謂單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤，是指單項(xiàng)協(xié)會(huì)與體育行政部門的脫離，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)管理、人事管理、外事交流等方面擁有自主權(quán)，使其成為管理本行業(yè)事務(wù)的獨(dú)立自主、依法自治的社會(huì)團(tuán)體法人。目前來看，由于利益壁壘阻滯、官員認(rèn)識(shí)不足、協(xié)會(huì)自治能力欠缺等問題，導(dǎo)致脫鉤的形式大于實(shí)質(zhì)內(nèi)容，并僅局限于足球、汽摩、健美這類市場(chǎng)化水平高又無奧運(yùn)備戰(zhàn)壓力的協(xié)會(huì)。由此，本研究基于對(duì)籃協(xié)、足協(xié)等協(xié)會(huì)的實(shí)地調(diào)研，對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤的邏輯做多角度歸納，分析單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革面臨的多重困難，并提出一些治理對(duì)策，以期為新一輪單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤提供理論參考與決策依據(jù)。

1 全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與政府脫鉤的邏輯進(jìn)路

1.1 理論邏輯

從人類社會(huì)管理模式的歷史演進(jìn)來看，一種是一元的統(tǒng)治模式，另一種則是多元的治理模式。馬克思·韋伯[1]認(rèn)為統(tǒng)治是指群體中上層命令的絕對(duì)服從，可見統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者即集權(quán)者對(duì)被統(tǒng)治者的控制，以及被統(tǒng)治者對(duì)統(tǒng)治者的絕對(duì)服從。所以統(tǒng)治是以穩(wěn)定與控制為前提，社會(huì)資源依附于國(guó)家與政府，雖然保證了政權(quán)的穩(wěn)定，但也壓抑了社會(huì)與公民的自由，提高了社會(huì)管理成本。而治理理論源于20 世紀(jì)80 年代末的西方社會(huì)，是學(xué)界意在克服 “政府失靈”“市場(chǎng)失靈”而提出的理論。治理理論摒棄傳統(tǒng)權(quán)威主義，主張主體是多元的[2]，不僅包含政府，更涵蓋社會(huì)組織、公民；主張政府與社會(huì)應(yīng)是平等合作的關(guān)系，而非依附下的命令與控制；主張政府與社會(huì)組織的互動(dòng)合作來共同參與社會(huì)治理，最終實(shí)現(xiàn)政社合作的“善治”局面。十八大以后，“治理”一詞被廣泛用于我國(guó)黨政文獻(xiàn)，在體育治理能力與體系的現(xiàn)代化背景下，治理作為一個(gè)理論分析框架[3]，也是解決體育公共事務(wù)的理論工具。

如果說單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府的同構(gòu)模式[4]背后的邏輯是統(tǒng)治，那么可以認(rèn)為單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤的邏輯源于治理。根據(jù)俞可平[5]對(duì)國(guó)家治理體系與能力的研究，以統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變審視單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府的脫鉤。首先，權(quán)威主體從一元走向多元，單項(xiàng)協(xié)會(huì)依附于政府，對(duì)體育事務(wù)的管轄皆由政府獨(dú)自負(fù)責(zé)，而脫鉤后單項(xiàng)協(xié)會(huì)成為治理主體之一與政府各司其職地管理各自分內(nèi)體育事務(wù)；其次，權(quán)威性質(zhì)由強(qiáng)制性向協(xié)商與合作轉(zhuǎn)變，脫鉤前協(xié)會(huì)是政府政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而脫鉤后的協(xié)會(huì)更多的是與政府談判與合作，共同治理公共事務(wù)；再次，權(quán)力來源由單一的法律授權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?、公民的共同作用，脫鉤前在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《體育法》共同制約下，協(xié)會(huì)登記必須有掛靠單位，協(xié)會(huì)的合法性是自上而下的授權(quán)，而脫鉤后獨(dú)立運(yùn)行的協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人，合法性來源于各地方協(xié)會(huì)以及會(huì)員的集體授權(quán)，是自下而上的授權(quán)；最后，權(quán)力運(yùn)行的方向由垂直管控關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫械暮献麝P(guān)系，脫鉤后的協(xié)會(huì)與政府是平行的政社合作模式，協(xié)會(huì)可通過多種方式參與政府的決策。由此，單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府的脫鉤反映出體育行政思維由統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變。

在這個(gè)邏輯下，單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤進(jìn)程受制于統(tǒng)治、治理兩個(gè)邏輯的角力。通過統(tǒng)治強(qiáng)治理弱、統(tǒng)治強(qiáng)治理強(qiáng)、統(tǒng)治弱治理弱、統(tǒng)治弱治理強(qiáng)維度能表示兩種邏輯的轉(zhuǎn)換[6]。顯然，單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤屬于從統(tǒng)治強(qiáng)治理弱向統(tǒng)治弱治理強(qiáng)的轉(zhuǎn)化過程。雖然現(xiàn)實(shí)中單項(xiàng)協(xié)會(huì)相較于政府仍處弱勢(shì)地位，統(tǒng)治依然強(qiáng)于治理，但未來的發(fā)展方向必然是治理強(qiáng)于統(tǒng)治。

1.2 歷史邏輯

理論邏輯雖揭示了單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革的應(yīng)然性，但其改革的實(shí)踐必然是于歷史與現(xiàn)實(shí)中展開的。由于歷史具有連續(xù)性與必然性，回顧單項(xiàng)協(xié)會(huì)的發(fā)展來路，則是為了選定未來改革的方向與道路。

