彭明旭，王呈斌，李海鷗

（1.臺(tái)州學(xué)院，浙江 臺(tái)州 318000；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330022；3.浙江（臺(tái)州）小微金融研究院，浙江 臺(tái)州 318000）

一、引言

20 世紀(jì)90 年代，我國(guó)金融改革初期國(guó)有大行曾大量裁撤縣域機(jī)構(gòu)，并遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們幾乎放棄了縣域金融和農(nóng)村金融。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行雖然繼續(xù)堅(jiān)守，但力度有限。為解決三農(nóng)問(wèn)題，我國(guó)不斷進(jìn)行農(nóng)村金融實(shí)踐的探索，如嘗試對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行改革，設(shè)立農(nóng)業(yè)合作基金會(huì)和農(nóng)村基金互助社等；但許多農(nóng)信社改制成農(nóng)村商業(yè)銀行后，為做強(qiáng)做大而逃離“支農(nóng)支小”。20 世紀(jì)推出的農(nóng)村合作基金會(huì)，因出現(xiàn)大量欺詐而被取締。在新世紀(jì)推出的農(nóng)村基金互助社，陷入卷錢(qián)風(fēng)波的信任危機(jī)，不再被提起，名存實(shí)亡。農(nóng)村金融實(shí)踐遭遇挫折的現(xiàn)實(shí)，讓大家充滿焦慮。如何發(fā)展符合中國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況、具有中國(guó)特色的農(nóng)村金融，大家充滿期待。

銀監(jiān)會(huì)在提出農(nóng)村基金互助社的同時(shí)，也提出了設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，以發(fā)展農(nóng)村金融，助力解決“三農(nóng)”問(wèn)題。村鎮(zhèn)銀行從誕生之日起，就承載解決三農(nóng)問(wèn)題的期望。但村鎮(zhèn)銀行特殊的制度設(shè)計(jì)，使其面臨諸多爭(zhēng)議和飽受詬病，如主發(fā)起行一股獨(dú)大、過(guò)分干預(yù)、經(jīng)營(yíng)粗線條、管理不規(guī)范、科技力量薄弱、脫農(nóng)現(xiàn)象嚴(yán)重等（李凌，2014）。2018 年網(wǎng)絡(luò)一篇《村鎮(zhèn)銀行大敗局》，更是激起對(duì)村鎮(zhèn)銀行相關(guān)制度和政策的爭(zhēng)議和討論，這些爭(zhēng)議和討論涉及到村鎮(zhèn)銀行許多方面，如：主發(fā)起行制度、股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、公司治理、掛鉤政策、管理模式和監(jiān)管制度等。

二、村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行制度

主發(fā)起行制度是監(jiān)管部門(mén)為推動(dòng)農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展，在我國(guó)農(nóng)村金融制度安排的一項(xiàng)大膽創(chuàng)新和嘗試（王勇和劉曉鋒，2019）。設(shè)立主發(fā)起行制度，是希望主發(fā)起行可以在村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)管理方面發(fā)揮主心骨作用，比如公司治理、流動(dòng)性支持、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、支付渠道、運(yùn)營(yíng)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息系統(tǒng)建設(shè)和人力資源管理等，對(duì)村鎮(zhèn)銀行提供幫助，從而確保村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)支小立場(chǎng)和方向不動(dòng)搖。但根據(jù)相關(guān)規(guī)定，主發(fā)起行必須由符合條件的商業(yè)銀行擔(dān)任，且持股要大于等于15%。這使得主發(fā)起行制度自從設(shè)立之后，一直爭(zhēng)議較大。

一種觀點(diǎn)則支持主發(fā)起行制度。首先，主發(fā)起行具有資金和規(guī)模優(yōu)勢(shì)，保證村鎮(zhèn)銀行流動(dòng)性安全，對(duì)流動(dòng)性不足起支持作用，確保不發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，即主發(fā)起行負(fù)有“風(fēng)險(xiǎn)兜底”的責(zé)任。其次，主發(fā)起行制度的“絕對(duì)優(yōu)勢(shì)”，即資金規(guī)模、經(jīng)營(yíng)管理、服務(wù)理念、交易成本、信息技術(shù)、營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等優(yōu)勢(shì)，可以支持村鎮(zhèn)銀行（吳加居，2009），也有助于村鎮(zhèn)銀行的網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)張（熊德平等，2017）。再次，主發(fā)起行具有政策引導(dǎo)作用，主發(fā)起行關(guān)注、輔導(dǎo)和協(xié)助管理村鎮(zhèn)銀行，可以引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行堅(jiān)持服務(wù)三農(nóng)的市場(chǎng)定位和支農(nóng)支小的戰(zhàn)略方向，有利于村鎮(zhèn)銀行較好地運(yùn)行和發(fā)展（李鎮(zhèn)西，2009）。最后，主發(fā)起行擁有現(xiàn)代企業(yè)管理理念和意識(shí)。雖然很多主發(fā)起行擁有較大控股權(quán)，但他們并沒(méi)有選擇絕對(duì)控股，而是相對(duì)控股，這利于引進(jìn)民間資本，充分利用地方資源，更好扎根本土，并實(shí)現(xiàn)股東多樣化，建立起現(xiàn)代銀行管理制度。

