安琪

[摘要]在經(jīng)歷了“非典”、甲型H1N1流感等全球性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之后，輿情引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)溝通對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要性愈加凸顯。在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中地方政府在輿情引導(dǎo)中還存在著若干問題：公共衛(wèi)生事件爆發(fā)初期輿情引導(dǎo)的滯后性;輿情衍生的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)不準(zhǔn)確;對(duì)熱點(diǎn)輿情回應(yīng)的及時(shí)性、有效性和專業(yè)性不夠完善等。這需要從不同方面提升我國地方政府在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的輿情引導(dǎo)能力，來回應(yīng)民眾的重大關(guān)切和需求，緩解民眾的恐慌情緒，提高民眾對(duì)地方政府的認(rèn)同度。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)公共衛(wèi)生事件;疫情防控;輿情引導(dǎo);風(fēng)險(xiǎn)溝通

[中圖分類號(hào)]G212 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? [文章編號(hào)]1009—0274（2020）05—0102—04

[作者簡(jiǎn)介]安琪，女，鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生。

在經(jīng)歷了“非典”、甲型H1N1流感等全球性的公共衛(wèi)生突發(fā)事件之后，輿情引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)溝通對(duì)于突發(fā)傳染病預(yù)防控制及公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重要性不斷凸現(xiàn)。1994年召開的全國思想宣傳工作會(huì)議中曾指出“正確引導(dǎo)輿論非常重要，輿論導(dǎo)向正確，人心凝聚，精神振奮;輿論導(dǎo)向失誤，后果嚴(yán)重”，這是當(dāng)時(shí)黨和國家的最高領(lǐng)導(dǎo)人首次提出“輿論引導(dǎo)”這一概念，這一思想后來被高度地概括為“以正確的輿論引導(dǎo)人”。2009年我國首次正式將“風(fēng)險(xiǎn)溝通”寫入衛(wèi)生文件，《關(guān)于做好2009年衛(wèi)生新聞宣傳工作的通知》中，提出“衛(wèi)生新聞發(fā)布要按照公開、透明、及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的原則，以理順機(jī)制、完善制度、規(guī)范工作為重點(diǎn)，加強(qiáng)危機(jī)傳播和風(fēng)險(xiǎn)溝通”[1]。2019年12月以來，全國各省市地區(qū)且以湖北省武漢市為重點(diǎn)，持續(xù)開展流感及相關(guān)疾病監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)多起病毒性肺炎病例，均診斷為病毒性肺炎。2020年1月30日晚，世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布，將2019年新型冠狀病毒（2019-nCoV）疫情列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）。作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，特別是在現(xiàn)代信息技術(shù)下，各種輿情在網(wǎng)上與網(wǎng)下互動(dòng)、疊加、交流、助推，給地方政府應(yīng)對(duì)和引導(dǎo)各種突發(fā)輿情信息能力帶來了風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中輿情引導(dǎo)能力的內(nèi)涵及特點(diǎn)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件（簡(jiǎn)稱“突發(fā)事件”），是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。突發(fā)事件發(fā)生后，國務(wù)院設(shè)立全國突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對(duì)全國突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作?！盵2] 而“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC），是WHO在IHR2005中提出的概念，指稱“通過疾病的國際傳播構(gòu)成對(duì)其他國家的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，以及可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對(duì)措施的不同尋常事件?！?。

輿論是公眾針對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)或社會(huì)問題大體一致的意見、情緒和行為意向，反映了公眾的利益訴求、信念、情感、價(jià)值觀。而輿情引導(dǎo)則是一定政黨、組織、群體、個(gè)人針對(duì)特定社會(huì)輿情，依據(jù)一定的社會(huì)意識(shí)形態(tài)來設(shè)置議題，引導(dǎo)公眾形成正確的公共利益共識(shí)、社會(huì)信念、社會(huì)情感和社會(huì)價(jià)值觀的實(shí)踐活動(dòng)。它具有鮮明的導(dǎo)向性、調(diào)控性、互動(dòng)性和藝術(shù)性。

輿情引導(dǎo)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)溝通的過程，是個(gè)體、群體以及機(jī)構(gòu)之間交換信息和看法的相互作用過程，在這個(gè)過程中主流新聞媒體掌握更加強(qiáng)大的話語權(quán)，溝通交流有利于豐富和創(chuàng)新輿情引導(dǎo)方法手段，提高輿情引導(dǎo)的能力和水平，產(chǎn)生更大的影響力，掌握更多的輿論空間，讓輿情引導(dǎo)效果最大化。主流媒體應(yīng)通過體現(xiàn)人文關(guān)懷的報(bào)道，建立公眾的好感與信任，主動(dòng)引導(dǎo)輿論，傳播積極向上的典型事跡，促進(jìn)輿論的良性發(fā)展。輿情引導(dǎo)包括三方面內(nèi)容：對(duì)當(dāng)前社會(huì)輿論的評(píng)價(jià); 對(duì)當(dāng)前社會(huì)輿論及輿論行為的引導(dǎo); 就某一社會(huì)事實(shí)制造輿論。正向輿論能夠?qū)ι鐣?huì)發(fā)展起到推動(dòng)和促進(jìn)作用，而負(fù)向輿論則對(duì)社會(huì)發(fā)展起到破壞和阻滯作用。具體來說，輿情引導(dǎo)能力包括：事發(fā)時(shí)輿情風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力;事中輿情回應(yīng)有效性;事后提升政府公信力。

