文/朱巧玲 張明飛

引言

本文認為，土地財政問題為考察政府和市場關(guān)系的處理提供了重要的視角，同時也為創(chuàng)新更有效率的制度提供了重要的啟示。一方面，中國經(jīng)濟正處在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，創(chuàng)新能力尚未成為驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)因素，因此，如何有效使用土地資源仍然是經(jīng)濟發(fā)展的一個重點。另一方面，土地資源使用中的諸多外部性意味著，經(jīng)濟制度和治理體系的有效性依賴于土地制度與其他制度安排的協(xié)調(diào)關(guān)系。從經(jīng)濟學(xué)的均衡準則看，土地財政與基本經(jīng)濟制度之間有著密切而復(fù)雜的因果聯(lián)系，從而導(dǎo)致土地財政問題在當(dāng)前存在重大爭議。部分學(xué)者認為中國的土地財政是重大的制度創(chuàng)新，應(yīng)該予以微調(diào)和完善，而不是改弦更張地修改，但大多數(shù)研究認為，土地財政對中國經(jīng)濟有著諸多負面影響，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)型。

問題是，批評土地財政的相關(guān)研究往往忽視了兩個重要問題：其一，既然土地財政有著如此多的缺陷與不足，為何土地財政收入還是能與整體經(jīng)濟增長保持緊密的正相關(guān)關(guān)系，而不是以整體經(jīng)濟的萎縮為代價實現(xiàn)相對的增長？其二，是什么因素導(dǎo)致了地區(qū)之間的經(jīng)濟增長和土地財政收入存在有規(guī)律的差異？本文認為，此類研究存在分析工具和視角選擇的偏差，使其既忽視了不同交易調(diào)節(jié)機制之間的競爭與互補關(guān)系，也忽視了與土地財政相關(guān)的制度對于政府和市場關(guān)系處理的重要性。因此，本文首先探討產(chǎn)權(quán)界定和合約選擇對經(jīng)濟發(fā)展的影響，為后續(xù)分析構(gòu)建理論基礎(chǔ)。其次，從經(jīng)濟運行中的合約選擇及其所需的政府職能支持出發(fā)，探討分稅制改革以來政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新對經(jīng)濟運行的影響。再次，運用中國經(jīng)濟運行的事實數(shù)據(jù)對評價土地財政的主要論斷進行實證檢驗。最后是相關(guān)結(jié)論和展望。

產(chǎn)權(quán)界定、合約選擇與經(jīng)濟發(fā)展：政府與市場關(guān)系的視角

亞當(dāng)·斯密認為，分工能提升經(jīng)濟活動的效率，而市場規(guī)模決定分工程度。由于比較優(yōu)勢和信息等因素的影響，經(jīng)濟運行中可以同時存在多種相互競爭的分工組織形式。因此，一旦將包括信息費用的交易費用納入經(jīng)濟分析，如何通過分工形式的篩選實現(xiàn)資源的有效配置，就成為解釋經(jīng)濟運行所需面對的重大問題。

Coase認為，產(chǎn)權(quán)的清晰界定是市場交易的前提條件，而使用市場機制的交易費用則是企業(yè)存在及其邊界決定的基本成因。政府、企業(yè)和市場等因此而被視為不同類型的交易調(diào)節(jié)機制或合約。在現(xiàn)實世界中，資源的稀缺性使得產(chǎn)權(quán)界定存在產(chǎn)權(quán)保護與產(chǎn)權(quán)約束的雙重含義。換言之，產(chǎn)權(quán)保護過度或不足都將損害經(jīng)濟運行的效率。而交易費用的約束會使政府面臨如何有效界定產(chǎn)權(quán)的困難。這意味著，現(xiàn)實中的產(chǎn)權(quán)界定形式既包括政府以強制力支持的基本權(quán)利界定，又包括個體間通過交易合約實施的具體的權(quán)利界定，而交易費用過于高昂的資源則會被置于“公共域”而不加約束。由于政府對強制力具有壟斷優(yōu)勢，基本的產(chǎn)權(quán)界定處于主導(dǎo)地位，對經(jīng)濟運行的效率有著決定性影響。同時，可以在考慮交易費用的前提下拓展對政府與市場的認知：首先，政府也是貢獻產(chǎn)出的主體，對經(jīng)濟發(fā)展有著至關(guān)重要的影響；其次，政府由不同的層級構(gòu)成，其間存在基于交易費用的優(yōu)勢差異，具有實施內(nèi)部分工的必要性；再次，政府決策需要由眾多行為主體執(zhí)行，從而制度條件會影響政府服務(wù)的質(zhì)量；最后，市場機制的優(yōu)勢主要表現(xiàn)為，基于資源使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)的競爭能有效匯集有關(guān)資源使用與合約安排的知識，并在篩選最優(yōu)方案的同時約束著履行合約的成本，但是，市場機制的運行需要產(chǎn)權(quán)界定的支持，而偏離產(chǎn)權(quán)效率邊界的政府行為會抑制最優(yōu)合約的選擇。

