王宏志　丁寰翔　張定龍　張理勤　崔明飛

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大;人大建設(shè);問題分析;對(duì)策建議

基金項(xiàng)目：此文為浙江省寧波市鄞州區(qū)人大工作理論研究會(huì)課題組的課題成果。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權(quán)體系中最基層單位，其社會(huì)治理能力關(guān)系到基層人民群眾的現(xiàn)實(shí)利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是我國最基層的地方權(quán)力機(jī)關(guān)，是我國人民代表大會(huì)制度的組成部分，是基層人民群眾參與管理地方國家事務(wù)、管理地方經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)、行使民主權(quán)利的主要途徑和基本形式。近年來各地加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)得到了長足的進(jìn)步，但依然存在應(yīng)然與實(shí)然的矛盾，本文以鄞州區(qū)鎮(zhèn)人大建設(shè)為基礎(chǔ)，總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)存在的問題并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)現(xiàn)狀

黨的十八大以來，中央非常重視基層人大建設(shè)，2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，2015年8月，全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)提供了更為具體的法律依據(jù)。地方黨和政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)納入基層治理現(xiàn)代化的框架內(nèi)進(jìn)行思考，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的法治化、制度化、規(guī)范化上創(chuàng)新發(fā)展，取得了很多經(jīng)驗(yàn)和成果。

（一）組織建設(shè)明顯加強(qiáng)

根據(jù)地方組織法第14條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席、并可設(shè)副主席1至2人。主席、副主席由本級(jí)人民代表大會(huì)從代表中選出，任期同本級(jí)人民代表大會(huì)任期相同。寧波市鄞州區(qū)下轄10個(gè)鎮(zhèn)（無鄉(xiāng)行政區(qū)劃），每鎮(zhèn)設(shè)人大主席、副主席各1人，設(shè)置人大專職聯(lián)絡(luò)員1至2人。各鎮(zhèn)均設(shè)有人大辦公室，辦公室設(shè)主任1人。辦公室主任通常由鎮(zhèn)黨政辦主任或副主任兼任，基本實(shí)現(xiàn)了人大工作的“專人專管”。鄞州區(qū)10個(gè)鎮(zhèn)都設(shè)立了人大代表聯(lián)絡(luò)總站，聯(lián)絡(luò)總站基本實(shí)現(xiàn)了“四化”，即硬件標(biāo)準(zhǔn)化、制度規(guī)范化、活動(dòng)常態(tài)化和聯(lián)絡(luò)信息化。鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)總站通常設(shè)在鎮(zhèn)政府院內(nèi)，也是鎮(zhèn)人大召開主席團(tuán)會(huì)議、進(jìn)行議事的場所。除鎮(zhèn)設(shè)人大代表聯(lián)絡(luò)總站外，在各村也設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)站，密切與選民的互動(dòng)。

（二）主席團(tuán)運(yùn)行日趨規(guī)范

主席團(tuán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要組織，其運(yùn)行的規(guī)范和成效，最能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的效果。根據(jù)地方組織法第15條的規(guī)定，鄞州區(qū)各鎮(zhèn)都依法選舉產(chǎn)生了人大主席團(tuán)，除履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議期間的職權(quán)外，主席團(tuán)每季度至少召開一次工作例會(huì)。人大主席團(tuán)的常規(guī)工作包括組織代表開展活動(dòng)，對(duì)鎮(zhèn)政府和區(qū)級(jí)行政部門派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、交辦督辦代表建議、開展代表履職管理。鄞州區(qū)根據(jù)上級(jí)規(guī)定和基層實(shí)際，優(yōu)化主席團(tuán)結(jié)構(gòu)，在突出主席團(tuán)的廣泛性和代表性的同時(shí)，兼顧到主席團(tuán)工作的穩(wěn)定性和實(shí)效性，通常的做法是，主席團(tuán)成員中除鎮(zhèn)人大主席、副主席外，鎮(zhèn)黨委書記、專職副書記也是當(dāng)然成員。為保證鎮(zhèn)人大主席團(tuán)運(yùn)作的規(guī)范性，各鎮(zhèn)都制定了《鎮(zhèn)人大主席團(tuán)議事規(guī)則》等具體制度。

