高戩

[摘要]通說(shuō)認(rèn)為信訪行為不屬于行政訴訟的受案范圍，但是中國(guó)行政審判案例第123號(hào)指出，若行政機(jī)關(guān)以信訪答復(fù)意見(jiàn)的形式實(shí)施行政管理行為，且這種行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，則該行為屬于行政訴訟的受案范圍。在裁判規(guī)則上，123號(hào)案例提出了主體、內(nèi)容、結(jié)果、法律依據(jù)和相對(duì)人的申請(qǐng)事項(xiàng)五項(xiàng)要件，作為信訪處理行為可訴性的審查要件。對(duì)這一解釋論作體系整合后，內(nèi)容和結(jié)果兩項(xiàng)要件，成為判斷可訴信訪行為的兩大根本標(biāo)準(zhǔn)，其理論基礎(chǔ)分別來(lái)源于行政處分性理論中的公權(quán)力性要件和法律效果要件。對(duì)信訪中可能出現(xiàn)的重復(fù)處理行為、內(nèi)部監(jiān)督行為和純粹的信訪行為等行為，也應(yīng)以兩大判斷標(biāo)準(zhǔn)加以審查，容有可訴的例外。

[關(guān)鍵詞]信訪;行政審判案例;行政訴訟;受案范圍

[中圖分類號(hào)]D925.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? [文章編號(hào)]1009—0274（2020）05—0080—10

[作者簡(jiǎn)介]高戩，華東政法大學(xué)法律學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2018級(jí)碩士研究生。

一、問(wèn)題的提出

關(guān)于信訪辦理意見(jiàn)等涉及信訪的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，始終存在爭(zhēng)議。1直至2005年12月，最高人民法院以批復(fù)的形式，宣布信訪處理行為不屬于行政訴訟的受案范圍，以解決信訪處理行為的可訴性問(wèn)題。2

但是，爭(zhēng)議并未就此平息，雖然多數(shù)法院在面對(duì)這種以信訪處理行為作為訴訟對(duì)象的訴訟時(shí)，都會(huì)以最高人民法院的《答復(fù)意見(jiàn)》為依據(jù)直接駁回當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。但是實(shí)務(wù)中也有突破性的案例出現(xiàn)，比如2015年的馬恩本訴黑龍江省嫩江縣人民政府不履行法定職責(zé)案，最高人民法院就認(rèn)為：“黑河市政府的信訪復(fù)核意見(jiàn)，是對(duì)馬恩本申訴事項(xiàng)作出的新的處理，對(duì)馬恩本的權(quán)利義務(wù)作出了新的安排，已經(jīng)對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了新的實(shí)際影響，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍?！?

有學(xué)者認(rèn)為，僅從性質(zhì)上看，行政信訪事項(xiàng)的處理決定似乎可以被歸入行政行為的范疇，所以應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍。4也有學(xué)者從可復(fù)議性的角度來(lái)論述信訪處理行為的救濟(jì)途徑，并認(rèn)為只有當(dāng)信訪處理行為屬于具有可決定性并且對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響的具體行政行為，才具有可復(fù)議性。1可見(jiàn)無(wú)論是對(duì)司法實(shí)踐的指導(dǎo)還是與學(xué)術(shù)理論的銜接，信訪行為的可訴性問(wèn)題，依然存在解釋論上的體系探究空間。

中國(guó)行政審判案例第123號(hào)案例，即張真常訴江西省定南縣巋美山鎮(zhèn)人民政府信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)案（以下簡(jiǎn)稱123號(hào)案例），提出了“主體”“內(nèi)容”“結(jié)果”“所引用法律依據(jù)”“相對(duì)人信訪申請(qǐng)事項(xiàng)”的行政訴訟受案范圍審查五要件。2最高人民法院試圖以典型案例的方式，揭開(kāi)信訪答復(fù)等信訪行為的面紗，提出五大要件以供下級(jí)法院在審理類似案件時(shí)參考適用，這對(duì)“同案同判”，提升司法的公信力和法律的安定性具有重大意義。3但是，如果以行政行為4的理論體系來(lái)審視最高人民法院的“五要件”標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中部分要件對(duì)于性質(zhì)判定并不具有實(shí)質(zhì)影響。應(yīng)當(dāng)首先厘清不同判斷要件的性質(zhì)和功能，區(qū)分對(duì)系爭(zhēng)行為的定性有實(shí)質(zhì)影響的決定性要件和沒(méi)有實(shí)質(zhì)影響的輔助性要件，并在此基礎(chǔ)上對(duì)判斷要件作精準(zhǔn)細(xì)化，以切實(shí)減輕法院審查信訪行為可訴性的難度。

二、123號(hào)案例評(píng)釋：“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)的提出

（一）案情及其裁判

張真常與第三人因山林權(quán)歸屬產(chǎn)生糾紛，在經(jīng)村干部多次調(diào)解無(wú)效的情況下，向定南縣巋美山鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱“巋美山鎮(zhèn)政府”）提出了書(shū)面調(diào)處申請(qǐng)。巋美山鎮(zhèn)政府經(jīng)過(guò)實(shí)地勘察并結(jié)合實(shí)際情況，通過(guò)巋府發(fā)﹝2009﹞46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)確認(rèn)了爭(zhēng)議山場(chǎng)為第三人所有。