因此，實現(xiàn)經(jīng)濟有效運行的重點在于，如何使理論分析中的有效產(chǎn)權(quán)邊界在實踐中具備可操作性。交易費用-合約理論所提供的基本方案是，以有效的制度體系提供保障，使得各類合約能夠按交易費用的差異實施分工合作，以形成能充分發(fā)揮多種優(yōu)勢的綜合性交易調(diào)節(jié)機制，從而使產(chǎn)權(quán)的有效邊界獲得可操作性。在這種制度體系中，各類交易調(diào)節(jié)機制的基本職能可以被概括為：首先，中央政府主要負責(zé)確立與調(diào)整界定產(chǎn)權(quán)的基本準則；其次，地方政府負責(zé)提供與眾多主體競爭使用地役權(quán)相關(guān)的公共服務(wù)；最后，企業(yè)和個人根據(jù)各自的比較優(yōu)勢在市場機制的協(xié)助下簽訂合約，為具體的交易提供既定局限條件下的剩余約束。

這套制度體系的作用機制是，在中央政府提供基本產(chǎn)權(quán)準則的基礎(chǔ)上，其他各類調(diào)節(jié)機制展開競爭與合作，以廣泛的試錯篩選出優(yōu)勝的分工組織形式，再由中央政府負責(zé)將其匯集、整合和推廣，并對基本的產(chǎn)權(quán)邊界實施動態(tài)調(diào)整。在此條件下，各類主體依據(jù)局限條件的約束選擇并創(chuàng)新合約形式，如最優(yōu)生產(chǎn)方法，以及產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量和價格的不同組合，從而使得整體經(jīng)濟能夠在試錯的協(xié)助下篩選出指揮產(chǎn)業(yè)分工的最優(yōu)合約形式。

中國經(jīng)濟發(fā)展的制度支持

（一）中國經(jīng)濟制度的基本構(gòu)成

1987年12月1日，土地使用權(quán)的首次拍賣在深圳市舉行。隨后，中國政府修改了《憲法》和1986年頒行的《土地管理法》，開始正式允許土地使用權(quán)的交易流轉(zhuǎn)，以便為利用土地出讓籌集經(jīng)濟發(fā)展所需的資金提供支持。相關(guān)內(nèi)容在此后的《土地管理法》與《物權(quán)法》中得以延續(xù)。1998年，中國政府開始推行住房商品化改革，為土地的使用注入了新的約束與動力。2002年4月，國土資源部頒布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確規(guī)定出讓除工業(yè)用地之外的經(jīng)營性用地必須實施“招拍掛”制度。2006年8月31日，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，開始要求工業(yè)用地必須以招標、拍賣與掛牌的方式出讓。與此相關(guān)的一系列法律法規(guī)共同確立了中國的土地制度，其簡要內(nèi)容包括：首先，土地所有權(quán)包括國家所有和集體所有兩種類型，其中，城市土地屬于國有；其次，除農(nóng)民興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之外，建設(shè)用地必須依法申請國有土地；再次，國家實施土地用途和總體規(guī)劃管制以及土地督查制度，改變農(nóng)業(yè)用地的用途必須獲得法定程序的許可；最后，決定土地使用的權(quán)力主要被賦予縣級政府。

為改變中央政府在財政收入分享中比例過低的不利地位，并緩解地區(qū)之間因“財政包干”制度引發(fā)的財政上繳額度爭議，中國政府于1994年開始實施財政分權(quán)制。根據(jù)財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，通過將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和共享稅，圍繞著增值稅等稅種在各級政府之間的分享形成了財政分成制，并建立了中央政府對地方政府的稅收返還制度。經(jīng)過稅收分享權(quán)利的重新劃分，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、房地產(chǎn)增值稅和國有土地有償使用收入等與土地使用密切相關(guān)的稅收被劃歸為地方政府的固定收入，而增值稅、資源稅和證券交易稅等則是中央與地方政府的共享收入。其中，增值稅按75%和25%的比例在中央與地方政府之間進行分配。

