（華藍(lán)設(shè)計(jì)（集團(tuán)）有限公司，廣西 南寧 530001）

一、引言

城市建設(shè)用地管理走向存量開發(fā)階段是當(dāng)前我國土地政策的核心特征。當(dāng)前階段，大力開展城市更新、加強(qiáng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是新時(shí)期城市開發(fā)建設(shè)的重要內(nèi)容和必然要求?，F(xiàn)在南寧市中心城區(qū)存在著一批利用低效的存量工業(yè)用地，這些用地占據(jù)著寶貴的城市空間，與城市空間的優(yōu)化升級、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級要求不相符合。近年來以上海、廣州、青島、佛山等為代表的先進(jìn)城市，在推動中心城區(qū)工業(yè)用地“騰籠換鳥”方面取得了顯著的成績，南寧市應(yīng)結(jié)合自身存在的問題，積極學(xué)習(xí)外部優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)中心城區(qū)低效存量工業(yè)用地“騰籠換鳥”，以提升中心城區(qū)建設(shè)用地綜合效益，為城市新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市建設(shè)騰出新的發(fā)展空間。

二、南寧市中心城區(qū)低效存量工業(yè)用地情況

（一）基本情況

現(xiàn)在，南寧市中心城區(qū)范圍內(nèi)低效存量工業(yè)用地分為閑置型、低效型兩種。其中，閑置型工業(yè)用地每年的產(chǎn)生量約為600 萬m2左右；低效型工業(yè)用地因?yàn)檎J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，尚未開展存量情況統(tǒng)計(jì)，根據(jù)南寧市城鄉(xiāng)建委的摸底調(diào)查，目前南寧市低效型工業(yè)用地中舊廠房用地面積約為1 323 公頃左右，地塊數(shù)量為175 處，工業(yè)舊廠房面積占現(xiàn)狀城市建成區(qū)總面積（38 965 公頃）的3.40%。

（二）存在的問題

1.改造范圍不全面。南寧市中心城區(qū)低效存量工業(yè)用地改造主要集中在閑置型這類用地，低效工業(yè)用的改造活動開展相對較少。這一方面受政府職能部門對中心城區(qū)低效工業(yè)用地現(xiàn)狀情況掌握不足、前期摸底調(diào)查不充分因素影響，另一方面也與低效工業(yè)用地更新改造過程中土地收儲難度大、建設(shè)資金缺乏、工作開展困難有密切聯(lián)系。

2.改造類型單一?！膀v籠換鳥”改造方向主要以房地產(chǎn)開發(fā)為主，缺少對其他改造方向的實(shí)踐探索。根據(jù)市住建委的統(tǒng)計(jì)，2010—2017 年，存量工業(yè)用地改造為房地產(chǎn)的占93%，改造為其他用途的僅占7%。南寧市中心城區(qū)工業(yè)用地占建設(shè)用地的比例為11.2%，就比例而言已經(jīng)明顯低于柳州、玉林、貴港等區(qū)內(nèi)城市，與區(qū)外武漢、重慶、長沙、合肥等先進(jìn)城市相比也有較大差距（見表1）。若南寧市中心城區(qū)工業(yè)用地比例進(jìn)一步降低，將對南寧市新增工業(yè)項(xiàng)目的布局與發(fā)展造成較大的影響。

表1 南寧與其他城市工業(yè)用地占建設(shè)用地比例比較

3.低效存量工業(yè)用地大規(guī)模房地產(chǎn)化改造缺乏長期效益，不利于城市可持續(xù)健康發(fā)展。以一塊100畝的低效存量工業(yè)用地改造為例，以5 年為期，如工業(yè)用地變性為居住用地，改造為房地產(chǎn)小區(qū)，對于地方發(fā)展而言，可以一次性獲得約3.93 億元的土地出讓收益，而保留原有工業(yè)用地屬性，通過土地出讓只能收入0.33 億元的出讓收益，兩者之間收入相差11.9 倍。但如若將年限延長至30 年，扣除土地出讓收益，低效存量工業(yè)用地房地產(chǎn)化改造可帶來的地方生產(chǎn)總值其實(shí)僅為4 億元左右，帶來的稅收約為1 億元左右，但保留原有工業(yè)用地屬性、發(fā)展工業(yè)，則可新增的GDP 總值約為150 億元以上，財(cái)政稅收可達(dá)10 億元左右，從長遠(yuǎn)來看發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)所帶來的實(shí)際收入比房地產(chǎn)建設(shè)高出10 倍以上（見表2、表3）。對于南寧市而言，原有低效閑置工業(yè)用地大規(guī)模地改造為房地產(chǎn)小區(qū)，不利于城市的健康發(fā)展。

4.改造工作政府主導(dǎo)。以政府收購或收儲方式退出的最多，政府協(xié)助轉(zhuǎn)讓的次之，土地使用權(quán)人自行轉(zhuǎn)讓的相對較少。

