摘 要 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標，是新時期的必然要求，村規(guī)民約作為一種重要的基層社會治理手段，他在弘揚公序良俗、引導基層群眾有序參與社區(qū)事務、化解基層社會糾紛等方面發(fā)揮了重要作用與價值，眉山市絕大多數(shù)村莊（社區(qū)）已制定了村規(guī)民約，但是存在著對村規(guī)民約的性質認識不清、內容千篇一律、制定程序違法等一系列問題，本文以《東坡區(qū)復盛鄉(xiāng)中坊村村規(guī)民約》等七部村規(guī)民約為考察文本，提出要進一步發(fā)揮村規(guī)民約在基層社會治理中的價值和作用，需要進一步規(guī)范立法流程，強化內容的合法性與合理性。

關鍵詞 鄉(xiāng)村振興 眉山市 村規(guī)民約

基金項目：眉山市法學會2020年重點課題“鄉(xiāng)村振興背景下眉山市村規(guī)民約法治實踐存在的問題及對策”成果。

作者簡介：高恩勝，四川工商學院，教授，研究方向：法學。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.071

眉山市絕大多數(shù)的村莊（社區(qū)）已制定出各自的村規(guī)民約，但是卻存在著制定主體不適格、內容重復、流于形式、程序違法等問題，嚴重制約了村規(guī)民約的司法實踐，極大地削弱了村規(guī)民約在基層社會治理中的功能和價值，影響了眉山市基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程，2020年是全面建成小康社會的收官之年，村規(guī)民約的依法制定和實施，對眉山市基層社會治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進意義重大。

一、村規(guī)民約的功能定位

什么是村規(guī)民約？按照《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的精神，村規(guī)民約是約束村民行為的各種規(guī)范的總稱，他必須按照其“上位法”的規(guī)定和要求，由全體村民共同制定，內容主要是有關民風民俗、公共管理、糾紛調解、權益保障等涉及村民利益的方方面面。從性質上看，他是村民自我管理、自我教育、自我約束的社會自治規(guī)范，是法律法規(guī)在農村地區(qū)的一種補充，所以他的性質屬于“公約”，在鄉(xiāng)村治理的進程中，村規(guī)民約具有聚集民智、匯集民意、維護民利、化解民憂的獨特作用[1]，他的價值與功能主要是彌補法律法規(guī)的不足，實現(xiàn)村民自治，及時化解基層社會糾紛，從而促進社會和諧，維護社會穩(wěn)定。

二、眉山市村規(guī)民約法治實踐存在的問題

從《東坡區(qū)復盛鄉(xiāng)中坊村村規(guī)民約》等七部村規(guī)民約的具體內容及實際調研中發(fā)現(xiàn)，眉山市村規(guī)民約建設還存在一系列的問題。

（一）內容千篇一律，針對性不強

每個村莊（社區(qū)）都有各自的實際情況，大到地方道路維護、社會治安管理、生態(tài)環(huán)境保護、集體財產的處置;小到鄰里糾紛、老人贍養(yǎng)、分家立戶、夫妻關系等容易引發(fā)矛盾的問題，各不相同，都需要根據(jù)本村莊（社區(qū)）的實際情況作出具體的規(guī)定，以此來增強約定的針對性、操作性和系統(tǒng)性。通過調研，我們發(fā)現(xiàn)很多的村規(guī)民約都是從別的地方或者網絡抄襲而來的，除了村莊（社區(qū)）的名字不同以外，其他的內容幾乎完全一樣，根本沒有結合當?shù)卮迩f（社區(qū)）的實際情況，針對性非常差，使得村規(guī)民約流于形式[2]。

（二）村規(guī)民約的制定程序違法

根據(jù)《指導意見》的規(guī)定，村規(guī)民約的制定有著嚴格的程序要求，通過對眉山市七部村規(guī)民約的考察，程序違法主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.村規(guī)民約并非按照村民的意愿而制定。在調研中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市很多村規(guī)民約并非按照村民的意愿而制定，他們往往是按照上級黨委、政府的要求制定，村規(guī)民約作為一種重要的基層治理手段，沒有體現(xiàn)村民的意志，將來村民如何去遵守？如何去信服？他的作用與功效勢必大大減弱。