此外，與分稅制相伴隨的一項重要制度改革是形成了上級政府主要以增值稅貢獻和經(jīng)濟增長績效等指標對下級政府實施政績考核的官員考核制度。這項考核制度具有單一、簡明和容易操作等特征，它與稅收制度共同構(gòu)成制度激勵，使地方政府有動力通過創(chuàng)新土地的使用形式來提升其財政收入。當(dāng)然，該項制度安排的缺陷也相對明顯，如地方政府更注重經(jīng)濟發(fā)展的短期效果，以及官員任期對地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃有著重要影響等。因此，需要中央政府實施更加清晰的產(chǎn)權(quán)界定，以便更好地約束和引導(dǎo)地方政府之間的競爭。

（二）中國經(jīng)濟制度的基本特征

土地使用決定權(quán)、增值稅分成和經(jīng)濟績效考核共同確立了支持中國經(jīng)濟發(fā)展的基本制度，并促成了按各級政府的比較優(yōu)勢實施職能分工的格局。其中，中央政府主要負責(zé)基本產(chǎn)權(quán)規(guī)則的確立與調(diào)整，包括確定土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓準則、調(diào)整主體稅種、決定分成合約的使用范圍和明晰地區(qū)競爭準則等。地方政府則主要負責(zé)處理地役權(quán)的競爭使用，為優(yōu)化經(jīng)濟效率而權(quán)衡交易調(diào)節(jié)機制的選擇。這種制度對經(jīng)濟發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）增值稅分成提升中央與地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性；（2）地區(qū)競爭的經(jīng)濟效應(yīng)；（3）增值稅稅率固定與地價可變的調(diào)整彈性：增值稅稅率在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一且固定，并允許土地出讓價格根據(jù)具體條件調(diào)整，使得經(jīng)濟制度具備靈活的調(diào)節(jié)彈性。

（二）基本制度約束下的地方政府行為選擇

從中國經(jīng)濟的發(fā)展歷程看，中央政府的職能在分稅制改革之后大體保持穩(wěn)定。在此條件下，地方政府主要致力于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，通過發(fā)揮自身優(yōu)勢為經(jīng)濟發(fā)展提供多方位的支持。

1. 以土地使用為基礎(chǔ)，通過優(yōu)化政府服務(wù)參與地區(qū)競爭

地方政府參與地區(qū)競爭的主要形式是積極實施土地開發(fā)規(guī)劃，以專業(yè)經(jīng)濟園區(qū)為載體，努力提供更有競爭力的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，以期提升招商引資和服務(wù)企業(yè)的效果。土地規(guī)劃與開發(fā)是地方政府發(fā)揮優(yōu)勢的基礎(chǔ)，也必須接受多重約束的檢驗。為了更有效地供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，地方政府可以學(xué)習(xí)其他地區(qū)的經(jīng)驗，也可以通過監(jiān)測地價的變化進行創(chuàng)新與試錯。因此，經(jīng)受住多重約束檢驗的地方政府服務(wù)能夠同時降低經(jīng)濟運行中的交易費用與企業(yè)的生產(chǎn)成本。

2. 以節(jié)約交易費用為準則，綜合運用多種交易調(diào)節(jié)機制

在處理地役權(quán)的競爭使用方面，地方政府擁有交易費用低于市場和中央政府的優(yōu)勢，可以直接參與此類領(lǐng)域的供給，而地區(qū)競爭使其需要在達到等邊際條件時將此類活動交由市場調(diào)節(jié)。由于忽視了交易費用和合約的重要性，傳統(tǒng)經(jīng)濟理論要么將市場機制上升為一種信仰，要么所主張的政府調(diào)節(jié)缺乏邊際成本的約束，從而對綜合性調(diào)節(jié)機制缺乏應(yīng)有的重視，更未形成能有效指導(dǎo)實踐操作的理論。而交易費用—合約理論則認為，在中央政府提供基本產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，相互競爭的地方政府能根據(jù)效率準則選用不同的調(diào)節(jié)機制，并依據(jù)實踐效果調(diào)整其分工邊界，從而形成能夠發(fā)揮多種優(yōu)勢的綜合性交易調(diào)節(jié)機制。