二、地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中輿情引導(dǎo)能力存在的不足

新型冠狀病毒肺炎疫情作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，因其公共性、高風(fēng)險(xiǎn)性和影響的廣泛性，迅速引起社會(huì)公眾的關(guān)注與討論。由于對(duì)疾病認(rèn)識(shí)的缺失和信息傳播的不暢，引發(fā)了各種各樣的猜測(cè)、想象和隱喻，進(jìn)而衍生出各種異質(zhì)的社會(huì)熱點(diǎn)輿論。全媒體時(shí)代傳播機(jī)制的分散化，使得輿論的傳播和演變呈現(xiàn)出多向性特征。輿情的動(dòng)態(tài)演變是對(duì)政府公信力和社會(huì)治理能力的巨大考驗(yàn)。特別是突發(fā)公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的輿情往往與意識(shí)形態(tài)、社會(huì)制度、公共政策等有關(guān)，治理效能的不足將導(dǎo)致輿情失控，由此產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)將不斷升級(jí)。

（一）地方政府在新型冠狀病毒肺炎爆發(fā)初期輿情引導(dǎo)的滯后性

在此次新型冠狀病毒肺炎疫情爆發(fā)期間仍存在信息發(fā)布的滯后問題。在應(yīng)對(duì)疫情爆發(fā)引發(fā)的輿情，政府必須得看重輿情引導(dǎo)的時(shí)效性，政府應(yīng)在突發(fā)事件剛剛爆發(fā)時(shí)的關(guān)鍵時(shí)期，及時(shí)主動(dòng)的發(fā)布權(quán)威信息。在應(yīng)對(duì)輿情時(shí)，地方政府不應(yīng)以擔(dān)心突發(fā)事件信息公開會(huì)影響地方政府形象，造成負(fù)面影響為由，一拖再拖，一壓再壓進(jìn)行“瞞報(bào)”，致使把精力專注于對(duì)負(fù)面輿情的被動(dòng)應(yīng)對(duì)中，以期隨著時(shí)間的推移，待到人們的關(guān)注度降低后，再進(jìn)行處理。政府相關(guān)部門如若反應(yīng)遲緩，不能及時(shí)回應(yīng)，正面引導(dǎo)，極易使一些不實(shí)的言論迅速傳播，讓公眾對(duì)政府產(chǎn)生誤解和隔閡，使問題不斷擴(kuò)大，矛盾激化。再加上在面對(duì)公眾的質(zhì)疑時(shí)，政府個(gè)別工作人員采取層層請(qǐng)示、逐級(jí)匯報(bào)的工作方式導(dǎo)致信息公開不及時(shí)，或是以借口敷衍公眾，從而引發(fā)公眾和媒體更大的質(zhì)疑和炒作，以至引發(fā)信任危機(jī)，使政府處于被動(dòng)局面。

（二）疫情防控中政府回應(yīng)民眾輿情的關(guān)切點(diǎn)針對(duì)性不足

在此次疫情爆發(fā)初期的輿情引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)溝通的過程中，簡(jiǎn)單地用行政手段對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行干預(yù)顯然是不夠的，因而在輿情引導(dǎo)過程存在的問題與不足主要突出表現(xiàn)在重“引導(dǎo)”而輕“反映”，往往忽視社情民意和群眾呼聲，而一味片面追求“輿論一律”，結(jié)果削弱了政府和主流媒體的公信力、引導(dǎo)力。同時(shí)，輿論引導(dǎo)形式單一、枯燥呆板，不講究傳播技巧和對(duì)受眾心理的把握，容易致使輿論引導(dǎo)的效果不佳。[3]政府作為輿論的引導(dǎo)者，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件輿情之時(shí)，應(yīng)當(dāng)以平等互動(dòng)的原則來進(jìn)行輿論引導(dǎo)，理應(yīng)通過更多的對(duì)話、交流與溝通，增進(jìn)政府與公眾之間的平等互信，采取平等互動(dòng)的交流方式，使政府與公眾之間的關(guān)系更加親密，從而更有利于輿論的引導(dǎo)。因此，2020年2月10日，習(xí)近平總書記在北京調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時(shí)，強(qiáng)調(diào)“要及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，公開透明回應(yīng)群眾關(guān)切，增強(qiáng)輿情引導(dǎo)的針對(duì)性和有效性”。