5.改造方式普遍以推倒重建為主。改造過程中，老舊工業(yè)廠房及相關(guān)設(shè)施的處理普遍以全部拆除為主，對仍具有使用價(jià)值、改造價(jià)值或具有一定保護(hù)價(jià)值的廠房設(shè)備保護(hù)不足。

表2 100 畝低效存量工業(yè)用地不同改造方向經(jīng)濟(jì)效益比較

表3 低效存量工業(yè)用地不同改造方向稅收效益比較

三、國內(nèi)城市的成功經(jīng)驗(yàn)

（一）上海做法

1.堅(jiān)持政策引導(dǎo)。制定了《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》兩個(gè)文件，規(guī)定了存量工業(yè)用地盤活責(zé)任主體（各區(qū)縣政府）、實(shí)施路徑（區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、土地收儲后出讓、有條件零星開發(fā)）、管理細(xì)則（存量補(bǔ)地價(jià)、物業(yè)持有率、公益性責(zé)任和低效閑置違法用地處置等）。

2.注重淘汰機(jī)制設(shè)立。以“引”“逼”結(jié)合的方式挖掘工業(yè)用地存量盤活的內(nèi)在動力。

3.鼓勵多方參與。允許原土地權(quán)利人以單一主體或聯(lián)合開發(fā)體形式進(jìn)行地塊改造，解決土地收儲模式下原土地權(quán)利人積極性不高的問題。

4.堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌。在市級層面制定了存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型規(guī)劃，明確規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊內(nèi)與規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊外兩類不同的工業(yè)用地處理方式。

5.堅(jiān)持公益優(yōu)先。規(guī)定對于整體轉(zhuǎn)型項(xiàng)目，優(yōu)先保障公益性設(shè)施建設(shè)，然后進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)。對于零星盤活項(xiàng)目，規(guī)定開發(fā)商應(yīng)通過土地補(bǔ)償或物業(yè)補(bǔ)償?shù)男问较蛘峁┕嫘苑?wù)。

6.強(qiáng)化土地全生命周期管理。規(guī)定土地管理部應(yīng)提前向有關(guān)單位機(jī)構(gòu)咨詢意見，包括產(chǎn)業(yè)部、投資部等，將存量工業(yè)用地盤活項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)類型、運(yùn)營管理和土地使用權(quán)退出機(jī)制等各方面都予以確定下來，基于此才能對相關(guān)用地手續(xù)進(jìn)行辦理，同時(shí)強(qiáng)化管理土地出讓合同。

（二）廣州做法

1.成立城市更新局專門負(fù)責(zé)改造項(xiàng)目，解決“三舊改造”工作存在的實(shí)施中權(quán)責(zé)不明晰、規(guī)劃中目標(biāo)不系統(tǒng)、執(zhí)行中利益不均衡等問題。

2.下放城市更新審批權(quán)到區(qū)。規(guī)定納入城市更新計(jì)劃的舊廠房微改造項(xiàng)目，由區(qū)政府審定項(xiàng)目實(shí)施方案。各區(qū)所審批的項(xiàng)目必須是納入到了城市更新年度計(jì)劃當(dāng)中的項(xiàng)目。城市更新年度計(jì)劃、片區(qū)策劃方案的審定工作都由市級層面所負(fù)責(zé)。

3.通過設(shè)立基金促進(jìn)城市更新工作開展。為確保政府和社會資本合作模式（PPP）的老舊工業(yè)用地的更新改造項(xiàng)目能夠得以大力支持和順利實(shí)施，廣州市還組建了專門的“廣州城市更新基金”。

4.堅(jiān)持政策引導(dǎo)和規(guī)劃引領(lǐng)。政策方面，制訂了《廣州市城市更新辦法》《廣州市城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查和管理辦法》《廣州市舊廠房更新實(shí)施辦法》等工作辦法，形成了較為完備的制度體系。規(guī)劃方面，編制了《廣州市城市更新總體規(guī)劃（2015—2020年）》，對城市更新的目標(biāo)與策略、更新規(guī)?？刂?、更新功能引導(dǎo)、更新強(qiáng)度指引、空間管控指引、更新時(shí)序、實(shí)施機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行了明確。

（三）青島做法

1.注重分類處理。原工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級改造主要是借助擴(kuò)建、新建或是改建等方式來實(shí)現(xiàn)的，工業(yè)用途得以保留下來，并且不需要再另外補(bǔ)交地價(jià)。若原工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級之后的項(xiàng)目是被納入到產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目當(dāng)中的話，那么可根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)變成“創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地”，所實(shí)施的是過渡期政策，也就是根據(jù)工業(yè)用途及土地權(quán)利類型繼續(xù)對土地進(jìn)行使用，暫時(shí)無須補(bǔ)交地價(jià)。利用存量房產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級為服務(wù)業(yè)的，比如生產(chǎn)性服務(wù)、文化、旅游或是商服等，那么暫時(shí)不需要變更土地用途及權(quán)利人，若是需要增加容積率或是拆除重新建設(shè)的，那么將通過協(xié)議的方式來進(jìn)行辦理。