另一種觀點(diǎn)反對(duì)主發(fā)起行制度。第一，主發(fā)起行占股比例份額大，容易形成一股獨(dú)大；而其他股東沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，容易形成村鎮(zhèn)銀行的股東大會(huì)和董事會(huì)缺乏制衡性，主發(fā)起行就可以委派自己心儀的對(duì)象為村鎮(zhèn)銀行的高級(jí)管理層，從而實(shí)質(zhì)上控制了村鎮(zhèn)銀行，這影響了村鎮(zhèn)銀行建立現(xiàn)代化的公司治理制度。第二，主發(fā)起行大部分都是監(jiān)管評(píng)級(jí)較高的商業(yè)銀行，喜好“做大做強(qiáng)”，這同村鎮(zhèn)銀行“支農(nóng)支小”的市場(chǎng)定位是完全相沖突，這會(huì)影響村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)方式。第三，在法律地位上村鎮(zhèn)銀行和主發(fā)起行都是具有獨(dú)立法人資格的，具有平等的地位，但是這顯然和主發(fā)起行制度存在沖突。這種觀點(diǎn)以王曙光（2009）、王健安（2010）、李曉春和崔淑（2010）、柴瑞娟（2010，2012，2017）、李樹(shù)杰（2011）、文學(xué)（2013）、王勇（2017）、楊智和孫圣民（2018）等學(xué)者為代表，其中柴瑞娟（2017）、楊智和孫圣民（2018）提出放棄主發(fā)起行制度，而考慮采用國(guó)外的特許經(jīng)營(yíng)制度（Bendigobank，2015）。

三、村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

《村鎮(zhèn)銀行管理暫時(shí)規(guī)定》最初提出主發(fā)起行必須是村鎮(zhèn)銀行最大股東，且股份不能低于20%的份額（2012 年調(diào)到15%），而其他單一投資主體的股份不能超過(guò)村鎮(zhèn)銀行總股本10%的份額。李紅玉等（2017）和魯靈怡（2019）發(fā)現(xiàn)主發(fā)起行對(duì)村鎮(zhèn)銀行存在相對(duì)控股和絕對(duì)控股的兩種模式。

李紅玉等（2017）認(rèn)為主發(fā)起行傾向于選擇絕對(duì)控股，即持股超過(guò)50%。這就是說(shuō)，主發(fā)起行制度容易導(dǎo)致主發(fā)起行一股獨(dú)大、絕對(duì)控股，造成股權(quán)結(jié)構(gòu)失衡（柴瑞娟，2010，2014；趙新宇，2017）。甚至，主發(fā)起行把村鎮(zhèn)銀行作為分支機(jī)構(gòu)看待，導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行缺失獨(dú)立法人地位。所以，曉春（2010）和胡琳（2012）等學(xué)者提出，主發(fā)起行不要太單一，要注意多元化；僅僅只有符合評(píng)級(jí)資質(zhì)的商業(yè)銀行去做主發(fā)起行，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的需要。

另一種觀點(diǎn)則支持村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起模式下的股權(quán)結(jié)構(gòu)安排。在相對(duì)控股的情況下，雖然是由主發(fā)起行控股，但并非一言堂，其他股東通過(guò)連橫合縱形成利益牽制和利益平衡，這有利于引進(jìn)、利用和維護(hù)民間資本利益，激發(fā)其熱情，促使其積極參與經(jīng)營(yíng)管理（李德，2010）；也有利于充分協(xié)調(diào)股東利益、注意改善股東關(guān)系、強(qiáng)化公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，有利于激發(fā)各方面的活力。事實(shí)上，很大部分村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行持股一般也就占20%，沒(méi)有選擇絕對(duì)控股。

四、村鎮(zhèn)銀行的治理結(jié)構(gòu)

村鎮(zhèn)銀行的治理結(jié)構(gòu)和《公司法》存在著部分沖突，比如村鎮(zhèn)銀行允許不設(shè)立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，這顯然和《公司法》相悖。

以監(jiān)管當(dāng)局為代表支持的一方認(rèn)為，這種方式遵循高效治理、運(yùn)行科學(xué)和因地制宜的原則，在決策方面縮短流程，貼近市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)，符合我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)形勢(shì)和金融機(jī)構(gòu)發(fā)展需要，并能夠提高經(jīng)營(yíng)效率和普惠金融服務(wù)水平（馬麗霞，2015；王曉明，2018）。

