王一惠

(南充文化旅游職業(yè)學(xué)院，四川 閬中 637400)

古人云：“善治國者必先治水?！笨v觀歷史，中國的治國史無疑也是一部治水史。水乃命脈，古今皆然。由此可見，治水興邦始終是中華民族發(fā)展之大計。但長期以來，我國為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視生態(tài)環(huán)境的行為，致使生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，尤其是水環(huán)境。近年來，我國水環(huán)境污染速度不斷加快，水問題日益突出。而我國水環(huán)境管理體制又長期遵循“統(tǒng)一管理與分級分部門管理相結(jié)合”的管理體制，這種按照行政管理體制而立的水環(huán)境管理制度最明顯的特征則是“條塊分割”“各自為政”，碎片化、分散化管理趨勢嚴(yán)重，在水環(huán)境治理中極易導(dǎo)致各涉水部門職能分割、職責(zé)交叉重疊、責(zé)任模糊等問題，部門間整體性與協(xié)同治理意識極弱。黃河特大水污染、松花江水污染、太湖藍(lán)藻、嘉陵江鉈污染等水污染事件無不是由各涉水部門各自為政的封閉式治理方式導(dǎo)致，無不體現(xiàn)了傳統(tǒng)河流治理方式的弊端與低效。為紓解傳統(tǒng)水環(huán)境治理壁壘，以2007年無錫太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)為導(dǎo)火索，無錫市地方政府首創(chuàng)新生治水制度——河長制，并積極探索實施，在河湖治理中推行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，很大程度上解決了無錫市水環(huán)境治理沉疴問題。2016年，河長制推廣至全國。河長制的誕生是對傳統(tǒng)河流治理方式的挑戰(zhàn)與重塑，是新事物對當(dāng)前社會關(guān)系、社會系統(tǒng)的自覺適應(yīng)與嵌入。

1 “空間嵌入”的內(nèi)涵分析

嵌入(embeddness)概念源于著名社會思想家、經(jīng)濟(jì)史學(xué)家卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)的《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治經(jīng)濟(jì)起源》一書。他認(rèn)為“人類的經(jīng)濟(jì)行為是嵌入在社會關(guān)系之中的”，[1]工業(yè)革命前后的歐洲文明體系之所以形成繁榮與衰敗兩種截然不同的景象，追根溯源，前者遵循了市場主動適應(yīng)社會制度及非經(jīng)濟(jì)制度的規(guī)律，即市場嵌入社會關(guān)系之中；后者卻本末倒置，要求社會制度以及非經(jīng)濟(jì)制度必須以市場為中心和指向，導(dǎo)致市場與社會關(guān)系脫嵌。嵌入性理論的本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)新興事物對當(dāng)前社會關(guān)系、社會系統(tǒng)的自覺融入和適應(yīng)。若借鑒新制度主義理論，則可理解為局部制度對整體制度的嵌入，局部制度續(xù)存與否、績效如何都取決于該嵌入關(guān)系。由于嵌入性理論在解決社會現(xiàn)象方面具有很強(qiáng)的說服力、實用性，因此受到國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注，其應(yīng)用領(lǐng)域不斷延伸擴(kuò)展。

嵌入性作為衡量水環(huán)境治理方式科學(xué)性的重要標(biāo)準(zhǔn)，在社會系統(tǒng)中的嵌入首先體現(xiàn)在空間維度上?！翱臻g嵌入”式治理方式是對跨域性和復(fù)雜性的公共事務(wù)進(jìn)行特定空間內(nèi)的權(quán)力分化與重組，強(qiáng)調(diào)通過強(qiáng)化頂層設(shè)計，整合多元治理主體和權(quán)力，實現(xiàn)對公共事務(wù)的系統(tǒng)性、整體性以及協(xié)同性治理?！翱臻g嵌入”式治理方式打破了長久以來不同治理主體之間的壁壘，實現(xiàn)了多元主體協(xié)同共治，紓解了“九龍治水”的集體行動困境。著名學(xué)者黃志輝從空間物理學(xué)角度總結(jié)了“空間嵌入”的基本特征：“‘嵌入’既屬于一種物理現(xiàn)象內(nèi)含于另一種物理現(xiàn)象中的狀態(tài)，又屬于一種物理現(xiàn)象與其他物理現(xiàn)象交互生成的過程——‘共生性’與‘交互性’是空間‘嵌入’的兩個特征。”[2]因此，不難看出，“空間嵌入”的核心在于多元主體間的自覺流動滲透而并非貌合神離，通過各治理主體之間的共生和交互，實現(xiàn)其合作均衡、共享共融發(fā)展。