單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫胎于政府。1956 年17 家全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)相繼由國(guó)家體委組建，單項(xiàng)協(xié)會(huì)只有名義上的地位，其完全依附于政府，并無實(shí)體部門。改革開放后，高度集中的體育管理體制已無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，體育管理體制改革逐步拉開。對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的改革經(jīng)歷多個(gè)歷史階段：1984—1992 年的改革準(zhǔn)備與試驗(yàn)時(shí)期，體育體制確立了社會(huì)化的改革目標(biāo)，足球、武術(shù)、拳擊等12 個(gè)群眾基礎(chǔ)強(qiáng)的單項(xiàng)協(xié)會(huì)進(jìn)行初步實(shí)體化改革，協(xié)會(huì)有了人員、部門；1992—1997 年的改革全面展開時(shí)期，繼續(xù)推進(jìn)實(shí)體化改革，12 個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心(以下簡(jiǎn)稱“管理中心”)成立，“中心+協(xié)會(huì)”的管理模式形成，“一套班子，兩張牌子”局面形成；1997 年至今是改革深化與調(diào)整時(shí)期，由于國(guó)家體育總局的機(jī)構(gòu)調(diào)整，2002 年起總局又新組建10 個(gè)管理中心，截至2007 年已有23 個(gè)管理中心[7-8]。

回顧與審視改革開放40 年來單項(xiàng)協(xié)會(huì)的改革歷程，發(fā)現(xiàn)如今的脫鉤改革與歷史有著一定的相似性與連續(xù)性。首先，單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革與體育體制社會(huì)化改革目標(biāo)相適應(yīng)，是協(xié)會(huì)實(shí)體化改革在新時(shí)代的延續(xù)。單項(xiàng)協(xié)會(huì)改革自1986年《關(guān)于體育體制改革的決定(草案)》提出以社會(huì)化為目標(biāo)，1993 年《國(guó)家體委關(guān)于深化體育改革的意見》也指出建設(shè)中國(guó)特色的實(shí)體化協(xié)會(huì)制，體育管理職能交由管理中心，中心作為事業(yè)單位且具有行政編制本身就有一定的局限性，管理中心作為總局的直屬機(jī)構(gòu)，其在人員、資產(chǎn)、資金上仍受政府直接管控，社會(huì)參與管理局面并未形成，這種過渡性的制度安排與體育體制社會(huì)化改革的目標(biāo)不相符，表明協(xié)會(huì)實(shí)體化改革實(shí)踐并不徹底。而如今單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤，成為獨(dú)立自主、自治、自律的法人實(shí)體單位，與政府形成平等互利的合作關(guān)系，實(shí)際上深化與延續(xù)了協(xié)會(huì)的實(shí)體化改革。其次，早在1993年《關(guān)于運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理實(shí)施協(xié)會(huì)制的若干意見》就已提出未來協(xié)會(huì)管理模式是純社團(tuán)性質(zhì)的，并規(guī)定協(xié)會(huì)辦事機(jī)構(gòu)不應(yīng)為事業(yè)單位。如今單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤符合上述文件的要求，實(shí)際就是使協(xié)會(huì)成為脫離政府的社會(huì)團(tuán)體法人。最后，2015 年來單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革以足協(xié)為改革起點(diǎn)[9]，這與我國(guó)體育管理體制改革以足球?yàn)橥黄瓶诘臍v史相似，1993 年以足球職業(yè)聯(lián)賽為標(biāo)志的足球體制改革，開始體育市場(chǎng)化的探索，而單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤仍以足球?yàn)橥黄瓶?，以此帶?dòng)各類單項(xiàng)協(xié)會(huì)的改革。

1.3 現(xiàn)實(shí)邏輯

單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤已在足球、籃球、摩汽等市場(chǎng)化條件好或無競(jìng)賽壓力的協(xié)會(huì)試點(diǎn)改革，實(shí)踐證明脫鉤克服了過去同構(gòu)模式下的些許弊端，對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府兩個(gè)治理主體都有積極意義。一方面，這有利于單項(xiàng)協(xié)會(huì)自身能力提升，激發(fā)協(xié)會(huì)的社會(huì)活力，使協(xié)會(huì)回歸社會(huì)組織本質(zhì)。過去“政社合一”同構(gòu)模式使得協(xié)會(huì)雖是民間性社會(huì)組織，但依附于政府接受政府的人事、資金、黨建等方面的直接管理[10]，協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，協(xié)會(huì)偏離了作為社會(huì)團(tuán)體法人的基本要求和非政府的社會(huì)屬性。調(diào)研中國(guó)足協(xié)發(fā)現(xiàn)，自脫鉤后中國(guó)足協(xié)成為獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體法人，協(xié)會(huì)獲得了財(cái)務(wù)、人事、外事等自主權(quán)，2019 年足協(xié)十一屆會(huì)員大會(huì)召開后，陳戌源成為第一位沒有總局背景的專職主席，副主席由社會(huì)足球?qū)I(yè)人士擔(dān)任，足協(xié)執(zhí)委會(huì)也吸納多位民間人士，協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與規(guī)則不斷完善，足球行業(yè)治理水平明顯提高。

另一方面，單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革是政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)要求，有助于政府降低社會(huì)管理成本，提高社會(huì)資源利用效率[11]。脫鉤前協(xié)會(huì)依附于政府內(nèi)部，以管理中心事業(yè)單位的實(shí)體機(jī)構(gòu)管理各項(xiàng)事務(wù)，政府成為管理體育公共事務(wù)的單一主體，群眾體育與競(jìng)技體育的雙重壓力集中至政府，導(dǎo)致政府對(duì)體育事務(wù)的管理成本增加，人力、資金等資源的配置效率始終不高，政府自身不堪重負(fù)。服務(wù)型政府是現(xiàn)今政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，“簡(jiǎn)政放權(quán)”成為政府改革的手段，單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府的脫鉤被認(rèn)為是一種社會(huì)公共事務(wù)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制[12]，政府與協(xié)會(huì)分別承擔(dān)各自領(lǐng)域內(nèi)的資源配置職能，政府負(fù)責(zé)政策調(diào)控、服務(wù)與監(jiān)督，協(xié)會(huì)則專心負(fù)責(zé)業(yè)內(nèi)事務(wù)的管理以及自身能力的建設(shè)。通過對(duì)中國(guó)足協(xié)的調(diào)研，足協(xié)與總局脫鉤后，足管中心被注銷，足協(xié)不再有行政級(jí)別，足協(xié)與政府的職能邊界愈發(fā)清晰，足協(xié)負(fù)責(zé)聯(lián)賽管理、國(guó)家隊(duì)建設(shè)、足球普及等，政府只負(fù)責(zé)制定宏觀政策，提供必要財(cái)政資金，監(jiān)督足協(xié)運(yùn)行，政府從紛繁復(fù)雜的微觀足球事務(wù)管理中脫身，極大地減輕了政府財(cái)政、人事的壓力。

