李新成（高級會計師）

（國家市場監(jiān)督管理總局北京100820）

一、引言

后勤事業(yè)單位（也稱機關(guān)服務中心）是為適應社會主義市場經(jīng)濟體制和政府機構(gòu)改革的要求，以機關(guān)后勤服務社會化為方向，組建的為政府機關(guān)提供勞務和技術(shù)的服務保障和事務管理機構(gòu)，隸屬于政府機關(guān)。其職能主要體現(xiàn)在三個方面：一是為機關(guān)干部職工提供必要的工作服務和生活服務；二是承擔公共機構(gòu)節(jié)能、交通安全、計劃生育、愛國衛(wèi)生、人防、綠化等事務性管理工作；三是依托資源優(yōu)勢，增強經(jīng)濟實力，為機關(guān)正常運轉(zhuǎn)提供有力保障。

后勤事業(yè)單位的服務對象是政府機關(guān)及其干部職工，通過機關(guān)內(nèi)部合理配置和運行各類資源，為機關(guān)有序運轉(zhuǎn)和履行職能提供后勤保障。后勤事業(yè)單位與政府機關(guān)建立經(jīng)濟核算關(guān)系，簽訂購買服務合同，享有被授權(quán)經(jīng)營管理政府財產(chǎn)的民事權(quán)利，使用非經(jīng)營性資產(chǎn)提供非盈利性服務，使用經(jīng)營性資產(chǎn)創(chuàng)造經(jīng)濟效益。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，后勤事業(yè)單位管理的資產(chǎn)規(guī)模迅速增長，管理任務愈來愈重，管理要求愈來愈高，維護資產(chǎn)安全完整、防止浪費流失、保障保值增值非常重要。

“管理科學化、保障法制化、服務社會化”是后勤事業(yè)單位改革發(fā)展的基本方向。事業(yè)單位分類改革在不斷推進，后勤服務社會化在不斷深化，政府購買服務舉措在不斷創(chuàng)新，后勤事業(yè)單位更是在加快腳步不斷進行深耕細作，轉(zhuǎn)變運行機制，拓展服務領(lǐng)域，引進社會服務管理，提升服務效能，使其所掌管的資產(chǎn)資金得到更加充分利用，服務成本不斷降低，經(jīng)濟效益不斷提高，資產(chǎn)資金規(guī)模持續(xù)積累。與此同時，管好用好如此龐大體量的資產(chǎn)，必須加強資產(chǎn)管理和財務管理，構(gòu)建有效的監(jiān)督管理機制，進行精細化管理、專業(yè)化服務，更好地保障資產(chǎn)資金保值增值并發(fā)揮效益，更好地保障后勤服務社會化改革的順利推進。

二、后勤事業(yè)單位資產(chǎn)管理和財務管理存在的問題

（一）資產(chǎn)管理：調(diào)撥無章，處置隨意

1.資產(chǎn)屬性劃分容易混亂。后勤事業(yè)單位管理資產(chǎn)的權(quán)屬比較復雜，有的屬于自有資產(chǎn)，有的屬于機關(guān)委托代管資產(chǎn)。分不清資產(chǎn)權(quán)屬，登記就容易出錯。一旦出錯，就會出現(xiàn)將機關(guān)委托管理的資產(chǎn)劃分為自有資產(chǎn)、將非經(jīng)營性資產(chǎn)劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)、將固定資產(chǎn)劃分為消耗性資產(chǎn)等亂象。

2.資產(chǎn)使用不夠規(guī)范。有些后勤事業(yè)單位資產(chǎn)使用比較隨意，程序手續(xù)不夠完備。有的單位不經(jīng)報批將委托代管的國有資產(chǎn)按自有資產(chǎn)進行對外出租；有的單位擅自將公務用車改變用途轉(zhuǎn)為領(lǐng)導專車，或是將下屬企事業(yè)車輛調(diào)配給領(lǐng)導使用；有的單位擅自挪用資金新設(shè)公司或者對外投資；有的單位擅自利用國有資產(chǎn)為個人謀取私利；有的單位擅自對一些設(shè)備和資產(chǎn)進行私自調(diào)撥。