反對(duì)的一方認(rèn)為，這一治理結(jié)構(gòu)太隨意性，導(dǎo)致主發(fā)起行更好控制董事會(huì)或管理層，而中小股卻無(wú)法參與村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)管理，即使參與進(jìn)來(lái)也沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，公司治理制度形同虛設(shè)，這顯然不符合《公司法》，也不利于吸收當(dāng)?shù)氐拿耖g資本進(jìn)入和現(xiàn)代企業(yè)管理制度的建立（王勇，2017；熊德平等，2017；管斌，2018）。

五、村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的掛鉤政策

為了更快更好設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，結(jié)合縣域金融特點(diǎn)和主發(fā)起行需求，銀監(jiān)會(huì)于2009 年提出“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤、發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)掛鉤”、“發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行與設(shè)立異地分支機(jī)構(gòu)掛鉤”等準(zhǔn)入掛鉤政策，對(duì)普惠金融服務(wù)落后、金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不充分、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)和縣域，進(jìn)行重點(diǎn)布局。

肯定掛鉤的一方認(rèn)為，這種方式可以吸引一批優(yōu)質(zhì)、具備規(guī)模優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)控制能力強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)參與到農(nóng)村金融市場(chǎng)中來(lái)，一方面可以解決主發(fā)起行自身網(wǎng)點(diǎn)少、布局不合理的問(wèn)題；另一方面，也可以解決農(nóng)村市場(chǎng)存在的金融問(wèn)題，如供給不足、服務(wù)不夠、質(zhì)量較差、效率低下等問(wèn)題，有助于提升農(nóng)村金融的數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融服務(wù)全覆蓋（王信，2014；龔勁放，2014；馬麗霞，2015；吉林銀行課題組，2018）。

但是反對(duì)的一方提出，掛鉤政策導(dǎo)致了主發(fā)起行更多考慮所在地的金融經(jīng)濟(jì)環(huán)境、異地設(shè)點(diǎn)擴(kuò)張的跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)、主發(fā)起行的做強(qiáng)做大，而不是在當(dāng)?shù)刈龊梅?wù)三農(nóng)，幫助當(dāng)?shù)靥嵘栈萁鹑诜?wù)水平和質(zhì)量（張永亮，2017；李明賢等，2018），這與政策的初衷相背離。

六、主發(fā)起行的管理模式

根據(jù)村鎮(zhèn)銀行縣域金融實(shí)踐和我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管提法，主發(fā)起行管理模式有：管理總部制、管理總部+分部制、控股公司制、總分行制度、投資管理行制、村鎮(zhèn)銀行子銀行制度（張吉光，2015；李廣子，2015；王勇，2017；張永亮，2017；漆銘，2018；彭明旭和魏心力，2019）。這些模式，很多是有監(jiān)管當(dāng)局提出，反映了監(jiān)管當(dāng)局在村鎮(zhèn)銀行制度設(shè)計(jì)的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

彭明旭和魏心力（2019）綜述了村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行管理模式，并進(jìn)行了比較分析（見(jiàn)表1）。但是主發(fā)起行對(duì)自身管理村鎮(zhèn)銀行模式的選擇，究竟如何取舍，金融實(shí)務(wù)界和理論界爭(zhēng)議較大；即使是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也很迷茫，如提出控股公司制，又自我否定；提出投資管理行制度，推進(jìn)困難（彭明旭和魏心力，2019）。

表1 村鎮(zhèn)銀行管理模式比較

七、村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管制度

第一，突出包容性監(jiān)管的原則（傅暗輝，2009；王勇，2017）。由于村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)定位、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)、客戶群體特征等，具有一定特殊性，所以村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管目標(biāo)和原則應(yīng)突出合規(guī)、包容與差異，符合包容性監(jiān)管原則（周仲飛，2013；馮果和李安安，2013；谷慎和岑磊，2015）。

第二，和其他銀行在監(jiān)管方面的差異。村鎮(zhèn)銀行可以定義為農(nóng)村社區(qū)性質(zhì)的商業(yè)銀行，他有自身特定的經(jīng)營(yíng)機(jī)制、管理模式、風(fēng)險(xiǎn)防控和營(yíng)銷(xiāo)模式等，單純照搬照抄其他商業(yè)的監(jiān)管模式，既不利于銀保監(jiān)局對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管，也不利于村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展（王燦和劉瑤，2012）。這就要求監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行合理制度設(shè)計(jì)，不斷進(jìn)行監(jiān)管技術(shù)的改良，而不能照搬照抄監(jiān)管其他商業(yè)的那一套監(jiān)管模式（陳隆建、劉曉青，2011；王曉明，2018）。

