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內(nèi)容摘要：疫情防控中我國各地政府都制定行政規(guī)范性文件對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)制，因?yàn)樗噍^其他行政立法，具有極速跟進(jìn)、具體應(yīng)對(duì)、針對(duì)性處置和及時(shí)糾錯(cuò)等優(yōu)勢(shì)。然而，諸多行政主體制定的應(yīng)對(duì)疫情的行政規(guī)范性文件存在不少亂象，如制定主體及行政萬能、規(guī)避法定程序、創(chuàng)造制裁種類、亂設(shè)義務(wù)與責(zé)任等，導(dǎo)致行政規(guī)范性文件制定中上位法缺失、行政規(guī)范性文件相互之間沖突、濫設(shè)權(quán)力、限縮公民權(quán)利、加重公民義務(wù)等。為此，有必要對(duì)疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，包括疫情應(yīng)對(duì)力度的審查、拓展疫情處置剛性權(quán)力的審查、因疫情限縮公民權(quán)利的審查、臆造疫情應(yīng)對(duì)“奇葩條款”的審查以及契合疫情應(yīng)對(duì)上位法精神的審查。

關(guān)鍵詞：疫情應(yīng)對(duì)? 行政規(guī)范性文件? 行政法原則? 法律審查 公民權(quán)利 國家權(quán)力

中圖分類號(hào)：DF3? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1674-4039-（2020）06-0077-89

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國各地政府及其職能部門都相繼制定了若干行政規(guī)范性文件，在疫情應(yīng)對(duì)中起到了非常大的作用，包括疫情的防控、疫情防控中各個(gè)方面社會(huì)秩序的管控、社會(huì)資源的動(dòng)員、一些善后處理等。 〔1 〕同時(shí)，我們也應(yīng)看到，一些地方制定的行政規(guī)范性文件中隱藏著一定的法治隱患，既存在疫情期間行政規(guī)范性文件制定中上位法的缺失，也存在行政規(guī)范性文件相互之間的沖突，當(dāng)然還包括濫設(shè)權(quán)力，甚至包括限縮公民權(quán)利、加重公民義務(wù)等問題?；诖?，筆者認(rèn)為疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件的審查應(yīng)當(dāng)有所強(qiáng)化，而不應(yīng)該“大開綠燈”。那么，疫情應(yīng)對(duì)期間，行政規(guī)范性文件的審查究竟應(yīng)當(dāng)沿著什么樣的路徑進(jìn)行呢？筆者嘗試通過對(duì)疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件的分析，提出有關(guān)規(guī)范性文件審查的原則和核心內(nèi)容等，以期引起學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的重視。

一、疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件制定的概況

疫情應(yīng)對(duì)是一個(gè)非常復(fù)雜的政府治理和社會(huì)治理工程，政府行政系統(tǒng)無疑扮演著最為主要的應(yīng)對(duì)和防控角色，它們可以通過具體行政行為在疫情防控中有所為或者有所不為。 〔2 〕例如，行政主體可以以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法強(qiáng)化行政強(qiáng)制行為，強(qiáng)化行政處罰行為，而在行政許可行為上可以有所限縮。具體行政行為對(duì)疫情的防控主要體現(xiàn)在行政執(zhí)法之中，就是行政主體將具體行政行為的實(shí)施融貫到疫情應(yīng)對(duì)的行政執(zhí)法之中，這只是疫情應(yīng)對(duì)中政府行政行為的一個(gè)方面。由于我國上位法在疫情防控中還存在這樣那樣的缺陷和不到位，這便自然而然地決定了行政規(guī)范性文件在疫情應(yīng)對(duì)中不可取代的地位。近一段時(shí)間以來，我國各個(gè)層級(jí)的政府都通過行政規(guī)范性文件對(duì)疫情的防控和其他相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)制，這些規(guī)范性文件屬于抽象行政行為的范疇，即“行政機(jī)關(guān)以法律條文的形式制定一般性、抽象性的規(guī)定”。 〔3 〕它們不針對(duì)特定的人和具體的事，而是作為概括性和能夠反復(fù)適用的調(diào)整規(guī)則對(duì)疫情防控發(fā)生作用。關(guān)于行政規(guī)范性文件與行政法律、法規(guī)和規(guī)章的關(guān)系，有學(xué)者就指出：“規(guī)章以下行政規(guī)范性文件與規(guī)章及規(guī)章以上行政規(guī)范性文件都是用來規(guī)范行政權(quán)的，都存在于行政權(quán)的行使中，從對(duì)行政過程關(guān)系調(diào)整的角度看，兩者應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的事物?！?〔4 〕就近一段時(shí)間的行政規(guī)范性文件，尤其地方政府及其職能部門制定的狀況，可以概括出下列特點(diǎn)：