3. 市場機制的協(xié)助有助于優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)政策

在土地使用決定權(quán)的協(xié)助下，市場機制被引入到地方政府的決策之中，從而有利于提升其產(chǎn)業(yè)政策的效率。常用的產(chǎn)業(yè)政策包括地價調(diào)整、稅收優(yōu)惠、基建收費減免、融資支持，以及組建提供打包式服務(wù)的管理機構(gòu)等。而地區(qū)競爭的約束使得地方政府必須有效地選擇、整合并創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策，以期吸引在市場競爭中勝出的企業(yè)，并通過提供配套服務(wù)來培育有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)鏈。問題在于，雖然地方政府在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中有著重要作用，但是，單個的地方政府并不清楚的是，怎樣的政策組合及其使用邊界能夠使其在地區(qū)競爭中獲勝。那么，從整體經(jīng)濟運行的角度看，地方政府是如何優(yōu)化其產(chǎn)業(yè)政策的？

中國經(jīng)濟的實踐經(jīng)驗顯示，以中央政府實施基本產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)，地方政府會力爭通過學(xué)習(xí)、追趕和創(chuàng)新，在多重約束下篩選產(chǎn)業(yè)政策，并根據(jù)反饋信息實施調(diào)整，通過提供公共服務(wù)推動企業(yè)的成長，以期在地區(qū)競爭中勝出。因此，市場競爭對地方政府同樣發(fā)揮著約束、激勵和協(xié)助的功能，只不過這些功能的實現(xiàn)需要以企業(yè)作為中介。

土地財政反映著中國經(jīng)濟制度的運行效率

（一）土地財政的經(jīng)濟含義

由于土地資源的使用會涉及諸多的外部性，土地制度與其他制度安排的協(xié)調(diào)關(guān)系反映著政府治理體系的基本特征，是決定資源使用效率，影響要素質(zhì)量以及推動經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的重要因素。中國有2850多個擁有土地使用決定權(quán)的縣級政府，它們在多重約束下積極參與經(jīng)濟發(fā)展競爭。為了優(yōu)化由土地出讓金、稅收和經(jīng)濟增長等構(gòu)成的總收益，地方政府需要權(quán)衡如何出讓土地，并提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。由此，可以將土地財政界定為地方政府協(xié)調(diào)土地資源使用的行為在成本與收益上的財政表現(xiàn)。地方政府對土地使用的協(xié)調(diào)主要包括三項內(nèi)容：其一是基于地方經(jīng)濟的發(fā)展戰(zhàn)略實施土地使用規(guī)劃；其二是完成由征地、拆遷、開發(fā)和拍賣等構(gòu)成的土地出讓流程，以協(xié)助土地使用權(quán)的出讓；其三是為經(jīng)濟運行提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。其中，土地財政出讓金和稅收收入的試錯選擇，也取決于市場對地方政府服務(wù)的綜合評價。而與土地財政相關(guān)的成本投入則是地方政府參與地區(qū)競爭的關(guān)鍵變量，并受基本經(jīng)濟制度調(diào)整的影響。因此，土地財政實際上反映著經(jīng)濟制度系統(tǒng)的特征及其運行效率。自實施分稅制改革以來，土地財政收入在地方政府的財政收入中所占的比例持續(xù)而快速地上升。財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，1994年各級地方政府的土地出讓金總額為181.58億元人民幣，占地方本級財政收入的比重為4.5%，到2010年，土地出讓金總量為27464.48億元人民幣，占地方本級財政收入的37.4%，而2017年的土地出讓金總額更是高達52059億元人民幣，相應(yīng)的比例攀升為57.21%，與此同時，中央財政收入也實現(xiàn)了快速而持續(xù)的增長。這些變化趨勢意味著，基本制度為整體經(jīng)濟的發(fā)展提供了堅實的支持，而地方政府提供的公共服務(wù)很可能獲得了持續(xù)的優(yōu)化。