第三，協(xié)調(diào)好支農(nóng)性和商業(yè)性的關(guān)系，是處理好村鎮(zhèn)銀行戰(zhàn)略發(fā)展和經(jīng)營(yíng)管理的重大課題，也是化解村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的主要癥結(jié)所在（李宇，2014）。村鎮(zhèn)銀行與其他商業(yè)銀行的差別，決定了要實(shí)行差別化監(jiān)管；村鎮(zhèn)銀行所處的市場(chǎng)形勢(shì)和自身的市場(chǎng)定位，決定了其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，要低于普通商業(yè)銀行的監(jiān)管要求（王曙光，2007；唐曉旺，2008）。

第四，借鑒國(guó)外監(jiān)管模式。柴瑞娟（2017）、莫麗炵（2018）主張引入英國(guó)的沙盒監(jiān)管，嘗試解決對(duì)村鎮(zhèn)銀行和科技金融的監(jiān)管難題，但這是否合適我國(guó)情況，有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

八、結(jié)論和展望

前文對(duì)村鎮(zhèn)銀行的簡(jiǎn)要梳理表明，主發(fā)起行制度、股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、掛鉤政策、管理模式和監(jiān)管制度等方面，爭(zhēng)議很大，許多看法甚至截然相反。但是我們也看到：

首先，主發(fā)起行制度，是爭(zhēng)議的核心。這是主發(fā)起行制度這一獨(dú)特機(jī)制的存在，才引起了村鎮(zhèn)銀行在股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、掛鉤政策、管理模式和監(jiān)管制度的差異，并引起爭(zhēng)議。

其次，許多否定村鎮(zhèn)銀行的研究，是以商業(yè)銀行或國(guó)外普惠金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)評(píng)價(jià)村鎮(zhèn)銀行，而沒(méi)有注意到村鎮(zhèn)銀行的特殊性，沒(méi)有注意到村鎮(zhèn)銀行和我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的共生性，這是非常值得商榷的。趙革（2008）、柴瑞娟（2009）、趙素萍（2010）和王利軍（2017）等研究表明，村鎮(zhèn)銀行有別于國(guó)內(nèi)大型金融機(jī)構(gòu)和原來(lái)農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)；也有別于國(guó)外中小金融機(jī)構(gòu)（如孟加拉的“格萊珉銀行”等）。

最后，許多否定村鎮(zhèn)銀行的研究，也沒(méi)有注意或刻意回避了村鎮(zhèn)銀行服務(wù)三農(nóng)和支農(nóng)支小的效果。事實(shí)上，這些年“村鎮(zhèn)銀行堅(jiān)守定位，始終保持‘支農(nóng)支小’戰(zhàn)略定力”（張芳，2019）。作為“農(nóng)村金融新政”，村鎮(zhèn)銀行對(duì)于激活我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)，發(fā)展好我國(guó)的普惠金融，起到了很好的“湯水效應(yīng)”和“鯰魚(yú)效應(yīng)”（唐雙寧，2007）。

因此，研究村鎮(zhèn)銀行，就要深入對(duì)村鎮(zhèn)銀行以主發(fā)起行制度為核心的相關(guān)制度進(jìn)行研究，這就需要新的理論指導(dǎo)和研究方法，才能重新審視和真正認(rèn)識(shí)到我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的意義和作用。

在理論指導(dǎo)方面，習(xí)近平總書(shū)記提出了“四個(gè)自信”，即中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，這為村鎮(zhèn)銀行研究提供了新的理論指導(dǎo)和視角?！八膫€(gè)自信”有助于我們結(jié)合自己的國(guó)情，真正認(rèn)識(shí)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展道路、指導(dǎo)理論、治理制度和企業(yè)文化，實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)村鎮(zhèn)銀行。特別是“制度自信”，他要求我們根植于我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)和長(zhǎng)期農(nóng)村金融實(shí)踐，明確農(nóng)村金融的需求，認(rèn)識(shí)村鎮(zhèn)銀行相關(guān)制度的由來(lái)，從農(nóng)村金融歷史和國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)差異兩方面客觀看待村鎮(zhèn)銀行成立以來(lái)支農(nóng)支小的效果。

在研究方法上，我們要結(jié)合馬克思主義金融資本理論進(jìn)行研究，在馬克思主義理論指導(dǎo)下，林毅夫等（2019）基于中國(guó)40 年改革開(kāi)放成功實(shí)踐，結(jié)合新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，提出“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”，也為我們驗(yàn)證村鎮(zhèn)銀行提供了理論指導(dǎo)。而村鎮(zhèn)銀行在中國(guó)縣域金融的實(shí)踐，也為“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”在金融領(lǐng)域提供了新的樣本和檢驗(yàn)場(chǎng)所。