彭靜

2020年2月23日，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上，強(qiáng)調(diào)要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，深入研究如何強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預(yù)防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系、健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系等重大問題，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。

總書記高瞻遠(yuǎn)矚的部署，不僅敲響了新冠肺炎疫情防控下國家治理體系和治理能力大考驗(yàn)的警鐘，更是對我國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生安全法治體系亟須完善的警示。

此次新冠肺炎疫情作為突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件，徹底暴露出了我國公共衛(wèi)生安全法治保障的不足。因此，亟須加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全法治體系建設(shè)，完善相關(guān)機(jī)制措施，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從而理性科學(xué)和依法有序地應(yīng)對重大公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件，避免因制度缺陷導(dǎo)致?lián)p失擴(kuò)大。

制定公共衛(wèi)生安全法并完善相關(guān)法律的銜接

首先，應(yīng)當(dāng)在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域，制定與民法總則類似的總括性公共衛(wèi)生安全法。治理諸如新冠肺炎疫情這類突發(fā)性重大公共衛(wèi)生安全事件，應(yīng)當(dāng)在公共衛(wèi)生安全法治理念的指引下，依法有序納入法治化治理軌道。在此次疫情防控工作中，不少地方出臺的應(yīng)急措施存在問題，表現(xiàn)為執(zhí)行方式、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的混亂無序，有的地方甚至采取的應(yīng)急措施違法違規(guī)，這些都是公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系不完善所致。目前，涉及公共衛(wèi)生安全相關(guān)的立法散見于傳染病防治法、食品安全法、職業(yè)病防治法、動(dòng)物防疫法、突發(fā)事件應(yīng)對法、國境衛(wèi)生檢疫法等單行法以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫實(shí)施條例》《傳染病防治法實(shí)施辦法》等法規(guī)及規(guī)章。由于各個(gè)單行法及法規(guī)呈現(xiàn)出領(lǐng)域之間、地區(qū)之間的分散性和差異性，缺乏一個(gè)縱向的、具有指引性、方向性的總括性法律，遠(yuǎn)未形成一個(gè)高效、完整、銜接的公共衛(wèi)生安全法治體系。一旦面對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件，現(xiàn)有的法律法規(guī)在適用的過程中明顯捉襟見肘。

其次，公共衛(wèi)生安全法治體系應(yīng)當(dāng)關(guān)注生物安全立法問題，需要將生物安全法律規(guī)制與重大公共衛(wèi)生安全防控有機(jī)銜接與整合。病毒等微生物的實(shí)驗(yàn)研究，需要在生物安全法治管理機(jī)制下依法開展，不僅是對病毒等微生物實(shí)驗(yàn)室的法治化管控，更是對生物安全的強(qiáng)有力保障。2019年10月25日，十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議分組審議了生物安全法草案，對生物技術(shù)謬用等行為和事件的行政處罰作了明確的規(guī)定，填補(bǔ)了相關(guān)法律空白。因此，國家應(yīng)當(dāng)盡快出臺生物安全法，構(gòu)建生物安全法律規(guī)范體系，并將其與公共衛(wèi)生安全法等進(jìn)行銜接與整合，有效保障生物安全實(shí)驗(yàn)以及相關(guān)研究工作的有序開展，從而在生物安全保障機(jī)制中建立重大公共衛(wèi)生安全事件的有效應(yīng)對機(jī)制。

第三，應(yīng)當(dāng)修改并完善野生動(dòng)物保護(hù)法，將野生動(dòng)物的保護(hù)工作立足于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，將保護(hù)野生動(dòng)物、維護(hù)人類身體健康、遵守生命倫理等納入立法目的的規(guī)制內(nèi)容，并通過相應(yīng)的條款加以落實(shí)。尤其要堅(jiān)決革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)，將野生動(dòng)物保護(hù)與公共衛(wèi)生安全保障、疾病防疫等，統(tǒng)籌規(guī)劃于公共衛(wèi)生安全保障法律體系中。

公共衛(wèi)生安全不僅關(guān)乎國家的治理，更是牽涉每個(gè)人的切身利益。針對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的信息上報(bào)與披露制度，現(xiàn)有的法律法規(guī)在此次疫情防控中暴露出嚴(yán)重的缺陷。

完善疾控中心在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的職能職權(quán)

公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理是一個(gè)專業(yè)性和技術(shù)性都較強(qiáng)的工作，在其管理過程中須秉持“專業(yè)部門專業(yè)人員辦理專業(yè)事項(xiàng)”的原則。中國疾控中心（CDC）在預(yù)防疾病、保障國家公共衛(wèi)生安全方面的專業(yè)性和突出地位無可厚非，但在此次疫情防控中，其突出作用并沒有充分發(fā)揮出來，甚至對疫情防控產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。鐘南山院士認(rèn)為，中國疾控中心的地位太低，其職權(quán)沒有得到有效保障，其特殊地位沒有得到足夠的重視。