2 全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與政府脫鉤的難點(diǎn)

2.1 政府層面：政府內(nèi)部阻力導(dǎo)致脫鉤形式大于內(nèi)容

單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤作為一種自上而下的“強(qiáng)制性制度遷移”[13]，其實(shí)質(zhì)是原有行政部門利益分配方式的調(diào)整。這導(dǎo)致原有利益既得者必然受影響，可能阻撓協(xié)會(huì)脫鉤改革的進(jìn)行，導(dǎo)致政府對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的扶持與保障政策也不到位，向單項(xiàng)協(xié)會(huì)的放權(quán)不充分，浮于表面。具體表現(xiàn)在：

1)受“金牌至上”思維影響，政府放權(quán)于單項(xiàng)協(xié)會(huì)受阻。

單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府的同構(gòu)模式穩(wěn)定運(yùn)行多年，被認(rèn)為是中國(guó)特色的體育管理模式，在競(jìng)技體育領(lǐng)域取得較大成就也深得政府官員的信賴，加之政府績(jī)效考核仍以競(jìng)技體育水平為主導(dǎo)，這導(dǎo)致在政府內(nèi)部形成了習(xí)慣性心理[14]，官員往往以政權(quán)穩(wěn)定性與績(jī)效獲得為底線，使得政府內(nèi)部很難接受將競(jìng)技體育管理職能交由獨(dú)立后的單項(xiàng)協(xié)會(huì)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，截至2019 年6 月，已脫鉤的單項(xiàng)協(xié)會(huì)僅有11 家，且局限于市場(chǎng)化水平較高或者無奧運(yùn)備戰(zhàn)壓力項(xiàng)目抑或非奧項(xiàng)目，仍有67家協(xié)會(huì)尚未脫鉤[15]，其中不乏乒乓球、田徑、體操這類承擔(dān)奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃的協(xié)會(huì)，可見大規(guī)模的單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤仍無法短期實(shí)現(xiàn)。在備戰(zhàn)2020 年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)、2022 年北京冬奧會(huì)壓力下，“金牌壓力”使得政府難以輕易放權(quán)于協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)脫離政府并獲得高水平運(yùn)動(dòng)隊(duì)管理權(quán)談何容易。

2)原有利益既得者面臨利益喪失風(fēng)險(xiǎn)，故而抵觸單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤。

過去協(xié)會(huì)依附于政府，具體事務(wù)都由事業(yè)單位性質(zhì)的管理中心負(fù)責(zé)，所有政府提供的人、財(cái)、物等資源都集中至管理中心內(nèi)。而當(dāng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤時(shí)，原有利益關(guān)系會(huì)土崩瓦解，政府權(quán)力范圍縮小，并對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目領(lǐng)域的管轄權(quán)喪失，協(xié)會(huì)則面臨著未來經(jīng)費(fèi)、人員的短缺風(fēng)險(xiǎn)。在調(diào)研中一位省體育局人事處處長(zhǎng)表示，協(xié)會(huì)脫鉤成敗的關(guān)鍵看人事。具體考察中國(guó)足協(xié)的改革，按照規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)去協(xié)會(huì)工作需免去行政職務(wù)，具有編制并擁有熟練業(yè)務(wù)能力的足管中心人員自由選擇是否至足協(xié)工作，去足協(xié)工作需放棄行政編制，在現(xiàn)今社會(huì)福利保障體系中，這本身就降低了員工前往足協(xié)工作的積極性。然而，在這樣政策下足協(xié)的人事協(xié)調(diào)工作仍未落實(shí)到位，反而出現(xiàn)流動(dòng)受阻的問題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)2016 年足協(xié)前財(cái)務(wù)主管自愿選擇前往足協(xié)工作，卻被總局調(diào)往其他事業(yè)單位，引發(fā)狀告足管中心的人事仲裁案，最后以足管中心敗訴收尾[16]，可見足協(xié)脫鉤改革過程中的人事政策落實(shí)不到位，協(xié)會(huì)的人事自主權(quán)仍受總局影響。

3)政府對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的職能轉(zhuǎn)移與優(yōu)惠政策不足。

單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤不是“一脫了之”，而需政府“扶上馬，送一程”，單項(xiàng)協(xié)會(huì)是否有效承接政府職能轉(zhuǎn)移是脫鉤后是否能獨(dú)當(dāng)一面的關(guān)鍵。在《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》以及《中國(guó)足協(xié)調(diào)整改革方案》中，只是對(duì)協(xié)會(huì)的脫鉤工作做了要求，但對(duì)脫鉤后協(xié)會(huì)發(fā)展保障并無具體表述。從公共體育服務(wù)職能轉(zhuǎn)移來看，目前政府向單項(xiàng)協(xié)會(huì)的職能轉(zhuǎn)移沒有職能清單可依，雖然部分地方政府已開始向本地的單項(xiàng)協(xié)會(huì)購(gòu)買服務(wù)以扶持其發(fā)展，但由于資金管理不到位，相關(guān)法律支持不足，購(gòu)買過程缺乏監(jiān)督，購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容單一，協(xié)會(huì)壟斷競(jìng)爭(zhēng)等問題[17]，使得公共體育服務(wù)轉(zhuǎn)移的效果依舊不明顯。從國(guó)家隊(duì)管理權(quán)的轉(zhuǎn)移來看，考察籃協(xié)發(fā)現(xiàn)，自籃協(xié)與籃管中心脫鉤后，獲得了國(guó)家隊(duì)建設(shè)與管理權(quán)，但籃管中心并未注銷，其內(nèi)仍有運(yùn)動(dòng)隊(duì)管理部門，其對(duì)國(guó)家隊(duì)的組織、選任仍有責(zé)任，雙方權(quán)力具體界限在近期內(nèi)尚不明確。并且籃管中心作為政府部門對(duì)中國(guó)籃協(xié)的黨建、外事、財(cái)務(wù)等事務(wù)仍有管理權(quán)限[18]。