3.資產(chǎn)處置不夠妥當。有些后勤事業(yè)單位不經(jīng)報批自行變賣國有資產(chǎn)，甚至變賣機關(guān)委托代管的資產(chǎn)；有的單位刻意降低國有資產(chǎn)價值對外變賣；有的單位消極或拒絕追償本該歸還的在外出租出借資產(chǎn)，任由其長期掛賬。

（二）財務管理：消極被動，不夠嚴謹

1.后勤服務項目成本核算不夠精細。后勤事業(yè)單位經(jīng)費來源于五方面，即后勤服務結(jié)算收入、財政撥款及上級補助收入、資產(chǎn)出租收入、經(jīng)營收入和其他收入。后勤服務結(jié)算收入是后勤事業(yè)單位最主要的穩(wěn)定的收入來源，是后勤事業(yè)單位與政府機關(guān)就服務及委托代管項目簽訂合同的結(jié)算價款，此項收入一般是參照辦公樓（區(qū)）物業(yè)管理服務基本項目收費參考標準、物價指數(shù)增長幅度、機關(guān)行政運行經(jīng)費總額等多方因素而定。合同內(nèi)的服務項目很多，基本明確了收費標準定額，但后勤事業(yè)單位很少對各個服務項目的實際成本進行精確測算，對各個服務項目的經(jīng)濟效益掌握不夠詳細，最多對所有服務項目實行綜合經(jīng)費總量控制。這樣，后勤服務項目每要外包一項，服務成本也必須應急測算一次。

2.財務預算不夠嚴謹。后勤事業(yè)單位年度預算編制大體上是采取基數(shù)加增長的方法，比對上年度預算與決算將數(shù)據(jù)加減微調(diào)進行編制。預算編制依據(jù)不夠嚴格，標準不夠細化，考慮未來事業(yè)發(fā)展規(guī)劃較少，資金僅按功能羅列在基本支出、項目支出上，簡單集中堆積在“物業(yè)管理費”“維修費”“委托業(yè)務費”上。這種預算編制方式不能清晰反映后勤服務事項細目，一旦服務項目考慮不周全、經(jīng)費預算不足，就要追加預算或出現(xiàn)經(jīng)費支出無名的現(xiàn)象。年度決算結(jié)果也不易準確衡量預算執(zhí)行情況，有時會使績效考核形同虛設(shè)。周而復始，下一年度預算再比照上一年度編制，容易造成預算年年攀高、資金浪費。

3.經(jīng)費報銷審核不夠嚴格。后勤事業(yè)單位的日常監(jiān)督工作主要停留在審核報銷單據(jù)合規(guī)性上，更多地關(guān)注報銷金額準確性、發(fā)票真?zhèn)涡?、票?jù)齊全性、手續(xù)完整性等方面，但在審核經(jīng)費支出合理性上警惕性不強。會計核票現(xiàn)場很難發(fā)現(xiàn)報銷的經(jīng)費是否真實反映后勤服務事項，當以“衛(wèi)生保潔費”“綠植租擺費”“設(shè)備維護費”“會議用品費”等日常服務名目開列虛假票據(jù)進行報銷時更是難以及時發(fā)現(xiàn)。

（三）政府采購：規(guī)避集采，操控結(jié)果

1.集中采購不夠嚴格。后勤事業(yè)單位承擔的服務保障事項多且雜，其中的機關(guān)辦公場所設(shè)備運行、建筑物門窗保養(yǎng)維護、保潔、保安、園林綠化、印刷服務、物業(yè)管理服務、會議服務等項目都已納入了集中采購目錄，上述項目引進社會化服務的額度超過標準時，理應只能委托集中采購機構(gòu)進行采購。但有的單位委托社會代理機構(gòu)采購或者自行采購，有的單位以領(lǐng)導班子集體會議形式研究確定采購方式甚至指定供應商，有的單位利用社會中介代理機構(gòu)控制供應商中標結(jié)果。規(guī)避《政府采購法》《政府采購法實施條例》《招標投標法》，違規(guī)采取分散采購或半集中半分散采購，不按規(guī)定進行集中采購的現(xiàn)象屢見不鮮。