（三）人大地位顯著提升

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的社會(huì)地位取決于其能否切實(shí)監(jiān)督和推動(dòng)同級(jí)人民政府開展工作，是否能夠切實(shí)解決選民的關(guān)切問題，維護(hù)好人民群眾的利益。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府相比，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位并不突出，近年來，鄞州區(qū)各鎮(zhèn)人大依法創(chuàng)新履職，圍繞群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題扎實(shí)開展工作，獲得了人民群眾的認(rèn)同，鎮(zhèn)人大地位得到明顯提升。鄞州區(qū)各鎮(zhèn)普遍實(shí)施了民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制度和人大代表建議督辦制度。民生實(shí)事項(xiàng)目是指列入鎮(zhèn)政府年度財(cái)政預(yù)算且由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)實(shí)施的公共投資工程，如姜山鎮(zhèn)在2014年底至2018年6月，票決產(chǎn)生了37項(xiàng)民生實(shí)事項(xiàng)目，其中24項(xiàng)已經(jīng)完成，其余按年度進(jìn)度有序推進(jìn)。在項(xiàng)目征集、投票表決、實(shí)施監(jiān)督各環(huán)節(jié)中，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)起到了核心作用。人大代表建議督辦制度得到普遍推行，成效明顯。例如橫溪鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在2020年3月向鎮(zhèn)政府交辦29條代表建議后跟蹤督辦，到8月底 22件建議已落實(shí)解決，7件有關(guān)單位承諾年底全部解決;云龍鎮(zhèn)2019年人大代表的建議全部獲得辦理或答復(fù)，回復(fù)滿意率達(dá)100%。各鎮(zhèn)人大不斷創(chuàng)新履職方式。如云龍鎮(zhèn)在召開人大代表會(huì)議時(shí)，采取政府工作“分線報(bào)告”形式，由分管副鎮(zhèn)長分別向人大代表匯報(bào)政府工作目標(biāo)完成情況、民生項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度以及對(duì)人大督查支持配合情況，改變了傳統(tǒng)型政府報(bào)告的形式，提高了代表監(jiān)督的實(shí)效性。鄞州區(qū)鎮(zhèn)人大的積極作為及實(shí)際成效，獲得了人民群眾的認(rèn)可，同時(shí)也增強(qiáng)了政府的人大意識(shí)。

（四）履職平臺(tái)不斷創(chuàng)新

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與群眾之間的橋梁，是否能夠有效收集民意，代表選民提出建議意見，解決實(shí)際問題，是檢驗(yàn)人大工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。鄞州區(qū)各鎮(zhèn)人大積極創(chuàng)新平臺(tái)、拓展渠道，在實(shí)現(xiàn)代表聯(lián)絡(luò)站全域覆蓋、代表全員進(jìn)站的基礎(chǔ)上，深化推進(jìn)“線上+線下”組合模式，充分利用互聯(lián)網(wǎng)渠道方便群眾。塘溪鎮(zhèn)人大推出“選民說事”二維碼，打出“你碼上說，我馬上辦”的承諾語，選民通過掃“選民說事”碼，就可以反映問題，由人大代表進(jìn)行督辦。姜山鎮(zhèn)人大推出“民情快遞，你點(diǎn)我督”的網(wǎng)聯(lián)方式，群眾可在微信上提交關(guān)于教育醫(yī)療、交通出行、鎮(zhèn)村建設(shè)、社會(huì)治理等民生實(shí)事項(xiàng)目的意見和建議;橫溪鎮(zhèn)開設(shè)了“橫溪人大”微信公眾號(hào)，設(shè)“人大動(dòng)態(tài)”、“代表履職”、“你點(diǎn)我改”三個(gè)欄目，發(fā)布人大工作信息，公開代表名錄和聯(lián)絡(luò)站地點(diǎn)。這些方法拓寬了人大代表的履職平臺(tái)，優(yōu)化了與選民的聯(lián)系渠道，推動(dòng)了群眾聚焦的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題的解決。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)存在的問題