張真常不服，經(jīng)復(fù)議后，以巋美山鎮(zhèn)政府為被告，向定南縣人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷巋府發(fā)﹝2009﹞46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)。

本案存在兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，其一，被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的信訪答復(fù)意見(jiàn)書(shū)是否屬于行政訴訟的受案范圍;其二，巋府發(fā)﹝2009﹞46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)是否具備合法性。

原審法院認(rèn)為，調(diào)處山林權(quán)屬糾紛應(yīng)當(dāng)根據(jù)《江西省山林權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》的規(guī)定進(jìn)行，但本案被告巋美山鎮(zhèn)政府在調(diào)處原告與第三人的山林權(quán)屬糾紛時(shí)，既沒(méi)有組織爭(zhēng)議雙方進(jìn)行調(diào)解，也沒(méi)有正確適用法律法規(guī)，屬于程序不合法、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，判決撤銷被告巋美山鎮(zhèn)政府所作的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)。

從本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)可以看出，明確巋美山鎮(zhèn)政府作出的信訪答復(fù)意見(jiàn)是否屬于行政訴訟受案范圍，是判斷其是否具備合法性的前提。但是本案審理法院并沒(méi)有就受案范圍問(wèn)題進(jìn)行論述，而直接審查了信訪辦理意見(jiàn)書(shū)的合法性，并以適用法律錯(cuò)誤、證據(jù)不足等理由認(rèn)定該信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)違法并予以撤銷。

雖然原審法院沒(méi)有就受案范圍問(wèn)題作出直接論述，但是從本案判決書(shū)中的若干細(xì)節(jié)，如“被告的具體行政行為屬主要證據(jù)不足”，可以看出法院認(rèn)為巋美山鎮(zhèn)政府作出的巋府發(fā)﹝2009﹞46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)的行為，屬于具體行政行為，從而認(rèn)定其屬于行政訴訟的受案范圍而予以實(shí)體裁判。

針對(duì)123號(hào)案例，原審法院產(chǎn)生了兩種不同的意見(jiàn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的行為屬于信訪答復(fù)行為，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》）第1條第2款第9項(xiàng)的規(guī)定和《答復(fù)意見(jiàn)》，可以判斷其不屬于行政訴訟的受案范圍。而應(yīng)當(dāng)適用《信訪條例》第34條和第35條的規(guī)定，如果當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信訪答復(fù)意見(jiàn)不服，應(yīng)當(dāng)依法向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)查，若對(duì)復(fù)查意見(jiàn)依然不服的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核，而不能向法院提起行政訴訟。1

與之相對(duì)，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，被告巋美山鎮(zhèn)政府發(fā)布的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)屬于行政訴訟的受案范圍。因?yàn)楸桓媸窃谝孕旁L答復(fù)的形式履行其山林權(quán)屬確認(rèn)的行政管理職責(zé)，所以本質(zhì)上依然是一種行政行為。信訪答復(fù)只是其外在表現(xiàn)形式，該行為已經(jīng)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，所以該系爭(zhēng)行為應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍。

持“系爭(zhēng)行為不屬于行政訴訟的受案范圍”觀點(diǎn)的一方認(rèn)為，因?yàn)楸桓鎺h美山鎮(zhèn)政府作出的是一個(gè)信訪答復(fù)的行為，故直接依據(jù)《信訪條例》相關(guān)條款即可直接認(rèn)定其不屬于行政訴訟的受案范圍。如果這種思路得到肯定和推廣，無(wú)異于為行政機(jī)關(guān)開(kāi)辟了一個(gè)可以規(guī)避受訴風(fēng)險(xiǎn)的途徑——無(wú)論當(dāng)事人提出的是請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行自己行政管理職權(quán)的主張的，還是請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)作出信訪答復(fù)的主張，行政機(jī)關(guān)只要回復(fù)以信訪答復(fù)意見(jiàn)書(shū)，即可以直接進(jìn)入信訪答復(fù)的救濟(jì)途徑，從而免于受到行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

相反，持“系爭(zhēng)行為屬于行政訴訟的受案范圍”觀點(diǎn)的一方認(rèn)為，法院不應(yīng)該僅僅依據(jù)信訪答復(fù)行為的外在形式，而直接否定信訪答復(fù)意見(jiàn)書(shū)的可訴性，所有系爭(zhēng)行為，無(wú)論其外在形式如何，都應(yīng)當(dāng)對(duì)該行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。如果一種行為本質(zhì)上是行使行政管理職權(quán)的行為，則這種行為就屬于行政行為，即使這種行為的表現(xiàn)為信訪答復(fù)，只要這種行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，那么其自然應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟受案范圍。在123號(hào)案例中，被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的行為，形式上雖然是一個(gè)信訪答復(fù)行為，但是其實(shí)質(zhì)上是一個(gè)通過(guò)信訪答復(fù)意見(jiàn)書(shū)的方式處理糾紛雙方山林權(quán)屬爭(zhēng)議的行為，是典型的行政管理行為，依據(jù)《行政訴訟法》第12條第1款第4項(xiàng)的規(guī)定，該行為應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍。

