摘 要?在“互聯(lián)網(wǎng)+”改革背景下，電子文件逐漸成為不動產(chǎn)檔案的主要載體。不動產(chǎn)電子文件歸檔意義重大，通過對電子文件歸檔的現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)電子文件歸檔管理存在法律法規(guī)等制度不健全、電子檔案管理系統(tǒng)缺失、檔案管理人員信息化能力不足、電子檔案法律效力低等問題，最后提出通過建立健全法律法規(guī)等制度體系、開發(fā)功能完備的電子檔案管理系統(tǒng)、建立高素質(zhì)專業(yè)人才隊伍、提高電子檔案法律效力等途徑實現(xiàn)不動產(chǎn)電子檔案的規(guī)范化管理。

關(guān)鍵詞 不動產(chǎn)電子文件 電子檔案 存在問題 解決對策

中圖分類號 G270.7 文獻標識碼 A 收稿日期 2020-05-20

★作者簡介：何英昌，南寧市不動產(chǎn)登記中心檔案部部長，房地產(chǎn)經(jīng)濟師，管理學(xué)學(xué)士，研究方向為不動產(chǎn)檔案管理

Abstract In the context of “Internet +” reform， electronic records have gradually become the main carrier of real estate archives. Real estate electronic records archiving is of great significance. By analyzing the current status of electronic records archiving， it is found that there are some problems in electronic records archiving management， such as inadequate laws and regulations， lack of electronic records management system， insufficient informatization capabilities of archives managers， and low legal effectiveness of electronic records. Finally， it is proposed to achieve the standardized management of real estate electronic archives through the establishment of a sound system of laws and regulations， the development of a comprehensive electronic archives management system， the establishment of a team of highly qualified professionals， and the enhancement of legal effectiveness of electronic archives.

Keyword? real estate electronic records; electronic archives; problems; solutions

隨著單軌制時代的到來，電子文件已經(jīng)逐步代替紙質(zhì)文件，成為很多組織機構(gòu)業(yè)務(wù)活動記錄的主要形式[1]，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的改革背景下，不動產(chǎn)登記資料也由傳統(tǒng)的紙質(zhì)資料轉(zhuǎn)換為電子文件。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于壓縮不動產(chǎn)登記辦理時間的通知》（國辦發(fā)〔2019〕8號）規(guī)定：“有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)及時提供不動產(chǎn)登記相關(guān)信息，與不動登記機構(gòu)加強協(xié)同聯(lián)動和信息集成，2019年底前實現(xiàn)互通共享。與不動產(chǎn)登記相關(guān)的材料或信息能夠直接通過共享平臺提取的，不得要求申請人重復(fù)提交?！边@意味著原來辦理不動產(chǎn)登記需要提交的紙質(zhì)材料，在數(shù)據(jù)共享后將不再需要申請人提供，原來辦理不動產(chǎn)登記過程中形成的紙質(zhì)資料將逐步被電子文件取代。隨著不動產(chǎn)電子文件數(shù)量日益增多，如何對電子文件進行規(guī)范化管理和提供有效利用，亟待各級不動產(chǎn)檔案管理部門認真思考。

一、不動產(chǎn)電子文件歸檔的意義

1.不動產(chǎn)電子文件歸檔可以反映不動產(chǎn)登記原貌。在“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”改革制度實施后，很多地方已不再收取不動產(chǎn)登記材料的紙質(zhì)載體，如江蘇、浙江等省份在全省推進“最多跑一次”改革，不動產(chǎn)登記申請人只需事先將相關(guān)材料掃描或拍照上傳至互聯(lián)網(wǎng)平臺，登記機構(gòu)實行網(wǎng)上收件登記，部門內(nèi)部再進行網(wǎng)上或?qū)嶓w業(yè)務(wù)審批辦理[2]，審核通過后申請人只需提供原件核對即可辦結(jié)不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)并領(lǐng)取不動產(chǎn)權(quán)屬證書，登記機構(gòu)全程不收取紙質(zhì)材料。廣西南寧市通過研發(fā)“邕e登”綜合服務(wù)平臺及手機APP，推行線上申請不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)，申請人只需在服務(wù)平臺或APP上填寫相關(guān)的不動產(chǎn)信息，完成人臉識別認證后即可在線辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)并領(lǐng)取不動產(chǎn)電子證書，實現(xiàn)“一次不用跑”，全流程不需提交紙質(zhì)材料和電子掃描件，登記業(yè)務(wù)只有電子文件留存。由此可見，不動產(chǎn)登記采取“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)后，電子文件是反映不動產(chǎn)登記全過程的主要載體，只有將電子文件按電子檔案歸檔的要求進行管理，才能真實反映不動產(chǎn)登記的原貌。