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在制度建設(shè)、組織建設(shè)、機(jī)制完善等方面取得了明顯成效，但與縣實(shí)際應(yīng)然要求仍有不小差距，具體主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置有軟肋

人大主席、副主席“專人不專職”現(xiàn)象依然存在。根據(jù)法律規(guī)定，鎮(zhèn)大主席、副主席、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)具有多項(xiàng)法律職權(quán)職責(zé)，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常規(guī)工作主要由人大主席、副主席完成，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的人員配置 “老問題”，仍難以解決，我國仍有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)人大副主席，人員配備不足，人大閉會(huì)期間只靠人大主席單槍匹馬工作，力量明顯不足。即使在鄞州區(qū)這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高的地方，也存在人大主席“專職不?！钡那闆r，如某鎮(zhèn)人大主席長期分管新農(nóng)村建設(shè)工作，副主席長期分管環(huán)境衛(wèi)生工作。人大主席、副主席分管行政工作已成慣例。地方組織法第14條第2款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)職務(wù)，現(xiàn)實(shí)情況顯然有違法律規(guī)定。此外，地方組織法第15條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的工作，履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定職權(quán)，但立法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的性質(zhì)界定并不明確，導(dǎo)致主席團(tuán)的法定職權(quán)職責(zé)難以落實(shí)。人大主席團(tuán)其他成員各有崗位職責(zé)，難有精力投入人大工作，閉會(huì)期間主席團(tuán)工作主要是由人大主席、副主席組織完成，而人大主席和副主席又受到兼職行政工作的影響?！皩Ｂ毑粚！辈粌H牽扯了人大主席投入人大工作的精力，而且使監(jiān)督職能和行政角色重合，有悖法理。同時(shí)，人大主席團(tuán)的非常設(shè)性加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的難度。鄞州區(qū)某鎮(zhèn)人大主席認(rèn)為，對(duì)于鎮(zhèn)里階段性的艱難險(xiǎn)工作，人大主席協(xié)助是可以的，但長期兼任行政工作不合適。人大主席和副主席的兼職問題亟待解決，人大主席團(tuán)的法律性質(zhì)亟待明確。

（二）法定職權(quán)有虛置

地方組織法第9條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十三項(xiàng)職權(quán)，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例第9條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有八項(xiàng)職權(quán)、第10條規(guī)定了人大主席團(tuán)有十五項(xiàng)職責(zé)，然而實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)不均衡，有些職權(quán)處于虛置狀態(tài)。如地方組織法第9條第（九）項(xiàng)所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有“撤銷政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大就從未行使過。實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定發(fā)布規(guī)范性文件，通常做法是在黨政人大聯(lián)席會(huì)議（班子會(huì)議）上看一看，參會(huì)的人大主席、副主席如有異議，可以提出意見，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)并未集體參與審查工作，有悖于“集體行權(quán)”原則，主席團(tuán)會(huì)議內(nèi)容也沒有審查“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府決定和命令”合法性和適當(dāng)性的會(huì)議程序。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年召開兩次代表大會(huì)，每次會(huì)期通常為一天，人大主席團(tuán)通常每季度開一次工作例會(huì)，全部履行法定職權(quán)職責(zé)不切實(shí)際。鄞州區(qū)鎮(zhèn)人大行使地方組織法、浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例所規(guī)定的職權(quán)職責(zé)，多集中在聽取和審議鎮(zhèn)政府工作報(bào)告、選舉鎮(zhèn)政府組成成員、票決民生實(shí)事項(xiàng)目、代表建議收集和督辦等。在各鎮(zhèn)人大工作報(bào)告中，沒有發(fā)現(xiàn)履行地方組織法第9條第（二）（三）（九）項(xiàng)職權(quán)的具體內(nèi)容，法定職權(quán)虛置是普遍現(xiàn)象。法律規(guī)范與實(shí)際運(yùn)作的差異，對(duì)樹立人大權(quán)威、體現(xiàn)人大價(jià)值有一定的影響。