這種思路是“直接面對(duì)法律概念進(jìn)行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)”2，是一種實(shí)質(zhì)主義的審查方法——法院在判斷系爭(zhēng)行為是否屬于行政訴訟受案范圍時(shí)，“不再以形式作為標(biāo)準(zhǔn)判斷，而是看其內(nèi)容，從權(quán)利義務(wù)的角度進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷”3，也就是通過(guò)判斷系爭(zhēng)行為是否對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，來(lái)判斷其是否屬于行政訴訟的受案范圍。

最高人民法院在123號(hào)案例后的評(píng)析中指出，存在部分行政機(jī)關(guān)通過(guò)信訪答復(fù)意見(jiàn)書(shū)的形式，實(shí)施行政管理職權(quán)的情況。這種情況下，雖然系爭(zhēng)行為是信訪答復(fù)意見(jiàn)，但是對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，所以法院應(yīng)當(dāng)對(duì)信訪答復(fù)意見(jiàn)書(shū)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，“揭開(kāi)信訪答復(fù)的面紗”——深入到信訪答復(fù)意見(jiàn)書(shū)的內(nèi)部去判斷其到底屬于可訴的行政行為還是純粹的、不屬于行政訴訟受案范圍的信訪行為。

（二）判例評(píng)釋：“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)的提出

合議庭最終采用了第二種意見(jiàn)，即認(rèn)為被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的信訪答復(fù)意見(jiàn)本質(zhì)上屬于行政行為，屬于行政訴訟的受案范圍。

并且，最高人民法院還提出了五項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，分別是針對(duì)“主體”的審查、針對(duì)“內(nèi)容”的審查、針對(duì)“結(jié)果”的審查、針對(duì)“所引用法律依據(jù)”的審查、針對(duì)“相對(duì)人信訪事項(xiàng)”的審查。如果系爭(zhēng)的信訪行為符合以上五項(xiàng)審查要件，則屬于行政訴訟受案范圍，法院應(yīng)當(dāng)受理并作出實(shí)體判決。4

1. 對(duì)主體的審查。最高人民法院在123號(hào)案例的案例評(píng)析中指出，“作出可訴信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)的主體必須是具有國(guó)家行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。”1

換言之，唯有特定的主體侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，才具有行政法意義上的可訴性。反之，特定主體范圍之外的主體侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)通過(guò)民事訴訟、刑事訴訟或者其他法定救濟(jì)途徑主張救濟(jì)。2言下之意，如果系爭(zhēng)行為屬于行政訴訟的受案范圍，作出該行為的主體必須是一個(gè)具有行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)或組織。而在123號(hào)案例中，被告巋美山鎮(zhèn)政府，正屬于對(duì)公民之間的山林權(quán)屬糾紛具有行政行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

2. 對(duì)內(nèi)容的審查?！翱稍V的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)的內(nèi)容必須與國(guó)家行政管理職權(quán)的行使有關(guān)，純粹按照《信訪條例》的規(guī)定處理信訪事項(xiàng)的內(nèi)容不具有可訴性?！?

屬于行政訴訟受案范圍的信訪答復(fù)意見(jiàn)之所以可以被納入行政訴訟的范疇，關(guān)鍵在于其本質(zhì)上屬于行政行為，從而使其能跳脫出《信訪條例》第34條和第35條的束縛，進(jìn)入行政訴訟的救濟(jì)途徑。反之，如果該系爭(zhēng)行為并不存在行政管理職權(quán)的運(yùn)用，而純粹是行政機(jī)關(guān)履行其信訪職能的信訪答復(fù)行為，則不屬于行政訴訟的受案范圍。123號(hào)案例中，被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的系爭(zhēng)行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容并不是針對(duì)信訪人提出的信訪請(qǐng)求的答復(fù)，而是行使調(diào)處公民間山林權(quán)屬糾紛的行政管理職權(quán)的行為。

3. 對(duì)結(jié)果的審查?！疤幚斫Y(jié)果是否對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響是判斷系爭(zhēng)行為可訴性的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，可訴信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)直接涉及當(dāng)事人的具體權(quán)利義務(wù)，且對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，不對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的不具有可訴性?！?本案中，雖然被告巋美山鎮(zhèn)政府形式上作出的是信訪辦理意見(jiàn)書(shū)，但是從實(shí)際結(jié)果上看，正是因?yàn)槠渥鞒龅男旁L答復(fù)意見(jiàn)，將爭(zhēng)議山林確權(quán)給了第三人，從而導(dǎo)致原告張真常的權(quán)益受到直接損害。這種行為完全具備了規(guī)制的目的性，該行為所導(dǎo)致的法律后果也已具備對(duì)外性和直接性。5與不涉及當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)調(diào)整的純粹的信訪行完全不同。