（三）地方政府對(duì)輿情風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的預(yù)警監(jiān)測(cè)精準(zhǔn)度不夠

我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的輿情風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制尚不健全，輿情引導(dǎo)主體模糊，輿論管理方式過于守舊、政府官員的輿情引導(dǎo)水平有待提升，輿論引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)溝通工作機(jī)制有待改善等問題較為突出，主要表現(xiàn)在缺乏“胸懷全局、把握大勢(shì)、著眼大事”的能力，偏重于微觀上的舉措應(yīng)對(duì)，流于瑣碎、短期、功利，大多缺乏宏觀、整體和系統(tǒng)把握，輿論引導(dǎo)的原則性、系統(tǒng)性和預(yù)見性不足。[4]因目前缺乏專門機(jī)構(gòu)、專門經(jīng)費(fèi)和專門人員，對(duì)輿情引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)溝通工作研究不足，重視不夠，尤其對(duì)妥善處置突發(fā)事件中的重要性缺乏正確認(rèn)識(shí)。有關(guān)部門缺乏風(fēng)險(xiǎn)溝通意識(shí)和能力，不重視總結(jié)和探究輿情引導(dǎo)線索以及風(fēng)險(xiǎn)溝通工作的規(guī)律和方法。導(dǎo)致輿情引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)溝通工作無章可循，隨意性大，針對(duì)性不強(qiáng)，效果不明顯。[4]因此對(duì)可能引起關(guān)注的突發(fā)輿情事件，相關(guān)工作人員應(yīng)事前認(rèn)真研究，預(yù)先進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析，密切關(guān)注各種傾向性的輿情信息，跟蹤發(fā)展變化，預(yù)測(cè)走向趨勢(shì)，提出應(yīng)對(duì)措施，增強(qiáng)輿情引導(dǎo)工作的預(yù)見性。

（四）地方政府對(duì)輿情回應(yīng)的針對(duì)性、權(quán)威性和專業(yè)性不夠完善

我國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件還處于探索階段，缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急法律法規(guī)，政策法規(guī)不完善，輿論傳播缺乏法律約束。對(duì)政府的權(quán)利和義務(wù)與公民的權(quán)利和義務(wù)沒有明確的界限。一旦發(fā)生突發(fā)事件，地方政府和上級(jí)政府容易出現(xiàn)職責(zé)分工不清的問題，會(huì)導(dǎo)致一些部門相互推卸責(zé)任或不作為，影響相應(yīng)的應(yīng)急措施的落實(shí)。許多立法的內(nèi)容是抽象的，難以實(shí)施。大多數(shù)立法注重緊急狀態(tài)權(quán)力的分配，而忽視了對(duì)相關(guān)問題的限制和解決，對(duì)應(yīng)急措施的實(shí)體規(guī)定很明確，卻忽視了其進(jìn)行程序上的約束。目前我國關(guān)于突發(fā)公共事件的法律法規(guī)大都以部門規(guī)章和行政法規(guī)的形式存在，上位法律缺失，“行政”色彩鮮明，沒有建立比較協(xié)調(diào)一致的法律體系，具體規(guī)定仍有待“深化”和“細(xì)化”。[5]武漢等地的地方政府在疫情初期對(duì)隔離措施和封鎖措施還沒有清晰的概念，對(duì)采取何種措施以及采取措施的依據(jù)都沒有確切的章法，法律規(guī)范的缺席導(dǎo)致許多強(qiáng)制性限制措施需依賴行政的力量來決定和執(zhí)行。

三、提升地方政府完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件中輿情引導(dǎo)能力的路徑

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，武漢等地疫情風(fēng)險(xiǎn)溝通小組應(yīng)迅速啟動(dòng)工作機(jī)制，根據(jù)專家咨詢組的建議制定風(fēng)險(xiǎn)溝通方案，確定溝通方式、對(duì)象、內(nèi)容和時(shí)間等，及時(shí)有效地開展風(fēng)險(xiǎn)溝通，引導(dǎo)輿論，消除公眾恐慌心理，提高公眾應(yīng)對(duì)意識(shí)和能力。在遵循突發(fā)公共衛(wèi)生事件輿情引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)溝通的工作原則上應(yīng)按以下程序開展，從而在疫情防控輿情實(shí)踐中逐步完善輿情引導(dǎo)與風(fēng)險(xiǎn)防控的路徑。