（二）有關(guān)土地財政評價的基本論斷及其驗證

1. 有關(guān)土地財政評價的基本論斷

從經(jīng)濟學(xué)的邊際準則看，在中國形成統(tǒng)一的大市場之后，共用的基本制度與高度流動的資本、勞動和技術(shù)等都難以維持地區(qū)經(jīng)濟在增長速度上的長期差異，而區(qū)位條件和地方政府的公共服務(wù)等才是促成此類差異的關(guān)鍵因素，尤其是地方政府的公共服務(wù)具有持續(xù)的環(huán)比效應(yīng)。地方政府的公共服務(wù)包括交通、通信、水電氣、公共衛(wèi)生、城市綠化、社會治安以及地方產(chǎn)業(yè)政策等。這些內(nèi)容大都會頻繁而密集地涉及地役權(quán)的競爭使用，存在不同程度的外部性，往往需要由地方政府以間接定價的手段實施綜合處理，通過試錯發(fā)現(xiàn)等邊際條件，從而實現(xiàn)交易費用的節(jié)約。轉(zhuǎn)換角度看，在交易費用的約束下，土地財政收入的長期表現(xiàn)反映著地方政府服務(wù)的質(zhì)量變化。因此，從地區(qū)對比看，如果一些地區(qū)在經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)高增長的同時土地財政收入也迅速攀升，而另一些地區(qū)的經(jīng)濟增長相對緩慢，其土地財政收入的增長也表現(xiàn)欠佳，就應(yīng)接受如下判斷：土地財政收入的持續(xù)增長意味著地方政府的服務(wù)質(zhì)量有著持續(xù)的改進。其中，地區(qū)對比的作用是消除技術(shù)條件的變化對經(jīng)濟產(chǎn)出的跨期影響。

2. 有關(guān)驗證的幾點說明

首先，土地資源的使用聯(lián)結(jié)著不同主體提供的服務(wù)，從等邊際條件的約束看，在其他條件相同的前提下，如果特定主體對產(chǎn)出增長的貢獻率高于平均水平，其投入回報的增長率將會以更快的速度高出相應(yīng)的平均水平。因此，考察地方政府以提供公共服務(wù)推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，應(yīng)該能夠觀察到如下情況：在區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)快速增長的同時，其土地財政收入會以更快的速度增長。因為地方政府服務(wù)的質(zhì)量改進是區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)高增長的關(guān)鍵原因，而經(jīng)濟增長能夠帶來土地財政收入的更快增長。

其次，從以科學(xué)準則約束因果關(guān)系的角度看，要驗證在指定條件下由甲推出乙的論斷，可以從原命題與逆否命題等價出發(fā)，以在相同條件下由非乙推出甲進行基于事實的否決性驗證。當(dāng)非乙的出現(xiàn)導(dǎo)致甲的出現(xiàn)時，原命題就被推翻或證偽。由此，可以將有關(guān)土地財政評價的原命題處理為，如果決定土地財政的制度安排是有效的，那么，在經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)高速增長的地區(qū)，其土地財政收入將以更高速度持續(xù)增長。然后，在經(jīng)濟實踐中尋找具有否決意義的驗證事例，即土地財政收入低速增長的地區(qū)有著持續(xù)高速的經(jīng)濟增長。

最后，分稅制改革極大地強化了地區(qū)競爭，導(dǎo)致中國各地區(qū)的經(jīng)濟增長率在長期平均化處理后仍然非常接近。因此，為了擴大對比的差異程度，本文選擇基于復(fù)利原理計算分稅制改革以來各地區(qū)的經(jīng)濟復(fù)合增長率。同時，為避免基數(shù)過低的干擾，在選擇樣本時剔除西藏、寧夏和海南等GDP到計算期末依然遠低于1萬億元人民幣的地區(qū)。隨后，以經(jīng)濟復(fù)合增長率為標準，選取6個經(jīng)濟增長最快的省份和6個經(jīng)濟增長最慢的省份，以構(gòu)成驗證的對比組，用于考察經(jīng)濟增長與土地財政收入的關(guān)系。此外，從環(huán)比變化的角度看，地方政府服務(wù)的回報主要體現(xiàn)為包括土地出讓金的地方一般預(yù)算收入，而地方財政收入構(gòu)成的動態(tài)變化顯示，土地出讓金的增長快于地方一般預(yù)算收入，從而后者能通過驗證意味著前者也一定能通過驗證。因此，鑒于所公布的土地出讓金數(shù)據(jù)存在非連續(xù)性，本文選擇以地方一般預(yù)算收入替代土地財政收入。