2.不動產(chǎn)電子文件歸檔是登記機構(gòu)依法履職的重要保障。不動產(chǎn)電子文件是登記機構(gòu)在履行行政確認職能過程中產(chǎn)生的，它是登記機構(gòu)完成業(yè)務(wù)過程和成果的真實記錄。通過查看不動產(chǎn)電子文件，公眾可以監(jiān)督、審查登記機構(gòu)辦理業(yè)務(wù)是否合法，登記機構(gòu)工作人員則可通過電子文件檢查自己工作是否稱職。因此，登記機構(gòu)有必要將辦理業(yè)務(wù)過程中形成的電子文件按電子檔案管理的要求進行歸檔管理。

3.不動產(chǎn)電子文件歸檔可為不動產(chǎn)物權(quán)的歸屬提供依據(jù)?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》（主席令第62號）第十六條規(guī)定：“不動產(chǎn)登記簿是不動產(chǎn)物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)?！薄恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》第九條規(guī)定：“不動產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)采用電子介質(zhì)，暫不具備條件的，可以采用紙質(zhì)介質(zhì)。”因此，不動產(chǎn)登記機構(gòu)在辦理業(yè)務(wù)過程中形成的電子登記簿和電子文件是證明權(quán)利人享有不動產(chǎn)物權(quán)的依據(jù)。不動產(chǎn)作為權(quán)利人的重要財產(chǎn)，其權(quán)屬證明的重要性不言而喻，因此做好不動產(chǎn)電子文件的歸檔管理工作既能保障產(chǎn)權(quán)人利益，又可以提高政府的公信力。

4.不動產(chǎn)電子文件歸檔能為有關(guān)國家機關(guān)依法履職提供參考。有關(guān)國家機關(guān)在辦理工商登記、住房保障、征繳稅款、社會救助、征地拆遷、紀檢監(jiān)察、新生入學(xué)、案件審理等過程中經(jīng)常需要核查不動產(chǎn)登記信息。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革前，有關(guān)國家機關(guān)在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時，一般要求行政相對方到不動產(chǎn)登記機構(gòu)查詢并出具查檔證明，或者自行安排工作人員到不動產(chǎn)登記機構(gòu)查詢核實相關(guān)的檔案材料。但是在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革后，有關(guān)國家機關(guān)則希望通過數(shù)據(jù)共享的方式在線核查不動產(chǎn)登記信息。不動產(chǎn)登記部門只有將辦理業(yè)務(wù)過程中形成的電子文件按要求歸檔后，才能為有關(guān)國家機關(guān)依法履職提供參考。

二、不動產(chǎn)電子文件歸檔現(xiàn)狀和存在問題

1.不動產(chǎn)電子文件歸檔現(xiàn)狀。

（1）不動產(chǎn)電子文件數(shù)量龐大且管理相對松散。近年來隨著城市化進程的加快，不動產(chǎn)交易、抵押等行為日益增多，不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)量成倍地增長，電子文件的占比也逐年遞增。以廣西南寧市為例，2017年不動產(chǎn)登記資料為36萬份，其中以電子文件形式收取的為6萬份，電子文件占比為16.67%;2018年登記資料為62萬份，其中電子文件為32萬份，電子文件占比為51.61%;2019年登記資料為89萬份，其中電子文件為70萬份，電子文件占比為78.65%。在“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”改革推動下，越來越多的業(yè)務(wù)將納入線上自動辦理，不再收取紙質(zhì)材料，不動產(chǎn)電子文件的占比還將進一步提高。但由于不動產(chǎn)登記檔案部門工作人員對于電子文件的歸檔工作認識不足，有的認為所有電子文件資料和過程結(jié)果信息在系統(tǒng)中都可以查詢、檢索、展示[3]，只要做好數(shù)據(jù)備份就行，不需要再進行歸檔操作。因此不動產(chǎn)電子文件尚未進行有效歸檔，管理相對松散。

