許志剛

（溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院計(jì)財(cái)處浙江溫州325000）

一、研究背景及意義

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)民辦教育保持穩(wěn)中有進(jìn)的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“支持和規(guī)范社會(huì)力量辦學(xué)”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年底，我國(guó)共有各類民辦學(xué)校18.35萬(wàn)所，在校學(xué)生達(dá)到5 378萬(wàn)人，分別超過(guò)全國(guó)學(xué)校數(shù)及在校生數(shù)的1/3和1/6[1]。民辦教育已經(jīng)成為我國(guó)教育事業(yè)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量，被認(rèn)為是“新時(shí)期改革開(kāi)放的一項(xiàng)標(biāo)志性成果”。

國(guó)家提出實(shí)行民辦學(xué)校分類管理，在2016年修訂了《民辦教育促進(jìn)法》，舉辦者對(duì)非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校擁有自主選擇權(quán)。教育部會(huì)同有關(guān)部門頒布了《民辦學(xué)校分類實(shí)施細(xì)則》，積極落實(shí)民辦學(xué)校分類管理，采取基于公平而有差別的扶持政策，扶需扶特、扶優(yōu)扶強(qiáng)，支持兩類學(xué)校根據(jù)各自不同定位，辦出特色和水平。截至2019年5月，已有29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)了適用于本地區(qū)的地方性政策法規(guī)，絕大多數(shù)省市都確立了本地區(qū)民辦教育分類管理過(guò)渡期，分類管理改革如火如荼。目前實(shí)施民辦教育分類管理中面臨的難題不少，其中一個(gè)很突出的問(wèn)題就是：目前非營(yíng)利性學(xué)校通過(guò)不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易來(lái)規(guī)避“不取得回報(bào)”的違心選擇，各種類型的關(guān)聯(lián)交易普遍存在，該如何來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管？從實(shí)際工作來(lái)看，對(duì)非營(yíng)利性學(xué)校關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管機(jī)制缺失，監(jiān)管主體不明確，違法成本低。所以對(duì)非營(yíng)利學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管研究顯得格外重要。

理論界對(duì)企業(yè)的關(guān)聯(lián)交易研究得比較多，國(guó)家對(duì)企業(yè)的關(guān)聯(lián)交易也有明確的監(jiān)管手段和依據(jù)，制定了各種法律法規(guī)及制度來(lái)予以規(guī)范和調(diào)整，形成了多部門多角度的監(jiān)管，實(shí)務(wù)中也有很成熟的管理經(jīng)驗(yàn)。但對(duì)民辦教育領(lǐng)域則存在管理滯后和空白地帶，對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校，由于只是部分享受稅收優(yōu)惠，可以參照企業(yè)來(lái)進(jìn)行管理。本文試圖通過(guò)對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管的研究，填補(bǔ)該制度建設(shè)等方面的缺失，為實(shí)際工作提供理論借鑒。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)非營(yíng)利民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易的研究，主要是從分類管理角度及舉辦者投資利益需求方面進(jìn)行研究，缺少?gòu)谋O(jiān)管者角度來(lái)進(jìn)行問(wèn)題分析，對(duì)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管缺失系統(tǒng)化深入研究。本文基于政府管理者角度來(lái)防范非公平關(guān)聯(lián)交易的發(fā)生，為其他地區(qū)管理提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

二、非營(yíng)利性民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易類型分析

現(xiàn)階段，國(guó)家大力發(fā)展民辦教育，為扶持規(guī)范民辦教育制定了一系列政策及優(yōu)惠條件，投資辦學(xué)是我國(guó)民辦教育發(fā)展的基本特征。目前國(guó)家提出對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作管理，非營(yíng)利性學(xué)校投資者則無(wú)法取得投資收益。為了減少學(xué)校稅收成本，大部分學(xué)歷教育類民辦學(xué)校在分管理過(guò)程中做出“不要回報(bào)”的痛苦選擇，但在學(xué)校實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，卻大量運(yùn)用非公平的關(guān)聯(lián)交易方式，從中獲取各自超額收益。對(duì)于這些大量的非公平關(guān)聯(lián)交易，由于缺乏有效的監(jiān)管措施，往往會(huì)損害學(xué)校、師生等主體的合法權(quán)益。

在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，關(guān)聯(lián)交易不可避免，國(guó)家對(duì)其實(shí)施嚴(yán)格規(guī)范，也就是說(shuō)是認(rèn)可的，只要遵循公開(kāi)、公平、公允等原則。根據(jù)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定及非營(yíng)利民辦學(xué)校實(shí)例調(diào)研分析，民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易有如下幾種類型：