2.村規(guī)民約的制定主體不適格。按照《村民委員會組織法》和《指導意見》的規(guī)定，村規(guī)民約需經全體村民共同制定，當然，《指導意見》也明確指出，允許村民委員會擬定草案，之后再經全體村民表決通過。在調研中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市部分村莊（社區(qū)）的村規(guī)民約并非由全體村民共同制定或表決通過，而是由村民委員會或黨員代表、部分群眾制定，且沒有經過全體村民審議表決，制定主體不合法。

3.村規(guī)民約不經備案即予執(zhí)行。根據(jù)《村民委員會組織法》和《指導意見》的要求，村規(guī)民約的生效要件之一就是在全體村民表決通過的基礎之上，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府備案，“備案”是村規(guī)民約生效的必要條件，在調研中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市很多村規(guī)民約根本沒有經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府備案即宣告“生效”，嚴重違反了《指導意見》的規(guī)定，程序違法。

（三）村規(guī)民約的內容不合理、不合法

通過調研發(fā)現(xiàn)，眉山市很多村規(guī)民約在內容上不合理、不合法，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.部分村規(guī)民約的內容超出了其“立法”權限。村規(guī)民約是按照法律的授權，對有關村民權益的方方面面進行規(guī)定，其內容中絕不應當含有法律法規(guī)所規(guī)定的情形，即法律法規(guī)規(guī)定的情形，村規(guī)民約沒有必要、也沒有權限再去規(guī)定。但是在司法實踐中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市部分村規(guī)民約將法律法規(guī)規(guī)定的情形又重新列入了村規(guī)民約，將法律法規(guī)處罰的事項又列入了村規(guī)民約的處罰事項，嚴重違背了村規(guī)民約的立法精神，超出了其立法權限。

2.村民的合法權益受到侵害。按照我國法律的相關規(guī)定，村民委員會等村規(guī)民約執(zhí)行機構不具有行政執(zhí)法權，他們不能采取侵犯村民人身權、財產權等合法權益的強制措施。但是，在調研中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市很多村規(guī)民約規(guī)定了強制措施，對違反村規(guī)民約的村民，可以采取“罰款”“扣罰政策資金”“拘留”等強制措施，顯然與法律、法規(guī)的規(guī)定相違背。

3.村規(guī)民約的內容權利太少、罰則過多。村規(guī)民約作為村民自我管理、自我教育、自我約束的社會自治規(guī)范[3]，他更多的需要村民自覺去遵守，但是在調研中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市很多村規(guī)民約的內容以罰則為主，思想教育方面的內容幾乎沒有，在規(guī)定村民應當遵守的義務的同時，對他們所應當享受的權利只字不提，嚴重違背了權利義務的統(tǒng)一性原則;此外，部分村規(guī)民約所規(guī)定的處罰形式也有違法之處。如《洪雅縣三寶鎮(zhèn)李槽村關于成立村級紅白理事會的倡議》的規(guī)定：“全年全域范圍內禁止焚燒秸稈、垃圾、雜草、落葉等，應做到不見煙、不見火、不見黑斑，違反者將受到拘留15天，罰款2000元的處罰”，毫無疑問，村民委員會是沒有執(zhí)法權的。

三、眉山市村規(guī)民約法治實踐的完善路徑

（一）深入開展普法宣傳教育

從1986年的“一五”普法，到今年的“七五”普法，經過三十多年的普法教育，人民群眾的法治觀念有了較大提升，法律知識有了更多的了解。但是，相比于城市居民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民由于文化水平有限，法治觀念普遍淡薄，學法、守法、尊法的意識普遍不高，作為讓國民了解法律知識最簡單、最行之有效的手段，普法教育依然不可或缺，只有將村民的法治意識提升，才能從根本上解決村規(guī)民約現(xiàn)存的種種問題，眉山市作為四川省最年輕的地級市，屬農業(yè)市，農村人口眾多，基層村民對法律知識了解不多，所以才造成了很多時候不能合理表達訴求，權益受到侵害時不知如何維權，通過多種手段和方式開展普法教育，是完善村規(guī)民約法治實踐的必要手段。