（一）疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件制定的數(shù)量大

對(duì)于行政規(guī)范性文件的屬性存在認(rèn)知上的爭(zhēng)議，有學(xué)者將其作為行政法淵源的組成部分，博登海默就認(rèn)為在法律淵源中包括公共政策：“主要是指尚未被整合進(jìn)法律之中的政府政策和慣例?！?〔5 〕依該認(rèn)知，行政規(guī)范性文件是規(guī)章以下的行政立法文件，它是行政法法源的主要構(gòu)成。另一些學(xué)者則認(rèn)為，行政規(guī)范性文件是抽象行政行為。依該論點(diǎn)，行政規(guī)范性文件僅僅是行政行為的范疇，而不是行政法的法源。無論對(duì)行政規(guī)范性文件的屬性如何認(rèn)知，不爭(zhēng)的事實(shí)是行政規(guī)范性文件的制定是有限制的，是有相應(yīng)的程序規(guī)則的?！? 〕這便決定了行政規(guī)范性文件在我國行政法治體系中是有序地存在于行政治理之中的，而且它的絕對(duì)數(shù)量和相對(duì)數(shù)量也都在可控范圍之內(nèi)。然而，疫情應(yīng)對(duì)期間，行政規(guī)范性文件無論是絕對(duì)數(shù)量，還是相對(duì)數(shù)量都較前大有增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，疫情應(yīng)對(duì)期間各個(gè)地方政府都制定了相關(guān)的行政規(guī)范性文件，甚至不同層級(jí)的地方政府制定了名稱、調(diào)控范圍等相同或者相似的行政規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件的絕對(duì)數(shù)量所指的是近一段時(shí)間有關(guān)疫情應(yīng)對(duì)的行政規(guī)范性文件數(shù)量，這個(gè)數(shù)量的特征就是膨脹化。它的相對(duì)數(shù)量則是它與其他上位法相比的數(shù)量，也就是它在行政法法源中所占的比例。例如，疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)章、地方性法規(guī)和行政法規(guī)出臺(tái)的相對(duì)較少，而行政規(guī)范性文件占的比重是非常大的?？偠灾?，疫情期間行政規(guī)范性文件呈現(xiàn)出了井噴式的增加。

（二）疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件制定的速度快

行政法治應(yīng)當(dāng)有強(qiáng)烈的程序意識(shí)，所謂程序意識(shí)是指行政主體的行政立法行為、行政主體的行政決策行為、行政執(zhí)法行為、行政決定行為等都受制于行政程序規(guī)則。在參與行政的理念下，行政相對(duì)人甚至有“要求行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政程序的權(quán)利” 〔7 〕。行政程序規(guī)則雖然有一定的負(fù)面效應(yīng)，即一些行政主體將行政事態(tài)的處理以純粹的程序價(jià)值為導(dǎo)向，放棄對(duì)效率的追求，放棄實(shí)施行政治理和社會(huì)治理的簡(jiǎn)約精神。但總體上而論，行政程序是法治精神的體現(xiàn)，有學(xué)者就對(duì)行政程序的法治價(jià)值做過這樣的評(píng)述：“行政程序的本質(zhì)不是形式，而是過程。以此過程為基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人得到了一個(gè)意見可以互動(dòng)的‘法空間?！?〔8 〕由此可見，程序規(guī)則對(duì)行政權(quán)行使的規(guī)范化，對(duì)行政權(quán)行使中追求正當(dāng)性的價(jià)值起著決定性的作用。疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件的制定，在程序規(guī)則的遵守上打了一定的折扣，甚至在有些方面打了較大的折扣。諸多制定主體從緊急狀態(tài)的角度進(jìn)行考量，從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的角度進(jìn)行考量，這便使得近一段時(shí)間行政規(guī)范性文件制定的速度非常之快，有些地方一個(gè)涉及公眾廣泛權(quán)利和義務(wù)的文件，從動(dòng)議到頒布全部過程只有數(shù)天的時(shí)間，這其中簡(jiǎn)化了公眾參與的程序，簡(jiǎn)化了專家論證的程序，甚至簡(jiǎn)化了法定的聽證程序等。疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件制定的速度之快，堪稱行政法治中的創(chuàng)舉。筆者并不是對(duì)行政規(guī)范性文件制定速度快進(jìn)行詬病，只是從客觀上對(duì)它的一個(gè)描述。

