摘 要：殘次林地作為新增耕地來源，突破了傳統(tǒng)土地整治項目立項范圍，極大緩解了近年來耕地占補平衡后備資源不足等問題，對我國堅守1.2億hm2耕地紅線有著重要意義。通過對定邊縣磚井鎮(zhèn)候場村曹伙場土地開發(fā)項目的梳理，可以更加清晰地認知殘次林地土地開發(fā)的流程以及其經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，對今后全國大范圍開展殘次林地土地開發(fā)有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā);耕地占補平衡;殘次林地

中圖分類號：S29 文獻標識碼：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201015019

引言

耕地是人類最為寶貴的資源，是糧食生產(chǎn)的重要前提與保障。糧食安全無小事，城市化和工業(yè)化使我國的耕地面積大幅減少，耕地占補平衡作為耕地保護的一項基本制度，對實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標和保障國家糧食安全具有重要意義。耕地占補平衡是非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地數(shù)量相等、質(zhì)量相當?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當按規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜诮M織、實施、管理開墾新的耕地的各項開支[1-3]。土地開發(fā)是耕地占補平衡常用的手段，是對尚未利用但自然條件適宜或允許被開發(fā)為某種用途，且有利用潛力和開發(fā)價值的土地，采取技術(shù)經(jīng)濟手段進行開發(fā)利用，包括荒山、荒地、荒水和灘涂[4]。

截至2016年底，全國耕地后備資源總面積為535.28萬hm2，與2003年的調(diào)查結(jié)果相比減少近20萬hm2。其中，集中連片的耕地后備資源188.80萬hm2，占35.3%;零散分布的后備資源346.47萬hm2，占64.7%[5]。根據(jù)水資源利用限制等條件分析，近期可開發(fā)利用耕地后備資源約62.68萬hm2，另外314.80萬hm2受水資源利用限制，短期內(nèi)不適宜開發(fā)利用，通過開發(fā)坑塘、田坎等農(nóng)用地和未利用地實現(xiàn)耕地“占補平衡”已遇到了瓶頸，亟需擴大補充耕地途徑[6，7]。為此，原國土資源部于2017年12月11日下發(fā)《國土資源部關(guān)于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》文件，明確“對于歷史形成的未納入耕地保護范圍的園地、殘次林地等適宜開發(fā)的農(nóng)用地，經(jīng)縣級人民政府組織組織可行性評估論證、省級國土資源主管部門組織復(fù)核認定后可統(tǒng)籌納入土地整治范圍，新增耕地用地占補平衡”，首次將園地、林地作為新增耕地來源，突破了傳統(tǒng)的土地整治項目立項范圍[8]。

定邊縣土地資源豐富，是陜西省地廣人稀的大縣之一，有“糧倉油?！钡拿雷u。北部風沙灘區(qū)土地資源遼闊，區(qū)域內(nèi)土壤沙化松軟、地下水資源相對豐富，南部為黃土高原西北段，地勢高低起伏，溝壑密布，區(qū)域內(nèi)土地資源遼闊，發(fā)展規(guī)模化、精細化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營得天獨厚。在此背景下，為了提高土地利用效率，促進耕地質(zhì)量、數(shù)量和生態(tài)三位一體保護，確保耕地占補平衡，定邊縣國土開發(fā)整理中心啟動了定邊縣2019年第3批殘次林地土地開發(fā)項目。

1 項目區(qū)概況

定邊縣位于陜西省西北部，屬陜北黃土高原與內(nèi)蒙古鄂爾多斯荒漠草原的過渡地帶。氣候?qū)侔敫珊荡箨懶约撅L氣候，春季干燥氣溫回升快，降水較少，多大風及風沙天氣，春末夏初常有冰雹;夏季多偏南及東南風，炎熱多雨，日溫差大，7、8月多雷陣雨、暴雨及大風天氣;秋季涼爽濕潤，氣溫下降快;冬季多偏北及西北風，寒冷干燥，降雪稀少，封凍期較長。多年平均氣溫9.0℃，7月份最高，多年月平均氣溫 23.0℃，無霜期 141d，絕對無霜期 110d[9]。定邊縣北部為毛烏素沙漠南緣，地勢開闊平緩;南部為黃土高原西北段，地勢高低起伏，溝壑密布。依據(jù)地貌成因類型及形態(tài)類型，可以將地質(zhì)地貌分為剝蝕梁狀低山區(qū)（白于山區(qū)）;剝蝕、侵蝕梁、塬區(qū);侵蝕、堆積河谷階地區(qū)及風蝕、堆積沙漠灘地區(qū)。