此外，政府對(duì)脫鉤后單項(xiàng)協(xié)會(huì)的產(chǎn)權(quán)、稅收、金融、人才等具體支持性政策仍顯不足?？疾彀l(fā)現(xiàn)中國(guó)足協(xié)、籃協(xié)這類單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤后首先面臨的困難便是原有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的劃分，辦公場(chǎng)地、訓(xùn)練基地等資產(chǎn)的歸屬政策仍未明確；并且體育部門并未出臺(tái)關(guān)于體育社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠與金融優(yōu)惠政策；協(xié)會(huì)人事的社會(huì)保障政策落實(shí)不到位，醫(yī)療、養(yǎng)老等保險(xiǎn)額度較低難以吸引原有行政編制人員加入，這表明單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤后并未得到政府的有效扶持。

2.2 協(xié)會(huì)層面：?jiǎn)雾?xiàng)協(xié)會(huì)自身危機(jī)掣肘脫鉤獨(dú)立

1)單項(xiàng)協(xié)會(huì)自身合法性不足。

對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)法人屬性的理清是協(xié)會(huì)成為合法社團(tuán)法人實(shí)體的關(guān)鍵，但單項(xiàng)協(xié)會(huì)的社會(huì)團(tuán)體法人屬性尚不明確。依據(jù)《民法總則》單項(xiàng)協(xié)會(huì)屬于非營(yíng)利法人中的社會(huì)團(tuán)體法人，而非營(yíng)利法人中也包括機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人，這種劃分模式以營(yíng)利性為界限，由于上述法人的共通點(diǎn)較少，只能以非營(yíng)利法人加以概括，從而無法體現(xiàn)各法人之間的根本差異性[19]。調(diào)研中國(guó)足協(xié)發(fā)現(xiàn)，其作為管理足球事務(wù)的社會(huì)團(tuán)體法人，由于脫鉤前依附體育總局，人員皆屬足管中心這一事業(yè)單位，因而在脫鉤后仍以事業(yè)單位法人、機(jī)關(guān)法人的思維運(yùn)行。這主要體現(xiàn)在：一是按照現(xiàn)行法律單項(xiàng)協(xié)會(huì)具備可行政訴訟的地位，導(dǎo)致體育糾紛常按照《行政訴訟法》處理，使得以中國(guó)足協(xié)為代表的單項(xiàng)協(xié)會(huì)雖然不是行政機(jī)關(guān)，但卻被納入行政訴訟的訴訟主體，明顯與社會(huì)團(tuán)體法人身份不符。二是足協(xié)作為社會(huì)團(tuán)體法人，其本不應(yīng)具有行政處罰的權(quán)力，但其對(duì)足球職業(yè)聯(lián)賽有管理權(quán)，又因其過去依附行政機(jī)關(guān)，足協(xié)以及其他單項(xiàng)體協(xié)在實(shí)際中都擁有對(duì)運(yùn)動(dòng)員、俱樂部的行政處罰權(quán)。

2)單項(xiàng)協(xié)會(huì)社會(huì)基礎(chǔ)薄弱。

從單項(xiàng)協(xié)會(huì)成立的方式與時(shí)間來看，單項(xiàng)協(xié)會(huì)產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，是自上而下的強(qiáng)制性生成，而非由民間人士自愿組成；從單項(xiàng)協(xié)會(huì)的管理權(quán)授權(quán)來看，單項(xiàng)協(xié)會(huì)對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的管理權(quán)限來源于政府以及法律的授權(quán)，而非來源于基層協(xié)會(huì)的集體授權(quán)[20]。脫鉤后的單項(xiàng)協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人，其合法性應(yīng)來源于基層協(xié)會(huì)的集體授權(quán)，而經(jīng)過對(duì)部分地方基層足協(xié)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)山東、遼寧、湖北等地的省級(jí)足協(xié)仍未脫鉤，足協(xié)主席都兼任足管中心的法定代表人，可見中國(guó)足協(xié)的地方組織并未實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，會(huì)員基礎(chǔ)仍舊薄弱。另外，自中國(guó)足協(xié)脫鉤以來，只有少部分足球事業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)落實(shí)了脫鉤，大部分基層協(xié)會(huì)也并未有配套的本地足球改革發(fā)展方案[21]。

3)單項(xiàng)協(xié)會(huì)治理能力不足。

由于脫鉤后的單項(xiàng)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制不健全，運(yùn)營(yíng)賽事水平不足，導(dǎo)致協(xié)會(huì)治理能力孱弱。具體來看，一方面單項(xiàng)協(xié)會(huì)自治的法治化水平較低。調(diào)研中國(guó)足協(xié)，其法人治理結(jié)構(gòu)尚未完善，雖有會(huì)員大會(huì)這一最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但每5 年召開一次的制度使得日常事務(wù)的決策取決于主席辦公會(huì)，加之足協(xié)領(lǐng)導(dǎo)選舉的民主化程度不高；足協(xié)并未設(shè)立監(jiān)事會(huì)，只能依靠紀(jì)律委員會(huì)兼職對(duì)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督；協(xié)會(huì)章程作為根本大法的約束力不足，違反章程的行為屢見不鮮且缺乏懲戒手段。另一方面，單項(xiàng)協(xié)會(huì)對(duì)本行業(yè)職業(yè)聯(lián)賽的治理不力?？疾熘谐?lián)賽的運(yùn)營(yíng)狀況發(fā)現(xiàn)，從中超聯(lián)賽公司來看，足協(xié)依舊是公司的控股方，足協(xié)仍舊對(duì)中超聯(lián)賽具有絕對(duì)管轄權(quán)，使得足球職業(yè)聯(lián)賽依舊是足協(xié)組織領(lǐng)導(dǎo)的行政性壟斷賽事[22]；從中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)來看，理事會(huì)實(shí)際上是足協(xié)內(nèi)部組建的專項(xiàng)委員會(huì)[23]，使得理事會(huì)成為足協(xié)對(duì)聯(lián)賽行使管理權(quán)的中介機(jī)構(gòu)。可見足球職業(yè)聯(lián)賽的運(yùn)營(yíng)管理水平在協(xié)會(huì)脫鉤后仍未見明顯提高，轉(zhuǎn)會(huì)爭(zhēng)議[24]、爭(zhēng)議判罰、勞動(dòng)糾紛等問題不斷涌出。

