費(fèi)海汀

俄羅斯政治外交新動(dòng)向

俄羅斯的政治結(jié)構(gòu)及發(fā)展趨勢——2020年憲法修改前后的比較*

費(fèi)海汀**

當(dāng)前的俄羅斯政治體制，并不是簡單的行政、立法、司法三權(quán)分立，而是“總統(tǒng)-三權(quán)”二元結(jié)構(gòu)?？偨y(tǒng)作為一個(gè)獨(dú)立的權(quán)力主體，通過會(huì)議咨詢機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和政黨系統(tǒng)等方式，對(duì)行政、立法、司法三個(gè)權(quán)力支系實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)與控制?？梢愿鶕?jù)結(jié)構(gòu)性權(quán)力與程序性權(quán)力兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)俄羅斯政治體制加以分析。結(jié)構(gòu)性權(quán)力包括產(chǎn)生方式和任免能力；程序性權(quán)力包括工作機(jī)制和人事組織。2020年修憲只是行政、立法、司法三權(quán)之間關(guān)系的調(diào)整，不涉及“總統(tǒng)-三權(quán)”二元政治體制的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)。其總體趨勢是在維持并鞏固政治秩序的前提下，削弱可能造成權(quán)力機(jī)構(gòu)間對(duì)抗與沖突的硬性結(jié)構(gòu)性權(quán)力，同時(shí)加強(qiáng)權(quán)力機(jī)構(gòu)間協(xié)商互動(dòng)的軟性程序性權(quán)力。未來，從結(jié)構(gòu)的角度，總統(tǒng)將具有更加超然的地位，總體協(xié)調(diào)三大權(quán)力機(jī)構(gòu)的工作；從事權(quán)的角度，總統(tǒng)與聯(lián)邦委員會(huì)將主控國家大政方針，而國家杜馬和政府總理將為治理績效承擔(dān)更大的責(zé)任。俄羅斯政治體制將會(huì)延續(xù)總統(tǒng)與總理之間“政治-行政”區(qū)分的二元格局，并使“政治-行政”的區(qū)分更加清晰，而非改換為總統(tǒng)、總理或議會(huì)獨(dú)大的一元結(jié)構(gòu)。在政治體制的變動(dòng)中，最大的不確定因素在于總統(tǒng)、總理與議會(huì)多數(shù)黨三者之間關(guān)系的變化。

俄羅斯新憲法 俄羅斯政治結(jié)構(gòu) 俄羅斯政治發(fā)展 俄羅斯總統(tǒng)

2020年1月15日，俄羅斯總統(tǒng)普京發(fā)表年度國情咨文，提出要對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行七個(gè)方面的補(bǔ)充修改。隨后，政府總理梅德韋杰夫表示，總統(tǒng)在國情咨文中提到的關(guān)于憲法修訂等內(nèi)容，經(jīng)討論通過后，將對(duì)權(quán)力平衡和行政、立法、司法領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響。因此，聯(lián)邦政府應(yīng)該給總統(tǒng)做出一切必要決定的機(jī)會(huì)。[1]在這種情況下，根據(jù)俄羅斯憲法第117條，梅德韋杰夫宣布現(xiàn)任政府集體辭職。隨后，憲法修改草案進(jìn)入杜馬審讀程序。經(jīng)過修改之后，新的憲法草案2020年3月由杜馬三讀通過，7月舉行全民公投，最終以67.97%的投票率和77.92%的支持率獲得通過。[2]

2020年憲法修改涵蓋了俄羅斯政治體系的諸多重要方面，因此可以預(yù)見將對(duì)俄羅斯政治產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。要全面而深刻地理解普京的政治改革措施即將產(chǎn)生的效果以及未來俄羅斯政治的大體走向，勢必需要結(jié)合當(dāng)前俄羅斯的政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。理解當(dāng)前及未來俄羅斯政治的關(guān)鍵，在于對(duì)三個(gè)問題做出回答：其一，當(dāng)前俄羅斯是一種什么樣的政治體制？其二，在憲法修改之后，這一政治體制是否會(huì)出現(xiàn)變化？其三，具體權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度和程序的變化，提示了俄羅斯政治體制怎樣的發(fā)展趨勢和規(guī)律？本文嘗試對(duì)俄羅斯2020年憲法修改前后的政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較，以便為更加系統(tǒng)地分析俄羅斯政治體系的運(yùn)轉(zhuǎn)提供一個(gè)基本框架。

一、導(dǎo)論

（一）政治體制

關(guān)于俄羅斯的政治體制，有學(xué)者認(rèn)定為超級(jí)總統(tǒng)制，有學(xué)者傾向于將其界定為三權(quán)分立。但真實(shí)的情況是，這兩種體制在俄羅斯并存，并出現(xiàn)了混合，由此形成了俄羅斯獨(dú)特的政治結(jié)構(gòu)。

首先必須指出的是，根據(jù)俄羅斯憲法的規(guī)定，聯(lián)邦總統(tǒng)并不屬于三權(quán)中的任何一權(quán)[3]，因此不可將其簡單地理解為行政首腦。所以，當(dāng)前俄羅斯的政治結(jié)構(gòu)并非嚴(yán)格意義上的行政、立法、司法三權(quán)分立，而是在聯(lián)邦總統(tǒng)治下的三權(quán)分立。

1990年10月12日，由時(shí)任俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國最高蘇維埃主席葉利欽領(lǐng)導(dǎo)的俄羅斯聯(lián)邦憲法委員會(huì)，通過了俄羅斯聯(lián)邦第一部憲法草案，取消議行合一的蘇維埃國家權(quán)力機(jī)關(guān)體制，確立三權(quán)分立原則。俄羅斯聯(lián)邦最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是聯(lián)邦議會(huì)、總統(tǒng)、憲法法院和最高法院。經(jīng)過激烈的爭論之后，1993年11月10日公布了以法國式半總統(tǒng)制為藍(lán)本的第四部俄羅斯聯(lián)邦憲法草案。12月12日，憲法草案通過，即為俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法。憲法規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦的國家權(quán)力，由聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦會(huì)議、聯(lián)邦政府、聯(lián)邦法院共同行使。

鑒于聯(lián)邦總統(tǒng)在整個(gè)政治體系中極其特殊的地位，因此，俄羅斯也被學(xué)界認(rèn)為采用了“超級(jí)總統(tǒng)制”或“半總統(tǒng)制”。半總統(tǒng)制是由迪韋爾熱提出的定義法國政治體制的概念。其特征是：同時(shí)設(shè)置總統(tǒng)與總理，其中總統(tǒng)民選，而不是由議會(huì)選出；民選總統(tǒng)提名總理。[4]凱里和舒格特則將半總統(tǒng)制劃分為兩個(gè)子概念：（1）總統(tǒng)-議會(huì)制，即總理由總統(tǒng)提名并由議會(huì)通過；（2）總理-總統(tǒng)制，即總理由議會(huì)提名，然后經(jīng)由總統(tǒng)任命。[5]根據(jù)松里公孝的總結(jié)，大多數(shù)在第三次民主化浪潮中出現(xiàn)的民主國家都選擇了半總統(tǒng)制；在32個(gè)蘇東國家中，只有2個(gè)選擇總統(tǒng)制，6個(gè)選擇議會(huì)制，其余的24個(gè)國家都選擇了半總統(tǒng)制。在各種原因之中，很重要的一條就是，半總統(tǒng)制和原蘇東國家黨和政府二元權(quán)力結(jié)構(gòu)之間存在相似性。

將半總統(tǒng)制與蘇東國家的政治體制進(jìn)行對(duì)比，存在著歷史、理論和現(xiàn)實(shí)意義上的合理性。半總統(tǒng)制的特征在于同時(shí)存在總統(tǒng)與總理雙重設(shè)置，二者之間的職責(zé)分工則是依據(jù)“政治-行政”的標(biāo)準(zhǔn)?？偨y(tǒng)負(fù)責(zé)國家整體的戰(zhàn)略規(guī)劃與宏觀決策，總理則作為行政機(jī)關(guān)首腦負(fù)責(zé)具體政策的制定，以及戰(zhàn)略與規(guī)劃的實(shí)施。而根據(jù)喬納蒂的歸納，蘇東國家政治體制的共同特征，是在國家的行政官僚科層之外，還存在一個(gè)獨(dú)立的政黨科層。兩個(gè)科層通過互連線相互聯(lián)系，同時(shí)政黨也通過互連線完成對(duì)行政官僚科層的領(lǐng)導(dǎo)與控制。[6]這一體制也被喬納蒂歸納為“政黨-國家”體制。由此可見，二者的相似之處至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，存在一個(gè)獨(dú)立于政府特別是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力主體；其二，這一權(quán)力主體通過功能、機(jī)構(gòu)、機(jī)制、人員或/和組織的方式，影響國家權(quán)力各個(gè)分支，特別是行政官僚科層。

對(duì)于俄羅斯，這兩個(gè)特征無疑都具備。從獨(dú)立權(quán)力主體的角度來說，毫無疑問是聯(lián)邦總統(tǒng)。從制度層面看，聯(lián)邦總統(tǒng)不屬于行政、立法、司法三個(gè)權(quán)力支系中的任何一系，但又與聯(lián)邦政府、聯(lián)邦會(huì)議和聯(lián)邦法院共同構(gòu)成、執(zhí)掌與行使國家權(quán)力。從實(shí)踐層面看，雖然理論上聯(lián)邦法院和聯(lián)邦會(huì)議共同擁有彈劾總統(tǒng)的權(quán)力，但由于條件苛刻，這一權(quán)力基本停留在理論層面。因此，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)及其附屬機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立于三個(gè)權(quán)力支系、特別是獨(dú)立于俄羅斯聯(lián)邦政府這一行政機(jī)關(guān)的權(quán)力主體。

從影響行政官僚科層的角度來說，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)也正是通過功能、機(jī)構(gòu)、機(jī)制、人員和組織的方式，領(lǐng)導(dǎo)和控制聯(lián)邦政府。其一，在功能方面，由于總統(tǒng)負(fù)責(zé)國家整體的政治決策，所以俄羅斯國家的大政方針實(shí)際上都出自總統(tǒng)，總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)總理及部分行政機(jī)關(guān)?？偨y(tǒng)同時(shí)具有向國家杜馬提出法律草案和批準(zhǔn)、公布法律的權(quán)力。同樣，由于總統(tǒng)有保障憲法實(shí)施的職責(zé)，因而也擁有部分法律解釋的權(quán)力。其二，為了使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)，俄羅斯總統(tǒng)建立了一系列直屬權(quán)力機(jī)構(gòu)，至少包括總統(tǒng)直屬會(huì)議咨詢性機(jī)構(gòu)、全權(quán)代表機(jī)構(gòu)、直屬辦事機(jī)構(gòu)、直屬國家機(jī)關(guān)四個(gè)類別。[7]由于是總統(tǒng)權(quán)力的延展，因此這四類機(jī)構(gòu)同樣也不歸屬于行政、立法、司法的任一支系管轄。其三，總統(tǒng)通過其主要的咨詢機(jī)構(gòu)，如俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議和俄羅斯聯(lián)邦國務(wù)委員會(huì)等，會(huì)同聯(lián)邦政府主席團(tuán)、聯(lián)邦會(huì)議首腦及總統(tǒng)指定人員，共同決定國家政策。這些咨詢性機(jī)構(gòu)或會(huì)議，實(shí)際上成了俄羅斯的決策中心。其四，總統(tǒng)可以直接任命聯(lián)邦政府的行政官員，也可以通過政黨影響聯(lián)邦議會(huì)成員的構(gòu)成，還可以通過與聯(lián)邦委員會(huì)的協(xié)商影響聯(lián)邦法院的人員構(gòu)成。