（三）履職監(jiān)督機(jī)制不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表被選舉的意愿很強(qiáng)，但當(dāng)選后履職意愿卻不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在“會(huì)議難組織、活動(dòng)難開展、能力難提高、作用難發(fā)揮、實(shí)效難體現(xiàn)”的“五難”問題。某鎮(zhèn)人大主席把代表履職情況總結(jié)為“三三制”，即三分之一代表履職積極，三分之一代表基本能夠完成代表職責(zé)，三分之一代表履職較差。針對(duì)代表履職不積極的問題，鄞州區(qū)各鎮(zhèn)普遍加強(qiáng)了對(duì)代表履職的激勵(lì)和管理，建立了代表“一人一檔”的履職檔案，實(shí)現(xiàn)人大代表履職檔案全覆蓋。云龍鎮(zhèn)對(duì)代表履職情況進(jìn)行積分登記，將年度總積分反饋并全部上墻公開;塘溪鎮(zhèn)人大制定了《塘溪鎮(zhèn)人大代表積分激勵(lì)辦法》，將全鎮(zhèn)56名鎮(zhèn)人大代表在參與學(xué)習(xí)培訓(xùn)、參加會(huì)議、提交建議、視察調(diào)研、走訪接待、聯(lián)系群眾、向選民述職等活動(dòng)通過分值量化并公示;姜山鎮(zhèn)以代表履職情況檔案作為評(píng)選優(yōu)秀代表及換屆時(shí)推薦連任代表候選人的重要依據(jù)。上述做法對(duì)激發(fā)人大代表履職動(dòng)力發(fā)揮了積極作用，但顯然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中，對(duì)代表監(jiān)督不夠有力。代表法第45條第2款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)定期組織本級(jí)人大代表向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況;第47條規(guī)定，選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表。從目前看，除代表法第49條終止代表資格的七種法定情形外，督促人大代表履職機(jī)制不夠健全，選民無法有效監(jiān)督代表履職情況，罷免代表程序從未啟動(dòng)，人大代表怠于履職對(duì)人大代表身份在任期內(nèi)影響不大。

（四）代表履職能力有差距

“人才力量達(dá)不到新時(shí)代要求，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行權(quán)履職不充分的一個(gè)原因?！迸c縣級(jí)及以上人大常委會(huì)有專門委員會(huì)不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有專業(yè)委員會(huì)的設(shè)置，人大代表中缺少懂財(cái)政、懂法律等專業(yè)人員，因而在履行對(duì)同級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督、鎮(zhèn)級(jí)執(zhí)法部門和上級(jí)派駐機(jī)構(gòu)的執(zhí)法檢查等職權(quán)時(shí)，很大程度上只能做到程序到位，實(shí)際發(fā)現(xiàn)問題并提出建議的作用較弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力不足是普遍問題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)于縣以上城市，專業(yè)人員本來就少，另一方面即使有專業(yè)人員，但囿于選舉法對(duì)人大代表比例和資格審查的限制，醞釀推薦代表候選人時(shí)強(qiáng)調(diào)比例構(gòu)成，推選人大代表的條件過嚴(yán)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤蠗l件的適合做代表的人進(jìn)不來，很難將有履職能力的專業(yè)人員選舉為人大代表。在鄞州區(qū)的鎮(zhèn)人大代表中，也存在一定數(shù)量的代表缺少提出意見建議、進(jìn)行有效質(zhì)詢的能力。某鎮(zhèn)人大主席反映，鎮(zhèn)人大代表結(jié)構(gòu)對(duì)履職水平有一定的影響，大部分鎮(zhèn)轄區(qū)是鄉(xiāng)村，部分鎮(zhèn)人大代表在知識(shí)和閱歷上、履職積極性和主動(dòng)性上，尚不能勝任法律規(guī)定的履職要求，在法律素養(yǎng)和政策理解水平上，也有一定的差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄞州區(qū)45名鎮(zhèn)街人大主席、主任中，從事人大工作3年以上的23名，僅占51%;鎮(zhèn)街人大干部中，具有法律知識(shí)背景的，不到四分之一。缺乏從事法律工作的鎮(zhèn)人大代表，是普遍的現(xiàn)象。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的對(duì)策建議