2.3 制度層面：?jiǎn)雾?xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤配套制度缺位

1)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的相關(guān)立法層級(jí)不高，指導(dǎo)性法規(guī)缺失。

在現(xiàn)行法律法規(guī)中，并無關(guān)于單項(xiàng)協(xié)會(huì)這類行業(yè)協(xié)會(huì)的專門性法律，單項(xiàng)協(xié)會(huì)發(fā)展所依據(jù)的最高法規(guī)是1998 年出臺(tái)的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，該《條例》只是政府法規(guī)級(jí)別，并無法律的權(quán)威性與強(qiáng)制性。此《條例》著重對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)等社團(tuán)的登記、注銷與監(jiān)督管理作了一定要求，對(duì)社團(tuán)保障與發(fā)展表述不足，使得單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤后，以怎樣的方式獨(dú)立運(yùn)行缺乏政策關(guān)照。例如對(duì)社團(tuán)在社會(huì)中的地位以及與政府的關(guān)系并無詳細(xì)論述，對(duì)社團(tuán)的職能功能、治理結(jié)構(gòu)、資金來源等的描述也較為模糊。導(dǎo)致單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革的落實(shí)缺乏頂層制度設(shè)計(jì)，脫鉤改革只能“摸著石頭過河”。

2)現(xiàn)行單項(xiàng)協(xié)會(huì)管理體制與協(xié)會(huì)脫鉤后的運(yùn)行方式不相適應(yīng)。

根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》與《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》，目前仍實(shí)行單項(xiàng)協(xié)會(huì)的雙重管理體制，民政部門負(fù)責(zé)審查登記，體育部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理，協(xié)會(huì)同時(shí)受兩個(gè)部門的雙重監(jiān)督[25]。這種監(jiān)管體制的功能實(shí)現(xiàn)并不理想，也與單項(xiàng)協(xié)會(huì)獨(dú)立運(yùn)行、依法自治的要求不相符：一是民政與體育部門為了降低自身政治風(fēng)險(xiǎn)，過于重視協(xié)會(huì)準(zhǔn)入審查，不關(guān)心協(xié)會(huì)的后續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致監(jiān)管仍以維穩(wěn)為主；二是民政部門與體育部門的職權(quán)界限模糊，對(duì)協(xié)會(huì)的審查、登記、處罰皆有重復(fù)，這導(dǎo)致監(jiān)管部門的管理能力都被削弱，出現(xiàn)問題會(huì)推諉責(zé)任，形成監(jiān)管“空白”；三是民政與體育部門的權(quán)力與能力不協(xié)調(diào)，民政部門事務(wù)繁雜、力量薄弱，并且對(duì)體育社團(tuán)不了解，沒有能力監(jiān)督協(xié)會(huì)，而體育部門受過去體制內(nèi)同構(gòu)模式帶來的利益糾葛，監(jiān)督職能也不到位。

3)單項(xiàng)協(xié)會(huì)相關(guān)法規(guī)混亂，并有矛盾之處。

單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤成為自治主體，而現(xiàn)行的法規(guī)政策無法為其獨(dú)立運(yùn)行提供保障，并且原有政策文件內(nèi)有規(guī)定與脫鉤要求相沖突。在《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》中仍有部分措施與現(xiàn)行的協(xié)會(huì)脫鉤政策不相符，《暫行辦法》中默許體育部門領(lǐng)導(dǎo)可以兼任社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)，而《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》中明確提出現(xiàn)職政府人員不得兼任協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，這表明現(xiàn)行的協(xié)會(huì)管理體制滯后于協(xié)會(huì)脫鉤政策，亟待修訂與調(diào)整。 4)單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革參照政策的針對(duì)性不足。

雖然單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤依據(jù)的是《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，但由于體育類行業(yè)協(xié)會(huì)與其他行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在形成歷史、功能職能、管理權(quán)限等方面有一定的差異，因此單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革仍需體育部門的專門性文件作參考。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤僅在少數(shù)協(xié)會(huì)內(nèi)展開，體育總局下發(fā)了專門針對(duì)足協(xié)脫鉤改革與足球運(yùn)動(dòng)發(fā)展的指導(dǎo)文件，詳細(xì)規(guī)定了足協(xié)與政府脫鉤的相關(guān)事宜。然而，由于不同運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的社會(huì)基礎(chǔ)、市場(chǎng)化程度、競(jìng)技水平大不相同，因而其他協(xié)會(huì)不能完全照搬“足球脫鉤模式”，需要主管部門針對(duì)不同協(xié)會(huì)制定相應(yīng)的規(guī)劃與指導(dǎo)。

3 全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與政府脫鉤的推進(jìn)對(duì)策

3.1 構(gòu)建單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤的政府扶持機(jī)制

單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府脫鉤應(yīng)為“脫鉤”不“脫管”，參照西方發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織與政府所形成的政社合作關(guān)系[26]，又因我國(guó)單項(xiàng)協(xié)會(huì)與政府過去的強(qiáng)依附關(guān)系，在目前的行政管理體制下，單項(xiàng)協(xié)會(huì)想要成為體育治理的主體離不開政府的扶持與保障。

1)以多種方式補(bǔ)償脫鉤改革的利益受損者，實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)人員的平穩(wěn)過渡。