（三）疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件涉及的面廣

此次疫情與我國以前發(fā)生的疫情相比，它的來勢(shì)較為兇猛，它的影響度也超過了歷次的疫情。所以，此次疫情既引起了我國社會(huì)各界的充分關(guān)注，又引起了行政機(jī)關(guān)的高度關(guān)注，尤其黨中央關(guān)于疫情應(yīng)對(duì)作了總體部署，多次召開專題會(huì)議，這足以證明此次疫情絕對(duì)是國家治理、政府治理和社會(huì)治理的一個(gè)大工程。在這個(gè)大前提之下，疫情應(yīng)對(duì)中的行政規(guī)范性文件也就自然而然地涉及了方方面面的內(nèi)容，它幾乎覆蓋了社會(huì)生活的所有方面，如社區(qū)管理、農(nóng)村村民委員會(huì)管理、交通管理、食物供應(yīng)管理、野生動(dòng)物保護(hù)管理、社會(huì)治安管理，尤其是公共衛(wèi)生事務(wù)管理等。筆者注意到，疫情應(yīng)對(duì)期間相當(dāng)一部分行政規(guī)范性文件是以前沒有過的，包括這些行政規(guī)范性文件的名稱、行政規(guī)范性文件所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)，甚至包括這些行政規(guī)范性文件賦予政府的管理手段。具體來講，涉及面廣是此次疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件的一個(gè)鮮明特色。

（四）疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件制定主體多元

行政規(guī)范性文件與規(guī)章以上的行政法文件不同，它的制定主體本身就是非常靈活的。換言之，規(guī)章以上的行政法文件都有嚴(yán)格的制定主體資格的限制。我國立法法對(duì)規(guī)章以上行政法文件的制定主體作了非常嚴(yán)格的規(guī)定，即便在2015年通過修法拓展規(guī)章的制定主體資格時(shí)，也是非常謹(jǐn)慎和有嚴(yán)格限制的?！? 〕行政規(guī)范性文件則與之不同，凡享有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的組織都有制定權(quán)?！渡虾Ｊ行姓?guī)范性文件管理規(guī)定》關(guān)于制定主體就有這樣的規(guī)定：“下列行政機(jī)關(guān)根據(jù)履行職責(zé)需要，有權(quán)制定規(guī)范性文件：（一）市、區(qū)和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府;（二）市、區(qū)人民政府工作部門;（三）依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施行政管理的市人民政府派出機(jī)構(gòu);（四）街道辦事處?！?〔10 〕行政規(guī)范性文件制定主體方面的這種特點(diǎn)在此次疫情應(yīng)對(duì)中得到了充分體現(xiàn)。筆者注意到，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控辦公室就疫情防控制定了一些規(guī)范性文件，地方上的衛(wèi)生管理、交通管理、物價(jià)管理、農(nóng)村農(nóng)業(yè)管理、工信管理、文化管理、環(huán)境管理等部門都結(jié)合疫情防控及其職責(zé)制定了行政規(guī)范性文件。制定主體的多元性和復(fù)雜性是疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件制定的又一個(gè)特點(diǎn)。而有學(xué)者也指出，多元主體共治是現(xiàn)代行政法發(fā)展的重要趨向：“與傳統(tǒng)的政府獨(dú)享監(jiān)管權(quán)模式所不同的是，新時(shí)代的監(jiān)管越來越強(qiáng)調(diào)協(xié)同性和集成性，越來越離不開政府之外的社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體的積極參與、支持和配合。” 〔11 〕

二、疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件的優(yōu)勢(shì)地位

2003年“非典”之后，我國在緊急狀態(tài)和突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，在立法上我們也有了相應(yīng)的舉措。如針對(duì)當(dāng)時(shí)的情況，制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例，后來制定了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，當(dāng)然還有傳染病防治法，還有其他調(diào)整突發(fā)事件和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行政法文件。通過系統(tǒng)立法，我國有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律規(guī)范體系已經(jīng)有形式上的構(gòu)型。然而，由于近幾年來，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的頻率相對(duì)較低，而且都在可控范圍之內(nèi)，這便使我們?cè)诹⒎ㄉ嫌幸欢ǖ男傅『瓦t滯。而疫情應(yīng)對(duì)屬于突發(fā)事件，國家不可能在短期之內(nèi)制定新法、廢止舊法，這便決定了行政規(guī)范性文件在疫情應(yīng)對(duì)中的不可或缺性。行政規(guī)范性文件是對(duì)上位法的完善和補(bǔ)充，與2003年的“非典”相比，此次疫情應(yīng)對(duì)中制定的行政規(guī)范性文件正如上述，具有數(shù)量大、速度快、涉及面廣等特點(diǎn)，這都使它為疫情應(yīng)對(duì)提供了行政法上的淵源，提供了實(shí)在法上的依據(jù)。這從一個(gè)側(cè)面反映了我國自2014年對(duì)依法治國作出頂層設(shè)計(jì)后，在社會(huì)治理中強(qiáng)調(diào)法治的理性邏輯——“實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。〔12 〕疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件的制定具有它的正當(dāng)性，在筆者看來，它具有如下優(yōu)勢(shì)：