項目區(qū)所在的磚井鎮(zhèn)土地廣闊，屬農(nóng)牧大鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域經(jīng)濟主要來自優(yōu)質(zhì)馬鈴薯、玉米、蕎麥、甜瓜、羊、雞、豬等幾大產(chǎn)業(yè)，殘次林地土地開發(fā)的社會認可度高。近年來連續(xù)獲得玉米、馬鈴薯、球莖甘藍、地膜辣椒等10多項全國單產(chǎn)最高紀錄，無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)通過國家整縣環(huán)評，馬鈴薯、蕎麥、羊肉經(jīng)國家質(zhì)監(jiān)總局批準受地理產(chǎn)品標志保護，其中定邊蕎麥粉被國家標準化委員會評定為國家標準。本項目區(qū)位于磚井鎮(zhèn)候場村，地理坐標介于E107°48'17"～107°56'50"，N37°32′51″～37°38'30"（圖1）。

2 殘次林地土地開發(fā)的一般流程

殘次林地土地開發(fā)工作內(nèi)容大致分為施工前、施工、施工后。圖2為施工前的一般流程。

2.1 收集資料

原國土資源部明確可納入土地整治范圍的園地、殘次林地需至少滿足以下條件：歷史形成、未納入耕地保護范圍、園地和殘次林地等[10]。具體細化要求如下。

2.1.1 地類要求

納入土地整治范圍的地塊地類必須為園地和有林地，且不帶“K”，因為按照業(yè)務(wù)管理規(guī)定，帶“K”的農(nóng)用地視為耕地。

2.1.2 范圍要求

未納入耕地保護范圍，意味著地塊不得在永久基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi)，地塊不位于土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。

2.1.3 歷史形成認定

全國第2次土地調(diào)查前地類和最新土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)中地類都屬于園地和林地的，視為歷史形成的。

2.1.4 面積要求

可開發(fā)園地和殘次林地最小上圖面積不小于0.033hm2。

依據(jù)《國土資源部關(guān)于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)[2017]13號），定邊縣自然資源和規(guī)劃局對縣域內(nèi)符合文件要求的進行篩選，選擇符合土地開發(fā)的地塊納入土地整治范圍，作為定邊縣第3批次殘次林地項目實施。

2.2 業(yè)內(nèi)判讀

通過遙感影像資料、土地利用現(xiàn)狀資料、土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)庫交叉判讀，提取出可進行殘次林地土地開發(fā)的地塊。提取出的地塊應(yīng)當不屬于林地范圍（生態(tài)林、公益林和經(jīng)濟林等），且不位于生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)，適宜開發(fā)，水務(wù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等部門需同意。

按照《國土資源部關(guān)于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)[2017]13號），定邊縣組織發(fā)展改革和科技局、財政局、自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)局、水利局、生態(tài)環(huán)境保護局等相關(guān)部門對定邊縣第3批殘次林項目進行評估論證，明確項目坐標內(nèi)地塊均不在定邊縣林業(yè)重點保護范圍，屬于退化殘次林地。

2.3 外業(yè)核查

將提取出的地塊制作為外業(yè)調(diào)查底圖，項目申報單位的工作人員對每一個準備開發(fā)地塊進行詳細實地調(diào)研。調(diào)研內(nèi)容應(yīng)包括地塊坐標的準確性;地塊土地權(quán)屬情況;地塊土地的基本情況，如種植作物、年產(chǎn)量、是否為水澆地、灌溉水量等;地塊所屬行政村、自然村、承包人是否同意開發(fā);地塊所屬行政村、自然村、承包人對地塊開發(fā)的期望目標;采取地塊內(nèi)的土壤、水澆地水樣用于檢測分析。

2.4 內(nèi)業(yè)作業(yè)

外業(yè)調(diào)查人員將調(diào)查內(nèi)容反饋到內(nèi)業(yè)工作人員，內(nèi)業(yè)工作人員將調(diào)查數(shù)據(jù)處理匯總，依據(jù)土地開發(fā)的相關(guān)標準制作項目報告、預(yù)算、圖件等，上報縣、市有關(guān)部門審核批準。