一是在政府內(nèi)部形成協(xié)會(huì)脫鉤改革利大于弊的氛圍，通過宣傳教育把協(xié)會(huì)改革的目的、方式、益處等具體政策告知政府人員，最大程度消解政府內(nèi)部的抵觸情緒。二是對(duì)協(xié)會(huì)脫鉤的利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償[27]，脫鉤使得原工作人員失去行政或事業(yè)編制，相應(yīng)的養(yǎng)老金、公積金等社會(huì)保障也會(huì)隨之下降，而改革的利益受損者是決定改革成敗的重要利益相關(guān)者，需把對(duì)利益受損者的補(bǔ)償納入脫鉤改革的成本之中?；谡麄€(gè)社會(huì)組織社會(huì)保障體系改革，對(duì)愿意從管理中心過渡至協(xié)會(huì)的工作人員，更應(yīng)提高其薪金、社保待遇，并通過經(jīng)濟(jì)、名譽(yù)等多種補(bǔ)償方式，防止人事糾紛的出現(xiàn)。經(jīng)調(diào)研，足協(xié)脫鉤后每年將收入的7%用做人員薪酬，籃協(xié)則為10%，其他單項(xiàng)協(xié)會(huì)也應(yīng)提升薪酬水平，以吸引原管理中心中青年人員的轉(zhuǎn)崗，以及其他人才的加入。

2)政府應(yīng)以職能轉(zhuǎn)移為抓手，給予單項(xiàng)協(xié)會(huì)更多公共資源。

一是通過委托、招標(biāo)等方式將部分體育職能轉(zhuǎn)移至單項(xiàng)協(xié)會(huì)[28]，公共體育服務(wù)供給職能一般采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式，國(guó)家隊(duì)建設(shè)、職業(yè)聯(lián)賽管理一般通過行政授權(quán)的方式，高水平賽事承辦與管理則采用委托的方式。其中需著重關(guān)注國(guó)家隊(duì)管理權(quán)的轉(zhuǎn)交，基于籃球國(guó)家隊(duì)管理權(quán)限的界限模糊現(xiàn)況，將隊(duì)員選拔、教練任命等具體事務(wù)交由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，政府僅負(fù)責(zé)服務(wù)與監(jiān)督等宏觀管理[29]。二是應(yīng)注重不同運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的發(fā)展特點(diǎn)與社會(huì)基礎(chǔ)，對(duì)不同項(xiàng)目單項(xiàng)協(xié)會(huì)的工作能力進(jìn)行評(píng)估，以確定不同運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理權(quán)限下放的范圍與程度?；趯?duì)足協(xié)、籃協(xié)的調(diào)研，對(duì)群眾基礎(chǔ)強(qiáng)、市場(chǎng)化水平高的項(xiàng)目，政府應(yīng)將國(guó)家隊(duì)建設(shè)、職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)、青少年培訓(xùn)、群眾普及等職能全面轉(zhuǎn)移。而對(duì)一些奧運(yùn)備戰(zhàn)壓力較大的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，原有運(yùn)動(dòng)隊(duì)管理權(quán)還不能完全交由協(xié)會(huì)，以免直接影響競(jìng)賽成績(jī)，只能分階段將職能逐步向協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移。對(duì)非奧的單項(xiàng)協(xié)會(huì)，政府則應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)全面放權(quán)，并在資金、人員上加強(qiáng)政府扶持。

3)在資金、人事等方面加強(qiáng)對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的扶持。

一是為了保障單項(xiàng)協(xié)會(huì)資金來源的多樣性，政府應(yīng)對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)等社團(tuán)的非營(yíng)利性進(jìn)行重新界定，鼓勵(lì)與保障單項(xiàng)協(xié)會(huì)從事非分配性的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而通過自籌經(jīng)費(fèi)保證協(xié)會(huì)的正常運(yùn)作。二是政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)這類社團(tuán)人員的工資、養(yǎng)老、醫(yī)保等社會(huì)保障，對(duì)社團(tuán)人員的各項(xiàng)待遇統(tǒng)一規(guī)劃，設(shè)立指導(dǎo)性支付標(biāo)準(zhǔn)并納入國(guó)家統(tǒng)一社保體系內(nèi)，以提高單項(xiàng)協(xié)會(huì)對(duì)社會(huì)人才的吸引力[30]。通過足協(xié)脫鉤所引發(fā)的一些人事勞務(wù)糾紛事件，未來其他協(xié)會(huì)脫鉤改革應(yīng)著力避免，保障人員的平穩(wěn)流動(dòng)，充分尊重原編制人員自由選擇去留的權(quán)利，對(duì)愿意放棄編制去協(xié)會(huì)工作的人員應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)、名譽(yù)等補(bǔ)償，對(duì)選擇留在體制內(nèi)的人員應(yīng)尊重其權(quán)利，合理安排崗位。

3.2 構(gòu)建單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤后的多元監(jiān)管機(jī)制

脫鉤后政府依然是監(jiān)督單項(xiàng)協(xié)會(huì)的主體，有防止單項(xiàng)協(xié)會(huì)偏離組織目標(biāo)、損害政府及公眾利益的職責(zé)。《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管辦法(試行)》為各類行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管提供政策依據(jù)，對(duì)于單項(xiàng)協(xié)會(huì)的監(jiān)管也應(yīng)參照此辦法，實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)會(huì)的多元監(jiān)督。

1)重新整合政府監(jiān)管職能，改善政府的過度監(jiān)管。

政府將管理重心由管控轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督服務(wù)。將財(cái)政、文化、稅務(wù)、體育等部門對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的監(jiān)督職能進(jìn)行一定的整合，發(fā)揮協(xié)同性的監(jiān)督功能，對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的章程合法性、治理結(jié)構(gòu)完整性、資金運(yùn)作方式以及人員行為進(jìn)行著重監(jiān)督。但應(yīng)注意應(yīng)與過去同構(gòu)模式下的雙重監(jiān)督模式有所區(qū)分，尊重單項(xiàng)協(xié)會(huì)的法人地位，登記部門應(yīng)負(fù)政府的主要監(jiān)督職責(zé)，弱化體育部門作為業(yè)務(wù)管理部門的監(jiān)督，體育部門轉(zhuǎn)而負(fù)責(zé)協(xié)會(huì)的培育、扶持，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與培育的“適當(dāng)分離”。在此基礎(chǔ)上，可以借鑒經(jīng)濟(jì)利益的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施，對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)進(jìn)行信用分級(jí)[31]、信用承諾與年檢制度，建立協(xié)會(huì)與政府的信息溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自律與他律的互動(dòng)。

2)構(gòu)建單項(xiàng)協(xié)會(huì)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