（2）不動產(chǎn)電子文件歸檔工作未引起足夠重視。在“全面建設(shè)優(yōu)化營商環(huán)境”的要求下，各地不動產(chǎn)登記部門都在追求業(yè)務(wù)辦理的效率，把主要精力集中在如何優(yōu)化流程、優(yōu)化系統(tǒng)、減少紙質(zhì)材料的收取上，有的采取“不收紙質(zhì)材料”“不見面服務(wù)”的方式進一步提高業(yè)務(wù)辦理效率，但忽視了業(yè)務(wù)辦結(jié)后形成的電子文件歸檔的問題。由于對電子文件歸檔工作不夠重視，且因不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)缺少電子文件歸檔功能，大量不動產(chǎn)電子文件被留存在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，未能及時歸檔，需提供檔案利用時臨時從業(yè)務(wù)系統(tǒng)中調(diào)用，這樣不僅管理不科學(xué)，還給各種造假留有后門，嚴重影響政府的公信力[4]。

（3）不動產(chǎn)電子文件“單套制”管理模式尚未形成。在傳統(tǒng)檔案管理模式影響下，不動產(chǎn)登記檔案主要實行紙質(zhì)資料及其數(shù)字化副本一起歸檔管理的“雙套制”管理模式。但在“互聯(lián)網(wǎng)+”改革背景下，不動產(chǎn)登記資料出現(xiàn)了原生性的電子文件，無相應(yīng)的紙質(zhì)載體。根據(jù)國家檔案局第14號令《國家檔案局關(guān)于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》的精神，“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應(yīng)當(dāng)符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”。不動產(chǎn)電子文件若不存在相應(yīng)的紙質(zhì)載體，又符合國家、行業(yè)對電子文件的管理要求，是可以“僅以電子形式歸檔”的[5]。但是由于傳統(tǒng)檔案管理觀念的影響，認為電子文件存在易篡改、難以長期保存、法律效力低等缺點，需要將電子文件打印出來，蓋上相關(guān)印章后，按紙質(zhì)檔案的要求進行歸檔，才能彌補電子文件的缺陷。因此，不動產(chǎn)電子文件“單套制”管理的模式尚未形成。

2.不動產(chǎn)電子文件歸檔存在問題。

（1）不動產(chǎn)電子文件歸檔的法律法規(guī)制度不健全。目前，國家頒布實施的電子文件管理方面法律法規(guī)和行業(yè)標準，主要是針對文書類電子文件或聲像類電子文件的歸檔管理作出具體規(guī)定，對于專業(yè)類電子文件的歸檔管理規(guī)定較少，而不動產(chǎn)電子文件屬于專業(yè)類電子文件。與不動產(chǎn)登記相關(guān)的法律法規(guī)，如《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》等，也沒有關(guān)于不動產(chǎn)電子文件歸檔方面的具體規(guī)定。由于不動產(chǎn)電子文件的歸檔缺少相關(guān)的法律法規(guī)和行業(yè)標準的指導(dǎo)，導(dǎo)致不動產(chǎn)電子文件的歸檔管理工作受到制約。

（2）缺少功能完備的不動產(chǎn)電子檔案管理系統(tǒng)。目前各地不動產(chǎn)登記檔案部門使用的檔案管理系統(tǒng)絕大多數(shù)是原來國土資源檔案管理系統(tǒng)或房屋登記檔案管理系統(tǒng)，這些系統(tǒng)主要是針對原來國土資源或房屋權(quán)屬登記的紙質(zhì)檔案管理設(shè)計的，其主要用于紙質(zhì)檔案的目錄建庫及其附件的掛接上傳，缺少《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范（GB/T18894-2016）》中規(guī)定的電子檔案管理系統(tǒng)應(yīng)具備的基本功能。因缺少一個能將電子文件及其元數(shù)據(jù)進行采集、登記、分類、編目、命名、存儲、利用、統(tǒng)計、鑒定、銷毀、移交、備份等功能的電子檔案管理系統(tǒng)，因此“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”改革后形成的海量電子文件及其元數(shù)據(jù)未得到有效的歸檔管理。

（3）不動產(chǎn)檔案管理者信息化管理能力不足。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，檔案管理工作對信息技術(shù)的依賴性日益增強，傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案的歸檔管理也需要使用計算機系統(tǒng)進行檔案著錄、掃描及附件掛接等操作。因此，新時代的檔案管理人員不但需要具備紙質(zhì)資料整理的技能，還要掌握一定的計算機信息技術(shù)，能熟練操作檔案管理系統(tǒng)。但是，目前不動產(chǎn)登記檔案部門的工作人員普遍缺乏計算機信息技術(shù)，對電子文件的歸檔更是知之甚少。由于檔案管理者信息化管理能力不足，嚴重制約了不動產(chǎn)電子文件歸檔管理工作的推進。