需要注意的是，“總統(tǒng)-三權(quán)”體制與“政黨-國家”體制的最大區(qū)別之處在于，總統(tǒng)能通過咨詢會(huì)議、辦事機(jī)構(gòu)、全權(quán)代表和國家機(jī)關(guān)對(duì)國家層面的各權(quán)力支系施加影響，但單純通過全權(quán)代表和聯(lián)邦區(qū)的方式影響地方事務(wù)則顯得力不從心。這與“政黨-國家”通過一個(gè)龐大、嚴(yán)密的政黨系統(tǒng)獲得從中央到地方、從地方到基層的全面影響力難以同日而語。在當(dāng)前俄羅斯的政治體制中，暫時(shí)充當(dāng)這一工具的是議會(huì)多數(shù)黨，即統(tǒng)一俄羅斯黨?？偨y(tǒng)通過控制議會(huì)多數(shù)黨、放開對(duì)行政官員入黨的限制，使地方到基層的官員同時(shí)也具有多數(shù)黨黨員的身份，以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)央、地各權(quán)力層級(jí)的控制。

因此，俄羅斯總統(tǒng)作為一個(gè)政治機(jī)構(gòu)，不能簡單視作一個(gè)個(gè)人，而應(yīng)視為一個(gè)獨(dú)立于行政、立法、司法三權(quán)，特別是政府行政官僚體制之外的權(quán)力主體，同時(shí)又是一個(gè)能領(lǐng)導(dǎo)、控制和影響整個(gè)政治局面的權(quán)力體系。當(dāng)前，俄羅斯存在“總統(tǒng)-三權(quán)”雙重體系的二元政治體制。

（二）政治權(quán)力

從俄羅斯政治體制的特征可以看出，俄羅斯各權(quán)力主體所保有的政治權(quán)力，并非僅限于制度和法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定。政治權(quán)力是一個(gè)復(fù)雜且綜合的概念。通過各種制度和法律法規(guī)，往往不難對(duì)政治權(quán)力的邊界和種類進(jìn)行靜態(tài)描述。但在現(xiàn)實(shí)政治中，政治權(quán)力常常產(chǎn)生于多個(gè)行動(dòng)者之間的互動(dòng)過程，例如選舉、議會(huì)斗爭、政策制定、人事任免等。它并不是簡單地表現(xiàn)為一個(gè)恒定的量，因而很難對(duì)其進(jìn)行此消彼長的量化分析。不過，政治學(xué)依然可以通過一些方法上的調(diào)整，對(duì)政治權(quán)力的增強(qiáng)和削弱進(jìn)行動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)。政治權(quán)力的分析通?？梢宰裱Y(jié)構(gòu)和程序兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)實(shí)政治中的制度權(quán)力和實(shí)際權(quán)力進(jìn)行描述。

結(jié)構(gòu)（或形式）權(quán)力主要表現(xiàn)為既定制度中國家權(quán)力的分配方式，以及各權(quán)力分支間的相互關(guān)系。結(jié)構(gòu)權(quán)力的視角主要用于分析某一特定的政治機(jī)構(gòu)在整個(gè)政治體系中所處的位置，以及與其他政治機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。因此結(jié)構(gòu)權(quán)力至少應(yīng)包括兩個(gè)方面：其一，產(chǎn)生方式；其二，任免能力。產(chǎn)生方式是指特定政治機(jī)構(gòu)在既定制度框架中的產(chǎn)生、組建和構(gòu)成方式，主要包括選舉、任命等。衡量這一內(nèi)容的關(guān)鍵，在于機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生是否受到其他政治機(jī)構(gòu)的影響和制約。影響能力主要是指特定政治機(jī)構(gòu)在既定制度框架中，影響其他政治機(jī)構(gòu)任免情況的能力，常見方式包括任命、解散、彈劾、駁回其他政治機(jī)構(gòu)的任職訴求。衡量這一內(nèi)容的關(guān)鍵，在于特定政治機(jī)構(gòu)是否能夠決定、影響或制約其他政治機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生。產(chǎn)生方式越是自主，影響能力越大，政治機(jī)構(gòu)的自主性就越強(qiáng)，在整個(gè)政治體系中所處的位置就越重要，相對(duì)應(yīng)的政治能力就越強(qiáng)。例如，總統(tǒng)是通過普選產(chǎn)生還是議會(huì)（或類似議會(huì)的機(jī)構(gòu)如蘇維埃）選舉產(chǎn)生，其自主能力就存在一定的差異?？偨y(tǒng)作為國家元首是否能影響行政、立法、司法機(jī)構(gòu)及其人員的任免，其影響能力也會(huì)存在顯著的區(qū)別。在影響能力當(dāng)中也常會(huì)包括兩方面的內(nèi)容：提名權(quán)和解職權(quán)。二者對(duì)其他政治機(jī)構(gòu)的影響程度和側(cè)重也有不同。提名權(quán)與政治激勵(lì)相關(guān)，通常決定人員的獲職和晉升；解職權(quán)則常與權(quán)力更替相關(guān)，往往決定人員的去職和貶職。因此，提名權(quán)更多影響執(zhí)政主張，解職權(quán)更多影響執(zhí)政績效。

程序（或?qū)嶋H）權(quán)力主要表現(xiàn)為，現(xiàn)實(shí)政治中不同權(quán)力分支在互動(dòng)過程中所處的實(shí)際地位。程序權(quán)力的視角，主要用于分析某一特定的政治機(jī)構(gòu)在整個(gè)政治過程中所處的位置，以及影響其他政治機(jī)構(gòu)行為活動(dòng)的能力。因此，程序權(quán)力至少包括直接影響與間接影響兩個(gè)方面的內(nèi)容，也可描述為工作機(jī)制和人事組織。工作機(jī)制主要是指特定政治機(jī)構(gòu)對(duì)其他政治機(jī)構(gòu)活動(dòng)的直接影響能力，主要包括會(huì)議、協(xié)商、競爭、投票、否決等。衡量這一內(nèi)容的關(guān)鍵在于，特定政治機(jī)構(gòu)在與其他政治機(jī)構(gòu)的既有交互過程和決策程序中，是否能直接促成或阻止其他機(jī)構(gòu)的行為和活動(dòng)。而在政治程序特別是決策程序中，所處的位置越接近決策末端，其影響力就越大。人事組織主要是指特定政治機(jī)構(gòu)對(duì)其他政治機(jī)構(gòu)活動(dòng)的間接影響能力。在國家權(quán)力層面，任何一個(gè)政治機(jī)構(gòu)都不是一個(gè)人或少數(shù)幾個(gè)人組成的，而是包括一系列人員、組織、團(tuán)體和機(jī)制。因此，一個(gè)政治機(jī)構(gòu)很可能通過影響、控制、干涉其他政治機(jī)構(gòu)人員或組織的方式，促成或阻止其他機(jī)構(gòu)的行動(dòng)。決策能力越大、越能影響其他機(jī)構(gòu)的工作，那么，某一政治機(jī)構(gòu)的政治權(quán)力就越大，它在政治程序中所處的位置就越重要。例如，在總統(tǒng)與總理的分工中，一種情況是總統(tǒng)賦權(quán)總理進(jìn)行直接決策，總統(tǒng)本人不加干涉；另一種情況則是總統(tǒng)通過各種會(huì)議的方式會(huì)同各權(quán)力支系首腦進(jìn)行決策，總理只負(fù)責(zé)執(zhí)行決策。后一種情況下，總統(tǒng)的程序性權(quán)力要顯著大于前一種情況。另外，是總統(tǒng)具有法律的提案權(quán)和否決權(quán)，還是議會(huì)完全壟斷立法領(lǐng)域的權(quán)力，這對(duì)總統(tǒng)的權(quán)力也有顯著影響。同時(shí)，議會(huì)中是否有多數(shù)黨，多數(shù)黨是否支持總統(tǒng)，總統(tǒng)對(duì)多數(shù)黨有何種程度的控制能力，都對(duì)總統(tǒng)的實(shí)際權(quán)力有著重要影響。

結(jié)構(gòu)性權(quán)力是制度中的硬性權(quán)力，程序性權(quán)力是規(guī)則和互動(dòng)中形成的權(quán)力，相對(duì)而言可描述為軟性權(quán)力。程序性權(quán)力能使權(quán)力主體通過對(duì)程序的設(shè)置與變更，避開或減少與其他權(quán)力主體的直接對(duì)抗。例如，按照正常程序，決策應(yīng)該由總統(tǒng)做出，總理施行，議會(huì)通過立法的方式對(duì)決策產(chǎn)生間接影響。但這一正式程序，很可能因?yàn)榭偨y(tǒng)、行政與立法機(jī)關(guān)之間缺乏溝通，導(dǎo)致政策缺乏法律基礎(chǔ)，而議會(huì)又可以通過立法的方式限制政策的實(shí)施，造成總統(tǒng)、行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的直接對(duì)抗?？偨y(tǒng)則可以通過前置一個(gè)決策程序，預(yù)先會(huì)同總理、聯(lián)邦委員會(huì)主席、國家杜馬主席進(jìn)行四人會(huì)議，使協(xié)商、競爭、沖突、妥協(xié)都發(fā)生在更小、更可控的范圍內(nèi)，而不必直接在大規(guī)模的爭論中決策。再比如，如果按照正式程序，總統(tǒng)即使具有法律的提案權(quán)，其提案也必須交由杜馬廣泛討論才能通過，這就使得總統(tǒng)所提草案通過的效率大大降低。而如果總統(tǒng)可以通過影響議會(huì)多數(shù)黨，使法案首先在政黨內(nèi)部甚至更小的政黨最高委員會(huì)數(shù)十人內(nèi)部取得共識(shí)，不需直接進(jìn)行全面而復(fù)雜的議會(huì)斗爭來影響立法機(jī)構(gòu)活動(dòng)，從而避免總統(tǒng)、行政和立法機(jī)關(guān)之間的直接碰撞。

程序性權(quán)力的形成，實(shí)際上是結(jié)構(gòu)性權(quán)力在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間落實(shí)的結(jié)果。結(jié)構(gòu)性權(quán)力從制度上確定了總統(tǒng)的特殊地位。而在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于更換憲法，司法機(jī)關(guān)力量不足，加上總統(tǒng)通過議會(huì)多數(shù)黨對(duì)立法機(jī)關(guān)的整合，這就使總統(tǒng)切實(shí)掌握了強(qiáng)大的程序性權(quán)力。

二、俄羅斯總統(tǒng)權(quán)力體系的形成

俄羅斯的政治體制并非是單純的三權(quán)分立，因此，研究俄羅斯政治體制的關(guān)鍵在于，理解附屬于聯(lián)邦總統(tǒng)的權(quán)力體系與行政、立法、司法三權(quán)之間的關(guān)系：一是，總統(tǒng)凌駕其上、游離于其外的政治權(quán)力如何得以體系化地落實(shí)；二是，三權(quán)之外的總統(tǒng)權(quán)力體系如何領(lǐng)導(dǎo)、控制與影響三權(quán)體系。