2.注重配套鼓勵及政策扶持?，F(xiàn)有工業(yè)企業(yè)如與控制性詳細(xì)規(guī)劃相符的話，那么其借助工業(yè)用地容積率的增加，或是通過對用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整從而讓服務(wù)型制造業(yè)務(wù)設(shè)備及經(jīng)營場所增加，當(dāng)建筑面積比率低于原總建筑面積15%的，那么企業(yè)則可根據(jù)原來的用途繼續(xù)對土地進(jìn)行使用，不過禁止分割轉(zhuǎn)讓土地。企業(yè)所補(bǔ)交的土地出讓金將會被用于區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的有關(guān)支出當(dāng)中。

3.強(qiáng)調(diào)區(qū)政府是土地盤活的主體。明確區(qū)政府負(fù)責(zé)劃定工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級范圍，編制轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃，明確轉(zhuǎn)型升級發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)功能定位及布局、用地結(jié)構(gòu)、開發(fā)強(qiáng)度，將轉(zhuǎn)型升級區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公益性設(shè)施的規(guī)模、功能及布局要求都予以明確下來。

（四）佛山做法

1.注重樹立先進(jìn)典型。該市在改造建設(shè)“三舊”的過程當(dāng)中樹立起了一批有著突出的效果、較快的改造進(jìn)度的先進(jìn)典型，如佛山嶺南天地，以點(diǎn)帶面鋪開“三舊”改造工作。

2.注重制訂扶持政策。針對舊廠房改造制定了一系列相關(guān)的扶持政策，包括土地、財(cái)政以及規(guī)劃等方面的。如土地管理方面，佛山市所確定并實(shí)施的政策就包括權(quán)屬確認(rèn)、集體建設(shè)用地等。

3.對統(tǒng)籌規(guī)劃予以高度重視。佛山市的年度實(shí)施計(jì)劃是基于“三舊”改造規(guī)劃而制定實(shí)施的，改造的規(guī)模、時(shí)序以及地塊都是十分確定的。

4.注重完善工作機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。建立一套較為完善的監(jiān)督考核機(jī)制，形成以市、區(qū)負(fù)責(zé)，鎮(zhèn)（街）為主來推進(jìn)實(shí)施的，能夠?qū)⒏鞣搅α慷挤e極動員起來的，督辦考核與領(lǐng)導(dǎo)相掛鉤的考核機(jī)制。

5.遵循依法依規(guī)及和諧原則。在工作開展過程當(dāng)中注重市場運(yùn)作與政府引導(dǎo)，在統(tǒng)一規(guī)劃的引領(lǐng)之下，做到分步實(shí)施，多方受益。

（五）經(jīng)驗(yàn)啟示

上述4 個(gè)城市的經(jīng)驗(yàn)啟示南寧，中心城區(qū)低效存量工業(yè)用地再開發(fā)要做好以下幾個(gè)方面工作：（1）要重視政策和規(guī)劃的引導(dǎo)作用，做好低效存量工業(yè)用地的統(tǒng)籌管理工作，明確改造范圍、方式和實(shí)施主體。（2）要強(qiáng)化存量工業(yè)用地的監(jiān)管，建立淘汰機(jī)制，倒逼低效用地企業(yè)主動退出。（3）要適度推出低效存量工業(yè)用地改造的優(yōu)惠政策，建立引導(dǎo)機(jī)制，平衡利益分配，引導(dǎo)和規(guī)范市場主體參與工業(yè)用地再開發(fā)利用。（4）低效存量工業(yè)用地改造應(yīng)朝多元化方向發(fā)展，盡量避免全房地產(chǎn)化。（5）要對老工業(yè)區(qū)遺留建（構(gòu)）筑物的特征進(jìn)行深入、全面的分析，有充分的認(rèn)識，結(jié)合創(chuàng)意、文化等各種新興產(chǎn)業(yè)的需要來對改造利用的多種可能性渠道進(jìn)行探索研究。（6）要注重土地全生命周期管理，以此推動工業(yè)用地“騰籠換鳥”。（7）要注重保障和改善老工業(yè)區(qū)社會民生，加強(qiáng)公共設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)。

四、南寧市中心城區(qū)低效存量工業(yè)用地再開發(fā)建議

（一）工作目標(biāo)

從2020 年起，用三年左右的時(shí)間，完成中心城區(qū)低效存量工業(yè)用地的調(diào)查登記、改造規(guī)劃編制工作，以逐步優(yōu)化中心城區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用布局及利用效率，盤活低效存量工業(yè)用地，基本形成長效管理機(jī)制。

（二）工作建議

1.明確低效存量工業(yè)用地管理部門，加強(qiáng)工作組織領(lǐng)導(dǎo)