（4）不動產(chǎn)電子檔案的法律效力低。因法律部門關(guān)于電子文件與電子檔案的法律效用沒有專門性的法律條例規(guī)定，且電子文件與紙質(zhì)文件相比，具有系統(tǒng)依賴性、不穩(wěn)定性、易更改和易復(fù)制等特性，因而電子文件一直受到“真實性”的質(zhì)疑[6]，因此人民法院在審理涉及不動產(chǎn)登記的案件時，仍要求舉證方提供不動產(chǎn)登記紙質(zhì)檔案原件。因不動產(chǎn)電子檔案在實際應(yīng)用中法律效力低，從而造成對其歸檔管理工作的重視度不夠。

三、實現(xiàn)不動產(chǎn)電子檔案規(guī)范化管理的對策

1.建立健全不動產(chǎn)電子檔案管理法律法規(guī)等制度體系。為此，建議國家從頂層設(shè)計出發(fā)，根據(jù)《電子文件管理暫行辦法》《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》等相關(guān)法律法規(guī)和標準，研究制定不動產(chǎn)電子檔案管理辦法。具體建議如下：（1）明確不動產(chǎn)電子文件的歸檔范圍。建議將在辦理不動產(chǎn)登記過程中提交的不動產(chǎn)登記申請書、申請人身份證明材料、權(quán)屬來源材料、不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果材料以及不動產(chǎn)登記機構(gòu)審核的材料等納入歸檔范圍。若不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)是通過“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”網(wǎng)上平臺進行辦理的，則申請人在平臺上填寫的相關(guān)信息、上傳的電子文件、實人認證結(jié)果、登記機構(gòu)通過共享獲取的信息、業(yè)務(wù)系統(tǒng)審核過程數(shù)據(jù)、不動產(chǎn)電子登記簿、不動產(chǎn)電子證照等登記資料都應(yīng)作為電子文件進行歸檔。（2）制訂不動產(chǎn)電子檔案分類方案。建議將不動產(chǎn)電子檔案的類型按《條例》規(guī)定的權(quán)利類型進行細分，如表1所示。（3）明確不動產(chǎn)電子檔案保管期限。因不動產(chǎn)電子檔案涉及權(quán)利人的重要財產(chǎn)，是重要的民生檔案，因此按照檔案管理的規(guī)定，建議將其保管期限設(shè)定為永久。

2.開發(fā)建設(shè)功能完備的不動產(chǎn)電子檔案管理系統(tǒng)。

首先，要對不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行二次開發(fā)，使業(yè)務(wù)系統(tǒng)能對不動產(chǎn)電子文件進行自動分類、確定保管期限，且能支持業(yè)務(wù)辦理部門完整收集、整理應(yīng)歸檔的電子文件及其元數(shù)據(jù);能對電子文件及其組件進行自動命名，同時能將電子文件及其元數(shù)據(jù)按指定格式封裝成歸檔數(shù)據(jù)包，通過接口將封裝好的歸檔數(shù)據(jù)包傳輸至指定的位置，且在傳輸過程中能確保歸檔數(shù)據(jù)包信息不丟失，不被非法更改;能接收歸檔數(shù)據(jù)包接收方反饋的信息，包括歸檔成功消息與失敗消息，并對已經(jīng)歸檔成功的電子文件進行已歸檔標記，以防重復(fù)歸檔。

然后，要會同檔案主管部門研究開發(fā)建設(shè)不動產(chǎn)電子檔案管理系統(tǒng)，系統(tǒng)應(yīng)具備分類方案管理、檔號規(guī)則管理、保管期限表管理、元數(shù)據(jù)方案管理、門類定義等功能。電子檔案管理系統(tǒng)應(yīng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)通過接口進行直連，實現(xiàn)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的無縫連接。電子檔案管理系統(tǒng)應(yīng)能接收業(yè)務(wù)系統(tǒng)傳輸過來的歸檔數(shù)據(jù)包，并向業(yè)務(wù)系統(tǒng)反饋歸檔數(shù)據(jù)包存儲的位置信息以及歸檔成功或失敗的信息;能對歸檔數(shù)據(jù)包進行正確的解析，并將解析后的電子文件及其元數(shù)據(jù)存儲在指定的位置，在歸檔數(shù)據(jù)包的接收、解析和存儲過程中，能保證信息不丟失、不被非法更改;能支持在線實時自動歸檔和離線定時歸檔;具備向國家綜合檔案館移交不動產(chǎn)電子檔案等功能。