有學(xué)者曾依據(jù)2007年最高人民法院公布的“楊一民訴成都市人民政府其他行政糾紛案”6的裁判要旨指出，判斷信訪答復(fù)意見(jiàn)的可復(fù)議性或者可訴性需要考慮其是否“對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的法律效果”。7這與最高人民法院在123號(hào)案例中給出的針對(duì)結(jié)果要件進(jìn)行審查的觀點(diǎn)不謀而合。在最新的司法實(shí)踐中，也可以發(fā)現(xiàn)類似的觀點(diǎn)，例如在林福仙訴浙江省臺(tái)州市黃巖區(qū)人民政府行政復(fù)議案中，最高人民法院認(rèn)為：“由于涉案信訪事項(xiàng)告知書(shū)未創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)”，從而原審法院駁回當(dāng)事人起訴的裁定并無(wú)不當(dāng)。8另外，在徐德富訴被申請(qǐng)人江蘇省人民政府不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定案中，最高人民法院同樣認(rèn)為：“針對(duì)徐德富信訪事項(xiàng)的答復(fù)意見(jiàn)，對(duì)其行政法上的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)際影響，明顯不屬于行政復(fù)議的受理范圍及行政訴訟的受案范圍”。9可見(jiàn)，結(jié)果要件已經(jīng)成為法院審查信訪行為是否屬于行政訴訟受案范圍的重要審查標(biāo)準(zhǔn)。

4.對(duì)引用法律依據(jù)的審查?！翱稍V信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)所引用的應(yīng)當(dāng)是特定行政管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)或者規(guī)章，而不是《信訪條例》的規(guī)定。”1

言下之意，如果行政機(jī)關(guān)僅僅依據(jù)《信訪條例》作出信訪答復(fù)意見(jiàn)，則通常不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，因此不應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍。在123號(hào)案例中，被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的信訪答復(fù)意見(jiàn)書(shū)中的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的法律依據(jù)是《贛州市林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作答疑》，而非《信訪條例》，原審法院也正是以此，作為認(rèn)定被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的行為屬于行政訴訟受案范圍的信訪行為的佐證。

5. 對(duì)相對(duì)人信訪事項(xiàng)的審查?！胺ㄔ盒枰獙彶橄鄬?duì)人提出的申請(qǐng)事項(xiàng)是要求履行行政管理職責(zé)，還是要求履行辦理信訪事項(xiàng)的職責(zé)，而后者應(yīng)當(dāng)被排除在受案范圍之外?！?

123號(hào)案例中，原告張真常最初向被告巋美山鎮(zhèn)政府提出的是“調(diào)處申請(qǐng)”，要求被告巋美山鎮(zhèn)政府依職權(quán)作出一個(gè)針對(duì)爭(zhēng)議山林權(quán)的行政確權(quán)行為，而非“信訪請(qǐng)求”。

三、對(duì)“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)的體系反思

最高人民法院雖然在123號(hào)案例的評(píng)析中給出了針對(duì)可訴信訪答復(fù)的審查標(biāo)準(zhǔn)，即“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)。但是任何理論或觀點(diǎn)都應(yīng)當(dāng)接受既有體系的檢驗(yàn)，所以對(duì)最高人民法院提出的“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)，首先應(yīng)當(dāng)確定一套較為成熟且具有說(shuō)服力的審視體系，然后將“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)置入既有的體系之中進(jìn)行體系反思。如此才能明晰不同要件所依據(jù)的理論基礎(chǔ)，從而識(shí)別不同要件的必要性及重要性，刪去對(duì)可訴性不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的非決定性要件，留下真正具有決定性的要件并加以闡明。

（一）行政訴訟受案范圍解釋論的體系框架

最高人民法院于123號(hào)案例提出的“五要件”審查體系，目的在于解決何種條件下的“信訪答復(fù)意見(jiàn)”屬于行政訴訟的受案范圍這一問(wèn)題。這其中其實(shí)包含了兩層問(wèn)題。第一層是對(duì)系爭(zhēng)行為的性質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題，即系爭(zhēng)行為是否屬于行政行為;第二層才是該行政行為（如果成立并生效的話）是否屬于行政訴訟受案范圍的問(wèn)題。

傳統(tǒng)理論對(duì)行政訴訟受案范圍的解釋方法是一種列舉主義的解釋論，在這種解釋論下，法官在審查系爭(zhēng)行為的可訴性時(shí)，只需要對(duì)《行政訴訟法》第12條進(jìn)行逐一的適用即可，系爭(zhēng)行為本身的性質(zhì)判斷對(duì)于該行為是否屬于行政訴訟受案范圍的確認(rèn)并無(wú)意義。但是，隨著現(xiàn)實(shí)中系爭(zhēng)行為的樣態(tài)趨于復(fù)雜多變，傳統(tǒng)的列舉主義的解釋論越來(lái)越無(wú)法周延地解決可訴性問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，防止行政的恣意，行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大是必然趨勢(shì)。在這種理念之下，概括主義的解釋論逐漸成為主流趨勢(shì)。在概括主義的受案范圍的解釋論下，系爭(zhēng)行為本身的性質(zhì)問(wèn)題和該行為是否屬于行政訴訟的受案范圍問(wèn)題，逐漸趨于融合。即如果能夠確認(rèn)系爭(zhēng)行為屬于行政行為，那么就可以作出其屬于行政訴訟受案范圍的結(jié)論。3

基于概括主義的受案范圍解釋論，應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟受案范圍的系爭(zhēng)行為只需要滿足兩大條件即可。其一，系爭(zhēng)行為本身的性質(zhì)屬于行政行為，其二，該系爭(zhēng)行為不屬于被《行政訴訟法》第13條及其相關(guān)司法解釋所明文排除的不屬于行政訴訟受案范圍的情況。4因此，認(rèn)定系爭(zhēng)行為是否屬于行政行為就成為判斷系爭(zhēng)行為是否屬于行政訴訟受案范圍的重要指標(biāo)。