2 河長制：一種“空間嵌入”式治理機(jī)制

水資源具有整體性、跨域性以及復(fù)雜性等特征，往往需要政府間、部門間的合作共治，合作的前提是權(quán)責(zé)分工，分工則要求多元主體間的力量整合。[3]然而，傳統(tǒng)水環(huán)境管理體制在實踐中經(jīng)常表現(xiàn)為管理的碎片化和分散化，各涉水單位從自身利益出發(fā)，為追求自身利益而忽視整體利益，造成水問題在空間上的人為割裂和各自為政，形成了“九龍治水”的局面，最終導(dǎo)致水環(huán)境治理陷入集體行動困境。而河長制作為一種 “空間嵌入”式治理機(jī)制、治理方式，無疑是對這一沉疴的對癥之藥。以下是從治理結(jié)構(gòu)和治理方式兩方面對水環(huán)境的傳統(tǒng)管理體制與“空間嵌入”式治理機(jī)制的簡單分析。

2.1 治理結(jié)構(gòu)的變化

在傳統(tǒng)河流治理中，河流治理是由相關(guān)業(yè)務(wù)部門具體負(fù)責(zé)，除了負(fù)責(zé)水污染防治的環(huán)保部門和水資源監(jiān)督管理的水利部門這兩大核心部門外，還有國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、城建、交通、氣象等部門在各自職能范圍內(nèi)承擔(dān)著與水有關(guān)的職責(zé)。由于環(huán)保部門、水利部門權(quán)限不足，難以協(xié)調(diào)各涉水部門，因此，部門之間推諉扯皮、職責(zé)不清等問題屢見不鮮。以2004年6月26日黃河特大水污染事件為例，誘發(fā)該事件的主要原因在于黃河水利委員會、地方政府以及總排干溝管理局在處理排干溝水位超警戒線問題時互封信息、各自為政，缺乏整體性與協(xié)同性治理意識，導(dǎo)致相關(guān)職能部門無法科學(xué)、及時、有效地應(yīng)對。而在河長制制度下，各級地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人開始成為地方水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的核心行動者，通過對原先分散部門的指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)來實現(xiàn)部門間的力量整合(如圖1所示)。河長制充分尊重水環(huán)境治理問題在空間上的不可分割性，積極實現(xiàn)多元主體間以及相關(guān)部門間的互動、共生，以確保治理成果的共享。以南充市為例，目前南充市已實現(xiàn)“市—縣—鄉(xiāng)—村”四級河長體系全覆蓋，落實市級河長、縣級河長、鄉(xiāng)級河長、村級河長分別為29名、172名、667名、4 003名，每條每段河流都設(shè)有1名河長，且全都是由地方各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)其所管轄區(qū)域內(nèi)的河流治理與保護(hù)工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各涉水部門間的治水職責(zé)。此外，為推進(jìn)協(xié)同治水，各地除了設(shè)立黨政河長，還增設(shè)了河道警長、民間河長、記者河長，目前南充市已落實的河道警長、民間河長、記者河長分別為389名、290名、11名，官方河長與非官方河長體系的融合，開創(chuàng)了河流治理新模式，有利于“多元治水”“全民治水”格局的形成。毋庸置疑，河長制這種“空間嵌入”的治理方式，是對傳統(tǒng)水環(huán)境治理方式的重塑，在一定程度上改變了以往“部門分散管理、分工負(fù)責(zé)”的治理結(jié)構(gòu)，使水環(huán)境治理向“黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門分工協(xié)作、社會力量參與”的模式邁進(jìn)。