俄羅斯總統(tǒng)權(quán)力體系的建構(gòu)，主要發(fā)生在20世紀(jì)90年代葉利欽執(zhí)政時(shí)期與21世紀(jì)初普京執(zhí)政初期。可簡述為，葉利欽完成了總統(tǒng)權(quán)力體系框架的建構(gòu)，普京則完成了總統(tǒng)權(quán)力體系對(duì)三權(quán)體系的控制。需要指出的是，俄羅斯總統(tǒng)權(quán)力體系的建構(gòu)并沒有清晰的計(jì)劃與路線圖，而是根據(jù)國家治理的實(shí)際需要，在權(quán)力支系之間的對(duì)抗沖突中逐漸定型的?？偨y(tǒng)直屬會(huì)議咨詢機(jī)構(gòu)、總統(tǒng)直屬辦事機(jī)構(gòu)和政黨體系，是總統(tǒng)權(quán)力體系中的三個(gè)重要部分。

（一）總統(tǒng)直屬會(huì)議咨詢機(jī)構(gòu)

俄羅斯總統(tǒng)會(huì)議咨詢機(jī)構(gòu)是在一系列單純咨詢機(jī)構(gòu)的建立和廢止過程中，逐步分化、演變、發(fā)展成為俄羅斯國家決策中心的。當(dāng)前，總統(tǒng)通過有政府首腦、聯(lián)邦主體首腦、立法機(jī)關(guān)首腦參加的各種重要會(huì)議咨詢機(jī)構(gòu)，牢牢地掌控著國家大政方針的決策權(quán)。

這類咨詢機(jī)構(gòu)最早可追溯到蘇聯(lián)時(shí)期戈?duì)柊蛦谭蚪⒌目偨y(tǒng)委員會(huì)(Президентский совет)。最初，蘇聯(lián)國家的決策中心是蘇共中央政治局。在戈?duì)柊蛦谭騿?dòng)改革、特別是轉(zhuǎn)任蘇聯(lián)總統(tǒng)后，不能再將其作為協(xié)商與決策平臺(tái)，于是組建了總統(tǒng)委員會(huì)，涵蓋一些重要的政府成員，如部長會(huì)議主席、內(nèi)務(wù)部長、國家安全委員會(huì)主席、計(jì)劃委員會(huì)主席、外交部長、國防部長、文化部長等，也包括一些重要的政治活動(dòng)家、科學(xué)家、作家和（人民）代表大會(huì)代表。[8]這一機(jī)構(gòu)已經(jīng)與蘇共體系內(nèi)的政治局完全不同，人員立場高度沖突，因此只能將其視作一個(gè)簡單的咨詢協(xié)商機(jī)構(gòu)，而非決策中心。1991年以后，葉利欽繼承了這一機(jī)構(gòu)，更名為總統(tǒng)咨詢委員會(huì)（Президентский консультативный совет）。1993年，恢復(fù)總統(tǒng)委員會(huì)名稱，負(fù)責(zé)為總統(tǒng)提供內(nèi)政與外交方面，以及政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)改革方面的戰(zhàn)略建議。其成員主要包括各種法學(xué)家、政治學(xué)家、作家、議員、政治活動(dòng)家等，成分復(fù)雜?？偨y(tǒng)委員會(huì)于2001年廢止。

1991年，葉利欽還設(shè)立了總統(tǒng)直屬國務(wù)委員會(huì)（Государственный совет при президенте），負(fù)責(zé)確保俄羅斯各國家權(quán)力支系的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)聯(lián)邦中央與各聯(lián)邦主體的關(guān)系。1991年的國務(wù)委員會(huì)成員包括國務(wù)秘書、國務(wù)顧問、部分政府部委首腦等（當(dāng)年廢止，1993年部分恢復(fù)）。[9]2000年正式恢復(fù)后更名為俄羅斯聯(lián)邦國務(wù)委員會(huì)（Государственный совет РФ），成員主要是聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)首腦。2012年后，國務(wù)委員會(huì)成員包括聯(lián)邦委員會(huì)主席、國家杜馬主席以及各聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)首腦和國家杜馬各黨團(tuán)首腦等。[10]但國務(wù)委員會(huì)始終是個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，不是憲法規(guī)定的國家機(jī)關(guān)。

同時(shí)，在憲法危機(jī)期間（1992-1993年），葉利欽還設(shè)立了安全會(huì)議（Совет безопасности）用以協(xié)調(diào)強(qiáng)力部門的行動(dòng)并為總統(tǒng)提供咨詢。1993年后，安全會(huì)議根據(jù)新憲法成為總統(tǒng)組建的常設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)。2001年后，成為協(xié)調(diào)決策事關(guān)國家安全活動(dòng)的中心機(jī)構(gòu)。現(xiàn)任常務(wù)委員包括安全會(huì)議秘書、總統(tǒng)辦公廳主任、聯(lián)邦委員會(huì)主席、國家杜馬主席、政府總理，聯(lián)邦安全局、內(nèi)務(wù)部、外交部、國防部部長，對(duì)外情報(bào)局局長以及特定總統(tǒng)全權(quán)代表；非常務(wù)委員包括總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)代表、聯(lián)邦主體首腦，政府副總理及其他部委官員，聯(lián)邦總檢察長等。[11]由此可見，安全會(huì)議、國務(wù)委員會(huì)等共同構(gòu)成的總統(tǒng)會(huì)議咨詢機(jī)構(gòu)，已逐漸擺脫了單純的咨詢性質(zhì)，上升到國家最高決策中心的地位。2020年，普京在國情咨文中恢復(fù)并加強(qiáng)國務(wù)委員會(huì)功能的建議被寫入新憲法，使總統(tǒng)對(duì)國家大政方針決策程序的控制與影響更加完善。

（二）總統(tǒng)直屬辦事機(jī)構(gòu)

俄羅斯總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)同樣經(jīng)歷了一系列部門的去留、重組、合并，逐漸形成了以總統(tǒng)辦公廳為核心的權(quán)力體系。如果說總統(tǒng)會(huì)議咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策的制定，那么總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)的任務(wù)就是負(fù)責(zé)政策的實(shí)施?？偨y(tǒng)辦公廳通過人員流轉(zhuǎn)、監(jiān)督推動(dòng)政策落實(shí)、廣泛參與各種政治活動(dòng)等方式，確保了總統(tǒng)對(duì)各國家權(quán)力機(jī)關(guān)的控制。

總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)的確立，同樣表現(xiàn)為一系列部門的建立與廢止。在葉利欽時(shí)期，總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)就至少包括總統(tǒng)辦公廳、總統(tǒng)安全局、總統(tǒng)助理局等多個(gè)機(jī)構(gòu)。總統(tǒng)辦公廳（Администрация президента）初設(shè)于1991年，1993年后成為憲法認(rèn)定的國家機(jī)構(gòu)?？偨y(tǒng)辦公廳的部門和人員構(gòu)成及其實(shí)際權(quán)限一直在變動(dòng)，且很大程度取決于時(shí)任負(fù)責(zé)人。1996年，丘拜斯任總統(tǒng)辦公廳主任時(shí)，推動(dòng)葉利欽頒布法令，將其認(rèn)定為保障總統(tǒng)工作的國家機(jī)關(guān)。1999年，葉利欽在國情咨文中提出，總統(tǒng)辦公廳應(yīng)該協(xié)調(diào)各國家權(quán)力機(jī)關(guān)工作，監(jiān)督落實(shí)總統(tǒng)決定。2004年普京簽署總統(tǒng)令，確認(rèn)總統(tǒng)辦公廳的憲法地位，認(rèn)定其為“保障聯(lián)邦總統(tǒng)工作并監(jiān)督總統(tǒng)決策落實(shí)的國家機(jī)構(gòu)”。[12]

20世紀(jì)90年代，總統(tǒng)辦公廳不同機(jī)構(gòu)和人員的重要程度及權(quán)限，主要取決于總統(tǒng)對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)的信任情況。因此，在總統(tǒng)辦公廳中，總統(tǒng)安全局、總統(tǒng)助理局等都曾發(fā)揮過重要作用。[13]如，總統(tǒng)安全局就曾被授權(quán)組建專門偵察腐敗行為的機(jī)構(gòu)。時(shí)任安全局局長的科爾扎科夫曾與古辛斯基等金融寡頭直接對(duì)抗。1995年科爾扎科夫去職后，總統(tǒng)安全局權(quán)限縮小，恢復(fù)到一般的保衛(wèi)職能。1992年，總統(tǒng)助理局將總統(tǒng)秘書處領(lǐng)導(dǎo)設(shè)為總統(tǒng)第一助理，試圖建立新的權(quán)力中心。[14]1996年丘拜斯任職總統(tǒng)辦公廳后才被廢除。

可見，總統(tǒng)辦公廳作為聯(lián)邦總統(tǒng)權(quán)力的附屬和延展，在設(shè)立初期表現(xiàn)為大量的顧問、秘書、助理之類的非正式機(jī)構(gòu)，缺乏穩(wěn)定的制度保障和機(jī)構(gòu)權(quán)限劃分，使總統(tǒng)權(quán)力分散且無法落實(shí)，實(shí)際上圍繞總統(tǒng)形成了多個(gè)權(quán)力中心。而缺乏明確的法律地位和科層設(shè)置，又使總統(tǒng)權(quán)力無法對(duì)國家權(quán)力的相關(guān)分支施加影響。

普京上臺(tái)執(zhí)政后，總統(tǒng)辦公廳的政治、法律地位得到穩(wěn)固?？偨y(tǒng)辦公廳開始逐漸成為總統(tǒng)對(duì)國家權(quán)力體系實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)控制、施加影響的有力工具。除機(jī)構(gòu)本身的權(quán)限外，總統(tǒng)辦公廳的主要領(lǐng)導(dǎo)也通過人員流轉(zhuǎn)的方式，進(jìn)入國家權(quán)力的各個(gè)分支。在歷任總統(tǒng)辦公廳主任中，沃洛申（1999-2003年）先后轉(zhuǎn)任國家統(tǒng)一電力公司(ЕЭС)董事會(huì)主席（1999-2008年）、烏拉爾農(nóng)業(yè)化工公司董事會(huì)主席（2010-2014年）、第一貨運(yùn)公司董事會(huì)主席（2012年）。時(shí)任總統(tǒng)辦公廳副主任（1999-2000年）的梅德韋杰夫先后任俄羅斯天然氣公司董事會(huì)副主席和主席（2000-2008年）、總統(tǒng)辦公廳主任（2003-2005年）、政府第一副總理、總統(tǒng)、總理。索比亞寧（2005-2008年）先后轉(zhuǎn)任政府副總理、俄羅斯電視臺(tái)“第一頻道”董事會(huì)主席、莫斯科市市長。納雷什金（2008- 2011年）先后轉(zhuǎn)任國家杜馬主席、對(duì)外情報(bào)局局長。伊萬諾夫（2011-2016年）則在離任總統(tǒng)辦公廳后轉(zhuǎn)任總統(tǒng)全權(quán)代表，同樣參加安全會(huì)議。以上所述只是歷任主任的流轉(zhuǎn)，副主任的流轉(zhuǎn)基本遵循同樣的規(guī)律。例如總統(tǒng)辦公廳前副主任謝欽（1999-2008年），曾轉(zhuǎn)任過聯(lián)邦政府副總理（2008-2012年）、俄羅斯石油公司首席工程師、首席執(zhí)行董事、董事會(huì)主席等職。

