何宗澤

【摘? 要】本文分析了國土空間治理能力建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀及問題，提出從空間治理模式、區(qū)域政策體系、空間協(xié)調(diào)機(jī)制這三個(gè)方面加強(qiáng)國土空間治理體系的建設(shè)，從而推進(jìn)國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制和主體功能區(qū)制度的協(xié)調(diào)互動(dòng)，推動(dòng)相關(guān)規(guī)劃、制度、法規(guī)、管制和技術(shù)等深度融合，最終實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】“十四五”;高質(zhì)量發(fā)展;國土空間;治理能力

引言

自十八大召開以來，我國政府一直重視治理能力提升，以及治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)。國土空間治理能力建設(shè)已被提上議事日程，是這一輪政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革和協(xié)調(diào)的重要組成部分，也是學(xué)術(shù)界一直關(guān)心的重點(diǎn)領(lǐng)域。在“十四五”期間，根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展的新要求，把握中國特色社會(huì)主義制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，對(duì)國土空間治理能力進(jìn)行深入研究，可推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助推實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制和主體功能區(qū)制度協(xié)調(diào)互動(dòng)。

1.國土空間治理能力發(fā)展現(xiàn)狀

1.1現(xiàn)狀分析

2013年，中共十八屆三中全會(huì)首次提出 “推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并 “建立空間規(guī)劃體系”。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出 “構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”的目標(biāo)。2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系”。2018年，自然資源部成立，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，整合土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃等管理職責(zé)，國土空間治理能力建設(shè)迎來了新的發(fā)展契機(jī)。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確了國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性地位和對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和促進(jìn)國家空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化意義重大。2019年10月底，十九屆四中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，其中推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題，作為這次會(huì)議的主要議程，尤其令人矚目。

空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提升為國家戰(zhàn)略，對(duì)當(dāng)前中國空間規(guī)劃體系構(gòu)建和規(guī)劃管理體制改革具有顯著的導(dǎo)向性作用。健全空間治理的法規(guī)制度、健全空間規(guī)劃體系，將成為“十九大”后我國加快空間治理體系現(xiàn)代化、提升空間治理能力的重大戰(zhàn)略任務(wù)，將對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有決定性的意義。

1.2發(fā)展問題

目前，我國的空間治理系統(tǒng)尚不完善，其現(xiàn)代化治理系統(tǒng)也相對(duì)落后。主要問題是：

（1）法制化建設(shè)尚未完成。土地是最大最稀缺的自然資源。法律法規(guī)是對(duì)政府、企業(yè)和個(gè)人最有效強(qiáng)制約束力。國土空間治理法制化建設(shè)不僅是治理體系的重要組成部分，而且是確保治理體系有效性的重要因素。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度加快，人民日益增加的生活保障需求加大，資源保障問題凸顯，若法制化方面存在缺失，則國土空間治理能力會(huì)出現(xiàn)失效后果。

（2）治理水平有待提高。由于影響因素不確定性增加，國土空間布局制定方法非常復(fù)雜。為滿足不同主體、區(qū)域的發(fā)展需求，完成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平衡的目標(biāo)，就必須實(shí)現(xiàn)國土空間發(fā)展目標(biāo)多樣化，開展高質(zhì)量發(fā)展的國土空間治理能力建設(shè)。進(jìn)而全面考慮不同地理關(guān)系特征和不同階段適應(yīng)性特征，建成一個(gè)科學(xué)的國土空間治理體系。

（3）治理能力有待提升。重視服務(wù)型政府的建設(shè)，是管理體制改革和進(jìn)步的突出體現(xiàn)。目前，我國治理體系的主要組成部分仍然是政府管理。因此，政府應(yīng)盡快提高現(xiàn)代化管理水平，管理人員應(yīng)充分了解基本地理和國情（省情），掌握國土空間布局，成為學(xué)習(xí)型管理者，著重提高國土空間治理能力。目前，各級(jí)政府在這方面沒有足夠的努力，效果還不理想。

（4）社會(huì)參與度有待加強(qiáng)。治理系統(tǒng)應(yīng)該是由不同主體通過制定相關(guān)法律法規(guī)協(xié)調(diào)管制的科學(xué)合理的系統(tǒng)。由于，目前我國治理體系的主要組成部分仍然是政府管理，使得其他潛力主體力量發(fā)揮不明顯，市場(chǎng)約束作用效果不顯著，群眾參與度較低。