由南寧市自然資源局牽頭負(fù)責(zé)中心城區(qū)低效存量工業(yè)用地的盤活工作，制定《南寧市中心城區(qū)低效存量工業(yè)用地盤活工作方案》《南寧市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》，會同市工信局、市城鄉(xiāng)建委、各區(qū)政府組織開展低效存量工業(yè)用地的清查和處理工作，市其他部門在職權(quán)范圍內(nèi)做好相應(yīng)服務(wù)工作。建立以市自然資源局為召集單位，包含市工信、城鄉(xiāng)建委、旅游、商務(wù)、發(fā)改、環(huán)保、財(cái)政、文新廣電、城投等政府部門以及城區(qū)政府在內(nèi)的低效存量工業(yè)用地盤活工作會議制度，其主要職能是組織實(shí)施、指導(dǎo)檢查以及督促推動改造工作，并負(fù)責(zé)做好工作協(xié)調(diào)工作。進(jìn)一步完善國土部門土地管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建低效工業(yè)用地公共信息平臺與信息公開制度，鼓勵有流轉(zhuǎn)需求的企業(yè)在平臺上發(fā)布信息和進(jìn)行交易，積極培育土地二級市場，促進(jìn)存量工業(yè)用地有序流轉(zhuǎn)。盤活存量工業(yè)用地的責(zé)任主體是片區(qū)政府，其主要職能是管理好轄區(qū)內(nèi)的存量工業(yè)工地的使用問題。

2.開展低效存量工業(yè)用地調(diào)查摸底，編制土地盤活規(guī)劃

結(jié)合表4 來做好中心城區(qū)范圍內(nèi)的低效存量工業(yè)用地調(diào)查摸底工作，將每宗用地上圖標(biāo)注，列表造冊，建立數(shù)據(jù)庫，摸清低效用地的現(xiàn)狀和改造開發(fā)潛力，查清土地權(quán)屬關(guān)系，對土地權(quán)利人意愿進(jìn)行了解。制定一套全市統(tǒng)一的低效工業(yè)用地二次開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，引領(lǐng)二次開發(fā)的有序推進(jìn)，不過該規(guī)劃須基于土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃來進(jìn)行。參考廣州、深圳等地的拆遷改造模式做法，根據(jù)企業(yè)名錄，對不同企業(yè)低效工業(yè)用地拆遷改造任務(wù)進(jìn)行責(zé)任分解，根據(jù)企業(yè)用地現(xiàn)狀、所屬退出類型和現(xiàn)存約束因素等，對每個(gè)地塊低效工業(yè)用地再開發(fā)的具體方案進(jìn)行制定，將開發(fā)項(xiàng)目規(guī)模、資金平衡以及開發(fā)強(qiáng)度等予以確定下來，確保每宗工業(yè)用地退出“方向有安排、步驟有計(jì)劃、效果有預(yù)期、資金有保障”。

表4 南寧市低效工業(yè)用地類型劃分與認(rèn)定指標(biāo)

3.鼓勵多措并舉和多元更新，差別化處置低效存量用地

（1）根據(jù)利用現(xiàn)狀，差別化處置低效存量工業(yè)用地。閑置型工業(yè)用地中，如果是因政府方面的因素而導(dǎo)致閑置的，那么需要對其具體原因進(jìn)行深入分析，將責(zé)任落實(shí)到具體的部門，充分利用基礎(chǔ)設(shè)施配套的完善、拆遷補(bǔ)償方案的落實(shí)等渠道辦法來將障礙給盡快消除掉，為開工建設(shè)創(chuàng)造良好的條件。一年內(nèi)不能開工建設(shè)的，可采用安排臨時(shí)使用、協(xié)商收回等價(jià)置換等方式加以處置。針對批但未征土地則需要盡快組織實(shí)施征地工作，將被征地農(nóng)民社會保障及補(bǔ)償安置方案給盡快落實(shí)下列，積極創(chuàng)造“凈地”供應(yīng)條件；如果土地沒有供地條件的話，則需要加快建設(shè)基礎(chǔ)配套設(shè)施，在確保質(zhì)量的情況下加快前期開發(fā)進(jìn)度，促進(jìn)供地條件的盡快形成；若是由于規(guī)劃等因素導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)不能供地的，那么則要求規(guī)劃部門盡快將規(guī)劃建設(shè)條件予以落實(shí)。若是因企業(yè)自身因素而導(dǎo)致土地被限制的，則應(yīng)該靈活利用行政、法律或是經(jīng)濟(jì)等多種手段來督促企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行開發(fā)。如果企業(yè)沒有根據(jù)合約來開發(fā)建設(shè)，那么則應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況來采用適宜的處置措施，比如約談、處罰等。對因司法查封無法開工建設(shè)的，主動與法院協(xié)商，達(dá)成處置意見，待查封解除后落實(shí)相關(guān)處置措施。對因群眾信訪等事項(xiàng)無法開工建設(shè)的，各城區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)在保護(hù)群眾和土地使用權(quán)人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，主動溝通協(xié)調(diào)，化解矛盾，促進(jìn)開工建設(shè)。低效型工業(yè)用地中，如果企業(yè)的開發(fā)利用強(qiáng)度不合格，效率低的話，那么則可通過多種方式來促進(jìn)其利用強(qiáng)度的增強(qiáng)，包括改擴(kuò)建審批流程的簡化、允許土地分割轉(zhuǎn)讓等。針對效率比較低且還在維持生產(chǎn)的投入產(chǎn)出型企業(yè)，則安排工信部門與之進(jìn)行密切的溝通交流，幫助其對各種盤活或是增效路徑進(jìn)行籌劃，具體做法包括鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、增資擴(kuò)建，或是減免一部分稅收，或是關(guān)停同時(shí)轉(zhuǎn)置換新型產(chǎn)業(yè)。如果企業(yè)效率低、技術(shù)比較落后或是設(shè)備已經(jīng)或是即將被淘汰，且與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向不相符，那么則應(yīng)當(dāng)鼓勵其進(jìn)行環(huán)保改造工作，或是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，或是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，或是回收、置換等。若是土地被污染了，那么則需要盡快治理污染問題，修復(fù)土地。