而針對(duì)具有可訴性的行政行為的判斷方式，在日本法中有更加詳盡而精辟的論述。在日本行政法中，系爭(zhēng)行為的可訴性的判斷要件被總結(jié)為訴的利益5，或者“訴訟要件”。具體包括“行政處分性要件”、“狹義上的訴之利益要件”和“原告適格要件”。6因?yàn)?23號(hào)案例并不涉及對(duì)訴之利益和當(dāng)事人適格問(wèn)題的爭(zhēng)議，所以本文不再贅述。本文需要討論的內(nèi)容僅限于“行政處分性要件”。

行政處分性要件是判斷系爭(zhēng)行為本身性質(zhì)的要件，即判斷系爭(zhēng)行為是否屬于行政行為的要件。其具體內(nèi)涵又包括“公權(quán)力性要件”和“法律效果要件”。1

其中，對(duì)于公權(quán)力性要件的判斷，從形式上看，要求系爭(zhēng)行為由作為公權(quán)力主體的國(guó)家或者公共團(tuán)體基于法律而實(shí)施2。從實(shí)質(zhì)上看，其要求系爭(zhēng)行為必須具有“公定力”，即一旦該行為作出，公民對(duì)該行為便不能主張不服，而只能通過(guò)法定的撤銷程序來(lái)爭(zhēng)議具有公定力的行政處分。3所以在判斷系爭(zhēng)行為是否符合公權(quán)力性要件時(shí)，應(yīng)當(dāng)考察該行為作出的實(shí)體法依據(jù)，分析該實(shí)體法的立法者的立法意圖是否包括將該行為納入撤銷程序的排他性管轄，如果包括，則該行為有公定力，也就符合了公權(quán)力性要件。

對(duì)于法律效果要件的判斷則相對(duì)簡(jiǎn)單。但應(yīng)當(dāng)注意的是，這里的法律效果通常屬于“不利益法律效果”，包括對(duì)相對(duì)人權(quán)利的限制和剝奪以及對(duì)相對(duì)人義務(wù)的課予。4123號(hào)案例中就涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的山林權(quán)屬的確認(rèn)的行為，一旦行政機(jī)關(guān)作出確認(rèn)或者不確認(rèn)的決定，山林權(quán)屬原本所具有的不確定狀態(tài)，就會(huì)被確定的法律狀態(tài)所取代，從而必然會(huì)對(duì)相對(duì)人的法律權(quán)利造成實(shí)際上的影響，對(duì)于“失去”山林權(quán)的當(dāng)事人或者第三人而言，就屬于不利益的法律效果。此外，該系爭(zhēng)行為必須“以直接產(chǎn)生特定的法律效果為目的”5，換言之，這種法律效果應(yīng)當(dāng)是對(duì)外直接產(chǎn)生的，才符合該法律效果要件。

綜上所述，判定系爭(zhēng)行為是否屬于行政行為的決定性要件可以被總結(jié)為公權(quán)力性要件和法律效果要件。雖然當(dāng)前國(guó)內(nèi)并沒(méi)有形成穩(wěn)定而統(tǒng)一的關(guān)于認(rèn)定行政行為的要件，但是將公權(quán)力要件和法律效果要件作為核心的決定性要件來(lái)看待這種觀點(diǎn)，是存在共同認(rèn)識(shí)的。6

（二）主體要件不能決定系爭(zhēng)行為的可訴性

以上述的行政處分性理論來(lái)審視最高人民法院提出的“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)五要件中的主體要件實(shí)際上并不屬于決定性要件。

具有信訪處理職能的機(jī)關(guān)有二，其一，各級(jí)人民政府下屬的專門負(fù)責(zé)信訪事務(wù)的信訪工作機(jī)構(gòu)，從組織法的角度看，其屬于綜合協(xié)調(diào)部門，并不具有處理具體行政管理事務(wù)的行政職權(quán)7，其職責(zé)限于對(duì)信訪事項(xiàng)作出程序性的處理和監(jiān)督，故其作出的信訪處理行為在通常情況下，不能構(gòu)成行政行為。但需要特別關(guān)注的是，在實(shí)際生活中，信訪工作機(jī)構(gòu)通常是以本級(jí)人民政府的名義作出信訪處理意見(jiàn)8。所以，雖然其并不具備行政管理職權(quán)，客觀上卻可能導(dǎo)致當(dāng)事人實(shí)際權(quán)利受到侵害的后果，此時(shí)，信訪工作機(jī)構(gòu)的行為，本質(zhì)上就成為一種“種類越權(quán)”的違法行政行為，從而符合法律效果要件。所以由該信訪工作機(jī)構(gòu)作出的信訪處理意見(jiàn)，屬于行政訴訟的受案范圍。只是信訪工作機(jī)構(gòu)本身不屬于具有獨(dú)立承擔(dān)法律后果的行政主體，所以無(wú)法成為適格被告。該項(xiàng)行政訴訟的適格被告是信訪工作機(jī)構(gòu)所屬的同級(jí)人民政府。其二，各級(jí)政府的工作部門，其本身就是典型的行政機(jī)關(guān)，如果行政機(jī)關(guān)在信訪處理中混雜行政管理職權(quán)的行使，無(wú)論是幅度越權(quán)還是種類越權(quán)，只要處理結(jié)果客觀上影響了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，就符合法律效果要件，屬于行政訴訟的受案范圍。