引入媒體、公眾、評(píng)估機(jī)構(gòu)等第三方的日常監(jiān)督[32]，督促單項(xiàng)協(xié)會(huì)構(gòu)建社團(tuán)信息披露機(jī)制，將協(xié)會(huì)日常的資金運(yùn)作、人事任免、日?；顒?dòng)等信息向外界公布，協(xié)會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)主動(dòng)接納外部監(jiān)督帶來的舉報(bào)與建議。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國(guó)足協(xié)在2019 年新修訂的章程中明確提出建立信息公開與信用承諾制度，為足協(xié)未來運(yùn)行接受社會(huì)監(jiān)督提供了依據(jù)，因而其他協(xié)會(huì)應(yīng)從章程的層面規(guī)定協(xié)會(huì)接受外部監(jiān)督的合法性。

3.3 推動(dòng)單項(xiàng)協(xié)會(huì)治理能力提升

1)完善單項(xiàng)協(xié)會(huì)法人治理結(jié)構(gòu)，提升協(xié)會(huì)自治能力。

《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》要求行業(yè)協(xié)會(huì)需形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)[33]。單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤后內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是效仿公司治理且適用于社團(tuán)的，包含會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、秘書處、監(jiān)事會(huì)相互制約的法人治理結(jié)構(gòu)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)籃協(xié)、足協(xié)都已建立了適用于行業(yè)自治的法人治理結(jié)構(gòu)，并擁有包括紀(jì)律、仲裁等多個(gè)專項(xiàng)委員會(huì)，這對(duì)其他單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤后提升自治水平有借鑒意義。各類單項(xiàng)協(xié)會(huì)應(yīng)明確會(huì)員代表大會(huì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，負(fù)責(zé)對(duì)協(xié)會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、章程制定、人事任免等重大事項(xiàng)的決策；理事會(huì)是協(xié)會(huì)的決策機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)協(xié)會(huì)日常事務(wù)的管理，直接對(duì)會(huì)員大會(huì)負(fù)責(zé)；秘書處是理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行大會(huì)與理事會(huì)的決策；監(jiān)事會(huì)是協(xié)會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)有對(duì)會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、秘書處的監(jiān)督職能。但應(yīng)注意足協(xié)、籃協(xié)都無監(jiān)事會(huì)，都以紀(jì)律委員會(huì)代行其職能，未來協(xié)會(huì)應(yīng)設(shè)置監(jiān)事會(huì)行使獨(dú)立的監(jiān)督職能。最后在法人治理結(jié)構(gòu)建立的基礎(chǔ)上，健全內(nèi)部治理機(jī)制，包括財(cái)務(wù)治理、激勵(lì)約束、決策治理機(jī)制等[34]。

2)提升單項(xiàng)協(xié)會(huì)行業(yè)職業(yè)聯(lián)賽管理水平。

應(yīng)借鑒國(guó)外職業(yè)聯(lián)賽發(fā)達(dá)國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)，協(xié)會(huì)只負(fù)責(zé)職業(yè)聯(lián)賽內(nèi)的競(jìng)技規(guī)則、裁判判罰等技術(shù)性問題，職業(yè)聯(lián)賽聯(lián)盟(公司)則負(fù)責(zé)聯(lián)賽的商業(yè)開發(fā)[35]。通過對(duì)籃協(xié)的調(diào)研，自脫鉤后籃協(xié)、籃管中心已經(jīng)完全退出CBA 管轄，籃協(xié)已經(jīng)出讓CBA(中籃聯(lián))公司30%的股份給各俱樂部，前籃管中心主任已退出CBA 公司，公司法定代表人由專業(yè)人士擔(dān)任，CBA 的競(jìng)賽權(quán)與商務(wù)權(quán)也全權(quán)由CBA 公司承擔(dān)。職業(yè)籃球聯(lián)賽較徹底的去行政化改革為其他單項(xiàng)協(xié)會(huì)改革本行業(yè)內(nèi)職業(yè)賽事提供了參考。而針對(duì)上文提及的足球職業(yè)聯(lián)賽治理的混亂，可參考籃球職業(yè)聯(lián)賽的改革，足協(xié)應(yīng)退出在中超公司的持股，將公司股權(quán)平均分配給各個(gè)俱樂部，并且盡快成立中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)盟，足協(xié)僅擁有產(chǎn)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而經(jīng)營(yíng)權(quán)則全權(quán)由職業(yè)聯(lián)盟承擔(dān)，職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)成為聯(lián)盟的下設(shè)經(jīng)營(yíng)決策部門，從法律地位、人事管理等方面提高理事會(huì)的獨(dú)立性，從而提高足球職業(yè)聯(lián)賽的管理水平。

3)加強(qiáng)單項(xiàng)協(xié)會(huì)內(nèi)部人才隊(duì)伍能力的提升。

單項(xiàng)協(xié)會(huì)能力實(shí)質(zhì)上是其內(nèi)部工作人員的資質(zhì)能力，人員的能力直接影響協(xié)會(huì)工作效益。通過經(jīng)濟(jì)、名譽(yù)等多種方式吸引原政府工作人員、有管理經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員與教練員以及社會(huì)其他人員的加入，重視協(xié)會(huì)人才的知識(shí)技能多元化。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)已有人員技能培訓(xùn)與繼續(xù)教育，通過與其他協(xié)會(huì)交流、參加短期培訓(xùn)，提升單項(xiàng)協(xié)會(huì)人員服務(wù)與管理水平。

4)完善協(xié)會(huì)社會(huì)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，提升協(xié)會(huì)的社會(huì)權(quán)威性與公信力。