最后，還要做好電子檔案及其元數(shù)據(jù)、電子檔案管理系統(tǒng)及其配置數(shù)據(jù)、日志數(shù)據(jù)等的備份管理工作。要定期對電子檔案及其元數(shù)據(jù)、電子檔案管理系統(tǒng)的配置數(shù)據(jù)和日志數(shù)據(jù)等進行全量、增量或差異備份，備份介質(zhì)應(yīng)制作三套，一套就地封存;一套用于檔案的查詢利用;一套用于異地備份。

3.建立一支高素質(zhì)的檔案管理人才隊伍。各級不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)加強檔案管理綜合人才的培養(yǎng)，堅持內(nèi)部挖掘和外部引進相結(jié)合的方針，構(gòu)建一支既懂檔案管理專業(yè)知識，又精通計算機信息技術(shù)，能適應(yīng)新時代電子檔案管理需要的專業(yè)人才隊伍。首先，要加強原有工作人員的培訓(xùn)力度，通過培訓(xùn)逐漸轉(zhuǎn)變工作人員的傳統(tǒng)理念，使他們具備電子檔案管理的基本技能。其次，要引進熟練掌握計算機信息技術(shù)的人才，使其在系統(tǒng)研發(fā)、維護等方面發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，確保電子檔案管理系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)，使不動產(chǎn)電子文件在形成、移交、歸檔、保管等全過程都符合真實性、可靠性、完整性、可用性的要求。最后，要建立檔案管理人員獎懲制度，將員工的工作業(yè)績與工資待遇、職位晉升相掛鉤，獎勵工作責(zé)任心強、工作業(yè)績突出的員工，懲罰工作質(zhì)量差、效率低的員工，從而提高工作效率，增強員工的責(zé)任感[7]。

4.提高不動產(chǎn)電子檔案的法律效力。電子檔案法律效力的提高，既需法律法規(guī)的明確規(guī)定，也需在技術(shù)上能確保電子檔案的真實、有效性。2016年《檔案法》修訂草案（送審稿）第64條指出，“符合國家電子檔案形成和管理規(guī)范要求的電子檔案具有與紙質(zhì)檔案同等的法律效力”?！秶鴦?wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國務(wù)院令第716號）第十二條第二款規(guī)定，“符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力”。由此可見，國家已經(jīng)開始重視電子檔案法律效力的問題，因此在修訂相關(guān)法律法規(guī)時，電子檔案的法律效力將得到進一步的明確。運用技術(shù)手段實現(xiàn)電子檔案真實性、完整性等要求，使電子檔案能作為原始憑證使用的研究較多，如魏娟在《電子檔案前端階段如何維護電子檔案真實性》中提出，引入電子手寫簽名、合法有效的電子印章、可信時間戳等技術(shù)，可確保電子文件從形成到歸檔保存階段的真實、有效[8]。學(xué)者李艷娟[9]提出，運用區(qū)塊鏈技術(shù)的分布式存儲、高度自治性、數(shù)據(jù)不可篡改、數(shù)據(jù)可追溯性的特性，可以保障電子檔案的真實性。周祺[10]等提出，通過將電子檔案數(shù)據(jù)上傳至由客觀公正的第三方機構(gòu)如CA（數(shù)字證書頒發(fā)機構(gòu)）、國家授時中心、國家司法鑒定中心、公證處等中立的權(quán)威機構(gòu)建立的數(shù)據(jù)平臺中，可以為電子檔案的真實性進行背書。法律法規(guī)的明確規(guī)定加上技術(shù)措施的強有力支持，將不斷提高不動產(chǎn)電子檔案在訴訟過程中的法律效力。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”改革深入推進的今天，政府內(nèi)部、政府與公眾交互的方式已發(fā)生深刻變化，不動產(chǎn)電子檔案將成為未來不動產(chǎn)檔案的主流。不動產(chǎn)電子文件的歸檔是否合理、是否規(guī)范，直接反映出不動產(chǎn)登記工作的好壞，進而關(guān)系到城市能否高質(zhì)量發(fā)展，人民群眾能否有更多的“獲得感”，體現(xiàn)著政府治理水平的高低。不動產(chǎn)登記部門應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，切實加強與檔案、法律、技術(shù)等部門的溝通合作，加快建立不動產(chǎn)電子文件歸檔制度體系和高素質(zhì)的檔案管理人才隊伍，實現(xiàn)不動產(chǎn)電子檔案的規(guī)范化管理。

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