（2）堅(jiān)持多方參與，多開發(fā)機(jī)制共推低效用地盤活。放寬市場準(zhǔn)入，中心城區(qū)低效存量工業(yè)用地允許采取原土地使用權(quán)人自行改造、市場主體收購開發(fā)、多方聯(lián)合開發(fā)、政府收購主導(dǎo)盤活利用四種方式進(jìn)行更新盤活，市國土部門負(fù)責(zé)制定具體實(shí)施細(xì)則。

（3）鼓勵多元更新，六大方向置換原有落后的產(chǎn)業(yè)。中心城區(qū)低效存量工業(yè)用鼓勵發(fā)展都市型工業(yè)、或建設(shè)各類型公共服務(wù)設(shè)施及商業(yè)辦公設(shè)施、或營造宜居居住社區(qū)、或打造城市開敞空間、或開辟為各類型工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)地、或混合開發(fā)置換，以此優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的共贏。

（4）多舉措將低效存量用地更新改造資金籌措渠道予以進(jìn)一步拓寬。一是針對工業(yè)用地適當(dāng)分宗登記予以允許。因生產(chǎn)經(jīng)營等需要，工業(yè)企業(yè)在嚴(yán)格落實(shí)土地出讓合同的基礎(chǔ)上，若是通過國土資源部和規(guī)劃部門的批準(zhǔn)，可將具備條件的工業(yè)用地分宗辦理不動產(chǎn)登記，具體條件是土地出讓合約當(dāng)中沒有限制性約定的、實(shí)際投資額超過了開發(fā)投資總額的25%的，同時(shí)有獨(dú)立分宗條件的土地。原則上來說，分宗數(shù)量要控制在3 宗以內(nèi)，且分割之后每一宗土地面積都應(yīng)在10 畝以上。二是對利用社會資金來開展“低效存量工業(yè)用地”改造的活動予以大力支持。若“低效存量工業(yè)用地”改造項(xiàng)目是由政府統(tǒng)一組織實(shí)施的話，那么其拆遷工作可在拆遷階段借助招標(biāo)的方式來將企業(yè)單位引入其中并負(fù)責(zé)完成拆遷工作，從土地出讓收入當(dāng)中來支付拆遷費(fèi)用及合理利潤，并將其納入到收（征）地（拆遷）補(bǔ)償成本當(dāng)中；或是在開發(fā)建設(shè)條件確定下來的情況下，政府以公開交易的方式將拆遷和擬改造土地的使用權(quán)、土地使用權(quán)人予以明確下來。三是設(shè)立轉(zhuǎn)型升級專項(xiàng)基金扶持工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型。利用轉(zhuǎn)型升級企業(yè)補(bǔ)交的土地出讓金，建立企業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項(xiàng)基金，這些資金的主要用途是與低效用地退出相關(guān)的各種活動，包括產(chǎn)業(yè)退出、公共設(shè)施改造補(bǔ)助以及研發(fā)補(bǔ)助等。四是優(yōu)先推薦政策性貸款。對符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，在產(chǎn)業(yè)集聚、科技創(chuàng)新、總部經(jīng)濟(jì)等方面具有引領(lǐng)性、示范性作用的項(xiàng)目，優(yōu)先推薦爭取國家開發(fā)銀行等政策性貸款。五是提供扶持獎勵資金。在符合控規(guī)要求的前提下，對改造低效工業(yè)用地15 畝（含）以上，且新建部分（含拆除重建、拆除擴(kuò)建、廠區(qū)內(nèi)空閑地新建）容積率達(dá)到1.5（含）以上的，給予扶持獎勵：當(dāng)1.5≤容積率＜2.0 時(shí)，新建部分全部建筑面積獎勵35 元/平方米；當(dāng)2.0≤容積率＜3.0 時(shí)，新建部分全部建筑面積獎勵40 元/平方米；當(dāng)容積率≥3.0 時(shí)，新建部分全部建筑面積獎勵50 元/平方米。但單個(gè)項(xiàng)目扶持獎勵最高不超過300 萬元。