（一）關(guān)聯(lián)方通過(guò)資金借貸獲取超額收益

由于條件限制及出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)考慮，大部分非營(yíng)利學(xué)校都屬于“輕資產(chǎn)”辦學(xué)，注冊(cè)資金極為有限。學(xué)校實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，如遇到大量資金需求，舉辦者往往通過(guò)各種方式對(duì)外對(duì)內(nèi)等進(jìn)行融資借款。由于是以學(xué)校名義借入款項(xiàng)，這時(shí)債務(wù)人就變成了學(xué)校，并由學(xué)校支付相關(guān)利息，通過(guò)該操作模式，舉辦者完全逃避了出資義務(wù)，規(guī)避了投資風(fēng)險(xiǎn)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多學(xué)校的借款，其債權(quán)人的身份即是學(xué)校投資者等關(guān)聯(lián)方，通過(guò)這種左右手互換，債權(quán)人身份的關(guān)聯(lián)方取得了明顯超市場(chǎng)利率的超額利息收入。據(jù)某市民辦教育審計(jì)底稿資料，2017年至2019年5月某民辦小學(xué)與其投資企業(yè)存在大額資金往來(lái)，民辦小學(xué)轉(zhuǎn)出至其投資企業(yè)累計(jì)9 385萬(wàn)元，其投資企業(yè)轉(zhuǎn)入民辦小學(xué)累計(jì)12 985萬(wàn)元。這其中的資金往來(lái)，大部分即為資金拆借往來(lái)。對(duì)投資者等關(guān)聯(lián)方來(lái)講，這樣的關(guān)聯(lián)交易既無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，又可取得穩(wěn)定利息收益，何樂(lè)而不為呢？更有甚者，一些民辦學(xué)校舉辦者通過(guò)學(xué)校來(lái)進(jìn)行融資，有償或無(wú)償挪用資金而將高額利息攤?cè)雽W(xué)校財(cái)務(wù)費(fèi)用。如此一來(lái)，學(xué)校的財(cái)務(wù)費(fèi)用大幅增加，明顯超出了正常利率水平，損害學(xué)校及師生利益。

（二）關(guān)聯(lián)方通過(guò)商品銷售或勞務(wù)服務(wù)獲取超額利潤(rùn)

一般多為關(guān)聯(lián)方集團(tuán)化辦學(xué)，通過(guò)成立的教育類咨詢服務(wù)公司、集團(tuán)化的后勤保障服務(wù)公司、文化用品公司等形式，為民辦學(xué)校提供各類商品和勞務(wù)，以獲得單一來(lái)源且穩(wěn)定的收益。課題組在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有比較多的民辦學(xué)校其宿舍、食堂等后勤服務(wù)采購(gòu)并未向社會(huì)公開(kāi)招投標(biāo)，而是交由投資方（舉辦者）所控制的關(guān)聯(lián)方公司來(lái)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。部分國(guó)際學(xué)校，由于其教材的特殊性，更是由其關(guān)聯(lián)方控制的圖書(shū)文化公司所把控。部分非營(yíng)利性民辦學(xué)校的董事及其他高管，都由關(guān)聯(lián)方來(lái)?yè)?dān)任并領(lǐng)取高額報(bào)酬。更有甚者，通過(guò)虛假合同套取資金，虛列工資等；也有學(xué)校利用集團(tuán)辦學(xué)條件，簽訂托管合同，收取高額管理費(fèi)。

（三）關(guān)聯(lián)方通過(guò)未經(jīng)市場(chǎng)評(píng)估房產(chǎn)租賃獲得高額收益

許多民辦學(xué)校舉辦者沒(méi)有很好地履行出資義務(wù)，房屋建筑物等均沒(méi)實(shí)際過(guò)戶到學(xué)校；或是由于各種原因，學(xué)校并不擁有辦學(xué)條件，即為前面所提”輕資產(chǎn)”辦學(xué)，辦學(xué)所需設(shè)備及房屋均需通過(guò)租賃解決，這就為關(guān)聯(lián)方尋租提供了可操作空間。由于交易缺乏透明性，無(wú)法獲得相關(guān)市場(chǎng)交易價(jià)格，其價(jià)格一般由舉辦者所操控，舉辦者往往高價(jià)將自己所擁有或控制的房屋等固定資產(chǎn)租賃給學(xué)校，以獲得長(zhǎng)久穩(wěn)定的收益。課題組調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某市一知名民辦小學(xué)為某教育集團(tuán)投資興辦，其校舍即為原企業(yè)廠房花費(fèi)1億多元改建而來(lái)，校園的改建費(fèi)用由學(xué)校自己承擔(dān)，同時(shí)每年再支付舉辦者不菲的租賃費(fèi)。

