朱菀潔

【摘要】本文回顧了研究扶貧審計(jì)的相關(guān)理論，并簡要介紹了國內(nèi)外有關(guān)扶貧跟蹤審計(jì)的研究現(xiàn)狀。理論研究及相關(guān)證據(jù)表明，扶貧審計(jì)取得顯著成效的同時(shí)，在扶貧審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)覆蓋范圍與審計(jì)路徑上還存在一些需要改進(jìn)的地方，特別是隨著扶貧開發(fā)工作進(jìn)一步深入推進(jìn)，扶貧政策跟蹤審計(jì)自身在制度建設(shè)、評(píng)價(jià)體系等方面還存在一些需要加強(qiáng)、改進(jìn)和優(yōu)化的環(huán)節(jié)，需要通過創(chuàng)新理念、改進(jìn)方式等加以解決。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧;政策審計(jì);文獻(xiàn)回顧

貧困是阻礙社會(huì)發(fā)展的頑石。讓貧困人口全面脫貧、貧困地區(qū)全面摘帽是精準(zhǔn)扶貧工作的最終目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口，在扶貧過程中注重對(duì)癥下藥、因戶施策、因人施策，減少扶貧資源的幫扶偏差。扶貧審計(jì)是對(duì)精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)政策落實(shí)情況進(jìn)行推動(dòng)監(jiān)督。我國的扶貧政策由“輸血式”的扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)榈健霸煅健钡姆鲐殻蚨鴤鹘y(tǒng)的以扶貧資金為主要審計(jì)對(duì)象的常規(guī)審計(jì)難以應(yīng)對(duì)新型扶貧開發(fā)形式。習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上指出，要加強(qiáng)扶貧資金陽光化管理，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管。國家審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。因此，在這種現(xiàn)實(shí)背景下，扶貧政策跟蹤審計(jì)成為許多學(xué)者研究的焦點(diǎn)。

一、 當(dāng)前國外扶貧審計(jì)研究進(jìn)展

當(dāng)前，國外學(xué)者幾乎沒有和國內(nèi)研究同口徑可比較的扶貧政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，主要是圍繞績效審計(jì)展開。而政策跟蹤審計(jì)理論研究興起于20世紀(jì)50年代，以美國為代表的國外學(xué)者開始公共政策審計(jì)研究。在國外，理論界強(qiáng)調(diào)政策評(píng)估應(yīng)側(cè)重于政策方案績效的評(píng)定，強(qiáng)調(diào)包括過程要素（投入、產(chǎn)出）和結(jié)果要素（效果、質(zhì)量、公平性、公眾滿意等）在內(nèi)的“績效”。就關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)而言，涉及對(duì)公共政策經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）與效果性（Effectiveness）的評(píng)價(jià)。Dunn（1994）首次提出了公共政策評(píng)估的適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)如下：效能、效率、充分性、公平性、回應(yīng)程度、妥當(dāng)性。而E.A.Such-man認(rèn)為，有五種標(biāo)準(zhǔn)，是工作量（Effort）或投入的多寡、績效（Performance）、績效的充分性（Adequancy of Performance）、效率和過程。

二、 當(dāng)前國內(nèi)扶貧審計(jì)研究進(jìn)展

在扶貧政策跟蹤審計(jì)方面，從總體上看，由于政治體制、經(jīng)濟(jì)體制的不同，國內(nèi)學(xué)者對(duì)扶貧政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的研究較國外學(xué)者活躍，研究的視角也更為多元化。

審計(jì)目的是決定審計(jì)內(nèi)容的關(guān)鍵因素。關(guān)于審計(jì)內(nèi)容，大多數(shù)學(xué)者從審計(jì)目的出發(fā)，認(rèn)為其更側(cè)重于對(duì)政策執(zhí)行情況和執(zhí)行績效的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。馮樹武（2012）指出在政策的試點(diǎn)階段，應(yīng)關(guān)注政策本身和配套措施的制定?？苡兰t和呂博（2014）指出目前審計(jì)內(nèi)容仍是以扶貧資金的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)項(xiàng)目為主，更多關(guān)注扶貧資金收入、支出和結(jié)余情況的真實(shí)性，完全的績效審計(jì)開展得還不夠深入。陳新秀（2016）提出政府扶貧政策跟蹤審計(jì)是財(cái)政扶貧資金不可缺少的外部監(jiān)督機(jī)制，并論證了扶貧績效審計(jì)的效率性和效果性。朱智鴻（2017）認(rèn)為新的扶貧開發(fā)趨勢(shì)為產(chǎn)業(yè)扶貧、移民搬遷扶貧等，以資金為主要審計(jì)對(duì)象的審計(jì)模式難以滿足現(xiàn)實(shí)狀況，審計(jì)潛力尚待挖掘，進(jìn)一步在審計(jì)內(nèi)容上，既要著力監(jiān)督扶貧資金績效情況，也要著力檢查扶貧政策落實(shí)情況、扶貧項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況，著力揭示反映機(jī)制、體制等制度性問題。