綜上所述，作出信訪處理意見(jiàn)的主體形式為何，對(duì)系爭(zhēng)行為是否屬于行政行為，是否屬于行政訴訟的受案范圍問(wèn)題的判斷，不產(chǎn)生決定性影響。

（三）內(nèi)容要件和結(jié)果要件是決定性要件

對(duì)內(nèi)容要件的審查的目的實(shí)際是為了判斷系爭(zhēng)行為是否涉及國(guó)家公權(quán)力的行使。言下之意，不論運(yùn)用該公權(quán)力的具體方式為何，原則上只要涉及國(guó)家公權(quán)力行使的行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，受到司法的監(jiān)督。這種觀念也是重新審視非典型的系爭(zhēng)行為1是否屬于行政訴訟受案范圍的前提。

所以對(duì)于內(nèi)容要件，其實(shí)際上對(duì)應(yīng)了行政處分性理論中的“公權(quán)力性要件”。而對(duì)結(jié)果要件的審查之目的也在于對(duì)系爭(zhēng)行為是否符合“法律效果要件”進(jìn)行判斷。

所以，在最高人民法院的五要件中，對(duì)系爭(zhēng)行為的性質(zhì)，即系爭(zhēng)行為是否屬于行政訴訟受案范圍的問(wèn)題具有決定性影響的實(shí)質(zhì)要件，只有內(nèi)容要件和結(jié)果要件二項(xiàng)。而這兩項(xiàng)要件背后所立足的理論基礎(chǔ)，分別是行政處分性理論中的“公權(quán)力性要件”和“法律效果要件”。采用公權(quán)力性要件和法律效果要件的概念，更能直接體現(xiàn)出該要件的設(shè)立目的，有利于法院對(duì)審查對(duì)象的明確。

（四）法律依據(jù)要件和相對(duì)人信訪事項(xiàng)要件是輔助性要件

最高人民法院的“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)中，還提到法律依據(jù)要件和相對(duì)人信訪事項(xiàng)要件。但其二者的有無(wú)或者變動(dòng)，并不會(huì)對(duì)系爭(zhēng)行為本身的性質(zhì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，所以也無(wú)法決定其是否屬于行政訴訟的受案范圍。所以，法律依據(jù)要件和相對(duì)人信訪事項(xiàng)要件，并不屬于決定性要件，而只是幫助法官更有效地判斷系爭(zhēng)行為可訴性的輔助性要件。此二項(xiàng)要件的意義僅存在于法院審查的技術(shù)層面——如果系爭(zhēng)行為是以信訪答復(fù)意見(jiàn)書(shū)等形式作出的，但是行為主體又并未適用《信訪條例》中的條款，或者系爭(zhēng)行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的依據(jù)并非《信訪條例》，而是其他具體行政管理領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)。又或者法院在審查系爭(zhēng)行為時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人最初提出的是一個(gè)請(qǐng)求被告行政機(jī)關(guān)履行自身行政管理職責(zé)的主張，而行政機(jī)關(guān)卻對(duì)此作出了一個(gè)信訪答復(fù)意見(jiàn)，那么此時(shí)審理法院應(yīng)當(dāng)特別注意識(shí)別該系爭(zhēng)行為是否是一個(gè)披著信訪答復(fù)外衣的行政行為。

綜上所述，判斷涉訪行為是否是以信訪之名實(shí)施行政行為，即是否屬于行政訴訟的受案范圍，決定性要件是公權(quán)力性要件和法律效果要件，此兩項(xiàng)要件直接決定系爭(zhēng)行為的性質(zhì)，而法律依據(jù)要件和相對(duì)人信訪事項(xiàng)要件是輔助性要件，對(duì)系爭(zhēng)行為的性質(zhì)不產(chǎn)生決定影響。

四、特定信訪行為的可訴例外

有學(xué)者曾以信訪活動(dòng)本身的類型為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，論證不同場(chǎng)景下的信訪行為的可訴性。2但是信訪制度作為一種救濟(jì)制度，和行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑之間的關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)。實(shí)際案件中的具體情況更是復(fù)雜瑣碎，真正做到嚴(yán)格區(qū)分并不容易。

但是無(wú)論法院通過(guò)何種方式認(rèn)定信訪行為的可訴性，最終都需要將具體法律條款的適用落實(shí)到裁判文書(shū)中。所以本文以《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款中不同項(xiàng)作為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)，以解構(gòu)法院面對(duì)的需要判斷其可訴性的信訪行為。

（一）重復(fù)處理行為的可訴例外

《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第4項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。

行政行為生效后便會(huì)產(chǎn)生拘束性的法律效果，針對(duì)不同的對(duì)象，這種拘束效果的具體表現(xiàn)形式也不相同。對(duì)于作出行政行為之外的其他行政機(jī)關(guān)而言，這種拘束效果被稱為構(gòu)成要件效力。3除非是對(duì)該生效行政行為具有監(jiān)督職責(zé)的復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院，否則對(duì)于該生效行政行為中確認(rèn)的事實(shí)要件及其在法律上的存在，應(yīng)當(dāng)予以尊重，并作為自身決定的基礎(chǔ)。1而其他行政機(jī)關(guān)對(duì)生效行政行為的構(gòu)成要件效力不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性突破的行為，就屬于重復(fù)處理行為。