3. 驗證結(jié)果的闡釋

盡管存在地區(qū)之間的競爭與學(xué)習(xí)模仿，以及近年來政府分權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等因素的影響，導(dǎo)致相關(guān)驗證數(shù)據(jù)表現(xiàn)得較為接近，但驗證結(jié)果依然顯示著兩個基本特征：其一，經(jīng)濟增長越快的地區(qū)，其地方一般預(yù)算收入有著更快的增長；其二，從地區(qū)對比的角度看，并未出現(xiàn)地方一般預(yù)算收入持續(xù)低增長，其經(jīng)濟卻能實現(xiàn)持續(xù)高增長的情況，即不存在否決性事例。應(yīng)該強調(diào)的是，高質(zhì)量的地方政府服務(wù)在短時期內(nèi)并不是經(jīng)濟發(fā)展的充分條件，甚至也不是必要條件。但理論分析表明，地方政府在處理地役權(quán)的競爭使用中具備獨特的優(yōu)勢，而此類問題的妥善處理也是吸納勞動、資本和技術(shù)，進而促進創(chuàng)新的前提條件。事實驗證也顯示，從較長的時間跨度看，土地財政收入與地區(qū)經(jīng)濟增長呈現(xiàn)緊密的正相關(guān)關(guān)系，而且土地財政收入有著更高水平的持續(xù)增長。這意味著，在基本產(chǎn)權(quán)界定的約束下，由地區(qū)競爭篩選出來的地方政府服務(wù)能有效地促進各類經(jīng)濟主體之間的合作，在推動地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)快速增長的同時，提升了整體經(jīng)濟制度的績效。因此，土地財政收入的持續(xù)上升反映著地方政府服務(wù)的質(zhì)量獲得持續(xù)提升，亦即決定土地財政的制度安排是有效的。

結(jié)論與展望

本文認為，經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵在于以高效的制度和治理體系處理政府與市場的關(guān)系，從而能夠在交易費用的約束下通過合約的篩選與創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)更有效率的產(chǎn)權(quán)界定準則。分稅制改革以來，中國經(jīng)濟通過創(chuàng)新形成了一套獨特的經(jīng)濟制度。其基本特征包括，通過征地和使用權(quán)的出讓界定土地產(chǎn)權(quán)，以增值稅分成合約界定各級政府的權(quán)利，并以經(jīng)濟績效為主考核地方政府，而土地財政是這套制度的綜合反映。這種制度安排有效地提升了中央和地方兩個積極性，并能按比較優(yōu)勢在政府內(nèi)部實施職能分工。一方面，中央政府能夠在其激勵和協(xié)助下持續(xù)改進產(chǎn)權(quán)界定的效率。另一方面，這套制度能夠激勵地方政府致力于創(chuàng)新，用以合并處理外部性的合約，以期綜合運用多種交易調(diào)節(jié)機制的優(yōu)勢。而地區(qū)競爭和中央政府對基本產(chǎn)權(quán)邊界的持續(xù)調(diào)整不但使得有效的發(fā)展經(jīng)驗得以迅速推廣，也形成了有效處理政府與市場關(guān)系的治理體系。同時，本文通過實證檢驗支持如下論斷：由于其他條件大體相同，地方政府在提供公共服務(wù)方面獲得持續(xù)的質(zhì)量優(yōu)勢，是地區(qū)經(jīng)濟績效存在長期差異的關(guān)鍵成因。因此，作為地方政府提供公共服務(wù)的回報，土地財政收入的持續(xù)增長反映著這套經(jīng)濟制度的有效性。

當(dāng)然，隨著中國城市化與工業(yè)化漸趨完成，可出讓的土地數(shù)量逐漸減少，而有關(guān)土地增值應(yīng)該如何分享的爭議也日趨激烈，此類問題既使得征地成本日益上升，也導(dǎo)致與土地財政相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展模式難以持續(xù)。因此，在經(jīng)濟運行進入高質(zhì)量發(fā)展階段之后，土地財政需要轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為普遍共識。但問題是，土地財政是多種制度安排共同作用的結(jié)果，反映著制度和治理體系的基本特征。因此，與土地財政相關(guān)的兩個重要問題需要特別強調(diào)：其一是如何準確評價土地財政在當(dāng)前所面臨的主要困難，并制定相應(yīng)的改革措施予以有效應(yīng)對，從而保障整體經(jīng)濟的有效運行；其二是如何有效地總結(jié)土地財政運行中的成功經(jīng)驗，并以其指導(dǎo)今后的制度和治理體系創(chuàng)新，從而形成更有效率的經(jīng)濟發(fā)展模式。