（四）關(guān)聯(lián)方通過(guò)其他交易行為，如要求學(xué)校為其擔(dān)保、抵押或是開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等形式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移

新聞報(bào)道中多次出現(xiàn)，民辦學(xué)校的舉辦者利用學(xué)校商譽(yù)或是房產(chǎn)進(jìn)行抵押擔(dān)保，為關(guān)聯(lián)方企業(yè)或是個(gè)人籌集資金，最后由于無(wú)法歸還借款，導(dǎo)致學(xué)校承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的案例。

三、非營(yíng)利性民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管困難原因分析

（一）非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)管機(jī)制缺失

在民辦學(xué)校分類管理改革的推進(jìn)過(guò)程中，國(guó)家出臺(tái)了《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。在該細(xì)則指引下，營(yíng)利性民辦學(xué)校執(zhí)行《中華人民共和國(guó)公司法》及有關(guān)法律規(guī)定、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，對(duì)其作為企業(yè)法人進(jìn)行監(jiān)管，管理相對(duì)成熟。而非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者由于痛苦選擇了“不要回報(bào)”的辦學(xué)模式，其辦學(xué)收益全部歸屬學(xué)校用于學(xué)校辦學(xué)所需，實(shí)實(shí)在在符合“非營(yíng)利性”的屬性要求。這一定是和大部分的辦學(xué)者初衷相違背的，是國(guó)家推行分類管理的情況下所做出的違心選擇，其必然要通過(guò)相關(guān)渠道獲取投資收益，關(guān)聯(lián)交易是其采取的主要形式。而目前國(guó)家對(duì)此尚未出臺(tái)相關(guān)的管理文件，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校管理存在一定的真空地帶，由于缺少實(shí)質(zhì)監(jiān)管制度保障，大量的關(guān)聯(lián)交易有可能給國(guó)家、學(xué)校、師生等主體的合法權(quán)益帶來(lái)?yè)p害。各省目前也都沒(méi)有制定適用本地區(qū)的非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)管規(guī)定。

（二）非營(yíng)利性民辦學(xué)校職能監(jiān)管部門不明確、不到位，職責(zé)界限不清晰，管理力度不強(qiáng)

非營(yíng)利性民辦學(xué)校在設(shè)立的時(shí)候，根據(jù)其所從事業(yè)務(wù)的不同，審批機(jī)關(guān)也不相同。根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府教育行政部門主要審批學(xué)前教育、中等及以下學(xué)歷教育的民辦學(xué)校設(shè)立；縣級(jí)以上人民政府人力資源社會(huì)保障部門審批以職業(yè)技能為主的職業(yè)資格培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)的民辦學(xué)校設(shè)立，同時(shí)履行備案手續(xù)，抄送同級(jí)教育行政部門。根據(jù)規(guī)定，在監(jiān)管過(guò)程中教育行政部門和人力資源社會(huì)保障部門必須加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校簽訂的關(guān)聯(lián)交易協(xié)議的監(jiān)管，對(duì)長(zhǎng)期、反復(fù)執(zhí)行和涉及學(xué)校重大利益的協(xié)議，要由上述兩個(gè)設(shè)立主管部門對(duì)其必要性、合法性、合規(guī)性進(jìn)行審查審計(jì)。因此，關(guān)聯(lián)交易的當(dāng)事人應(yīng)切實(shí)履行關(guān)聯(lián)交易的報(bào)批義務(wù)，而主管部門則應(yīng)承擔(dān)審查職責(zé)。由此明確，教育行政部門和人力資源社會(huì)保障部門即是主管部門也是審查主體。但現(xiàn)實(shí)中，由于各種原因，主管部門多重視業(yè)務(wù)管理，輕財(cái)務(wù)監(jiān)管，而且并沒(méi)有明確何種部門對(duì)何種學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行審查。在前文提到的審計(jì)報(bào)告中反映出來(lái)的問(wèn)題，實(shí)際上部分原因也就是主管部門監(jiān)管缺失造成的，反映了主管部門的懶政、不作為。