在現(xiàn)實(shí)生活中，存在一部分信訪人將已經(jīng)依法生效的行政行為通過(guò)訴諸信訪的方式，請(qǐng)求信訪機(jī)關(guān)重新確認(rèn)自己（已被確認(rèn)）的權(quán)利義務(wù)，或者通過(guò)信訪的方式，到達(dá)重新計(jì)算行政行為訴訟期限的目的。如果當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)提出的信訪申請(qǐng)事項(xiàng)的內(nèi)容，是針對(duì)已經(jīng)生效的行政行為的效力進(jìn)行變更、撤銷或者廢止的請(qǐng)求，此時(shí)，行政機(jī)關(guān)以信訪答復(fù)意見(jiàn)的形式對(duì)該請(qǐng)求作出拒絕答復(fù)的決定，或者作出重申系爭(zhēng)行政行為原有效力的答復(fù)，該信訪處理行為就屬于重復(fù)處理行為。例如在黃學(xué)林訴中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)四川監(jiān)管局、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)德陽(yáng)銀保監(jiān)分局不履行法定職責(zé)案中，最高人民法院認(rèn)為：“本案中，黃學(xué)林對(duì)中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)德陽(yáng)銀保監(jiān)分局、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)四川監(jiān)管局、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)所作信訪答復(fù)意見(jiàn)、信訪復(fù)查意見(jiàn)、信訪復(fù)核意見(jiàn)處理結(jié)果不服，進(jìn)而提起本案履行法定職責(zé)之訴，訴請(qǐng)責(zé)令三行政機(jī)關(guān)將石信才移送公安、檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，將信用社相關(guān)責(zé)任人員移送司法機(jī)關(guān)并對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處罰，其實(shí)質(zhì)是對(duì)三行政機(jī)關(guān)的重復(fù)處理結(jié)果不服提起的行政訴訟，明顯不屬于人民法院行政訴訟受案范圍?！?可見(jiàn)，重復(fù)處理行為只是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的、已經(jīng)生效的行政行為的效力的二次重申，不符合法律效果要件，故通常不屬于行政訴訟的受案范圍。

另外，法院在判斷重復(fù)處理行為時(shí)，需要注意識(shí)別作出系爭(zhēng)行為（潛在的重復(fù)處理行為）的行政機(jī)關(guān)是否屬于對(duì)原行政行為具有監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)。如果具有監(jiān)督職能，那么即使該行政機(jī)關(guān)維持了原行政行為，也不能被簡(jiǎn)單認(rèn)定為重復(fù)處理行為。

（二）內(nèi)部監(jiān)督行為的可訴例外

《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第8項(xiàng)規(guī)定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的聽(tīng)取報(bào)告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。

《信訪條例》第36條規(guī)定了信訪督辦制度，是指政府信訪工作機(jī)構(gòu)或者受理信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)，為使信訪事項(xiàng)得到及時(shí)、依法、妥善的處理，依法對(duì)同級(jí)政府工作部門和下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)、執(zhí)行信訪決定的情況予以督促檢察的行為。3例如在王國(guó)慶等訴自然資源部不履行法定職責(zé)案中，最高人民法院認(rèn)為：“本案中，王國(guó)慶等11人認(rèn)為自然資源部未就其申請(qǐng)事項(xiàng)予以處理而提起本案訴訟，但從其申請(qǐng)內(nèi)容上看，實(shí)質(zhì)上是要求自然資源部基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系而對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督行為，根據(jù)《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第8項(xiàng)之規(guī)定，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！?督辦行為從性質(zhì)上看，屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，是信訪機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系而對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督行為。信訪機(jī)關(guān)的督辦行為本身并不涉及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)的調(diào)整，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)可能產(chǎn)生實(shí)際影響的，其實(shí)是受信訪工作機(jī)構(gòu)督辦的，政府工作部門和下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政管理行為。所以，督辦行為并不符合法律效果要件，不屬于行政訴訟的受案范圍。

但是如果上級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施這種內(nèi)部監(jiān)督行為時(shí)，跨越內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的界限，而向下級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出變更生效行政行為的命令，或者直接變更、撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，則屬于對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了新的安排，符合法律效果要件，屬于行政訴訟的受案范圍。2017年8月31日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》第12條中即規(guī)定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督行為，如果設(shè)置了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)或者對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，法院應(yīng)當(dāng)予以立案。1

（三）純粹信訪行為的可訴例外

《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第9項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)等行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。該條款的適用應(yīng)當(dāng)結(jié)合《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第10項(xiàng)的規(guī)定一同理解。

司法解釋之所以將行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)等行為排除于行政訴訟的受案范圍，是因?yàn)橐陨闲袨椴簧婕皩?duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的調(diào)整，不符合法律效果要件。換言之，第9項(xiàng)的內(nèi)容，其實(shí)是作為兜底條款的第10項(xiàng)中的“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”在信訪領(lǐng)域內(nèi)的具體表現(xiàn)。