不難發(fā)現(xiàn)，在普京執(zhí)政過程中，總統(tǒng)辦公廳的政治邏輯已經(jīng)從單純的精英輸入逐漸向精英輸出轉(zhuǎn)變：即從“能獲得總統(tǒng)信任的精英進(jìn)入總統(tǒng)辦公廳”向“獲得總統(tǒng)信任的總統(tǒng)辦公廳精英轉(zhuǎn)任關(guān)鍵國家機(jī)構(gòu)首腦”。從總統(tǒng)辦公廳政治精英的履歷可以發(fā)現(xiàn)，他們牢牢控制了國家的重要企業(yè)，特別是能源、交通、媒體等命脈產(chǎn)業(yè)；同時(shí)也積極轉(zhuǎn)任國家其他權(quán)力支系，如行政（聯(lián)邦政府）、立法（國家杜馬）等機(jī)關(guān)以及地方政府（莫斯科市）的首腦。在2020年俄羅斯新憲法中，總統(tǒng)辦公廳從一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌ＴO(shè)機(jī)構(gòu)，并賦予其“保障總統(tǒng)行使權(quán)力”之職能。這一描述也為總統(tǒng)辦公廳權(quán)力的定位與延伸留下了很大的解釋空間。

（三）政黨體系

如上所述，俄羅斯總統(tǒng)通過會(huì)議咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)國家大政方針的決策程序?qū)崿F(xiàn)控制。同時(shí)，他又能通過總統(tǒng)辦公廳的監(jiān)督職能與人員流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)工作的影響與控制。那么，對(duì)于總統(tǒng)而言，最大的不確定因素就在于立法機(jī)關(guān)和地方首腦。這二者由于各種因素，使總統(tǒng)很難通過人員任免實(shí)現(xiàn)直接控制。且這二者利益相近，人員數(shù)量龐大，單個(gè)成員擁有的權(quán)力大致近似，很容易在立法機(jī)關(guān)內(nèi)組成聯(lián)盟，對(duì)總統(tǒng)的決策進(jìn)行抵制或干擾。實(shí)際上，這也是國家建構(gòu)過程中影響政體形成的常見現(xiàn)象：地方精英在代議機(jī)構(gòu)中組成聯(lián)盟以抵抗中央政府的政策。另外，在這樣的政治體制中，從理論上講，總統(tǒng)權(quán)力需要通過國家的行政、立法、司法機(jī)關(guān)體系才能間接實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)國家政治體系的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而產(chǎn)生了一定的不確定性。實(shí)際上，這也正是20世紀(jì)90年代俄羅斯的政治現(xiàn)實(shí)。

在停止蘇共活動(dòng)后，葉利欽放棄了對(duì)政黨體制的經(jīng)營，并未主動(dòng)建設(shè)政黨[15]，但許多蘇聯(lián)改革末期的社會(huì)運(yùn)動(dòng)已經(jīng)逐漸發(fā)展成為政黨，這就使得總統(tǒng)權(quán)力很快面臨著來自立法機(jī)關(guān)的壓力。1992-1993年，葉利欽直接面臨最高蘇維埃的挑戰(zhàn)。在1996年總統(tǒng)大選中，葉利欽更是需要直接與一個(gè)擁有完善、成熟、龐大的全國性組織體系的俄共競爭。這令總統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性權(quán)力和程序性權(quán)力都難以實(shí)現(xiàn)，典型例證如1999年葉利欽提名的總理連續(xù)三次遭到議會(huì)否決。

相對(duì)而言，普京更加重視政黨體系的完善，特別是對(duì)議會(huì)多數(shù)黨的建設(shè)。1999年大選前，圍繞政府就形成了“團(tuán)結(jié)”競選聯(lián)盟。隨后，聯(lián)盟逐漸吸收了切爾諾梅爾金的“我們的家園——俄羅斯”，并聯(lián)合盧日科夫的“祖國”運(yùn)動(dòng)。2001年，“團(tuán)結(jié)-祖國”聯(lián)盟改組為“團(tuán)結(jié)-祖國”黨，又稱統(tǒng)一俄羅斯黨（Единая Россия）（簡稱“統(tǒng)俄黨”）。時(shí)任聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部部長格雷茲洛夫（2004-2008年）、總理普京（2008-2012年）、總理梅德韋杰夫（2012-2020年）先后任黨主席。目前，梅德韋杰夫以俄聯(lián)邦安全會(huì)議副主席的身份繼續(xù)擔(dān)任統(tǒng)俄黨主席。

值得注意的是，在組建以來的發(fā)展過程中，統(tǒng)俄黨已經(jīng)不能再被視為一個(gè)單純的西方式議會(huì)政黨。它更接近于一個(gè)俄羅斯國家權(quán)力各支系之間，特別是行政機(jī)構(gòu)各支系政治精英與各地方政治精英的協(xié)商平臺(tái)；它不僅包含了大量作為地方精英的聯(lián)邦主體首腦，也包含了眾多聯(lián)邦政府官員。從地方精英的角度說，“團(tuán)結(jié)”運(yùn)動(dòng)的組建就是39位地方領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)起的倡議。而在統(tǒng)俄黨內(nèi)部“國家-愛國者俱樂部”中，不同時(shí)期其成員就曾包括聯(lián)邦教育部長、文化部長、緊急情況部長、工商業(yè)部副部長等官員。2003年，統(tǒng)俄黨吸收了29名地方首腦、3名部長和多名市長。2007年吸收了65名地方首腦、4名部長和多名市長及聯(lián)邦主體部長。2011年吸收了54名地方首腦、8名聯(lián)邦政府成員。[16]許多俄羅斯聯(lián)邦主體領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)也擔(dān)任統(tǒng)俄黨地區(qū)分部的負(fù)責(zé)人。[17]2020年，在85名俄羅斯聯(lián)邦主體首腦中，66名屬于統(tǒng)俄黨，13名屬于無黨派人士（其中7名由統(tǒng)俄黨推薦），2名出自俄共，3名出自自由民主黨，1名出自公正俄羅斯黨。[18]有學(xué)者指出，加入統(tǒng)俄黨已成為當(dāng)前俄羅斯政治精英的主流選擇。[19]在取消聯(lián)邦官員入黨限制后，統(tǒng)俄黨的影響力日益增大。

2020年以前，在議會(huì)多數(shù)黨、政權(quán)黨、執(zhí)政黨三者并不重合的情況下[20]，不擁有組閣權(quán)的統(tǒng)俄黨主要是發(fā)揮加強(qiáng)政權(quán)對(duì)政治體系整體控制的功能。在2020年1月的國情咨文中，普京建議將總統(tǒng)任命總理的權(quán)力移交給議會(huì)，并由總理自行組閣，但總統(tǒng)保留解散政府和解職總理的權(quán)力。[21]這一建議也基本被完整地保留在了新憲法中。[22]這使得政黨及立法機(jī)關(guān)開始與總統(tǒng)共享組閣權(quán)，對(duì)政策走向具有了更強(qiáng)的影響能力。但鑒于俄羅斯總統(tǒng)并非由議會(huì)選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)與議會(huì)互不隸屬，因此短時(shí)間內(nèi)，議會(huì)多數(shù)黨、執(zhí)政黨、政權(quán)黨不重合的局面仍將延續(xù)。政黨仍將是總統(tǒng)權(quán)力在三權(quán)體系中的工具和延伸，而非與之競爭的對(duì)手。

三、俄羅斯國家權(quán)力機(jī)關(guān)間的關(guān)系

總體而言，當(dāng)前俄羅斯的政治體制表現(xiàn)為行政、立法、司法三權(quán)大致分立、互不統(tǒng)屬，而總統(tǒng)又能對(duì)三權(quán)都施加極大影響的“總統(tǒng)-三權(quán)”政治體制。鑒于俄羅斯特殊的“總統(tǒng)-三權(quán)”二元政治體制，分析俄羅斯政治結(jié)構(gòu)的變化至少就應(yīng)該包括兩個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)：其一，總統(tǒng)權(quán)力體系與三權(quán)體系之間的關(guān)系，即總統(tǒng)對(duì)三權(quán)體系的控制能力是否增強(qiáng)、削弱或喪失；其二，三權(quán)體系的內(nèi)部關(guān)系，即行政、立法、司法三個(gè)權(quán)力支系所保有的政治權(quán)力是否增強(qiáng)、削弱或喪失。

（一）總統(tǒng)

如果說總統(tǒng)權(quán)力體系通過總統(tǒng)直屬會(huì)議咨詢機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)和國家機(jī)關(guān)等，實(shí)現(xiàn)了總統(tǒng)的程序性權(quán)力和對(duì)三權(quán)體系的實(shí)際控制，那么從憲法中可看出，總統(tǒng)還保有強(qiáng)大的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。

從結(jié)構(gòu)性權(quán)力的角度看，總統(tǒng)具有最為自主的產(chǎn)生方式，同時(shí)對(duì)其他三權(quán)機(jī)關(guān)都保有一定的任免能力。首先，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)并非由議會(huì)產(chǎn)生，而是全民直接選舉產(chǎn)生，因此具有四個(gè)國家權(quán)力機(jī)關(guān)中最強(qiáng)的合法性與自主性。這一方面代表了最大比例、最為廣泛的民意，另一方面則是其產(chǎn)生不受行政、立法、司法的干擾。唯一可能產(chǎn)生影響的只有彈劾程序，但這需要國家杜馬首先提出并通過指控，聯(lián)邦最高法院和憲法法院予以證實(shí)，再由聯(lián)邦委員會(huì)做出彈劾決定?？梢?，行使這一權(quán)力需要立法、司法機(jī)構(gòu)通過復(fù)雜的程序共同協(xié)作，效率和力度就會(huì)降低。其次，2020年修憲以前，總統(tǒng)可以任命總理、副總理及各部部長，可以直接影響行政機(jī)關(guān)的人員任免。[23]同時(shí)，總統(tǒng)可以提名聯(lián)邦憲法法院、最高法院和最高仲裁法院的法官，由聯(lián)邦委員會(huì)任命；其他聯(lián)邦法院法官可根據(jù)總統(tǒng)提名，征得最高法院院長、仲裁法院院長同意后按程序任命。[24]總統(tǒng)還能任命聯(lián)邦總檢察長，并根據(jù)聯(lián)邦最高法院院長提名任命聯(lián)邦主體法院的院長、副院長和法官。[25]可見，總統(tǒng)在很大程度上能影響司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生。最后，對(duì)于立法機(jī)關(guān)，總統(tǒng)雖然不能任命聯(lián)邦委員會(huì)主席和國家杜馬主席，但依然能夠用各種方式對(duì)聯(lián)邦主體行政首腦與議會(huì)構(gòu)成施加影響，從而影響聯(lián)邦主體派駐聯(lián)邦委員會(huì)的代表[26]，況且總統(tǒng)還保有解散杜馬的權(quán)力。此外，總統(tǒng)藉由多數(shù)黨實(shí)際領(lǐng)袖的身份，還能推動(dòng)議會(huì)選舉制度的改革。因此，總統(tǒng)對(duì)立法機(jī)關(guān)也有很強(qiáng)的影響力。