2.采購流程不夠規(guī)范。具體包括：采購的確認、編制、驗收、實施和監(jiān)督等流程不順暢，實施方案不全，采購清單不詳，執(zhí)行步驟銜接不上，過程沒有完全做到公開透明、評定分離；采購人員專業(yè)性不強，不具備招投標、合同、商業(yè)談判、市場調(diào)查及商品、工程和服務等方面的有關(guān)知識和技能；采購預算編制質(zhì)量不高，支出項目不夠細化，采購缺乏計劃性，采購實施與后續(xù)資產(chǎn)管理沒有實現(xiàn)信息共享，采購項目評估缺乏外部監(jiān)管，采購審批流程不合理。

3.采購結(jié)果不夠理想。后勤事業(yè)單位的職責涉及到機關(guān)物業(yè)方方面面，極有可能存在公權(quán)力超越權(quán)限、濫用職權(quán)的行為，競爭性談判的項目變?yōu)閱我粊碓错椖?，公開招標項目變?yōu)檠堈袠隧椖?，以非公開招標的方式進行采購，出現(xiàn)圍標、串標現(xiàn)象。有的單位通過操縱標書制作、招標時間、資質(zhì)要求、指定品牌等手段，操縱政府采購結(jié)果。有的單位通過限定采購參數(shù)、限定供應商區(qū)域、限定服務標準、限定樣品數(shù)量等手段，使采購結(jié)果有失公平。在采購人環(huán)節(jié)、代理機構(gòu)環(huán)節(jié)、評標專家環(huán)節(jié)、監(jiān)管環(huán)節(jié)不夠規(guī)范有效時，會出現(xiàn)政府采購暗箱操作，達成控標。以上情況導致政府采購的資產(chǎn)難有質(zhì)量保證，政府采購資金更難以壓縮把控。

（四）工資福利：巧立名目，擅增濫發(fā)

后勤事業(yè)單位大都屬于財政差額撥款單位，除財政性資金外，對其他來源的經(jīng)費具有一定自主使用權(quán)，在有關(guān)部門核定的工資總額內(nèi)，可以自行決定收入分配形式，這使得有些單位容易借故變相發(fā)放不合規(guī)工資福利。在工資項目與額度方面，有的單位不經(jīng)核準報批，擅自調(diào)整標準；有的單位巧設(shè)“特殊崗位通訊費”“加班費”等名目或者利用“打車費”“停車費”“過路過橋費”“考察費”“顧問費”等名目為個別職工提高工資水平；有的單位超過規(guī)定范圍標準發(fā)放津貼補貼；有的單位獎金只增不降，并未隨經(jīng)濟效益好壞浮動，甚至濫發(fā)獎金或是隨意給予職工一次性重獎。在職工福利方面，有的單位在國家統(tǒng)一規(guī)定的福利項目外，自行設(shè)立福利項目；有的單位福利項目名不副實，明停暗發(fā)；有的單位擅自增加隱性福利；有的單位違反工會經(jīng)費使用規(guī)定，濫發(fā)津貼、補貼、獎金，發(fā)放錢物、節(jié)禮等；有的單位開辟開支渠道從下屬單位財務賬戶列支福利費。目前，這些現(xiàn)象雖勢有所緩，但仍屢禁不止。

三、構(gòu)建后勤事業(yè)單位資產(chǎn)和財務協(xié)同監(jiān)管體系

（一）建立服務成本核算與績效評價雙向聯(lián)動監(jiān)管機制

1.核算后勤服務成本，制定成本定額。后勤事業(yè)單位服務的過程，也是經(jīng)費支出隨之發(fā)生的過程。應根據(jù)服務項目成本構(gòu)成因素，對人員勞務成本與物資消耗成本進行科學歸集分類，在記賬方式上從“流水賬”轉(zhuǎn)為“產(chǎn)品賬”，將歸類的經(jīng)費按照合理的分攤參數(shù)和系數(shù)值分配到對應的服務項目中去，從而核算出服務項目成本。在考慮歷史與未來諸多因素的基礎(chǔ)上，對服務項目成本進行反復測算比較，進一步確定相應單項服務的成本定額。