4.創(chuàng)新鼓勵政策，督促片區(qū)和企業(yè)主動盤活低效工業(yè)用地

（1）建立獎懲機(jī)制，督促片區(qū)與開發(fā)區(qū)開展盤活工作。一是將新增建設(shè)用地指標(biāo)的差別化獎懲機(jī)制予以落實(shí)到位。將盤活工業(yè)區(qū)存量土地的情況和區(qū)域內(nèi)第二年度新增建設(shè)用地指標(biāo)分配二者相聯(lián)系起來，“倒逼”地方主動開展低效存量工業(yè)用地二次開發(fā)。對于存量盤活力度大的區(qū)域，在新增建設(shè)用地指標(biāo)上給予適當(dāng)獎勵；對于盤活存量不力的區(qū)域，將適當(dāng)扣除相應(yīng)指標(biāo)。二是設(shè)定開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)的前提條件，即盤活存量土地情況。加大力度考核評估開發(fā)區(qū)工業(yè)用地集約節(jié)約利用情況，開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級時(shí)也要考慮到評估結(jié)果。

（2）建立制約機(jī)制，迫使企業(yè)主動盤活低效工業(yè)用地。一是規(guī)范同一企業(yè)多宗土地行為。對于同一企業(yè)集團(tuán)有多宗土地、部分土地尚未建設(shè)或已建成但投資強(qiáng)度低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，不得安排新的項(xiàng)目用地。二是提高低效用地稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。存量工業(yè)用地投入和產(chǎn)出強(qiáng)度與出讓合約要求不相符，或是滿足不了市相關(guān)節(jié)約集約用地控制指標(biāo)的話，那么企業(yè)就需要在一定期限內(nèi)讓有效投資得以增加，或是由轄區(qū)政府安排其他項(xiàng)目，否則將根據(jù)每一年的上限標(biāo)準(zhǔn)向其征收有關(guān)稅費(fèi)，比如城鎮(zhèn)土地使用稅等。原則上來說，投入和產(chǎn)出強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)的企業(yè)也禁止其辦理土地抵押登記。同時(shí)，有關(guān)單位加強(qiáng)綜合執(zhí)法力度，對于需要二次開發(fā)的地塊，金融部門嚴(yán)格審查并限制新的貸款申請；環(huán)保部門加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測，對存在嚴(yán)重環(huán)保違法的企業(yè)，加大處罰力度，另外水電部門也加大制約力度。

（3）創(chuàng)新優(yōu)惠政策，激發(fā)企業(yè)盤活存量用地的積極性。首先是支持利用原有建筑轉(zhuǎn)型升級。可繼續(xù)根據(jù)原用途及土地權(quán)利類型來對土地的過渡期政策進(jìn)行使用的企業(yè)主要包括傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)成先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)，或是對存量房產(chǎn)進(jìn)行利用來實(shí)現(xiàn)制造業(yè)和文化創(chuàng)意、科技服務(wù)業(yè)相互融合發(fā)展的企業(yè)。過渡期政策所規(guī)定的年限是5 年，滿5 年期限或是需要辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)的，則通過協(xié)議方式，在綜合考慮市場價(jià)、土地新用途及新權(quán)利類型的基礎(chǔ)上進(jìn)行。現(xiàn)有制造業(yè)企業(yè)如與控制性詳細(xì)規(guī)劃相符的話，其借助工業(yè)用地容積率的增加，或是通過對用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整從而讓服務(wù)型制造業(yè)務(wù)設(shè)備及經(jīng)營場所增加，當(dāng)建筑面積比率低于原總建筑面積15%的，那么企業(yè)則可根據(jù)原來的用途繼續(xù)對土地進(jìn)行使用，不過禁止分割轉(zhuǎn)讓土地。其次是對拆除重建并轉(zhuǎn)型升級的行為予以大力支持。根據(jù)規(guī)劃部門所確立下列的用途，拆除重建轉(zhuǎn)型升級之后，工業(yè)用途還是得要保留的，那么就無須另外補(bǔ)交地價(jià)，不過容積率要比國家規(guī)定的土地使用標(biāo)準(zhǔn)低。根據(jù)規(guī)劃部門所確定下來的用途，拆除重建轉(zhuǎn)型升級之后變成服務(wù)業(yè)項(xiàng)目的，那么通過批準(zhǔn)可通過存量補(bǔ)地價(jià)的方法來對用地手續(xù)進(jìn)行辦理。若是原土地被劃撥成用地的，那么規(guī)劃變更之后土地評估價(jià)格和原用途土地評估價(jià)格總額的一半的差額即為土地出讓金總額；如果原土地屬于出讓用地屬性，那么規(guī)劃變更之后土地評估價(jià)格和原出讓土地剩余年期評估價(jià)格的差額即為土地出讓金總額。再次是對結(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓予以允許。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類工業(yè)用地若是以出讓或是依法登記方式來取得其房地產(chǎn)權(quán)證書的，在原土地權(quán)利人自身需要得以滿足的條件下所結(jié)余的部分，可向土地管理部門提出分割轉(zhuǎn)讓申請。最后是鼓勵通過土地置換推進(jìn)企業(yè)向園區(qū)集中。中心城區(qū)內(nèi)，位于高新技術(shù)開發(fā)區(qū)及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之外的傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)，若是被納入為政府重點(diǎn)扶持或是鼓勵類的企業(yè)，那么依據(jù)法律通過審批之后就可借助土地置換途徑將其遷入到工業(yè)園區(qū)。