從程序性權(quán)力的角度看，總統(tǒng)能通過工作機(jī)制對(duì)其他權(quán)力機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)施比較強(qiáng)的影響，還能通過人事和組織的方式對(duì)其他權(quán)力機(jī)關(guān)保有比較強(qiáng)的干預(yù)能力。首先，在工作機(jī)制上，總統(tǒng)本身具有行政權(quán)。在總統(tǒng)與總理的分工中，總統(tǒng)有權(quán)主持(председательствовать)聯(lián)邦政府的會(huì)議。[27]總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)政府的外交和強(qiáng)力部門，總理則主要領(lǐng)導(dǎo)政府的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政部門。同時(shí)，總統(tǒng)可以通過安全會(huì)議、國務(wù)委員會(huì)等機(jī)制，把握國家大政方針的決策過程。其次，在人事和組織方面，由于總統(tǒng)同時(shí)還是議會(huì)多數(shù)黨的實(shí)際領(lǐng)袖，因此可以通過政黨內(nèi)協(xié)商的方式，對(duì)國家杜馬的立法活動(dòng)施加影響。另外，許多政府成員和聯(lián)邦主體首腦也是多數(shù)黨黨員，總統(tǒng)也可以通過黨內(nèi)的非正式方式對(duì)其活動(dòng)施加影響。最后，2014年憲法修訂后，在聯(lián)邦委員會(huì)中引入總統(tǒng)特別代表，不超過聯(lián)邦主體派駐聯(lián)邦委員會(huì)代表成員總數(shù)的10%。[28]這就使得總統(tǒng)能夠在獲得全國聯(lián)邦主體一半支持的情況下，使提案在聯(lián)邦委員會(huì)得到通過。

2020年憲法修改后，總統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性權(quán)力出現(xiàn)調(diào)整，但總體上呈現(xiàn)增強(qiáng)的趨勢，程序性權(quán)力則明顯進(jìn)一步增強(qiáng)。從結(jié)構(gòu)性權(quán)力的角度說，總統(tǒng)的產(chǎn)生方式不變，但對(duì)其他權(quán)力機(jī)關(guān)的任免能力出現(xiàn)變化。首先，行政機(jī)構(gòu)部分變動(dòng)最大。在新憲法中，政府總理的候選人由總統(tǒng)提名，國家杜馬通過之后由總統(tǒng)任命。同時(shí)總統(tǒng)能直接解職總理，不需要通過杜馬。副總理及各部部長候選人從原先的“總理建議-總統(tǒng)任命”，調(diào)整為“總理提名-國家杜馬通過-總統(tǒng)任命”，并特別寫明總統(tǒng)無權(quán)拒絕這一由總理和杜馬共同擬定的候選人名單。[29]但是，總統(tǒng)仍然保留了對(duì)一些涉及政權(quán)問題的機(jī)關(guān)（如國防、國安、內(nèi)務(wù)、司法、外交、緊急情況、公共安全等部門）的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這部分聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人不是經(jīng)由杜馬，而是經(jīng)由總統(tǒng)與聯(lián)邦委員會(huì)協(xié)商確定。更值得注意的是，總統(tǒng)雖然無權(quán)拒絕由總理和杜馬擬定的非總統(tǒng)直屬部門候選人名單，但總統(tǒng)仍可決定在聯(lián)邦政府中，哪些部門直屬總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，哪些部門由總理領(lǐng)導(dǎo)。[30]換言之，在特殊情況下，總統(tǒng)雖不能直接任命這些部門的領(lǐng)導(dǎo)人，但仍可通過變更歸屬的方式對(duì)其進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。因此，總體而言，新憲法將總統(tǒng)的權(quán)力按“政治-行政”的思路一分為二，政治部分權(quán)力保持不變，將行政部分權(quán)力與總理和杜馬共享。同時(shí)，如果分享行政部分權(quán)力的總理和杜馬出現(xiàn)沖突，最終依然由總統(tǒng)決定解散政府或解散杜馬。如果總理的內(nèi)閣提名始終無法獲得杜馬通過，在空缺1/3以上時(shí)也可由總統(tǒng)直接任命副總理與各部部長。[31]其次，從立法機(jī)構(gòu)的角度看，卸任總統(tǒng)有權(quán)成為聯(lián)邦委員會(huì)終身參議員（сенатор），在任總統(tǒng)能直接任命的代表數(shù)量提高到30人，其中包括7名終身參議員。[32]在杜馬否決總理候選人、否決副總理和各部部長候選人、對(duì)政府表示不信任時(shí)也可解散杜馬。這就使得總統(tǒng)對(duì)立法機(jī)構(gòu)的程序性權(quán)力也得到增強(qiáng)。另外，總統(tǒng)對(duì)司法機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性權(quán)力，也從2020年前的向聯(lián)邦委員會(huì)提名或提議解職法官、總檢察長和副總檢察長，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚵?lián)邦委員會(huì)提名或建議解職憲法法院、最高法院及其他法院院長、副院長和法官[33]；與聯(lián)邦委員會(huì)磋商后任命或解職總檢察長、副總檢察長、檢察官和聯(lián)邦主體檢察官。[34]顯然，這使得總統(tǒng)對(duì)司法機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)性權(quán)力進(jìn)一步增強(qiáng)。而從程序性權(quán)力的角度看，總統(tǒng)在工作機(jī)制中更強(qiáng)調(diào)國務(wù)委員會(huì)的意義[35]，使其能掌握地方精英的總體態(tài)度，督促政策在地區(qū)層面的落實(shí)，因此這方面的程序性權(quán)力將會(huì)得到提高。同時(shí)，總統(tǒng)能就法案預(yù)先向憲法法院提起合憲性審查，以避免法案通過后的否決。[36]另外，總統(tǒng)還能通過更多的形式對(duì)政府工作施加影響，從總統(tǒng)令增加為總統(tǒng)令、指示與委托（указ，распоряжениеипоручение）。[37]可見，在新憲法生效以后，總統(tǒng)不僅不會(huì)退居幕后，反而能對(duì)各領(lǐng)域的工作實(shí)現(xiàn)更宏觀和直接的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）行政機(jī)關(guān)

在俄羅斯既有的總統(tǒng)、行政、立法、司法四大國家權(quán)力機(jī)關(guān)中，總理的結(jié)構(gòu)性權(quán)力與程序性權(quán)力相對(duì)有限?？偫頇?quán)力最弱的時(shí)期發(fā)生在葉利欽執(zhí)政初期與中期，即總理作為單純行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的時(shí)期。中期，丘拜斯在擔(dān)任第一副總理后接任總統(tǒng)辦公廳主任，后出任政府第一副總理，這使得行政機(jī)關(guān)的權(quán)力得到增強(qiáng)。后期，切爾諾梅爾金所組建的政權(quán)黨發(fā)展迅速，同樣也使政府具有更大的權(quán)力。2012年后，總理梅德韋杰夫同時(shí)出任統(tǒng)俄黨主席，這使得總理的權(quán)力得到提高。

從結(jié)構(gòu)性權(quán)力的角度看，總理具有四大國家權(quán)力機(jī)關(guān)中相對(duì)最不自主的產(chǎn)生方式和偏弱的任免能力。首先，2020年修憲以前，總理的產(chǎn)生本身受制于總統(tǒng)與議會(huì)。俄羅斯的總理不由議會(huì)直接選舉產(chǎn)生，而是由總統(tǒng)提名，議會(huì)通過。如果議會(huì)三次無法通過則總統(tǒng)有權(quán)解散議會(huì)（例如葉利欽執(zhí)政末期的情形）?？偫淼慕饴殑t不需要經(jīng)過議會(huì)程序。其次，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，2020年前，總理不能任命副總理和各部部長（只能向總統(tǒng)建議任命）[38]，僅有權(quán)自主任命副部長，因此其對(duì)行政機(jī)關(guān)的把控能力有限。同時(shí)，總理不能影響立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的工作，對(duì)其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)也沒有任免能力。

從程序性權(quán)力的角度看，總理通過工作機(jī)制能對(duì)行政機(jī)關(guān)保有一定的控制和影響能力，也有在特定條件下通過人事和組織渠道對(duì)立法機(jī)關(guān)施予一定的影響力。從工作機(jī)制上講，總理直接領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦政府的一些部門，同時(shí)也能通過參與總統(tǒng)會(huì)議咨詢機(jī)構(gòu)掌握其他部門的工作狀況。從人事和組織的角度講，當(dāng)總理同時(shí)也是統(tǒng)俄黨即議會(huì)多數(shù)黨主席時(shí)，一方面，能夠通過議會(huì)多數(shù)黨對(duì)議會(huì)的重要組成部分國家杜馬的活動(dòng)施加影響；另一方面，由于統(tǒng)俄黨吸收了大量聯(lián)邦主體首腦和政府官員，總理也能通過政黨內(nèi)的非正式機(jī)制，掌握政策在中央和地方兩個(gè)層面的動(dòng)議、決策、實(shí)施情況。

2020年修憲后，對(duì)于聯(lián)邦政府影響最大的就是總理的任免程序及總理自主權(quán)力的變化。這些變化可以總結(jié)為：總理的結(jié)構(gòu)性權(quán)力在“一定限度內(nèi)”得到增強(qiáng)，但其程序性權(quán)力基本保持不變。結(jié)構(gòu)性權(quán)力增強(qiáng)，是指總理獲得實(shí)際組閣權(quán)，自主提名副總理及各部部長。這毫無疑問會(huì)使總理具有更強(qiáng)的能力來保障和推動(dòng)政策實(shí)施。同樣，對(duì)于共享行政部分結(jié)構(gòu)性權(quán)力的國家杜馬而言，總理權(quán)力的增強(qiáng)實(shí)際上也使行政和立法機(jī)構(gòu)達(dá)到了一定的平衡?？偫聿⒎侵痪哂刑崦麢?quán)和動(dòng)議權(quán)，并全面受制于國家杜馬。相反，如果國家杜馬多次阻止或干擾總理的組閣和施政，總理可通過發(fā)起信任案的方式進(jìn)行反制。[39]如果杜馬依然決定不信任，則杜馬本身也可能面臨解散。所謂“在一定限度內(nèi)”是指，首先，總統(tǒng)依然保留了對(duì)政府官員的解職權(quán)、對(duì)強(qiáng)力部門領(lǐng)導(dǎo)人的提名權(quán)，以及對(duì)軍隊(duì)和護(hù)法機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這意味著總統(tǒng)依然保留了對(duì)行政機(jī)關(guān)的總體控制，依然掌握總理對(duì)杜馬的反制能力以及行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)間的平衡關(guān)系。無論是三次否決候選人提名還是不信任案，最終都要交由總統(tǒng)裁決。其次，總理的產(chǎn)生依然受制于議會(huì)和總統(tǒng)。如果總理能繼續(xù)擔(dān)任多數(shù)黨黨首，那么他在產(chǎn)生方式的自主程度、特別是組閣能力方面，就會(huì)獲得更大空間?？偫碓谌耸陆M織方面的程序性權(quán)力，也將同樣取決于他在多數(shù)黨內(nèi)部的地位與影響力?？梢?，憲法修改使總理的角色向更加純粹的技術(shù)官僚方向轉(zhuǎn)變，在削弱其可能對(duì)政治部分權(quán)力產(chǎn)生影響的同時(shí)，在一定框架內(nèi)賦予其在行政部分權(quán)力領(lǐng)域內(nèi)更大的空間與自主性。

（三）立法機(jī)關(guān)