首先，第一時(shí)間關(guān)注和追蹤突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的輿情風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。第一時(shí)間通過對(duì)媒體報(bào)道、互聯(lián)網(wǎng)信息、微博微信、手機(jī)短信、熱線電話等渠道的日常輿情收集以及上級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政部門及相關(guān)業(yè)務(wù)部門信息通報(bào)等渠道獲取，及時(shí)發(fā)現(xiàn)輿論苗頭性信息。密切監(jiān)測(cè)輿情，組織收集“新型冠狀病毒肺炎”事件的輿情，進(jìn)行分析、研判，及時(shí)向相關(guān)業(yè)務(wù)部門通報(bào)情況。遇重要輿情，要第一時(shí)間整理匯總，向上級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政部門、本級(jí)政府和新聞宣傳主管部門報(bào)告，為決策提供參考，與當(dāng)?shù)匦l(wèi)生計(jì)生部門及有關(guān)業(yè)務(wù)部門單位核實(shí)事件信息準(zhǔn)確性，進(jìn)一步深入了解情況。

其次，科學(xué)研判輿情風(fēng)險(xiǎn)走勢(shì)，增強(qiáng)輿情風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警準(zhǔn)確性。要持續(xù)密切關(guān)注輿情發(fā)展，初步研判事態(tài)發(fā)展，向上級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政部門、本級(jí)政府和新聞宣傳主管部門提出輿論引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)溝通建議，有針對(duì)性地做好應(yīng)對(duì)工作相關(guān)準(zhǔn)備，為進(jìn)一步應(yīng)對(duì)提供參考。并協(xié)調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)部門擬定對(duì)外應(yīng)答口徑，重大、敏感問題口徑，需經(jīng)本單位負(fù)責(zé)同志審定后方可使用。需要同相關(guān)業(yè)務(wù)部門擬定突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)宣傳方案，報(bào)送有關(guān)負(fù)責(zé)同志審定，開展相應(yīng)準(zhǔn)備工作。應(yīng)對(duì)宣傳方案經(jīng)相關(guān)負(fù)責(zé)同志同意后，迅速啟動(dòng)。按照統(tǒng)一安排，組建宣傳組，負(fù)責(zé)輿論引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)溝通的組織協(xié)調(diào)工作。根據(jù)此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展情況，與上級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政部門、本級(jí)政府和新聞宣傳主管部門保持密切聯(lián)系，積極爭(zhēng)取支持和指導(dǎo)，請(qǐng)求協(xié)助做好宣傳報(bào)道協(xié)調(diào)、輿情調(diào)控、互聯(lián)網(wǎng)信息管理等工作。

然后，增加回應(yīng)民眾關(guān)注熱點(diǎn)輿情的針對(duì)性和有效性。及時(shí)選擇以舉行新聞發(fā)布會(huì)、接受記者采訪、提供新聞稿，或運(yùn)用新媒體等形式依法依規(guī)發(fā)布首次信息。充分調(diào)動(dòng)專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者積極性，協(xié)調(diào)聯(lián)系專家參與信息發(fā)布。首次信息發(fā)布內(nèi)容應(yīng)按照早講事實(shí)、重講態(tài)度、慎講結(jié)論，真誠坦率，不回避問題的原則。實(shí)時(shí)收集媒體和公眾普遍關(guān)心的問題、存在的誤解質(zhì)疑等，及時(shí)回應(yīng)，解疑釋惑。針對(duì)不實(shí)傳言，選擇適宜的信息發(fā)布平臺(tái)，迅速發(fā)布權(quán)威信息，公開澄清事實(shí)，消除不良影響，防止不實(shí)傳言擴(kuò)散。主動(dòng)設(shè)置議程，組織策劃媒體采訪、專題節(jié)（欄）目、現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)、網(wǎng)站專題、開發(fā)制作傳播材料等，以公眾喜聞樂見的形式，著重傳播相關(guān)科普知識(shí)和技能，提升公眾和媒體健康素養(yǎng)水平。

最后，通過輿情引導(dǎo)消除民眾的恐慌情緒，提升地方政府的公信力。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件輿論引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)溝通工作結(jié)束后，應(yīng)立即分析事件產(chǎn)生原因，傳播擴(kuò)散途徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出工作改進(jìn)措施和建議，報(bào)送本部門本單位負(fù)責(zé)同志審閱。并按照相關(guān)要求對(duì)工作材料進(jìn)行整理歸檔。重大典型事件應(yīng)當(dāng)制作案例，為之后類似事件處理提供參考，為盡快統(tǒng)一應(yīng)急法律法規(guī)、完善相關(guān)政策法規(guī)、加強(qiáng)輿論傳播的法律約束，為逐步提升風(fēng)險(xiǎn)溝通能力和健全突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制以及完善對(duì)突發(fā)公共事件的輿論預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制等提供實(shí)踐依據(jù)，從而切實(shí)提升地方政府的輿情引導(dǎo)能力。

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責(zé)任編輯：姚普佼