5.注重生態(tài)環(huán)保治理，土地更新過程同步開展環(huán)境整治

在分割轉(zhuǎn)讓、劃撥轉(zhuǎn)出或是轉(zhuǎn)型開發(fā)低效存量工業(yè)用地之前，土地使用權(quán)人須根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定來組織做好土壤環(huán)境調(diào)查評估工作，并向環(huán)保部門提交調(diào)查評估材料，若是環(huán)保部門經(jīng)評估指出該塊土地存在污染問題且需要治理和修復(fù)的，那么土地使用權(quán)人需要組織實(shí)施土地修復(fù)工作。在土地出讓合同附件當(dāng)中需要納入土壤環(huán)境調(diào)查評估的有關(guān)材料，若是土地存在污染的，那么企業(yè)還需要在土地出讓合同當(dāng)中將修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間等要求明確列出來。針對異地遷建或是依法關(guān)停的企業(yè)，其處理處置生產(chǎn)、存儲設(shè)施及搬遷過程當(dāng)中可能會產(chǎn)生的廢物的方案方法都需要提前制定下來，將企業(yè)污染防治責(zé)任給落實(shí)到位，以免發(fā)生次生突發(fā)環(huán)境或是二次污染問題。

6.關(guān)注原社區(qū)社會民生，保障老舊工業(yè)區(qū)職工合法利益

（1）強(qiáng)化公共設(shè)施及民生項(xiàng)目建設(shè)。改造開發(fā)過程當(dāng)中須對基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等公共設(shè)施建設(shè)用地進(jìn)行優(yōu)先安排，或是用于保護(hù)歷史文化建筑及文化遺產(chǎn)。如果改造項(xiàng)目和經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)的話，那么就需要結(jié)合實(shí)際情況來建設(shè)配套的保障性住房或是公益設(shè)施，根據(jù)合約交由當(dāng)?shù)卣畬?xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排。企業(yè)如能夠積極參與改造開發(fā)，將公共性、公益性義務(wù)很好地履行到位，那么政府應(yīng)予以一定的政策獎勵。

（2）構(gòu)建完善的協(xié)商與社會監(jiān)督機(jī)制。暢通溝通渠道，對群眾利益訴求進(jìn)行深入全面地了解并幫助群眾解決實(shí)際困難，對原土地使用權(quán)人的意愿要予以充分尊重，如果其不同意改造開發(fā)，那么就堅(jiān)決不能改造開發(fā)。建立健全項(xiàng)目信息公開制度，公開改造開發(fā)過程當(dāng)中所涉及到的每一個(gè)環(huán)節(jié)，確保群眾的參與權(quán)、知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)得以切實(shí)保障。土地出讓的有關(guān)流程一定要得以嚴(yán)格執(zhí)行，土地市場秩序要規(guī)范起來，與出讓有關(guān)的都需要做好地價(jià)評估、集體決策以及結(jié)果公示問題。

（3）合理安置職工，維系社會穩(wěn)定。根據(jù)我國相關(guān)法律制度來對職工進(jìn)行妥善安置，確保職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移及接續(xù)工作都能夠做好做到位，醫(yī)療保險(xiǎn)及失業(yè)保險(xiǎn)問題要能夠及時(shí)妥善的處理。大范圍大力度地進(jìn)行宣傳，關(guān)停落后產(chǎn)能之后，應(yīng)積極開展再就業(yè)培訓(xùn)等有關(guān)工作，從而讓原企業(yè)職工的實(shí)際困難得以妥善解決，盡量開辟新的就業(yè)及再就業(yè)崗位，以免出現(xiàn)職工集中下崗失業(yè)問題，否則很容易帶來矛盾激化乃至群體性事件，給社會穩(wěn)定帶來不利影響。