2.評價經(jīng)費使用效益，控制不合理支出。在加強成本核算的基礎(chǔ)上，要從定性與定量兩個方面對經(jīng)費支出效果進行評價。在定性評價方面，可從服務質(zhì)量和滿意度調(diào)查反饋表中知曉結(jié)果。在定量評價方面，可對服務項目發(fā)生成本、成本定額、合同訂立的收費標準這三個因素進行分析比較，逐項解析差異原因，論證服務經(jīng)費支出的合理性，進而在保證服務質(zhì)量的基礎(chǔ)上進行成本控制，達到節(jié)支增效。

（二）建立物資采購與資產(chǎn)動態(tài)雙向聯(lián)動監(jiān)管機制

1.規(guī)范物資采購行為，保證資金安全高效。在物資采購預算編制上，要從全局把握和審定采購計劃，對物資用品實行動態(tài)定額控制。在物資采購模式上，要側(cè)重選擇集中采購，減少采購次數(shù)，降低無效洽商等沉沒成本。在物資采購方式上，要側(cè)重選擇公開招標，引入競爭，降低采購價格。在物資采購程序上，要公開透明陽光交易。在物資采購限量上，要使庫存物資存量最優(yōu)，盡可能降低庫存，減少資金占用，提高資金周轉(zhuǎn)速度。在物資存儲管理上，要加強臺賬登記，嚴格執(zhí)行出入庫管理制度，定期核查物資狀態(tài)，及時進行損溢調(diào)整，確保物資賬款相符、賬實相符、賬賬相符。

2.嚴格規(guī)范資產(chǎn)管理，防止浪費和流失。要區(qū)分自有資產(chǎn)和代管資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)、消耗性資產(chǎn)和資本性資產(chǎn)、服務性資產(chǎn)和辦公性資產(chǎn)。在資產(chǎn)管理上，要明確權(quán)屬、規(guī)范調(diào)配、合規(guī)處置，資產(chǎn)的購置、使用、處理須在嚴格監(jiān)管之下依規(guī)操作與控制。資產(chǎn)的添置須與物資登記管理實現(xiàn)無縫對接，查證能夠一一對應；資產(chǎn)的調(diào)撥與處置須嚴格按照有關(guān)規(guī)定和程序執(zhí)行，特別是對資產(chǎn)的投資、抵押、擔保等更要從嚴管理。此外，應充分利用財務系統(tǒng)和資產(chǎn)系統(tǒng)進行實時對賬，建立資產(chǎn)定期清查制度，掌握資產(chǎn)狀態(tài)，充分利用存量資產(chǎn)，設(shè)法盤活閑置資產(chǎn)，積極追回流失資產(chǎn)，確保資產(chǎn)使用價值最大化，避免資產(chǎn)采購無度與浪費。

（三）建立薪酬激勵與單位長遠發(fā)展雙向聯(lián)動監(jiān)管機制

1.規(guī)范工資福利范疇、細目和標準。后勤事業(yè)單位執(zhí)行政府會計制度，要明確工資福利的具體項目組成。對于基本工資、津貼補貼、年終一次性獎金、社會基本保險和住房公積金等，要嚴格執(zhí)行事業(yè)單位人事管理與工資制度有關(guān)規(guī)定。對于自行設(shè)立的獎金，在不突破核定工資總額的前提下，要確?？茖W化、制度化、規(guī)范化。對于職工福利項目，在不違反有關(guān)政策并履行報批程序的前提下，要嚴格界定范圍與標準，確保透明化、公平化、公正化。

2.職工績效工資要與單位長遠發(fā)展相匹配?？冃ЧべY要體現(xiàn)按勞分配、效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，既要起到激勵效果，又要嚴以約束；既要充分肯定職工的勞動貢獻，又要與單位經(jīng)營效益同向增減變動。對績效工資漲幅上限應加以限定，不能無節(jié)制只漲不降，也不能大幅超過單位效益增長速度，更不能使人工勞務成本成為包袱影響單位的可持續(xù)發(fā)展。特別是領(lǐng)導人員的績效工資，要使其收入水平與履職情況和單位長遠發(fā)展相聯(lián)系，與本單位職工的平均收入水平保持合理關(guān)系。此外，薪酬福利來源渠道和列支項目要合規(guī)，最好建立薪酬信息公開制度。