（二）增強村規(guī)民約內容的針對性和合法性

隨著社會的發(fā)展，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，眉山市的農村情形發(fā)生了重大變化，農村人財物的流動性大大增加，新的矛盾類型發(fā)生變化，內部利益分化加速。因此，村規(guī)民約的制定，其內容一定要具有針對性，要針對農村的主要矛盾和主要情形，一定要堅持問題導向，針對農村中存在的天價彩禮、薄養(yǎng)厚葬、男女不平等、拆遷安置等問題而制定，結合每個村莊（社區(qū)）的實際，體現(xiàn)本村（社區(qū)）的特色，絕不可從網上照搬，否則就變成了一紙空文;其次，內容上一定要符合現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，按照《指導意見》的規(guī)定，村規(guī)民約的內容決不能跟現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定相抵觸，也不可以將法律法規(guī)已經規(guī)定的情形再加以規(guī)制;最后，村規(guī)民約的制定，一定要符合其功能定位，多一些思想教育，少一些罰則，在對村民作出義務要求的同時，也要讓其明晰享有的權利，要讓村民將村規(guī)民約的內容內化于心，外化于行。

（三）明晰村規(guī)民約的權力、執(zhí)行與監(jiān)督機構

按照《指導意見》和《村民委員會組織法》的規(guī)定，村規(guī)民約的權力機構為全體村民會議，村規(guī)民約需由全體村民制定或表決通過[4]，同樣，村規(guī)民約的修改也應該由全體村民會議決定，村規(guī)民約的權力機構為全體村民會議;村民委員會是全體村民選舉產生的處理村民事務的常設機構，按照《村民委員會組織法》的精神，村規(guī)民約的執(zhí)行機構也應當是村民委員會，村民委員會的成員之間應該做好分工，各司其職，接受監(jiān)督;按照《指導意見》的規(guī)定，村規(guī)民約的監(jiān)督機構為村務監(jiān)督委員會，村務監(jiān)督委員會由全體村民按照一定的比例，推舉處事公正、有責任心、有能力的村民代表組成，他們代表全體村民對村規(guī)民約的實施進行監(jiān)督，對全體村民負責，當發(fā)現(xiàn)村民委員會執(zhí)行村規(guī)民約有問題時及時糾正，直至提交全體村民會議討論決定，全體村民會議有權罷免或更換不稱職的村民代表;那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的角色呢？本文認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府應當承擔領導責任，加強組織領導，但絕不是去包辦，將村民自治交給村民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村規(guī)民約工作負責但不干預。

（四）規(guī)范村規(guī)民約的制定流程

按照《指導意見》的規(guī)定，村規(guī)民約的制定程序極其嚴格，因此，要想發(fā)揮村規(guī)民約的功能價值，必須規(guī)范其制定流程。第一，村規(guī)民約的制定，必須反映村民的意志，即村規(guī)民約必須經全體村民共同制定或表決通過，司法實踐中，允許村民委員會擬定草案，但決不允許其包辦，或者某些家族勢力把持制定、暗箱操作，要堅持“全民公決”的原則[5];第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要加強審核和備案，《指導意見》明確規(guī)定，村規(guī)民約草案形成后一定要報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府審核，簽署審核意見，再經村民會議審議表決，表決通過后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府備案，嚴格把關后予以公布，此時，村規(guī)民約才能正式生效。

四、結語

近年來，眉山市農業(yè)戰(zhàn)線取得優(yōu)異成績，2018年12月，被農業(yè)農村部確定為第二批中國特色農產品優(yōu)勢區(qū)。但隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，農村情形，特別是經濟形式、文化觀念、糾紛類型等發(fā)生重大變化，特別是在全面建成小康社會的大背景下，眉山市擁有眾多農村人口，完善村規(guī)民約法治實踐，對于創(chuàng)新社會管理、構建共建共治共享的新時代鄉(xiāng)村治理格局、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。

參考文獻：

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