7.著眼未來城市管理需求，改革完善工業(yè)用地供應(yīng)制度

（1）縮減工業(yè)用地出讓期限。若是以出讓或是租賃方式來對土地進(jìn)行供應(yīng)的項(xiàng)目，那么原則上應(yīng)控制在20 年以內(nèi)；若為重大項(xiàng)目，比如國家或是自治區(qū)的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等，則需要通過地級以上市人民政府的認(rèn)定，出讓的年期應(yīng)經(jīng)過政府認(rèn)定，且控制在50 年之內(nèi)。各片區(qū)政府（開發(fā)區(qū)管委會）在引進(jìn)項(xiàng)目過程中，組織國土規(guī)劃、發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)部門，根據(jù)擬引進(jìn)項(xiàng)目的預(yù)計(jì)投資狀況、吸納就業(yè)能力、產(chǎn)業(yè)生命周期、產(chǎn)后稅收情況等，綜合確定土地供應(yīng)方式及供應(yīng)期限。

（2）探索工業(yè)用地分階段出讓工作。第一階段的年限應(yīng)控制在5 年之內(nèi)，之后各階段年限都是50年與前面階段年限的差額。根據(jù)年均出讓金和出讓年限的乘積來計(jì)算各階段的出讓金。將約定土地坐落、用途等要素去除之后，需要在合約當(dāng)中將各階段合約的年期區(qū)間予以確定下來，并在合約當(dāng)中規(guī)定，下一階段的出讓合同的簽訂須具備一個(gè)前提條件，即上一階段是驗(yàn)收合格的。構(gòu)建完善的多部門竣工復(fù)核驗(yàn)收制度。第一階段合約期滿之前的三個(gè)月到一年時(shí)間里，從國土規(guī)劃到發(fā)改，從工信到建委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）這幾個(gè)部門要聯(lián)合起來共同做好竣工復(fù)核驗(yàn)收工作。如果驗(yàn)收結(jié)果顯示不合格的，那么企業(yè)可在規(guī)定時(shí)間內(nèi)做一次整改，如果整改以后還是沒有通過驗(yàn)收的，那么前一階段合約期滿之后，國土部門將建設(shè)用地使用權(quán)予以回收，并根據(jù)重置價(jià)格及新評估來將房屋的金額予以確定下來，做好貨幣補(bǔ)償工作。

（3）鼓勵對工業(yè)用地進(jìn)行租賃。鼓勵通過租賃的方式對工業(yè)用地進(jìn)行有償使用，并按照法定程序完成租賃國有建設(shè)用地使用權(quán)登記。在征得出租人同意的情況下，可對承租土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或者抵押。租賃到期時(shí)，承租人可優(yōu)先選擇繼續(xù)承租。為保障土地租賃者的有關(guān)權(quán)益，促進(jìn)租賃工業(yè)用地發(fā)展，凡確定租賃使用土地是以公開交易的方式進(jìn)行的，土地使用者與國土資源主管部門訂立的土地租賃合同及繳款憑證可作為憑據(jù)來申請規(guī)劃、報(bào)建、土地登記等手續(xù)完成審批。規(guī)定租賃時(shí)間范圍內(nèi)，可對地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施進(jìn)行轉(zhuǎn)租或者抵押。而采取先租后讓方式使用土地的，則有“2+3”的五年基建、投產(chǎn)租賃期和N 年的出讓年期等具體使用期，在進(jìn)入下一個(gè)使用期之前都需要先進(jìn)行驗(yàn)收并通過評估。

（4）對“先租賃后出讓”的工業(yè)用地方式進(jìn)行積極探索。針對推行“先租賃后出讓”的工業(yè)用地，可先簽署年限在6 年以內(nèi)的租賃合約及用地履約協(xié)議，每年租金的確定方式以≥出讓年期50 年地價(jià)的2%來實(shí)施，一次性交付租金，同時(shí)辦理租賃國有建設(shè)用地使用權(quán)登記，土地使用權(quán)人還可通過租賃土地來進(jìn)行抵押融資。土地租賃期間，項(xiàng)目完工并投入使用，且與用地履約協(xié)議要求相符的，那么剩余年限土地出讓合同就可以繼續(xù)續(xù)簽，土地出讓金總額與已繳納土地租金的差額即為地價(jià)款，從交付土地那天開始算土地使用年限；如果不符合履約協(xié)議要求的，那么出租人可將土地租賃合約予以解除，將土地使用權(quán)回收，根據(jù)用地履約協(xié)議約定來處置地面建（構(gòu)）筑物。

（5）借鑒上海經(jīng)驗(yàn)推行土地全生命周期管理。在土地全生命周期管理當(dāng)中納入低效存量工業(yè)用地盤活活動，規(guī)劃和土地管理部應(yīng)提前向有關(guān)單位機(jī)構(gòu)咨詢意見，包括產(chǎn)業(yè)部、投資部等，將存量工業(yè)用地盤活項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)類型、運(yùn)營管理和土地使用權(quán)退出機(jī)制等各方面都予以確定下來，基于此才能對相關(guān)用地手續(xù)進(jìn)行辦理，同時(shí)強(qiáng)化管理土地出讓合同。