首先，疾控中心應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)。要讓國家和地方疾控中心構(gòu)建縱向的緊密體系，以中央和地方“一盤棋”的戰(zhàn)略部署強(qiáng)化疾控中心職能職權(quán)，并通過垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，提升疾控中心在面對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時(shí)的防控與應(yīng)急處理能力，尤其是對公共衛(wèi)生安全事件應(yīng)急管理的信息發(fā)布權(quán)限。

其次，強(qiáng)化疾控中心的“預(yù)防疾病”的重要職能。疾控中心最重要的職能首先是預(yù)防疾病，確保公共衛(wèi)生安全。但目前，其科研、教育、科普、培訓(xùn)等職能在弱化疾病預(yù)防和治療的職能，尤其是其過度重視科研，唯科研成果甚至學(xué)術(shù)論文至上，輕視科研轉(zhuǎn)化和基礎(chǔ)疾控工作，反而與其本職漸行漸遠(yuǎn)。

第三，要讓國家疾控中心參與到公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出和強(qiáng)化公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的實(shí)務(wù)專家、感染病學(xué)家的疾控話語權(quán)。以此次疫情為例，如果不是鐘南山院士的“人傳人”判斷和披露以及李蘭娟院士果斷的“封城”建議，后果不堪設(shè)想。因此，建立重大公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件的專家建言機(jī)制和渠道十分必要。

完善公共衛(wèi)生安全事件信息上報(bào)與披露機(jī)制

公共衛(wèi)生安全不僅關(guān)乎國家的治理，更是牽涉每個(gè)人的切身利益。針對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的信息上報(bào)與披露制度，現(xiàn)有的法律法規(guī)在此次疫情防控中暴露出嚴(yán)重的缺陷。以傳染病防治法、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等明確規(guī)定的“逐級上報(bào)制度”為例，按照這種科層制管理模式下的逐級上報(bào)制度，一件突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生后需要經(jīng)歷3～4步才可以上到省級和中央部門，而在此期間審核和移送的時(shí)間足以讓小規(guī)模事件得到暴發(fā)，并且還存在信息被層層隱瞞或者修改的弊端。僵化的逐級上報(bào)制度在此次疫情信息上報(bào)中的副作用凸顯。與此同時(shí)，關(guān)于疫情的信息披露更是缺乏公開、透明的機(jī)制，尤其是在疫情初發(fā)階段，出現(xiàn)了不少隱瞞信息、壓制信息公開的行為，直接導(dǎo)致疫情防控事態(tài)嚴(yán)峻化。

因此，建立高效的突發(fā)重大公共衛(wèi)生安全事件信息上報(bào)和披露機(jī)制刻不容緩，亟須法治化手段加以保障。

首先，建立公共衛(wèi)生安全事件的越級上報(bào)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)對公共衛(wèi)生事件的不同影響因子進(jìn)行分級，例如可以根據(jù)影響人數(shù)的多少或危害程度的大小，分為低風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)，針對不同的分級確定不同的越級上報(bào)程序。

其次，對于可能造成大規(guī)模且快速暴發(fā)的衛(wèi)生安全事件，中央有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)絡(luò)設(shè)立直接通道，允許醫(yī)務(wù)人員或檢測人員或者專家學(xué)者聯(lián)名將文件進(jìn)行越級上報(bào)。

第三，針對政府公職人員在履職過程中突然發(fā)現(xiàn)其所在的組織或上級正在試圖隱瞞重大的秘密，這個(gè)秘密可能損害到重大公共利益甚至國家安全時(shí)，建議建立“吹哨人”制度。

第四，要建立依法有序的信息披露和公開的長久機(jī)制。包括信息公布原則（例如真實(shí)、及時(shí)、準(zhǔn)確、保護(hù)公民隱私等）、信息公布主體（含授權(quán)主體）、信息公布中對于“暴發(fā)”“流行”等公共衛(wèi)生事件狀態(tài)描述的等級界定、信息公布時(shí)限及頻率、信息公布載體（包括初次發(fā)布及轉(zhuǎn)載）。

第五，信息公開的途徑應(yīng)當(dāng)多樣化、便捷化，除了通過新聞發(fā)布會(huì)、電視直播采訪等方式外，相關(guān)機(jī)構(gòu)還可以授權(quán)相關(guān)App及網(wǎng)絡(luò)媒體及時(shí)發(fā)布疫情信息。

第六，嚴(yán)格建立謊報(bào)瞞報(bào)疫情信息的追責(zé)機(jī)制。針對相關(guān)部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)謊報(bào)、瞞報(bào)疫情情況，以及實(shí)施壓制、打擊披露真實(shí)情況的行為，應(yīng)當(dāng)建立追責(zé)機(jī)制，對有相關(guān)負(fù)責(zé)人員和經(jīng)辦人員采取懲戒措施。與此同時(shí)，對重大公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件進(jìn)行惡意造謠、不實(shí)散播虛假信息的違法犯罪行為，應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)厲打擊制裁。

完善公共衛(wèi)生安全事件應(yīng)急物資保障機(jī)制

疫情初期，全國上下口罩、防護(hù)物資等供應(yīng)不足，造成市場秩序的部分混亂，雖然監(jiān)管部門果斷出擊，嚴(yán)懲哄抬物價(jià)、制假造假的違法行為，卻也深刻暴露出我國公共衛(wèi)生安全事件應(yīng)急物資保障機(jī)制的短板。