由于扶貧政策體系龐大、扶貧政策跟蹤審計(jì)接觸的對(duì)象廣泛、在扶貧政策落實(shí)過程中可能存在各不相同的配套措施等原因，雖然扶貧審計(jì)已取得顯著成效，但是在扶貧跟蹤審計(jì)方面還存在一些問題。關(guān)于實(shí)踐中扶貧政策跟蹤審計(jì)存在的問題及對(duì)策建議，學(xué)者從不同角度進(jìn)行了研究分析。寇永紅、呂博（2014）分析了我國財(cái)政扶貧資金績效審計(jì)現(xiàn)狀，指出我國扶貧資金績效審計(jì)工作存在覆蓋范圍有限、審計(jì)力度和深度不夠、資源整合不到位以及公開程度不高等問題，并在此基礎(chǔ)上研究提出了加強(qiáng)扶貧資金績效審計(jì)的改進(jìn)措施。劉靜、李軍（2016）認(rèn)為扶貧開發(fā)中最重要的問題是資金使用情況，針對(duì)扶貧資金使用效率低下以及擠占挪用、貪污腐敗等行為，分析指出目前的審計(jì)對(duì)資金使用績效、使用過程的監(jiān)督不夠，審計(jì)成果利用不足，扶貧資金審計(jì)信息公開力度不足，審計(jì)制度建設(shè)存在問題。扶貧資金審計(jì)監(jiān)督的優(yōu)化需要從資金管理、資金審計(jì)等方面入手。在審計(jì)中，由于審計(jì)資源和審計(jì)需求之間存在一定的矛盾，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)許多中小項(xiàng)目及項(xiàng)目的社會(huì)效益和生態(tài)效益關(guān)注較少。胡東蘭（2016）將其總結(jié)為“四輕一薄弱，分別是輕社會(huì)效益評(píng)價(jià)、輕生態(tài)效益評(píng)價(jià)、輕中小項(xiàng)目的評(píng)價(jià)、輕政策評(píng)價(jià)、扶貧項(xiàng)目組織管理薄弱。殷正馨（2017）認(rèn)為跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)不應(yīng)僅考量短期的經(jīng)濟(jì)績效，還應(yīng)該從社會(huì)效益、管理效益、生態(tài)效益、人民群眾滿意度等角度進(jìn)行考察。徐向真等（2018）通過針對(duì)跟蹤審計(jì)實(shí)施單位的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與落實(shí)是目前需要解決的首要問題。苗連琦等（2019）在以T縣為例對(duì)扶貧政策跟蹤審計(jì)情況進(jìn)行案例分析后，對(duì)扶貧跟蹤審計(jì)提出完善跟蹤審計(jì)法規(guī)體系、創(chuàng)新審計(jì)方法，明確審計(jì)重點(diǎn)、提升審計(jì)人員綜合業(yè)務(wù)能力、加強(qiáng)追責(zé)問責(zé)，確保審計(jì)質(zhì)量和及時(shí)報(bào)告、依法公開這五方面改進(jìn)建議。劇杰和莊碧琛（2019）認(rèn)為扶貧審計(jì)評(píng)價(jià)更多關(guān)注政策落實(shí)規(guī)劃、措施的合理性;聘用外部專家參與審計(jì)工作改善審計(jì)深入程度有限問題;豐富審計(jì)公告或報(bào)告的信息披露內(nèi)容，尤其是審計(jì)整改方面的信息內(nèi)容這三方面進(jìn)一步改進(jìn)完善。

三、國內(nèi)扶貧審計(jì)研究存在的不足

國內(nèi)對(duì)于扶貧審計(jì)的研究主要集中在扶貧審計(jì)目標(biāo)、扶貧審計(jì)內(nèi)容、扶貧資金安排使用情況、扶貧資金績效審計(jì)現(xiàn)狀、審計(jì)監(jiān)督效果評(píng)價(jià)及其局限性等方面，并取得一定的研究成果。但縱觀國內(nèi)現(xiàn)有扶貧政策審計(jì)研究，還存在一些不足：

一是研究方法還不多元化。現(xiàn)有文獻(xiàn)主要是從定性角度研究扶貧審計(jì)體制現(xiàn)狀，鮮有研究從定量角度進(jìn)行分析比較，且缺乏宏觀系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論、政策評(píng)估理論指導(dǎo)，對(duì)扶貧政策的效果精測定不夠精準(zhǔn)，不能全面、準(zhǔn)確地反映扶貧政策落實(shí)的效果。

二是研究內(nèi)容還不全面，現(xiàn)有扶貧政策跟蹤審計(jì)研究主要對(duì)審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)路徑、審計(jì)方法進(jìn)行了歸納梳理，對(duì)扶貧審計(jì)與扶貧政策的契合性，如何從國家整體規(guī)劃層面分析扶貧審計(jì)的效果與優(yōu)化策略，將審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)和審計(jì)績效評(píng)價(jià)結(jié)合起來等研究還不夠深入。

三是創(chuàng)新性還不夠強(qiáng)。針對(duì)扶貧政策跟蹤審計(jì)，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要還是從傳統(tǒng)的以扶貧資金為主要審計(jì)對(duì)象的常規(guī)審計(jì)模式的視角，缺乏在新形勢(shì)新政策下，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧、文化扶貧等新扶貧開發(fā)項(xiàng)目上的扶貧審計(jì)具體實(shí)施路徑等方面的研究。審計(jì)實(shí)務(wù)也還停留在資金業(yè)務(wù)層面上，未能將扶貧審計(jì)工作和精準(zhǔn)扶貧政策統(tǒng)籌安排。

參考文獻(xiàn)：

[1]Alkire S.，F(xiàn)oster J.. Counting?and multidimensional poverty measurement[J].Journal of Development Effectiveness，2014（4）：490-510.

[2]馮樹武.政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的三個(gè)特性[J].審計(jì)月刊，2012（10）：6-8.

[3]朱智鴻.扶貧政策跟蹤審計(jì)探析[J].中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師，2017（10）：75-79.

[4]胡東蘭.新常態(tài)下財(cái)政精準(zhǔn)扶貧資金績效審計(jì)研究[J].財(cái)政監(jiān)督，2016（22）：77-80.

[5]劉靜.完善扶貧資金審計(jì)的對(duì)策研究[J].審計(jì)研究，2016（5）：38-43.

[6]殷正馨.我國精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究[D].南京：南京審計(jì)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017.

（作者單位：四川農(nóng)業(yè)大學(xué)）