定邊縣磚井鎮(zhèn)候場村曹伙場土地開發(fā)項目區(qū)總面積134.8512hm2。其中，水澆地13.8015 hm2，旱地9.5440hm2，喬木林地7.3999hm2，灌木林地46.0952hm2，其它林地8.0675hm2，天然牧草地49.7571hm2，其它草地0.0912hm2，沙地0.0947hm2。本項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)詳見表1。

通過對項目區(qū)土壤采樣分析，地表土壤類型為粘土，土壤呈深棕色，有機質(zhì)含量偏低，在2.58g·kg-1以上，土壤呈堿性，土壤肥力不足，但耕性良好，適合于種植各種農(nóng)作物。通過耕作熟化可以改變土壤性狀?？傮w土壤比較貧瘠，可以通過種草、秸桿還田、增施生物有機肥料等措施，增加有機質(zhì)含量，培肥地力，土壤結(jié)構(gòu)和養(yǎng)分狀況經(jīng)改良后適于農(nóng)作物生長。采樣檢測結(jié)果見表2。

根據(jù)《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》（GB 5084-2005），水澆地的pH值要在5.5-8.5，全鹽量在非鹽堿地地區(qū)為≤1000mg·L-1 ，鹽堿土地區(qū)有條件的可適當放寬至≤ 2000mg·L-1。根據(jù)項目區(qū)內(nèi)現(xiàn)有井水樣檢測結(jié)果（表3），項目區(qū)內(nèi)地下水基本符合農(nóng)田灌溉對水質(zhì)的要求。

3 工程建設(shè)標準

項目建設(shè)的主要工程措施包括土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程和農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程。項目區(qū)建成后應(yīng)滿足田間管理和農(nóng)業(yè)機械化、規(guī)?；a(chǎn)需要;合理布置耕作田塊，保持各項工程之間的協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)田間基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全;田間基礎(chǔ)設(shè)施占有率應(yīng)不高于8%，建成后的耕地質(zhì)量達到所在地區(qū)的較高等別，基礎(chǔ)設(shè)施使用年限不低于15a。

3.1 土地平整工程

按照《土地整治高標準農(nóng)田建設(shè)標準綜合體》、《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》要求，田塊劃分以道路、田坎作為骨架，劃塊定方。表土剝離厚度為20～30cm，土地平整田面坡降控制在1/400左右，坡面平整度在施工時控制在±5cm以內(nèi)，耕作層厚度應(yīng)達到20cm以上，有效土層厚度應(yīng)達到60cm以上。

根據(jù)《農(nóng)田土壤培肥技術(shù)規(guī)范》（DB 61/T 966）要求，土地平整后，對項目區(qū)內(nèi)的所有新增耕地進行土壤改良，以旋耕施肥為主，旋耕深度>25cm，肥料采用生物有機肥，施肥深度>20cm，培肥后有機質(zhì)含量>6g·kg-1。

3.2 灌溉與排水工程

新建水源工程按照《灌溉與排水工程設(shè)計標準》（GB 50288-2018）和《土地整治高標準農(nóng)田建設(shè)標準綜合體》的要求進行設(shè)計和施工，使灌溉保證率達到85%以上。

3.3 田間道路工程

根據(jù)《土地整治高標準農(nóng)田建設(shè)標準綜合體》要求，結(jié)合項目區(qū)實際情況，田間道路采用砂石路面或者磚鋪路面，砂石路面寬4.0m，兩側(cè)路肩各0.5m，面層厚20cm，下部墊土厚30cm，壓實系數(shù)達到0.93，轉(zhuǎn)彎半徑>15m;側(cè)鋪磚路路面寬4.0m，兩側(cè)路肩各0.5m，側(cè)鋪磚路面厚12cm，下部墊素土夯實厚30cm，素土路基壓實系數(shù)達到0.93，轉(zhuǎn)彎半徑>15m。