單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤后成為社會(huì)團(tuán)體法人實(shí)體，其管理權(quán)限應(yīng)源于基層協(xié)會(huì)的授權(quán)，基層會(huì)員組織是單項(xiàng)協(xié)會(huì)獨(dú)立發(fā)展的根本與基礎(chǔ)。調(diào)研中國(guó)足協(xié)發(fā)現(xiàn)足協(xié)會(huì)員往往以團(tuán)體為主，個(gè)人會(huì)員極少，這與足球發(fā)達(dá)國(guó)家足協(xié)會(huì)員種類眾多相差甚遠(yuǎn)[36]。因此，應(yīng)著重建設(shè)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的基層組織網(wǎng)絡(luò)，拓寬單項(xiàng)協(xié)會(huì)的會(huì)員來源，團(tuán)體會(huì)員與個(gè)人會(huì)員并重，吸納運(yùn)動(dòng)員、教練員、學(xué)者、群眾參與協(xié)會(huì)。同時(shí)，基于地方足協(xié)基層組織仍依附于政府的現(xiàn)實(shí)，下一步政府工作重點(diǎn)應(yīng)推動(dòng)基層單項(xiàng)協(xié)會(huì)逐步脫鉤，發(fā)揮地方協(xié)會(huì)共益組織的功能[37]，加強(qiáng)會(huì)員吸納，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，拓寬收入來源。

3.4 健全單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤的配套法律框架體系

單項(xiàng)協(xié)會(huì)從依附于政府轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立于政府并與政府達(dá)成合作關(guān)系，這一過程的實(shí)現(xiàn)僅依靠單一脫鉤政策難以實(shí)現(xiàn)，需要單項(xiàng)協(xié)會(huì)這類社團(tuán)相關(guān)法規(guī)制度的更新，為單項(xiàng)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)徹底脫鉤提供制度保障[38]。單項(xiàng)協(xié)會(huì)成為依法自治法人實(shí)體的配套法律框架體系應(yīng)涵蓋憲法、基本法、行業(yè)法以及體育部門內(nèi)部的行政法規(guī)。由于憲法的地位重要性與宏觀性，以及社會(huì)組織基本法的條件尚未成熟，因此較為可行的是對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)所依托的行業(yè)法以及體育類行政法規(guī)進(jìn)行改革與調(diào)整。

適時(shí)出臺(tái)單項(xiàng)協(xié)會(huì)所依照的行業(yè)法《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法》[39]，以協(xié)會(huì)脫鉤后的獨(dú)立運(yùn)行為前提，除了對(duì)協(xié)會(huì)的行政、地位、職能、政會(huì)關(guān)系進(jìn)行表述，還應(yīng)對(duì)協(xié)會(huì)的法人治理規(guī)范、監(jiān)管體制、違法處罰進(jìn)行界定，使單項(xiàng)協(xié)會(huì)成為地位合法的行業(yè)協(xié)會(huì)。加快《體育法》的修訂工作，明確體育社會(huì)組織的社團(tuán)法人屬性[40]，對(duì)體育社會(huì)組織的非營(yíng)利性進(jìn)行解釋，厘清單項(xiàng)協(xié)會(huì)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的邊界，并對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)管理本行業(yè)體育事務(wù)的獨(dú)立權(quán)進(jìn)行明確。并且，單項(xiàng)協(xié)會(huì)雖屬行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，但其具備體育事務(wù)管理的特殊性，因此需對(duì)體育部門行政法規(guī)進(jìn)行修訂，以保障單項(xiàng)協(xié)會(huì)的獨(dú)立性與合法性。對(duì)《全國(guó)性體育社團(tuán)管理暫行辦法》進(jìn)行調(diào)整，使之與單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤后的獨(dú)立地位相符合，一是規(guī)定體育部門對(duì)體育社團(tuán)的管理以“培育為主、監(jiān)督為輔”的原則；二是對(duì)社團(tuán)內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一，將監(jiān)事會(huì)制度納入內(nèi)部治理；三是統(tǒng)一社團(tuán)的歸口管理，實(shí)現(xiàn)單個(gè)部門的管理[41]；四是修訂社團(tuán)任職管理，應(yīng)刪除政府領(lǐng)導(dǎo)兼任社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)的做法，按照脫鉤的要求明確政府官員不得兼任社團(tuán)職務(wù)；五是下放社團(tuán)的各類事項(xiàng)審批權(quán)，使協(xié)會(huì)成為自治主體。此外，需說明的是單項(xiàng)協(xié)會(huì)雖屬體育社團(tuán)，但與學(xué)會(huì)、基金會(huì)等社團(tuán)仍有一定區(qū)別，因此《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理辦法》中應(yīng)對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)有所區(qū)分，單獨(dú)規(guī)定單項(xiàng)協(xié)會(huì)的非營(yíng)利屬性、業(yè)務(wù)范圍、職能界限等。最后，體育部門內(nèi)應(yīng)出臺(tái)支持協(xié)會(huì)發(fā)展的《政府向體育社團(tuán)購(gòu)買服務(wù)管理辦法》《全國(guó)性體育社團(tuán)法人治理指引》等具體性政策，保障單項(xiàng)協(xié)會(huì)成為法人實(shí)體。

自2015 年中國(guó)足協(xié)脫鉤開啟單項(xiàng)協(xié)會(huì)的去行政化改革，2017 年中國(guó)籃協(xié)也與籃管中心脫鉤，70 多個(gè)單項(xiàng)協(xié)會(huì)都處于全面脫鉤改革的歷史進(jìn)程中。但目前看來，由于政府“維穩(wěn)”的工具理性超越協(xié)會(huì)“維權(quán)”的價(jià)值理性，協(xié)會(huì)薄弱的治理能力掣肘其成為獨(dú)立運(yùn)營(yíng)法人實(shí)體，致使改革僅局限于無奧運(yùn)壓力、市場(chǎng)化水平較高的少數(shù)協(xié)會(huì)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)籃協(xié)的脫鉤改革在職業(yè)聯(lián)賽管理、協(xié)會(huì)自治等方面相較于足協(xié)更為徹底，為各類協(xié)會(huì)脫鉤起到了借鑒作用。下一步，總局應(yīng)為各類協(xié)會(huì)脫鉤構(gòu)建扶持保障機(jī)制，將管理重心由管控轉(zhuǎn)向監(jiān)督與服務(wù)，保障單項(xiàng)協(xié)會(huì)的合法權(quán)益，最終使單項(xiàng)協(xié)會(huì)真正成為獨(dú)立于政府的管理本行業(yè)體育運(yùn)動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體法人。