（三）對(duì)不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易的法律后果規(guī)定不夠完善

《民辦教育促進(jìn)法》及實(shí)施條例送審稿中，法律責(zé)任部分第62條規(guī)定：“民辦學(xué)校舉辦者及其實(shí)際控制人有下列情形之一的，由主管行政部門或者審批機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，有違法所得，沒(méi)收違法所得；情節(jié)輕微的，記入執(zhí)業(yè)信用檔案并可視情節(jié)給予1至3年從業(yè)禁止，情節(jié)較重的，列入失信聯(lián)合懲戒名單；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。其中列舉了不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易行為“與利益關(guān)聯(lián)方發(fā)生交易損害國(guó)家利益、學(xué)校利益和師生權(quán)益的”?？梢钥吹?，這里只有行政責(zé)任和刑事責(zé)任，缺少經(jīng)濟(jì)賠償，也缺乏對(duì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)懲罰性措施，對(duì)相關(guān)違法行為威懾力度不夠。實(shí)務(wù)中，教育部門組織審計(jì)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了很多違法違規(guī)行為，教育行政部門也只是督促相關(guān)學(xué)校予以改正，并無(wú)實(shí)質(zhì)性的處罰，毫無(wú)威懾力度，造成民辦學(xué)校舉辦者利用關(guān)聯(lián)交易攫取利益行為泛濫，屢禁不止。如某市在2019年對(duì)民辦學(xué)校的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)大量違規(guī)行為，造成學(xué)校師生利益損害：2所公辦學(xué)校長(zhǎng)期無(wú)償借用下屬民辦學(xué)校教師，共長(zhǎng)期借用民辦學(xué)校教師17名，并由民辦學(xué)校負(fù)擔(dān)該部分教師工資薪酬共計(jì)890.72萬(wàn)元；審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某校通過(guò)工會(huì)向校內(nèi)外人員募集投資款2 086萬(wàn)元，投資協(xié)議約定投資者每年可優(yōu)先獲得12%的回報(bào)，且回報(bào)率隨學(xué)校收益的提高而提升。

四、非營(yíng)利性民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管對(duì)策建議

民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易類型多樣、情況復(fù)雜，在很長(zhǎng)一段時(shí)間必定會(huì)長(zhǎng)期存在下去。前文分析過(guò)，關(guān)聯(lián)交易的存在對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展利弊互現(xiàn)，關(guān)鍵是要在思想上正確對(duì)待民辦學(xué)校中普遍存在的關(guān)聯(lián)交易，既要管，還要放，管放結(jié)合。對(duì)關(guān)聯(lián)交易合理、合規(guī)、公平原則要靈活把握，實(shí)務(wù)中關(guān)聯(lián)交易大量存在不可避免，這是國(guó)家法律所允許的，只要符合原則。要允許舉辦者利用關(guān)聯(lián)交易來(lái)取得合理范圍內(nèi)的收益，也是穩(wěn)定其辦學(xué)投資預(yù)期，有利于調(diào)動(dòng)舉辦者辦學(xué)積極性，有利于學(xué)校發(fā)展。沒(méi)有監(jiān)管的關(guān)聯(lián)交易必然失控，必須要從制度建設(shè)入手加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范非營(yíng)利民辦學(xué)校各種關(guān)聯(lián)交易行為，保護(hù)學(xué)校及師生的合法權(quán)益，促進(jìn)民辦教育事業(yè)健康發(fā)展。