新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下展開的，既有傳統(tǒng)鄉(xiāng)村基層治理模式的影響，又面臨現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展的新問題，工作繁重復(fù)雜挑戰(zhàn)重重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的法治化、制度化、規(guī)范化建設(shè)仍然“在路上”。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)中存在的問題，需要立足現(xiàn)實(shí)，努力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的水平。

（一）完善機(jī)構(gòu)設(shè)置

地方組織法以及地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的性質(zhì)、地位和職責(zé)，確定人大主席團(tuán)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人大主席團(tuán)結(jié)構(gòu)，增加能夠有效開展人大工作有專業(yè)知識(shí)背景的成員比例。規(guī)定有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以在人大主席團(tuán)中設(shè)立專業(yè)委員會(huì)，專業(yè)委員會(huì)在主席團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作;不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以改變按照地域劃分代表小組的慣例，改為按照監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行劃分小組，讓專業(yè)監(jiān)督小組承擔(dān)專業(yè)委員會(huì)的角色。在解決人大主席、副主席“專人不專職”的問題上，要體現(xiàn)出制度剛性，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府之間的關(guān)系，切實(shí)維護(hù)和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威。

（二）明晰職權(quán)職責(zé)

在現(xiàn)有法律規(guī)范框架下，縣級(jí)以上人大應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)際情況，通過地方性法規(guī)或規(guī)范性文件形式，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的具體職權(quán)職責(zé)，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“應(yīng)為”和“可為”之間的差距，區(qū)分實(shí)體性職權(quán)和程序性職權(quán)，會(huì)議期職權(quán)和閉會(huì)期職權(quán)，臨時(shí)性職權(quán)和常規(guī)性職權(quán)。落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)本行政區(qū)域重大事項(xiàng)的決定權(quán)、財(cái)政預(yù)決算審查權(quán)、選舉罷免權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等重要職權(quán)。上級(jí)黨委要將人大建設(shè)納入黨建工作考核內(nèi)容，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委高度重視人大建設(shè)工作。

（三）健全監(jiān)督機(jī)制

人大代表對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，這是我國選舉制度的一項(xiàng)重要原則。選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)密不可分，根據(jù)選舉法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是直接選舉產(chǎn)生的，應(yīng)當(dāng)受原選區(qū)選民的監(jiān)督。針對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職意愿不強(qiáng)的問題，需要確實(shí)落實(shí)代表履職信息公開制度和代表向選民述職制度。鄞州區(qū)各鎮(zhèn)人大探索了很多行之有效的督促激勵(lì)制度，但仍可以繼續(xù)完善，形成更有力的監(jiān)督機(jī)制，如將量化評(píng)分權(quán)力交給選區(qū)選民，由選民對(duì)人大代表履職情況進(jìn)行打分，將監(jiān)督權(quán)交還選民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不僅限于將代表履職情況上墻建檔，更要將履職信息通過線上和線下多種形式向選區(qū)選民公示，并細(xì)化公示內(nèi)容，便于選民監(jiān)督;將代表向選民述職制度落到實(shí)處，可以通過網(wǎng)絡(luò)直播方式實(shí)行述職并接受選民詢問;對(duì)怠于履職和不履行代表職責(zé)的代表，黨組織和主席團(tuán)要進(jìn)行談話訓(xùn)誡，符合條件的，可啟動(dòng)罷免程序。通過激勵(lì)和督促并舉的機(jī)制，增進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向選民負(fù)責(zé)、受選民監(jiān)督的意識(shí)。