注：圖中虛線和實線分別代表弱聯(lián)系和強(qiáng)聯(lián)系

2.2 治理方式的差異

“空間嵌入”式治理著眼于事物的整體，強(qiáng)調(diào)各利益相關(guān)者的合作與協(xié)調(diào)。但值得注意的是，河長用以協(xié)調(diào)部門間的權(quán)力并非源于科層制中行政職位的正式授權(quán)，而是與該河長在地方政黨階序中的高排名有關(guān)。[4]如表1所示，河長制這種“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”的制度創(chuàng)新不僅改變了傳統(tǒng)水環(huán)境治理中部門首長負(fù)責(zé)制為地方首長負(fù)責(zé)制，成功將河長推至治水最前端，把治水任務(wù)落實到具體責(zé)任人身上，緊抓責(zé)任人的“牛鼻子”；而且還紓解了傳統(tǒng)治理中部門封閉、各自為政的困境，將部門獨立決策、執(zhí)行政策變?yōu)槎嗖块T協(xié)同決策、共同執(zhí)行。同時，通過建立部門協(xié)調(diào)聯(lián)動制度、河長會議制度、信息共享制度等大大提高了各部門間的聯(lián)席頻率，實現(xiàn)了信息的公開透明和充分共享。此外，在傳統(tǒng)水環(huán)境治理工作中，一直處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位的政府是水環(huán)境治理中的絕對主導(dǎo)力量，久而久之，會讓公眾產(chǎn)生一種錯誤心理，認(rèn)為“水環(huán)境治理和保護(hù)是政府的事兒，與我無關(guān)”，導(dǎo)致公眾對環(huán)境保護(hù)的漠視，從而難以整合社會力量，公眾參與性弱；而“空間嵌入”下的河長制重視吸納體制外力量，2015年中央印發(fā)《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，首次將河長制納入政策法規(guī)層面，規(guī)定河長制政策的制定、決策、執(zhí)行、考核、問責(zé)等全過程都需有公眾的參與、介入，體現(xiàn)了政府對社會力量的重視。同時，“民間河長”“企業(yè)河長”“記者河長”等非官方河長的增設(shè)，為“社會共治”搭建了平臺，建立了“社會治水”新模式，有利于整合社會力量，形成“全民治水”新格局。河長制這項地方創(chuàng)新制度之所以能夠贏得中央層面的肯定并迅速推廣至全國各地，其根本原因在于滿足了水環(huán)境治理的“空間嵌入”要求，在空間上實現(xiàn)了多元治理主體和權(quán)力的整合?？偠灾?，“空間嵌入”式水環(huán)境治理方式破解了傳統(tǒng)水環(huán)境治理中“九龍治水”的困局，推動了水環(huán)境治理逐漸走向協(xié)同共治。

表1 水環(huán)境傳統(tǒng)治理方式與“空間嵌入”式治理方式的差異

3 持續(xù)創(chuàng)新：河長制“空間嵌入”下水環(huán)境治理的未來方向

目前，河長制已經(jīng)成為我國水環(huán)境治理的一項重要制度安排，價值優(yōu)勢明顯。但河長制作為一項新生制度，推廣至全國不過才三四年時間，從“空間嵌入”視角來看，在實踐過程中產(chǎn)生了諸如水環(huán)境分級分段治理與整體性治理之間出現(xiàn)裂痕、部門聯(lián)動機(jī)制不健全、多元主體參與不充分等問題，如何有效紓解這些問題，持續(xù)創(chuàng)新河長制，是未來水環(huán)境治理的目標(biāo)與方向。