（一）加快制度建設(shè)，盡快填補(bǔ)完善法律法規(guī)與政策缺失

國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)專門的《非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》及相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易做出具有操作性的特別規(guī)定，以加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕非營(yíng)利性民辦學(xué)校既借助“非營(yíng)利”之名獲得國(guó)家稅收優(yōu)惠和財(cái)政扶持等政策紅利，又通過(guò)各種不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易方式攫取超額利潤(rùn)。2018年重慶市教委、市人力社保局、市民政局、市編辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈重慶市非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則〉的通知》，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校管理的多個(gè)方面做出了比較全面的規(guī)定。其中對(duì)財(cái)務(wù)管理方面提出了強(qiáng)化監(jiān)管要求，比如收費(fèi)公開(kāi)、資金專項(xiàng)管理、建立和健全非營(yíng)利性民辦學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制、相關(guān)職能部門的監(jiān)管職責(zé)以及應(yīng)當(dāng)建立利益關(guān)聯(lián)方交易的信息披露制度等。其實(shí)，對(duì)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該是非營(yíng)利性民辦學(xué)校，營(yíng)利性民辦學(xué)校由于其關(guān)聯(lián)交易可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)企業(yè)所得稅法來(lái)進(jìn)行納稅調(diào)整，有成熟的規(guī)則和實(shí)踐。在非營(yíng)利性民辦學(xué)?，F(xiàn)行的免稅優(yōu)惠政策和享受財(cái)政資助的公共性質(zhì)下，政府應(yīng)該特別重視對(duì)于非營(yíng)利民辦學(xué)校的監(jiān)管力度，主要是監(jiān)管其在辦學(xué)過(guò)程中發(fā)生的非公平關(guān)聯(lián)交易行為。各地省級(jí)單位可以參照重慶市經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)非營(yíng)利性民辦學(xué)校管理監(jiān)督細(xì)則，為本地區(qū)的非營(yíng)利性民辦學(xué)校管理提供可操作性的文件。重點(diǎn)要建立健全民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)管理制度，并加以落實(shí)到位。教育部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《民辦義務(wù)教育學(xué)校財(cái)務(wù)管理辦法》（征求意見(jiàn)稿），對(duì)財(cái)務(wù)管理工作提出了非常詳細(xì)的管理措施，只要真正落實(shí)到位，加強(qiáng)監(jiān)管，是能夠?qū)Σ缓侠淼年P(guān)聯(lián)交易行為起到規(guī)范作用的。

（二）明確非營(yíng)利性學(xué)校關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管主體，強(qiáng)化政府相關(guān)部門職能，加大外部監(jiān)管力度

目前對(duì)民辦學(xué)校的管理職能主要在教育行政部門，但重點(diǎn)在日常的教育教學(xué)管理工作，財(cái)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)等方面缺少主觀積極性。教育部門、工商行政管理部門、財(cái)政稅務(wù)審計(jì)部門和其他相關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)要密切配合，依法對(duì)民辦學(xué)校行使監(jiān)督管理職權(quán)。強(qiáng)化對(duì)民辦學(xué)校資產(chǎn)及財(cái)務(wù)管理工作的監(jiān)督，對(duì)于民辦學(xué)校的年度檢查及財(cái)務(wù)審計(jì)工作不能流于形式，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)進(jìn)行處理，切不可事不關(guān)己高高掛起。如何對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易協(xié)議進(jìn)行監(jiān)管，是主管部門面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)民辦學(xué)校數(shù)量龐大，教育部門不可能全部予以監(jiān)管到位，浙江省2018年統(tǒng)計(jì)由教育部門主管的各類非營(yíng)利性民辦學(xué)校已達(dá)到了3 600家。筆者建議，一定要建設(shè)好大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立民辦學(xué)校專用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)上報(bào)平臺(tái)，利用信息化手段，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)等收入和支出進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)控大額資金交易。同時(shí)，利用社會(huì)力量，委托第三方對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，并公布審計(jì)結(jié)果，強(qiáng)化第三方的審計(jì)責(zé)任，制定相關(guān)考核政策，并以此作為教育年檢、招生指標(biāo)及財(cái)政資金撥款的重要依據(jù)。根據(jù)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度要求，學(xué)校與關(guān)聯(lián)方發(fā)生關(guān)聯(lián)交易的，應(yīng)要求民辦學(xué)校的年度會(huì)計(jì)報(bào)表必須在財(cái)務(wù)報(bào)表附注中充分披露關(guān)聯(lián)方的基本情況、關(guān)聯(lián)交易的類型、內(nèi)容、定價(jià)原則等信息。主管部門在對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校開(kāi)展年檢等工作時(shí)，應(yīng)該以信息披露作為考核指標(biāo)，實(shí)行一票否決制。