總體而言，蘇聯(lián)解體以后，俄羅斯議會(huì)的權(quán)力在20世紀(jì)90年代經(jīng)歷了一個(gè)由盛轉(zhuǎn)衰，隨后又逐步復(fù)蘇的過程。立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系也逐漸由對(duì)抗轉(zhuǎn)向合作。目前，議會(huì)在俄羅斯整個(gè)政治結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要位置，可以說是四大國家權(quán)力機(jī)關(guān)中比較強(qiáng)勢的一個(gè)支系。如果將1988年蘇聯(lián)的政治體制描述為“政黨-國家”結(jié)構(gòu)，那么戈?duì)柊蛦谭虻恼胃母?，?shí)際上就是讓政治權(quán)力大量向蘇維埃體系傾斜。這一趨勢也體現(xiàn)在蘇聯(lián)各個(gè)加盟共和國的政治體制中。因此，在蘇聯(lián)解體前后，俄羅斯最高蘇維埃實(shí)際上擁有很強(qiáng)的政治權(quán)力，乃至有實(shí)際限制總統(tǒng)的能力。但在1993年憲法危機(jī)后，議會(huì)權(quán)力遭到極大削弱，總統(tǒng)獨(dú)立于三權(quán)體系成為一個(gè)權(quán)力主體。此后，在議會(huì)，特別是在國家杜馬中，由于以俄共為代表的反對(duì)黨始終占據(jù)相當(dāng)數(shù)量的席位，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)經(jīng)常處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。2003年第四屆杜馬選舉后，統(tǒng)俄黨逐漸占據(jù)議會(huì)多數(shù)黨的位置，其他政黨比例日益縮小。由于統(tǒng)俄黨支持政府的立場，使立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)得以開始合作。需要特別注意的是，在分析聯(lián)邦會(huì)議這一立法機(jī)關(guān)時(shí)，有必要區(qū)分聯(lián)邦委員會(huì)和國家杜馬。不僅聯(lián)邦會(huì)議的權(quán)力無法一概而論，而且上下兩院的結(jié)構(gòu)性權(quán)力也有差異。

從結(jié)構(gòu)性權(quán)力的角度看，聯(lián)邦委員會(huì)的產(chǎn)生方式自主程度偏低，但任免能力強(qiáng)；國家杜馬的產(chǎn)生方式自主程度較高，但任免能力弱。從20世紀(jì)90年代至今，聯(lián)邦委員會(huì)的自主程度經(jīng)歷了一個(gè)逐漸降低的過程。90年代中后期，聯(lián)邦委員會(huì)的代表由聯(lián)邦主體的行政首腦與立法機(jī)關(guān)首腦本人兼任。2002年以后，行政與立法機(jī)關(guān)首腦不再兼任聯(lián)邦委員會(huì)代表，而是改為由兩個(gè)機(jī)構(gòu)派駐代表。聯(lián)邦主體首腦參與國家大政方針的平臺(tái)轉(zhuǎn)移至國務(wù)委員會(huì)。2014年后，憲法規(guī)定，聯(lián)邦委員會(huì)中將包括總統(tǒng)派駐聯(lián)邦委員會(huì)的代表。這就使地方精英對(duì)聯(lián)邦委員會(huì)的影響能力逐漸下降。但從任免能力的角度看，聯(lián)邦委員會(huì)有能力影響司法機(jī)關(guān)即最高法院和憲法法院院長與法官的任免，也有權(quán)影響到總理的任命。這就使其任免能力不可忽視。

相對(duì)而言，國家杜馬的自主程度則始終處于一個(gè)較高的水平。1993年10月以后，葉利欽宣布新的國家杜馬選舉方案：共計(jì)450名代表，225人按單席位選區(qū)制選出，另外225人經(jīng)由比例代表制選出。在2007年第五屆國家杜馬選舉中，混合代表選舉制改為比例代表選舉制，取消小黨在杜馬內(nèi)的話語權(quán)，杜馬由各大黨占據(jù)。在2016年第七屆杜馬選舉中，比例代表制又改回混合選舉制，進(jìn)入國家杜馬的得票門檻由7%降到5%。單席位選區(qū)制有利于地方，比例代表制則有利于政黨。選舉制度本身就會(huì)對(duì)國家杜馬整體的自主性產(chǎn)生影響。但無論如何，杜馬代表的產(chǎn)生也是來自廣泛選舉，有較強(qiáng)的不可控性，雖有一定波動(dòng)，但始終具有較高的自主水平。從任免能力的角度看，杜馬能參與對(duì)總理與行政機(jī)關(guān)的任免程序，但對(duì)總統(tǒng)和司法機(jī)關(guān)的影響都不大，其任免能力要明顯弱于聯(lián)邦委員會(huì)。

從程序性權(quán)力的角度看，聯(lián)邦委員會(huì)在工作機(jī)制方面的權(quán)力較強(qiáng)，但在人事組織方面的權(quán)力較弱；而國家杜馬在工作機(jī)制方面的權(quán)力較強(qiáng)，在人事組織方面的權(quán)力也較強(qiáng)。在工作機(jī)制方面，聯(lián)邦委員會(huì)和國家杜馬的主席都是安全會(huì)議的常任委員，一些國家杜馬黨團(tuán)首腦和聯(lián)邦主體首腦也能通過此類機(jī)制參與國家大政方針的決策過程。此外，聯(lián)邦委員會(huì)和國家杜馬都實(shí)際掌握立法權(quán)，可以通過立法的方式為政策奠定法律基礎(chǔ)或?qū)φ哌M(jìn)行法律上的限制，因此，二者都保有比較強(qiáng)的程序性權(quán)力。在人事組織方面，國家杜馬的活動(dòng)主要表現(xiàn)為政黨競爭。議會(huì)多數(shù)黨即統(tǒng)俄黨，主要是由政府官員、聯(lián)邦主體首腦、知名科學(xué)家、藝術(shù)家、社會(huì)評(píng)論家或社會(huì)活動(dòng)家等組成。[40]因此，統(tǒng)俄黨能通過黨內(nèi)的人事組織程序?qū)π姓C(jī)關(guān)產(chǎn)生影響。需要注意的是，統(tǒng)俄黨在人事組織方面的權(quán)力主要取決于總統(tǒng)、總理與政黨的關(guān)系。總統(tǒng)、總理如果對(duì)政黨的控制能力較強(qiáng)，那么杜馬在人事組織方面的程序性權(quán)力就弱，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系就主要表現(xiàn)為合作與支持；若二者的控制能力較弱，則杜馬權(quán)力變強(qiáng)，立法與行政機(jī)關(guān)就可能表現(xiàn)為對(duì)立與競爭。

2020年修憲后，聯(lián)邦委員會(huì)和國家杜馬在任免能力方面的結(jié)構(gòu)性權(quán)力都得到顯著增強(qiáng)，產(chǎn)生方式的自主程度基本不變。同時(shí)，二者在工作機(jī)制方面的程序性權(quán)力得到增強(qiáng)，人事組織方面的程序性權(quán)力則基本維持不變。憲法修改后，聯(lián)邦會(huì)議的職能將會(huì)更加明確地向“政治-行政”二分轉(zhuǎn)變。聯(lián)邦委員會(huì)掌握更多政治部分的權(quán)力，國家杜馬則在行政權(quán)力方面扮演更重要的角色。從結(jié)構(gòu)性權(quán)力的角度，聯(lián)邦委員會(huì)的參議員受總統(tǒng)影響的部分增大，其產(chǎn)生方式方面的結(jié)構(gòu)性權(quán)力略微降低。但聯(lián)邦委員會(huì)將能夠與總統(tǒng)協(xié)商任命或解職涉及政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人[41]、總檢察長、副總檢察長、檢察官和聯(lián)邦主體檢察官[42]，也能夠經(jīng)總統(tǒng)建議，任免憲法法院、最高法院和其他法院的院長、副院長與法官。[43]這使聯(lián)邦委員會(huì)和總統(tǒng)共同行使的對(duì)司法機(jī)關(guān)的任免能力得到完善，也意味著聯(lián)邦委員會(huì)在確?？偨y(tǒng)影響力的情況下，能獲得更多政治部分的賦權(quán)。相對(duì)地，國家杜馬的構(gòu)成方式不變，但將獲得更強(qiáng)的對(duì)行政機(jī)關(guān)的任免能力。國家杜馬不僅能在候選人階段與總統(tǒng)共同決定總理人選，而且能在候選人階段與總理共同決定政府各部門的首腦名單。這就使國家杜馬獲得了一定意義上的實(shí)際組閣權(quán)。雖然行政首腦不是由杜馬決定，但杜馬已然能在很大程度上影響政府的構(gòu)成。當(dāng)然，這部分結(jié)構(gòu)性權(quán)力的增強(qiáng)與總理一樣，是發(fā)生在一定限度內(nèi)的。這一限度就是：在產(chǎn)生分歧與沖突時(shí)，最終決定權(quán)仍掌握在總統(tǒng)手中。對(duì)總理的提名權(quán)依然取決于總統(tǒng)、總理與議會(huì)多數(shù)黨的關(guān)系?？偨y(tǒng)、總理二者的關(guān)系及其與多數(shù)黨的關(guān)系，也將在很大程度上決定議會(huì)組閣的自主性程度。從程序性權(quán)力的角度，新憲法要求聯(lián)邦委員會(huì)和國家杜馬在各自領(lǐng)域扮演更積極的角色。這一方面體現(xiàn)在二者都有權(quán)實(shí)行議會(huì)監(jiān)督，可以對(duì)政府部門和地方自治機(jī)關(guān)提起質(zhì)詢[44]，另一方面則體現(xiàn)在聯(lián)邦委員會(huì)將聽取總檢察長關(guān)于聯(lián)邦法律執(zhí)行情況的年度報(bào)告，國家杜馬將聽取中央銀行的年度報(bào)告。同時(shí)，由于國務(wù)委員會(huì)地位的提高，聯(lián)邦委員會(huì)和國家杜馬都將更能通過工作機(jī)制的方式參與國家決策，這就增強(qiáng)了各自的程序性權(quán)力。這意味著聯(lián)邦委員會(huì)將在一定限度內(nèi)與總統(tǒng)共同決定國家的大政方針，而國家杜馬則將在人員選任、政策制定，特別是治理績效方面承擔(dān)更多責(zé)任，而非既往由總統(tǒng)承擔(dān)最大責(zé)任。

（四）司法機(jī)關(guān)

在四大國家權(quán)力機(jī)關(guān)中，司法機(jī)關(guān)的權(quán)力相對(duì)較弱。這既有歷史原因，也有社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)原因。俄羅斯的司法權(quán)力在蘇聯(lián)解體后才獨(dú)立出來。蘇聯(lián)時(shí)期議行合一的政權(quán)結(jié)構(gòu)，使蘇聯(lián)最高法院、最高檢察院等審判和檢察機(jī)關(guān)都只是其下屬機(jī)關(guān)。1992年，俄羅斯最高蘇維埃第一次確認(rèn)了司法獨(dú)立的原則，確認(rèn)司法權(quán)屬于法院，建立聯(lián)邦憲法法院、仲裁法院和軍事法院。此后，俄羅斯開始在普通法院和仲裁法院系統(tǒng)中實(shí)行單一制，而在司法審查系統(tǒng)中實(shí)行聯(lián)邦與聯(lián)邦主體并行的雙軌制。20世紀(jì)90年代，特別是在憲法危機(jī)期間，憲法法院本應(yīng)扮演更重要的角色。畢竟，在國家權(quán)力機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)、權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)劃分、多黨制建立、聯(lián)邦與聯(lián)邦主體職權(quán)劃分等方面，都出現(xiàn)過呈請(qǐng)憲法法院裁決的案例。但在整個(gè)20世紀(jì)90年代，憲法法院所發(fā)揮的實(shí)際作用比較有限。一方面，由于俄羅斯同時(shí)也進(jìn)行了憲法的更換，使憲法法院對(duì)憲法的解釋能力受限；另一方面，憲法危機(jī)后，葉利欽不滿憲法法院采取的司法積極主義立場，對(duì)其權(quán)限進(jìn)行了限制。