3.1 建立并完善跨省河長協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，河長制的實施主要局限于省域范圍內(nèi)，省級河長即總河長則是最高級別的河長，整個流域的整體性治理是通過省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長的責(zé)任鏈條來推進(jìn)。但由于流域具有跨域性和整體性，流域一旦跨省并無更高級別河長來協(xié)調(diào)治理。因此，基于河長制“空間嵌入”的整體性視角，建立由流域管理機(jī)構(gòu)牽頭的跨省河長協(xié)調(diào)機(jī)制是解決流域跨省問題，實現(xiàn)流域整體性治理的有效途徑。在流域管理機(jī)構(gòu)牽頭下，建議建立由環(huán)境部、水利部等國家部委及流域內(nèi)相關(guān)省市河長參加的省級河長聯(lián)席會議制度，建立跨界河流環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控制度，并設(shè)立相應(yīng)的跨省河長制聯(lián)合推進(jìn)辦公室。其中，省級河長聯(lián)席會議需各省市河長在遵循平等協(xié)商、互利共贏的原則下，就流域規(guī)劃、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容達(dá)成共識，制定行政契約，實現(xiàn)跨省流域整體性治理。[5]

3.2 重視部門聯(lián)動治理機(jī)制建設(shè)

河長制雖然在一定程度上緩解了“九龍治水”的困境，變“九龍治水”為“河長治水”，但是，在“河長治水”模式中，河長作為所在區(qū)域水環(huán)境治理的一把手對相關(guān)職能部門進(jìn)行資源整合，實現(xiàn)集中管理，離不開各相關(guān)部門的協(xié)同共治。因此，水環(huán)境治理必須重視且不斷完善部門聯(lián)動治理機(jī)制。一方面，要加大信息共享力度，建立更具前瞻性的河長制智慧信息共享平臺，將河流現(xiàn)狀、河長履職情況、水質(zhì)監(jiān)測、企業(yè)排污、問題處置等相關(guān)信息完全公開透明地納入其中，并利用大數(shù)據(jù)及“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行集成分析，從而實現(xiàn)信息的充分共享，打破組織行政邊界，增進(jìn)部門間的信任和了解，為部門聯(lián)動治理奠定合作基礎(chǔ)；另一方面，省市層級應(yīng)基于河長辦的綜合協(xié)調(diào)職能，積極開展多部門協(xié)同聯(lián)動執(zhí)法活動，完善綜合執(zhí)法機(jī)制，解決多頭執(zhí)法問題?；鶎诱畱?yīng)基于基層綜合改革態(tài)勢，積極探索整治水利、環(huán)保、林業(yè)、國土等部門的行政處罰權(quán)，成立生態(tài)綜合執(zhí)法局，變“多頭執(zhí)法”為“一局多能”“一員多能”，在生態(tài)綜合執(zhí)法局牽頭下，組織各職能部門開展聯(lián)合執(zhí)法，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境綜合聯(lián)動治理，提升環(huán)境綜合治理成效。

3.3 構(gòu)筑多元網(wǎng)絡(luò)治理格局

持續(xù)創(chuàng)新河長制，要求必須改變以往“水環(huán)境治理和保護(hù)是政府的事”這一錯誤認(rèn)識，樹立“開門治水”理念，發(fā)揮多元化的社會力量，構(gòu)筑多元網(wǎng)絡(luò)治理格局。[6]首先，各級政府要強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，積極開展環(huán)保志愿者活動、環(huán)保進(jìn)校進(jìn)村活動、各類治水主體活動，形成全方位立體式的宣傳格局，進(jìn)一步提升公眾的環(huán)保意識與參與意識。同時，為防止公眾參與流于形式，在公眾參與渠道、參與程序、參與層次上必須以法律法規(guī)形式明確細(xì)化。其次，要大力培育和發(fā)展民間環(huán)保組織。作為政府與公眾、企業(yè)溝通橋梁的環(huán)保組織，無疑是公眾參與水環(huán)境治理的有效組織形式。因此，大力培育和發(fā)展民間環(huán)保組織，為其提供相對寬松的政策環(huán)境，降低設(shè)立準(zhǔn)入門檻，鼓勵民間環(huán)保組織積極參與“河長制”工作，建立政府與民間環(huán)保組織的良性合作關(guān)系，不斷提升水環(huán)境治理效能，是各級政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮的問題。最后，要積極引入市場政策類工具，健全企業(yè)水環(huán)境激勵約束機(jī)制，進(jìn)一步探索水權(quán)交易和排污權(quán)交易試點，引入市場機(jī)制，建立市場化運作的專業(yè)養(yǎng)護(hù)體系，實現(xiàn)河道管理市場化。