對(duì)信訪事項(xiàng)的登記行為、對(duì)信訪事項(xiàng)的審查及決定是否受理的行為、對(duì)群眾反應(yīng)情況、提出建議和意見(jiàn)的信訪事項(xiàng)予以采納或者回應(yīng)，以及信訪處理過(guò)程中涉及的轉(zhuǎn)送、交辦、報(bào)請(qǐng)、報(bào)告行為等，均屬于純粹的信訪行為。這種處理行為并未涉及對(duì)當(dāng)事人實(shí)際權(quán)利義務(wù)的處理，故不符合法律效果要件。即使信訪工作機(jī)構(gòu)或者行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)初步審查，并作出受理或者不予受理的決定，也不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，所以并不屬于行政行為，也不屬于行政訴訟的受案范圍。如果當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的不予處理決定不服，只能依《信訪條例》相關(guān)規(guī)定，向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查、復(fù)核。這一點(diǎn)，也可以在最高人民法院行字第4號(hào)文件中得到印證，《答復(fù)意見(jiàn)》認(rèn)為：“信訪人對(duì)信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱摹洞饛?fù)意見(jiàn)》背后立足的理論基礎(chǔ)，也正是因?yàn)樵摲N行為缺少法律效果要件而無(wú)法被歸入行政訴訟的受案范圍。

但是正如最高人民法院在馬恩本訴黑龍江省嫩江縣人民政府不履行法定職責(zé)案中特別指出的那樣：“如果信訪答復(fù)意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)或者復(fù)核意見(jiàn)否定了既往的處理意見(jiàn)，作出新的處理決定，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出了不同于既往處理意見(jiàn)的新安排，實(shí)質(zhì)是對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了新的實(shí)質(zhì)影響，在此情況下，無(wú)論是信訪答復(fù)意見(jiàn)，還是信訪復(fù)查意見(jiàn)、信訪復(fù)核答復(fù)，均應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍?！?言下之意，如果信訪答復(fù)意見(jiàn)、復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)的內(nèi)容突破了純粹信訪行為的范疇——對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出了新的安排，則法律效果要件得到滿足，此時(shí)該信訪答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。這樣的處理方式也已經(jīng)被最高人民法院的相關(guān)文件所采納。3

五、結(jié)語(yǔ)

逐步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，是法治國(guó)家建設(shè)和公民合法權(quán)益保護(hù)的必然要求。同時(shí)，客觀上確實(shí)存在一些行政機(jī)關(guān)通過(guò)諸如信訪答復(fù)意見(jiàn)書(shū)等特殊的行為方式，試圖利用法律的漏洞來(lái)規(guī)避自己受到行政審判的風(fēng)險(xiǎn)，從而損害公民合法權(quán)益。

最高人民法院通過(guò)123號(hào)案例，給出了主體、內(nèi)容、結(jié)果、法律依據(jù)、相對(duì)人的申請(qǐng)事項(xiàng)等五項(xiàng)要件，用于判斷系爭(zhēng)行為是否屬于行政訴訟受案范圍。但如果通過(guò)行政處分性理論來(lái)反思這五項(xiàng)要件，可以發(fā)現(xiàn)并非所有要件均為決定性要件，各要件之間也存在著功能上的重合，有必要對(duì)其進(jìn)行分類和厘清。在體系整合后，可以發(fā)現(xiàn)主體要件對(duì)于認(rèn)定行政行為的性質(zhì)和可訴性沒(méi)有意義，而決定系爭(zhēng)行為是否屬于行政訴訟受案范圍的決定性要件是公權(quán)力性要件和法律效果要件。法律依據(jù)要件和相對(duì)人的申請(qǐng)事項(xiàng)要件，屬于幫助法官在具體個(gè)案中進(jìn)行可訴性判斷的輔助性要件。法院在審查特殊形式的行政行為時(shí)，不應(yīng)當(dāng)受囿于系爭(zhēng)行為的作出主體及其外在形式，而應(yīng)當(dāng)考察其背后是否涉及國(guó)家公權(quán)力的行使以及是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。只要符合公權(quán)力性要件和法律效果要見(jiàn)的行為的系爭(zhēng)行為，均應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍。

信訪行為中的重復(fù)處理行為，通常不可訴，但若行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了新的安排，則應(yīng)被納入受案范圍。信訪中的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督行為，因其不對(duì)外直接發(fā)生規(guī)范效力，故不具有可訴性，但若上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)作出的生效行政行為進(jìn)行了變更或者撤銷，則屬于行政訴訟的受案范圍。另外，純粹的信訪行為雖然被法律明文排除出受案范圍，但如果客觀上產(chǎn)生了對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)具有實(shí)際影響的法律效果，則應(yīng)當(dāng)被視為行政行為，而納入受案范圍。

信訪行為的具體形式多樣，且與行政復(fù)議、訴訟有諸多交錯(cuò)。法院應(yīng)當(dāng)立足于實(shí)際案情，對(duì)系爭(zhēng)行為的可訴性作出具體認(rèn)定。最重要的是法院不應(yīng)當(dāng)受限于系爭(zhēng)行為的作出主體及其形式，而應(yīng)當(dāng)將審查重點(diǎn)放在系爭(zhēng)行為所產(chǎn)生的法律效果上，原則上只要是對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的公權(quán)力行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍。

責(zé)任編輯：楊建平