從結(jié)構(gòu)性權(quán)力的角度看，俄羅斯司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生方式自主程度偏低，任免能力也是如此。由于總統(tǒng)和聯(lián)邦委員會(huì)共同行使任免最高法院、憲法法院院長和兩院法官的職權(quán)，使司法機(jī)關(guān)的組建過程很明顯地取決于總統(tǒng)與立法機(jī)關(guān)。在任免能力方面，司法機(jī)關(guān)無權(quán)主動(dòng)影響立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的組建與解散，即使對(duì)于合憲性問題的審查，也需要由其他機(jī)關(guān)提起訴訟才可受理。同樣，司法機(jī)關(guān)也不能單獨(dú)行使對(duì)總統(tǒng)的彈劾權(quán)，而是需要國家杜馬首先發(fā)起，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)定，再由聯(lián)邦委員會(huì)做出決定。實(shí)際上彈劾的動(dòng)議和決定都?xì)w屬于立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)只是進(jìn)行法律事實(shí)的認(rèn)定，這使其結(jié)構(gòu)性權(quán)力相對(duì)于其他國家機(jī)關(guān)而言總體偏弱。同理，從程序性權(quán)力的角度看，司法機(jī)關(guān)無法參與國家大政方針的決策，無法主動(dòng)參與國家政策的制定過程，無法在政策出臺(tái)后主動(dòng)對(duì)其進(jìn)行合憲性審查，因此其工作機(jī)制方面的程序性權(quán)力比較被動(dòng)。在人事組織上，除行政機(jī)關(guān)內(nèi)個(gè)別人員的違法犯罪行為之外，司法機(jī)關(guān)無法直接影響行政機(jī)關(guān)，在這方面的程序性權(quán)力也很有限。

2020年憲法修改后，司法機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)性權(quán)力進(jìn)一步受限，但其程序性權(quán)力得到提高。總統(tǒng)與聯(lián)邦委員會(huì)將共同完善對(duì)司法機(jī)關(guān)的任免權(quán)，使司法機(jī)關(guān)在產(chǎn)生方式方面的自主性程度進(jìn)一步降低。但是，應(yīng)總統(tǒng)的請(qǐng)求，司法機(jī)關(guān)將可以在政策出臺(tái)前，而非出臺(tái)后，對(duì)政策本身進(jìn)行合憲性審查，這意味著司法機(jī)關(guān)雖仍被動(dòng)，但將有更多機(jī)會(huì)參與國家政策的制定過程。同時(shí)，在政策出臺(tái)前進(jìn)行合憲性審查，將使政策更具法律基礎(chǔ)，避免其他權(quán)力機(jī)關(guān)以違憲問題或從法律角度對(duì)政策進(jìn)行限制。換言之，司法機(jī)關(guān)在國家治理過程中的政治性角色進(jìn)一步受限，工具性角色則得到增強(qiáng)。

四、結(jié)語

綜上所述，2020年憲法修改之后，俄羅斯四大權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力變化情況大致如下。

表1 俄羅斯權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力變化情況（2020年憲法修改前后）

資料來源：作者自制

由上表可知，如果將俄羅斯現(xiàn)行國家權(quán)力體系視為“總統(tǒng)-三權(quán)”的二元政治結(jié)構(gòu)，2020年俄羅斯進(jìn)行的憲法修改，更大程度上屬于三權(quán)體系的內(nèi)部關(guān)系調(diào)整，而非政治結(jié)構(gòu)的整體變化。憲法修改后，總統(tǒng)的權(quán)力和地位基本保持不變，甚至?xí)罂偨y(tǒng)扮演更加積極的、協(xié)調(diào)三權(quán)運(yùn)作的角色。行政、立法、司法機(jī)關(guān)依然受總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和影響，但獲得了更多的自主空間。

同時(shí)，國家權(quán)力更加清晰地按“政治-行政”的區(qū)分方式一分為二，政治部分的權(quán)力由總統(tǒng)總控，與聯(lián)邦委員會(huì)共享，決定國家大政方針以及事涉政權(quán)的各類問題；行政部分的權(quán)力由總理與國家杜馬共享，實(shí)際承擔(dān)國家治理的職責(zé)，決定各類行政管理方面的問題。在這樣的變革中，考慮到即將舉行的2021年國家杜馬選舉和2024年總統(tǒng)大選，議會(huì)和總理將會(huì)為國家的選人用人、政策制定、治理績效、發(fā)展速度承擔(dān)更多責(zé)任。

總結(jié)可知，2020年的憲法修改提示了俄羅斯政治發(fā)展的三方面特征。

其一，政治秩序。一切的權(quán)力調(diào)整都建立在確保政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。本次憲法修改沒有越過“總統(tǒng)-三權(quán)”這一二元政治結(jié)構(gòu)的框架，總統(tǒng)依然確保了對(duì)各種事關(guān)政權(quán)穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)、程序、事務(wù)的最終裁定權(quán)。新憲法賦予總理與國家杜馬在行政事務(wù)方面的更大空間，同時(shí)也詳細(xì)規(guī)定了二者出現(xiàn)分歧時(shí)的解決方案。無論是立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的否決權(quán)，還是行政機(jī)構(gòu)通過不信任案反制立法機(jī)構(gòu)的能力，最終決定權(quán)都掌握在總統(tǒng)手中。這就使總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制下總統(tǒng)與議會(huì)雙重合法性的天然對(duì)立，不至于引起政局動(dòng)蕩，三權(quán)之間的分歧也不至于影響政權(quán)穩(wěn)定。

其二，政治協(xié)商。本次憲法修改對(duì)許多硬性的、能造成三大權(quán)力機(jī)關(guān)直接沖突和對(duì)立的結(jié)構(gòu)性權(quán)力，都進(jìn)行了削弱、調(diào)整或加上了重重限制。對(duì)許多軟性的、能促進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)合作協(xié)商的程序性權(quán)力，都進(jìn)行了增補(bǔ)，例如將直接任命調(diào)整為確定候選人，將合憲性審查提到法案通過之前，對(duì)立法機(jī)構(gòu)的否決權(quán)進(jìn)行補(bǔ)充與限制等等。即使在描述總統(tǒng)權(quán)力時(shí)，也大量增添了“有權(quán)（вправе）”的字樣，這為總統(tǒng)在做出最終決定前的協(xié)調(diào)工作留下了大量解釋空間。換言之，總統(tǒng)可以選擇解散政府或杜馬，也可選擇不解散。這就避免了1998年杜馬三次否決總理提名后總統(tǒng)必須解散杜馬的情況，也體現(xiàn)出當(dāng)代俄羅斯政治中盡量通過協(xié)商而非對(duì)抗來解決問題的制度設(shè)計(jì)思路。

其三，政治精英。無論從總統(tǒng)權(quán)力體系的構(gòu)建或是聯(lián)邦委員會(huì)與國家杜馬的分工都不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代俄羅斯政治的根本問題依然是精英與大眾的關(guān)系。這既是指如何構(gòu)建一個(gè)精英協(xié)商機(jī)制，也是指如何使大眾的政治參與能同政治精英達(dá)到平衡。從蘇聯(lián)解體后的政治發(fā)展可知，政治秩序的建立需要得到大眾的認(rèn)可與支持，但政治秩序的破壞與顛覆則很大程度上取決于精英。如果政治精英能在一定的框架內(nèi)和平臺(tái)上進(jìn)行有效協(xié)商與合作，則政治秩序能夠得以保持；如果政治精英出現(xiàn)分裂、對(duì)立甚至沖突，且既有的制度設(shè)計(jì)無法彌合分歧、無法限制其行動(dòng)，則精英分裂就容易威脅到政權(quán)穩(wěn)定。因此，以本次憲法修改為典型代表的俄羅斯政治發(fā)展體現(xiàn)出：盡量減少精英集團(tuán)的直接沖突和對(duì)立，加強(qiáng)其協(xié)商與共識(shí)，是維護(hù)政治穩(wěn)定、促進(jìn)政治發(fā)展的重要途徑。

因此，對(duì)于俄羅斯政治結(jié)構(gòu)未來的變化而言，最大的不確定因素依然會(huì)存在于總統(tǒng)、總理和政黨三者之間的關(guān)系中。目前，統(tǒng)俄黨是俄羅斯政治中最大的精英集團(tuán)和精英協(xié)商機(jī)構(gòu)，它能在最廣泛的范圍內(nèi)吸納不同派系、立場與層次的政治精英。如果“總統(tǒng)-總理-政黨”的結(jié)構(gòu)（即總統(tǒng)、總理各自為政黨實(shí)際領(lǐng)袖與形式領(lǐng)袖，政黨作為議會(huì)多數(shù)黨影響立法機(jī)關(guān)，同時(shí)吸收大量政府成員和聯(lián)邦主體首腦）發(fā)生變化，則其對(duì)俄羅斯政治產(chǎn)生的影響，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于決策程序改革或個(gè)人職務(wù)變動(dòng)。如果總統(tǒng)不再擔(dān)任政黨領(lǐng)袖，總統(tǒng)的程序性權(quán)力將大為受限，總統(tǒng)將失去對(duì)國家垂直權(quán)力體系的完全控制以及通過非正式方式控制行政機(jī)關(guān)的能力。如果總理不再是政黨黨首或形式領(lǐng)袖，總理的組閣權(quán)將大大受限于議會(huì)競爭，總理對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制能力會(huì)大幅度降低，也將更加受制于立法機(jī)關(guān)。如果政黨（統(tǒng)俄黨）不再是議會(huì)多數(shù)黨，那么總統(tǒng)與總理影響立法機(jī)關(guān)的能力就會(huì)降低。如果失去這一地位，政黨對(duì)聯(lián)邦政府成員和聯(lián)邦主體首腦的吸引能力降低，更會(huì)使總統(tǒng)和總理對(duì)政治體系的控制能力降低。這將可能導(dǎo)致一個(gè)“吸引力降低-控制力降低-吸引力進(jìn)一步降低-控制力進(jìn)一步降低”的惡性循環(huán)。正如布萊克維爾百科全書所提示的：“（半總統(tǒng)制下）精英的活動(dòng)模式與其說取決于憲法原則，不如說更取決于政治因素，甚而取決于政黨制度、議會(huì)政體是否存在，以及立法機(jī)關(guān)和總統(tǒng)以及多數(shù)黨或集團(tuán)之間的關(guān)系?！盵45]

從政治結(jié)構(gòu)的整體發(fā)展趨勢來看，俄羅斯將繼續(xù)保持總統(tǒng)制共和國的政治體制，而非向議會(huì)制共和國轉(zhuǎn)型過渡。首先，從政治學(xué)基本理論的角度，總統(tǒng)制共和國與議會(huì)制共和國的關(guān)鍵區(qū)別就在于，行政機(jī)關(guān)對(duì)總統(tǒng)還是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，而不單單取決于由總統(tǒng)還是議會(huì)產(chǎn)生政府首腦。從本次憲法修改的方向看，總理和聯(lián)邦政府雖然獲得更大的自主性，但依然要通過會(huì)議咨詢來制定決策，總統(tǒng)仍然對(duì)一些部門保有控制，同時(shí)保有解散政府、解職總理的權(quán)力。在此情況下，總理和政府將依然對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，而非徹底轉(zhuǎn)向由議會(huì)產(chǎn)生、向議會(huì)負(fù)責(zé)。其次，從俄羅斯政治史的角度看，如果將蘇聯(lián)體制視作“政黨-國家”二元結(jié)構(gòu)，那么蘇聯(lián)末期戈?duì)柊蛦谭虻恼胃母铮涂杀灰暈閺慕朴诎肟偨y(tǒng)制的“政黨-國家”二元結(jié)構(gòu)，向近似于議會(huì)制的一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程。這一過程迅速導(dǎo)致了蘇聯(lián)政黨體系的分崩離析，同時(shí)也令蘇聯(lián)的政體坍塌并引發(fā)了國家瓦解。其教訓(xùn)之沉重，使俄羅斯不大可能再次向議會(huì)制共和國轉(zhuǎn)型。將來的改革將更多地表現(xiàn)為引入精英競爭和精英協(xié)商，而非政治結(jié)構(gòu)的根本性變化。俄羅斯未來的政治結(jié)構(gòu)，更可能向總統(tǒng)-總理之間的“政治-行政”職權(quán)更加明確劃分，即總統(tǒng)更加總控國家大政方針、總理負(fù)責(zé)具體政策落實(shí)，二者共同通過政黨影響議會(huì)的二元結(jié)構(gòu)方向發(fā)展，而非轉(zhuǎn)向單總統(tǒng)、單總理或單議會(huì)的一元結(jié)構(gòu)。