生產(chǎn)路采用素土碾壓，壓實系數(shù)達到0.93，路寬3.5m，墊土壓實層厚30cm，高出地面30cm。

3.4 農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程

在田塊劃分單元區(qū)間結(jié)合道路建設(shè)布置田間防護林網(wǎng)，道路兩側(cè)各栽種1行或2行，采用喬灌結(jié)合，喬木采用樟子松，灌木采用紅柳，林帶行距1.5m，株距3.0m。樟子松高度不小于2.0m，冠幅不小于0.8m，土球為40cm×40cm;紅柳高度不小于0.8m。田間防護林在地塊周邊布設(shè)6行防護林，采用喬灌結(jié)合，喬木采用新疆楊，灌木采用紅柳，林帶行距1.5m，株距1.5m，新疆楊胸徑>4cm，定桿高3.5m，紅柳高度不小于0.8m。

4 項目實施后效益分析

項目審批通過后依據(jù)設(shè)計進行施工，施工后組織驗收。在土地整治項目建設(shè)全過程開展績效評價，包括項目建設(shè)過程中和竣工后的績效評價?？冃гu價需遵循客觀公正原則，績效評價工程應(yīng)從評價對象的實際出發(fā)，實事求是，公平合理地進行評價;科學(xué)規(guī)范原則，績效評價應(yīng)按照規(guī)范的評價程序，采用定量和定性分析相結(jié)合的評價方法，科學(xué)、準確地確定評價結(jié)果。

4.1 社會效益分析

工程建設(shè)社會效益顯著，項目實施后，可新增耕地110.0022hm2，新增耕地率81.58%，提高了土地利用率，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，對確保當?shù)丶Z食安全，提高人民生活水平有重要的現(xiàn)實意義;提高了水資源利用效率，節(jié)約了當?shù)貜涀阏滟F的水資源，在增加土地產(chǎn)出率的同時，為工業(yè)、生態(tài)、生活發(fā)展節(jié)余了可貴的資源，提供了支撐和保障;促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的發(fā)展，增強了該地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁，對加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)進程，促進地區(qū)經(jīng)濟振興和快速發(fā)展具有一定的推動作用。

4.2 生態(tài)效益分析和環(huán)境影響分析

4.2.1 定量分析

項目實施后，可新增耕地110.0022hm2，提高了土地的利用率。土地墾殖率是衡量土地利用率的一個重要指標。項目區(qū)總面積134.8512hm2，建設(shè)規(guī)模134.8512hm2，整理前耕地面積23.3455hm2，整理后耕地面積133.3477hm2。本項目整理后土地墾殖率大幅度提高，達到98.89%。

整理后土地墾殖率=（耕地面積÷項目區(qū)總面積）×100%

=（133.3477÷134.8512）×100%=98.89%

4.2.2 定性分析

通過配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加了植被覆蓋率，優(yōu)化了林帶結(jié)構(gòu)，改善了生態(tài)環(huán)境，增加了抗御自然災(zāi)害的能力，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到明顯改觀，為當?shù)厝嗣袢罕妱?chuàng)造了優(yōu)美的居住環(huán)境。

4.2.3 環(huán)境影響分析

在項目施工過程中，會對環(huán)境產(chǎn)生一些不利影響，主要表現(xiàn)為工程開挖、機械碾壓破壞原有的表土和植被，破壞當?shù)匾吧鷦游锏纳姝h(huán)境;同時工程施工也會產(chǎn)生噪音、粉塵以及廢渣等。但在項目實施完成后，項目區(qū)將形成良性的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，具有較好的景觀效益和環(huán)境效益。

4.3 經(jīng)濟效益分析

項目實施后，新增耕地面積110.0022hm2。通過土壤改良措施、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，經(jīng)過幾年耕種以后，土地生產(chǎn)力可大幅度提高。

種植以玉米為例，項目實施后，按照當?shù)靥飰K平均產(chǎn)量計算，由于增加土壤改良等措施，旱地成本由原來的6000元·hm-2增加到7500元·hm-2，產(chǎn)量由原來的4500kg·hm-2增加到8250kg·hm-2;水澆地成本由原來的7500元·hm-2增加到9000元·hm-2，產(chǎn)量由原來的7500kg·hm-2增加到10500kg·hm-2。

項目實施后，耕地面積達到133.3477hm2，按照當前玉米收購價2.0元·kg-1計算，扣除生產(chǎn)成本，增加糧食增產(chǎn)計算成果見下表4。

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（責任編輯 李媛媛）

收稿日期：2020-08-05

作者簡介：莊海海（1993-），男，碩士，助理工程師，研究方向：土地工程。