非營(yíng)利性民辦學(xué)校由于享受了稅收優(yōu)惠政策，基本是零稅收征管，目前基本脫離了稅務(wù)部門的監(jiān)管。實(shí)際上，相對(duì)于教育主管部門和人力資源社會(huì)保障部門，稅務(wù)部門對(duì)關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管更具有實(shí)際操作性，管理手段及方法更加成熟。2018年財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)了《關(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。在該文件中明確規(guī)定了因不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易導(dǎo)致喪失免稅資格的嚴(yán)重后果。我國(guó)稅務(wù)部門在處理非營(yíng)利組織關(guān)聯(lián)交易方面擁有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是在處理上市企業(yè)關(guān)聯(lián)交易方面具有豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如果由稅務(wù)部門來(lái)承擔(dān)對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管主體更有操作可能性，可以更好地落實(shí)國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)民辦學(xué)校分類管理要求工作的推進(jìn)。建議在《送審稿》的相關(guān)條款中增加明確稅務(wù)部門的監(jiān)管主體重要地位。教育、工商、財(cái)政、稅務(wù)等多個(gè)部門，作為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的監(jiān)管主體，必須要建立一個(gè)由教育主管部門牽頭、多部門分工負(fù)責(zé)和共同履職的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。上海市民辦教育一直走在全國(guó)前列，但也沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校管理的相關(guān)文件。2019年12月出臺(tái)的《上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理促進(jìn)培訓(xùn)市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（滬府規(guī)[2019]43號(hào)）第3條即為“健全監(jiān)管機(jī)制”，提出完善統(tǒng)籌管理機(jī)制，明確職能分工，各司其職。由教育部門總體牽頭協(xié)調(diào)培訓(xùn)市場(chǎng)綜合治理工作，建立多部門聯(lián)動(dòng)的培訓(xùn)市場(chǎng)綜合治理體系。同時(shí)強(qiáng)調(diào)行為監(jiān)管，要求厘清部門監(jiān)管事權(quán)，優(yōu)化執(zhí)法機(jī)制，明確由市場(chǎng)監(jiān)管部門集中行使原本由教育、人力資源社會(huì)保障、文化旅游、體育、科技、衛(wèi)生健康等部門依法行使的涉及培訓(xùn)市場(chǎng)的有關(guān)行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)，包括行政處罰案件的立案、調(diào)查、處罰等。這些對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的監(jiān)管機(jī)制建立都是有借鑒意義的。

（三）加強(qiáng)非營(yíng)利性民辦學(xué)校內(nèi)部監(jiān)管，建立內(nèi)控制度，完善決策機(jī)制

關(guān)聯(lián)交易中，學(xué)校內(nèi)部必須要有完備的內(nèi)部決策機(jī)制及相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易，應(yīng)經(jīng)決策機(jī)構(gòu)集體討論，學(xué)校決策機(jī)構(gòu)成員要遵守回避制度?？梢詫?duì)決策機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成進(jìn)行優(yōu)化，限制舉辦者及其代表在決策機(jī)構(gòu)人員中的占比，對(duì)民辦學(xué)校人財(cái)物等關(guān)鍵崗位實(shí)施親屬回避制。在民辦學(xué)校中加強(qiáng)黨組織建設(shè)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督作用。黨組織書(shū)記應(yīng)當(dāng)進(jìn)入學(xué)校決策機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)中應(yīng)當(dāng)有黨組成員。比如規(guī)定出席會(huì)議的無(wú)關(guān)聯(lián)關(guān)系決策機(jī)構(gòu)成員應(yīng)超過(guò)決策機(jī)構(gòu)成員半數(shù)以上，無(wú)關(guān)聯(lián)關(guān)系決策機(jī)構(gòu)成員未達(dá)半數(shù)以上的，應(yīng)由學(xué)校黨組織委派人員出席并表決。

民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易雖具有合法性，然而如果想獲得教育主管部門和相關(guān)監(jiān)管部門的認(rèn)可，決策機(jī)構(gòu)在做出決策時(shí)還須考慮以下原則：第一，必要性原則。比如在關(guān)聯(lián)借貸中強(qiáng)調(diào)必要性，要求民辦學(xué)校必須能回答兩個(gè)問(wèn)題：一是為什么要借錢；二是為什么要向利益相關(guān)人借錢。第二，非損害原則。即指關(guān)聯(lián)交易不得損害學(xué)校及全校師生的合法權(quán)益。如果舉辦者等利用關(guān)聯(lián)交易逐步套走了學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余，這顯然就侵犯到學(xué)校的合法權(quán)益。第三，合理性原則。以關(guān)聯(lián)借貸為例，合理性原則首先表現(xiàn)為民辦學(xué)校因關(guān)聯(lián)借貸所產(chǎn)生的債務(wù)在學(xué)校的資產(chǎn)中所占的比例要適當(dāng)，不能影響到學(xué)校正常教學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)及發(fā)展。合理性原則還表現(xiàn)在民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)借貸中約定的利率是否合理。如果舉辦者利用關(guān)聯(lián)交易給學(xué)校和師生合法權(quán)益帶來(lái)?yè)p害的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。