（四）提升履職能力

人大主席的認(rèn)知、能力和意愿，對(duì)搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)起著重大作用。首先要配強(qiáng)配好人大主席、副主席。黨組織在確定人大主席、副主席人選時(shí)，要高度重視候選人的政治素養(yǎng)、工作能力和工作意愿，切不可將人大主席、副主席崗位作為“二線”老同志的職位安排;其次，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表結(jié)構(gòu)和候選人標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力不強(qiáng)意愿不高的問題，要處理好代表的廣泛性和代表能力性之間的關(guān)系，將年富力強(qiáng)有知識(shí)有想法有能力者醞釀為代表候選人。同時(shí)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表候選人標(biāo)準(zhǔn)，與縣級(jí)及以上人大代表的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所差別，突出履職能力的因素;再次，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職缺乏專業(yè)知識(shí)的問題，除強(qiáng)化知識(shí)培訓(xùn)和能力訓(xùn)練外，可以建立代表履職輔助機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以聘請(qǐng)財(cái)政、法律、社會(huì)工作等專業(yè)人員組成“專家組”，就履職過程中的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行咨詢，出具意見。也可以邀請(qǐng)專業(yè)人員聽取政府專項(xiàng)工作報(bào)告、參加執(zhí)法檢查、視察調(diào)研，評(píng)價(jià)督辦效果等活動(dòng)。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)人大代表的考核考評(píng)。

當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)關(guān)鍵在于黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的高度，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的程度。地方黨委要切實(shí)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作納入整體工作規(guī)劃之中。一方面，上級(jí)黨組織要將對(duì)人大建設(shè)成效納入到考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位黨建工作內(nèi)容之中，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)人大工作的重視，另一方面，上級(jí)組織要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作績效標(biāo)準(zhǔn)研究，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和程序，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的模糊性和隨意性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提供導(dǎo)向。同時(shí)，縣級(jí)人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的指導(dǎo)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席聚焦主責(zé)主業(yè)，依法行使職權(quán)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大整體建設(shè)水平。

注釋

[1]“地方組織法”是指《中華人民共和國地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》，“選舉法”是指《中華人民共和國選舉法》，代表法是指《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》。

[2]寧波市人大常委會(huì)黨組制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，要安排具有較強(qiáng)地方事務(wù)管理能力的工農(nóng)業(yè)、綜合經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)、社會(huì)管理等方面代表進(jìn)入主席團(tuán)，確保主席團(tuán)成員中非領(lǐng)導(dǎo)占三分之二以上，充分體現(xiàn)主席團(tuán)成員的代表性和廣泛性，保持工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。參見

[3]如鄞州區(qū)某鎮(zhèn)第十八屆人大主席團(tuán)有九人，除了四名鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)外，其他五人的身份分別為村黨支部書記、村黨支部委員、村主任、企業(yè)法定代表人、幼兒園園長。

[4]參見《地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》第9條、第14條、第15條的規(guī)定，以及《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》第9條、第10條、第11條的規(guī)定。

[5]段成鋼、容暢：《從問卷調(diào)查看鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)》，載《人民之友》2020年第6期，第53頁。

[6]上海市崇明人大工作研究會(huì)：《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間工作職責(zé)及其履職形式的現(xiàn)狀與思考》，載于《上海人大》2019年第9期，第48頁。

[7]上海市金山區(qū)人大常委會(huì)：《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)性質(zhì)地位及作用發(fā)揮的研究報(bào)告》，載《上海人大》2019年第9期，第45頁。

[8]法規(guī)全稱是《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》。

[9]依據(jù)鄞州區(qū)10個(gè)鎮(zhèn)的《2019年鎮(zhèn)人大上半年工作總結(jié)及下半年工作計(jì)劃》和《2020年鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作思路》。

[ 10] 張衍霞，王延超：《當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作面臨的問題及對(duì)策研究—基于對(duì)山東省17 市104位鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委書記的訪談》，載《理論學(xué)刊》2018年第4期，第75頁。

[11]《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》第14條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議根據(jù)大會(huì)會(huì)議議程需要，可以設(shè)立財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)。財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、決算草案或者預(yù)算調(diào)整方案等涉及預(yù)算、決算相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，并向主席團(tuán)提出審查意見。調(diào)研中，鄞州區(qū)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議期間未設(shè)立過財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)。

[12]參見寧波市鄞州區(qū)人大常委會(huì)2020年研究報(bào)告《人大在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化中的實(shí)踐和路徑探析》。

[13]參見《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第6條、第45條、第47條。