The current Russian political regime is not a simple separation of administrative, legislative, and judicial powers, but instead a dual structure of “president and three powers”. As an independent body of power, the president has achieved leadership and control over the three powers through methods such as conference advisory agencies, offices, and party systems. The Russian political regime could be analyzed based on the two criteria of structural power and procedural power. Structural power includes generation method and ability to appoint and remove; procedural power includes working mechanisms and personnel organization. The 2020 constitutional amendment is only an adjustment of the relationship between three powers, and does not involve structural changes of the dual political system of the “president-three powers”. The overall trend is to weaken hard structural power that may cause confrontation and conflicts between power agencies on the premise of maintaining and consolidating political order, while strengthening soft procedural power for negotiation and interaction between power agencies.In the future, structurally, the president will have a more detached position, coordinating work of these three power agencies. From the perspective of power of office, the president and the Federal Council will control the country’s major policies, while the State Duma and the Prime Minister will take greater responsibility in governance performance. The Russian political system will continue the dual structure of “political-administrative” distinction between President and Prime Minister, and make the distinction clearer, rather than change to a unified structure where the President, the Prime Minister, or the parliament dominates. As to changes in the political system, the biggest uncertainty lies in changes in the relationship between the President, the Prime Minister, and the majority party in the parliament.

the New Russian Constitution, Russian Political Structure, Russian Political Development, Russian President

【Аннотация】Нынешняя политическая система России — это не простое разделение исполнительной, законодательной и судебной властей, а двойная структура ?президент — три ветви власти?. Как независимый орган власти, президент добился лидерства и контроля над тремя ветвями власти — исполнительной, законодательной и судебной с помощью таких методов, как консалтинговые агентства, административные органы и партийные системы. Российская политическая система может быть проанализирована по двум критериям: структурной власти и процессуальной власти. Структурная власть включает способ генерации и возможность назначать и снимать; процессуальная власть включает рабочий механизм и организацию персонала. Поправка к конституции 2020 года — это всего лишь корректировка отношений между исполнительной, законодательной и судебной властями и не предполагает структурных изменений в двойной политической системе ?президент — три ветви власти?. Общая тенденция заключается в ослаблении жёсткой структурной власти, которая может вызвать конфронтацию и конфликт между властными институтами, при одновременном усилении мягкой процессуальной власти для переговоров и взаимодействия между властными институтами при поддержании и укреплении политического порядка. В будущем со структурной точки зрения президент будет занимать более обособленную позицию и будет координировать работу трёх основных ветвей власти; с точки зрения власти, президент и Федеральный совет будут контролировать основные направления политики страны, а Государственная Дума и премьер-министр возьмут на себя большую ответственность за эффективность управления. Российская политическая система продолжит двойную структуру ?политико-административного? различия между президентом и премьер-министром и сделает это различие более чётким, а не превратится в единую структуру, в которой доминируют президент, премьер-министр или парламент. В изменениях в политической системе самая большая неопределённость связана с изменениями во взаимоотношениях между президентом, премьер-министром и партией большинства в парламенте.

【Ключевые слова】Новая Конституция России, политическая структура России, политическое развитие России, президент России

[1]Медведев объяснил неожиданную отставку правительства// РИА Новости. 19 января 2020. https://ria.ru/20200119/1563597060.html

[2] Поправки в Конституции России вступают в силу// ИТАР-ТАСС. 4 июля 2020. https://tass.ru/politika/8884687

[3]Конституция Российской Федерации. Статья 11. http://constitution.kremlin.ru/

[4][日]松里公孝：“半總統(tǒng)制的邏輯原理和后共產(chǎn)主義政治”，《俄羅斯研究》，2010年第5期，第37頁。

[5] Matthew S. Shugart, John M. Carey,, Cambridge: Cambridge University Press, 1992. 轉(zhuǎn)引自[日]松里公孝：“半總統(tǒng)制的邏輯原理和后共產(chǎn)主義政治”，第37頁。

[6][匈]瑪利亞·喬納蒂：《自我耗竭式演進(jìn)：政黨-國家體制的模型與驗(yàn)證》，李陳華、許敏蘭譯，北京：中央編譯出版社，2008年，第19頁。

[7]參見宋錦海：“俄羅斯總統(tǒng)-議會(huì)制建設(shè)中的若干問題”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，1998年第7期，第3-5頁；劉向文、王惠敏：“談俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)活動(dòng)的保障體系”，《今日東歐中亞》，1999年第4期，第3-5頁。

[8][俄]魯·格·皮霍亞著：《蘇聯(lián)政權(quán)史》，徐錦棟等譯，北京：東方出版社，2006年，第671頁。

[9]總統(tǒng)直屬國務(wù)委員會(huì)由1991年8月14日第17號(hào)總統(tǒng)令設(shè)置，當(dāng)年11月6日又發(fā)布了第172號(hào)總統(tǒng)令，使前一總統(tǒng)令失效。1993年的“部分恢復(fù)”是指新的總統(tǒng)令（1993年2月4日第180號(hào)）撤銷了之前廢止國務(wù)委員會(huì)的總統(tǒng)令。但國務(wù)委員會(huì)僅僅是在制度與機(jī)構(gòu)意義上得到恢復(fù)，其實(shí)際功能、職權(quán)與地位并沒有恢復(fù)。這種情況主要是由于葉利欽身邊長期存在多個(gè)非正式的權(quán)力中心。一個(gè)權(quán)力中心為采取集體行動(dòng)而設(shè)立的部門或平臺(tái)，很容易被另一個(gè)權(quán)力中心所廢止或棄用。因而在20世紀(jì)90年代，俄羅斯政治的特點(diǎn)更多體現(xiàn)為“因人設(shè)事”，而非“依規(guī)辦事”，許多政治機(jī)構(gòu)都很難獲得必需的穩(wěn)定性，只能長期以臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的形式存在和運(yùn)轉(zhuǎn)。以國務(wù)委員會(huì)為例，直到2000年普京執(zhí)政后才逐漸穩(wěn)定下來并發(fā)揮重要的功用。

[10] Состав Государственного совета. http://kremlin.ru/structure/state-council/members

[11] Состав Совета Безопасности Российской Федерации. http://www.scrf.gov.ru/council/ composition/

[12] Указ Президента Российской Федерации от 06.04.2004 г. №.490. ?Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации?. http://www.kremlin. ru/acts/bank/20769

[13]20世紀(jì)90年代，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)辦公廳與總統(tǒng)安全局、助理局之間的關(guān)系存在著比較頻繁的變動(dòng)。以總統(tǒng)安全局為例：1995年7月28日第773號(hào)總統(tǒng)令，認(rèn)定總統(tǒng)安全局為國家機(jī)關(guān)，隸屬總統(tǒng)辦公廳領(lǐng)導(dǎo)。但1996年6月20日第964號(hào)總統(tǒng)令，將其并入聯(lián)邦保衛(wèi)局，不再隸屬總統(tǒng)辦公廳。1992年5月6日第465號(hào)總統(tǒng)令設(shè)立了總統(tǒng)助理局，1996年10月2日第1412號(hào)總統(tǒng)令將之撤銷。撤銷后，總統(tǒng)助理(помощник)依然保留，功能和人員基本并入總統(tǒng)辦公廳?？偠灾?，總統(tǒng)安全局與總統(tǒng)助理局的廢立都體現(xiàn)了20世紀(jì)90年代俄羅斯政治的一個(gè)特征：當(dāng)某一機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人特別受到信任時(shí)，其所在機(jī)構(gòu)的地位就會(huì)以進(jìn)一步接近總統(tǒng)的形式得到提高；當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人失去信任或在競爭中失敗時(shí)，其所在機(jī)構(gòu)也會(huì)受到影響，以變更隸屬關(guān)系或增加間隔層級(jí)的方式遠(yuǎn)離權(quán)力中心。

[14] Распоряжение Президента Российской Федерации от 08.05.1992 г. №.221-рп. ?О службе помощников и Канцелярии Президента Российской Федерации?.

[15] Michael McFaul, “Lessons from Russia’s Protracted Transition from Communist Rule”,, 1999, Vol.114, No.1, pp.103-130.

[16] Заявление о практике включения в партийные списки кандидатов лиц, не собирающихся становиться депутатами// Голос. 27 июня 2016 г. http://www.golosinfo. org/articles/103411

[17] Главы 13 субъектов РФ возглавят региональные отделения “Единой России”// ИТАР- ТАСС. 24 октября 2019. https://tass.ru/politika/7041802

[18]聯(lián)邦主體首腦履歷參見俄羅斯政府網(wǎng)站，https://governors.ru/governor/assignment

[19] Ora John Reuter, “The Politics of Dominant Party Formation: United Russia and Russia’s Governors”,, 2010, Vol.62, No.2, pp.293-327.

[20]李興耕：“轉(zhuǎn)型中的俄羅斯政黨制度”，《俄羅斯研究》，2002年第3期，第11-17頁。

[21] Послание Президента Федеральному Собранию. 15 января 2020 г. http://www.kremlin. ru/events/president/news/62582

[22] Полный текст поправок в Конституцию: что меняется? 14 марта 2020. http://duma.gov. ru/news/48045/

[23] Конституция Российской Федерации. Статья 83. http://constitution.kremlin.ru/

[24]Конституция Российской Федерации. Статья 83.

[25] Там же.

[26] Конституция Российской Федерации. Статья 95.

[27] Конституция Российской Федерации. Статья 83.

[28] Конституция Российской Федерации. Статья 95.

[29] Полный текст поправок в Конституцию: что меняется?

[30] Там же.

[31]Там же.

[32]Там же.

[33]Там же.

[34]Там же.

[35]Там же.

[36]Полный текст поправок в Конституцию: что меняется?

[37] Там же.

[38] Конституция Российской Федерации. Статья 83.

[39] Полный текст поправок в Конституцию: что меняется?

[40]Высший совет партии “Единая Россия”. https://er.ru/ persons/supreme_council/

[41]Полный текст поправок в Конституцию: что меняется?

[42]Там же.

[43]Там же.

[44]Полный текст поправок в Конституцию: что меняется?

[45] [英]戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾編：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，鄧正來主編，北京：中國政法大學(xué)出版社，1992年，第694頁。

D851

A

1009-721X(2020)04-0061(28)

*本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“蘇聯(lián)-俄羅斯政治轉(zhuǎn)型研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：19CKS016）的階段性成果。

**費(fèi)海汀，北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心助理教授，教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地華東師范大學(xué)俄羅斯研究中心兼職青年研究員。

（責(zé)任編輯 崔 珩）