2.國土空間治理體系建設(shè)

2.1 建立空間治理模式

建立各級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的空間發(fā)展戰(zhàn)略治理模式。在“十四五”期間，應(yīng)建立由黨中央和各級(jí)黨委直接制定空間發(fā)展戰(zhàn)略的治理模式。在五年規(guī)劃和愿景發(fā)展的建議中，明確黨對(duì)空間發(fā)展的戰(zhàn)略指引和意志、要求，并提出戰(zhàn)略區(qū)域發(fā)展的部署。黨抓戰(zhàn)略應(yīng)該成為中國治理模式最鮮明的制度特色。

健全國土空間規(guī)劃體系。美麗中國、生態(tài)文明、高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代化等國家戰(zhàn)略目標(biāo)都涉及空間治理和區(qū)域發(fā)展的內(nèi)容，應(yīng)采取對(duì)空間類規(guī)劃確定的目標(biāo)和內(nèi)容實(shí)施進(jìn)展作為統(tǒng)一的指標(biāo)體系。國土空間規(guī)劃應(yīng)以“三區(qū)三線”劃定，以及保護(hù)與開發(fā)的落地布局、空間管控為重點(diǎn)，形成“行政區(qū)+”的“大”規(guī)劃體系。

健全區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應(yīng)以確定跨行政區(qū)的重大戰(zhàn)略以及協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)重大政策機(jī)制問題為重點(diǎn)，規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)布，等同法律，是約束政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人空間開發(fā)決策和行為的準(zhǔn)繩。開展區(qū)域空間規(guī)劃指標(biāo)實(shí)施情況的評(píng)估，替代目前各種指標(biāo)體系“雜亂無章”的績效評(píng)估方式。

2.2 建設(shè)區(qū)域政策體系

加強(qiáng)主體功能區(qū)的基礎(chǔ)性引領(lǐng)作用。圍繞主要功能區(qū)戰(zhàn)略制定相應(yīng)的區(qū)域政策體系?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略制定、規(guī)劃調(diào)整、基礎(chǔ)性法規(guī)制度制定的相關(guān)制度建設(shè)，從而客觀解決長期以來區(qū)域政策分散化的問題，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

加強(qiáng)區(qū)域政策導(dǎo)向性拓展轉(zhuǎn)變。從當(dāng)前的政府主導(dǎo)的資源分配向充分利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源分配的轉(zhuǎn)變。從當(dāng)前的政策重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)，老工業(yè)基地等，向長期穩(wěn)定以及高質(zhì)量發(fā)展的邊疆地區(qū)過度。從側(cè)重于嚴(yán)格的空間控制和負(fù)面行業(yè)清單的限制性政策，向鼓勵(lì)人口遷移，跨區(qū)域利用科技創(chuàng)新資源，為發(fā)達(dá)地區(qū)提升高科技發(fā)展培育動(dòng)力的激勵(lì)政策過度。

2.3 發(fā)揮空間協(xié)調(diào)機(jī)制

發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮好各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，明確各區(qū)域功能定位，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)賠償機(jī)制建設(shè)，建立市場(chǎng)化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格核算機(jī)制，積極探索生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)路徑。同時(shí)，充分協(xié)調(diào)區(qū)域優(yōu)勢(shì)集中發(fā)展，加強(qiáng)各區(qū)域動(dòng)能轉(zhuǎn)化，推動(dòng)跨區(qū)域一體化發(fā)展，形成科學(xué)合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，從而推動(dòng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求。應(yīng)在加強(qiáng)在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上發(fā)揮強(qiáng)制手段，加快戶籍、土地、社保、就業(yè)、教育等一系列制度聯(lián)動(dòng)改革，讓城鄉(xiāng)居民人人享有均等化的基本公共服務(wù)。

完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)。山水林田湖草是一個(gè)生命共同體。因此，要統(tǒng)籌自然資源生態(tài)要素，必須實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)立法工作，健全生態(tài)修復(fù)配套政策，擴(kuò)寬生態(tài)修復(fù)資金來源渠道，建立多方激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)多部門合作，形成生態(tài)修復(fù)有效協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)建立健全公眾參與生態(tài)修復(fù)機(jī)制。

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