（四）建立基礎(chǔ)工作與內(nèi)控執(zhí)行雙向聯(lián)動監(jiān)管機制

1.夯實基礎(chǔ)性工作，加強制度建設(shè)。一是對財務和資產(chǎn)管理要建章立制。要建立健全財務和資產(chǎn)事項規(guī)范審批制度，任何財務和資產(chǎn)活動都嚴格執(zhí)行報批程序，堅決禁止“打白條”“先花錢后報批”等違規(guī)違章行為。要加強規(guī)章制度的執(zhí)行力管理，將制度建設(shè)與實際執(zhí)行統(tǒng)籌起來，加強對單位各部門、工作各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)和控制，保證效果得到落實。二是對財務和資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查要常態(tài)化。要對權(quán)力集中、資產(chǎn)聚集、資金密集的重點部門、重點崗位和重點決策環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。要對采購資金實行全方位監(jiān)控，確保采購資金管理和支付方式不失控。要建立資金收支監(jiān)管體系，堅決執(zhí)行收支兩條線、票款分離等規(guī)定，科學合理設(shè)置財務和資產(chǎn)崗位分工。三是對預算編制要精細化并對預算執(zhí)行效果進行跟蹤。要對單位內(nèi)部資金的流動狀況進行實時監(jiān)管，嚴格控制資金的流向，保證資金管理到位，充分發(fā)揮資產(chǎn)資金使用效益。

2.建立有效的內(nèi)部控制機制。一是要構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度。要將財務和資產(chǎn)管理工作作為內(nèi)部控制體系建立的基礎(chǔ)。將內(nèi)部控制從會計審核層面延伸到單位各個服務流程的監(jiān)管層面。二是要注重內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效率和執(zhí)行效果，避免制度流于形式。定期清理不切實際的內(nèi)控規(guī)章制度，確保內(nèi)控的時效性、可行性。強化對資金使用、資產(chǎn)處置的追蹤問效，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，切實規(guī)范財務和資產(chǎn)管理行為。三是要編制內(nèi)部控制報告。及時掌握政府后勤機構(gòu)的財務和資產(chǎn)狀況信息，通過財務數(shù)據(jù)分析并與相關(guān)業(yè)務部門進行溝通，找出風險點逐項解決，防患于未然。

四、結(jié)論及建議

構(gòu)建資產(chǎn)和財務協(xié)同監(jiān)管機制，是后勤事業(yè)單位加強資產(chǎn)和財務統(tǒng)一管理的有力措施和堅實基礎(chǔ)，既是日常管理規(guī)范，又是長效管理機制。協(xié)同監(jiān)管需要有三個基本保障：一是搭建數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)資產(chǎn)、財務、采購、合同、薪酬等信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳輸與對接，促進數(shù)據(jù)共享與監(jiān)測，實現(xiàn)實時監(jiān)控、動態(tài)監(jiān)控；二是實現(xiàn)“三重一大”聯(lián)動監(jiān)管，在內(nèi)外部、上下級之間充分實現(xiàn)橫向、縱向的協(xié)調(diào)配合，加強高層領(lǐng)導與職能部門溝通，有效整合資源優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力，共享監(jiān)管成果；三是構(gòu)建風險預警機制，建立違規(guī)懲罰機制，落實違規(guī)責任追究，及時處置資產(chǎn)和財務疑點，形成系統(tǒng)合力，提高監(jiān)管效能。后勤事業(yè)單位加強資產(chǎn)和財務監(jiān)督管理，并不斷加以改進，能有效促使內(nèi)部管控健全完善，有效維護資產(chǎn)資金安全完整，有效推進機關(guān)后勤服務社會化改革，有效保障單位穩(wěn)健持久發(fā)展。構(gòu)建后勤事業(yè)單位資產(chǎn)和財務協(xié)同監(jiān)管機制是一項系統(tǒng)工程，很多領(lǐng)域，如資產(chǎn)和財務的管理信息化系統(tǒng)的交集模塊的聯(lián)動監(jiān)管還有待深入研究。