應(yīng)當(dāng)通過立法將防范公共衛(wèi)生安全事件的保障物資上升為國家戰(zhàn)略物資。其一，國家應(yīng)當(dāng)對公共衛(wèi)生安全防控進(jìn)行合理的專業(yè)防控物資儲備，當(dāng)出現(xiàn)市場物資短缺時(shí)進(jìn)行計(jì)劃投放。其二，該物資庫應(yīng)當(dāng)由各級衛(wèi)生部門進(jìn)行管理，保障物資的充沛以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件。其三，對于儲存的物資，應(yīng)當(dāng)實(shí)行靈活的處理制度，如針對藥物，儲存一定期限后，但其間并未發(fā)生突發(fā)情況，就應(yīng)當(dāng)將該批藥物投入市場，物資庫再進(jìn)行新一輪的儲備，依次循環(huán)。同時(shí)規(guī)范市場價(jià)格，完善相關(guān)行為的懲戒措施，合規(guī)合理地為市場需求做好物資保障工作。

嚴(yán)格公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理的執(zhí)法工作

徒法不足以自行，要強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法，通過體系性立法完善，建立多部門的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保突發(fā)重大公共衛(wèi)生安全事件防控的法律法規(guī)有效施行。

首先，要加大對危害公共衛(wèi)生安全事件防控行為的執(zhí)法力度。公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理必須強(qiáng)化治安執(zhí)法力度。應(yīng)急防控與治安是不可分離的，以此次疫情為例，雖然政府部門動(dòng)員一切力量“封城”“封路”，通過有效隔離傳染源和切斷傳播途徑的方式有效防控疫情，但仍有不少個(gè)人甚至組織，拒不配合執(zhí)法部門的工作，甚至出現(xiàn)阻撓執(zhí)法、暴力抗法的行為。對于這種拒不配合公共衛(wèi)生安全管理工作、妨礙執(zhí)法的人員，應(yīng)當(dāng)明確其民事責(zé)任、行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任，依法有序、從嚴(yán)從速處理。

其次，對重大公共衛(wèi)生安全防控過程中出現(xiàn)的制假造假、暴利銷售、哄抬物價(jià)等擾亂市場秩序的行為，應(yīng)當(dāng)聯(lián)合市場監(jiān)管部門、衛(wèi)生行政部門予以嚴(yán)厲打擊，不僅要擴(kuò)大公共衛(wèi)生安全事件防控的行政執(zhí)法范圍，還要增加行政處罰的力度，從嚴(yán)依法處置。

第三，可建立公共衛(wèi)生安全事件防控的失信人員名單，將擾亂治理、不服防治工作安排的個(gè)人及組織機(jī)構(gòu)納入失信名單中。一旦納入防控失信名單，除了針對違法犯罪行為的嚴(yán)厲懲處外，還應(yīng)公開通報(bào)批評并向社會(huì)大眾予以警示教育，起到一定宣傳引導(dǎo)的作用。

強(qiáng)化公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理的司法工作

公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理的司法工作與以往傳統(tǒng)的民刑事司法工作不同，主要表現(xiàn)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)知識增加了司法機(jī)關(guān)的工作難度。一方面，面對公共衛(wèi)生安全防控工作中的違法犯罪行為需要司法機(jī)關(guān)快速精準(zhǔn)作出判斷和回應(yīng)；另一方面，司法機(jī)關(guān)要強(qiáng)化公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理的知識儲備，將司法工作與公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理防控工作有效銜接融合。

首先，要建立公共衛(wèi)生安全方面的專業(yè)司法隊(duì)伍。一旦發(fā)生公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件，司法機(jī)關(guān)必須以專業(yè)的素質(zhì)及時(shí)高效處理防控管理工作中的違法犯罪行為，通過司法程序和法治手段，將立法要求和執(zhí)法成果有效落到實(shí)處。

其次，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及相關(guān)職能部門開展聯(lián)動(dòng)工作，將公共衛(wèi)生安全應(yīng)急工作納入司法機(jī)關(guān)的常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制中去。司法機(jī)關(guān)可以和衛(wèi)生行政部門、疾控中心等開展交流與合作，為衛(wèi)生行政部門的公共衛(wèi)生安全應(yīng)急防控工作，編制相關(guān)的法律法規(guī)指引、提供司法措施建議、跟進(jìn)執(zhí)法進(jìn)程等。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了建設(shè)“法治中國”的目標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。黨的十九屆四中全會(huì)明確了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求、總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。習(xí)近平總書記通過法治化手段推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，為全國打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了強(qiáng)有力的決策方向、理論指導(dǎo)和制度積淀。雖然我國新冠肺炎疫情目前已經(jīng)得到有效控制，但此次疫情防控確實(shí)反映出國家公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域中的法治化治理體系和治理能力仍然有完善與提升的空間。

公共衛(wèi)生安全防控須時(shí)時(shí)警惕、警鐘長鳴，完善立法保障并通過法治化手段建立長久管控機(jī)制，正是全面落實(shí)依法治國、高效推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。