（一）極速跟進(jìn)的優(yōu)勢(shì)

不可否認(rèn)，疫情發(fā)生后我國無論中央還是地方，無論立法部門、司法部門還是行政部門，都在自己的職權(quán)范圍之內(nèi)實(shí)施了相對(duì)積極的行為。例如，全國人大常委會(huì)頒布了禁食野生動(dòng)物的決定， 〔13 〕上海市人大常務(wù)會(huì)也在第一時(shí)間制定了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》?！?4 〕上海市人大的這次立法跟進(jìn)從立法機(jī)關(guān)制定法律相對(duì)嚴(yán)格的角度看，帶了一個(gè)好頭。而我們要強(qiáng)調(diào)的是，疫情應(yīng)對(duì)中的立法跟進(jìn)畢竟來講優(yōu)勢(shì)是相對(duì)較小的，這既受制于立法程序復(fù)雜，也受制于立法本身的周延性和長(zhǎng)期效果性。進(jìn)而言之，通過行政規(guī)范性文件彌補(bǔ)立法的缺陷使疫情應(yīng)對(duì)中的公權(quán)行使有根有據(jù)，使疫情應(yīng)對(duì)中公民權(quán)利的限縮和諸種社會(huì)關(guān)系的調(diào)整有根有據(jù)，這就必須依賴于行政規(guī)范性文件制定的簡(jiǎn)捷性。這次疫情發(fā)生后，諸多政府及其職能部門都非常及時(shí)地進(jìn)行了跟進(jìn)，及時(shí)制定了行政規(guī)范性文件。例如嘉峪關(guān)市委、市政府制定了《嘉峪關(guān)市應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情支持企業(yè)發(fā)展若干政策措施》，山東省交通運(yùn)輸廳制定了《城市交通新冠肺炎疫情防控導(dǎo)則》，遼寧省公安廳發(fā)布了《關(guān)于疫情防控期間嚴(yán)厲打擊涉醫(yī)違法犯罪維護(hù)醫(yī)療秩序的通告》，石家莊市市場(chǎng)監(jiān)督管理局制定了《疫情防控期間查處市場(chǎng)違法經(jīng)營行為適用法律指引》，深圳市民政局制定了《深圳市社區(qū)（村）組織面向特殊群體開展新型冠狀病毒肺炎疫情防控和幫扶工作指引》。在倡導(dǎo)依法治國和依法行政的法治環(huán)境下，行政規(guī)范性文件的極速跟進(jìn)不是對(duì)法治的破壞，而是對(duì)法治的補(bǔ)充。

（二）具體應(yīng)對(duì)的優(yōu)勢(shì)

疫情的發(fā)生對(duì)整個(gè)社會(huì)治理過程都產(chǎn)生了非常大的影響，造成社會(huì)秩序的一些紊亂，特別是對(duì)公共衛(wèi)生秩序提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。疫情的發(fā)生還影響了諸多社會(huì)關(guān)系，如藥品供應(yīng)方面的社會(huì)關(guān)系、食品供應(yīng)方面的社會(huì)關(guān)系，還有其他方面的社會(huì)關(guān)系。更不可忽視的是，疫情發(fā)生以后限縮了社會(huì)公眾的相關(guān)權(quán)利，如限縮一定的行動(dòng)自由。而與之相適應(yīng)的則是社會(huì)公眾義務(wù)的大量增加，如要配合量體溫、出門要戴口罩、有些公眾場(chǎng)合不能隨意去留等。這些大的方面的問題都發(fā)生在疫情防控過程中，而在這里我們還沒有算上疫情結(jié)束后所產(chǎn)生的“后遺癥”。這些大的方面的問題實(shí)質(zhì)上都是由一個(gè)一個(gè)具體問題所構(gòu)成的，如患者的治療問題、疑似患者的隔離問題、其他健康人群相對(duì)謹(jǐn)慎的問題、醫(yī)療用品的供應(yīng)問題、醫(yī)療資源的調(diào)動(dòng)問題、食品和物資的供應(yīng)問題等。所有單個(gè)的問題既是個(gè)別化的，同時(shí)也存在于疫情防控的治理體系之中。換言之，這些問題都需要一個(gè)一個(gè)地來應(yīng)對(duì)和解決，但同類問題也應(yīng)當(dāng)有相同的解決標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。行政規(guī)范性文件就是在這種抽象與個(gè)別之中制定出來的，它和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例所制定的高度抽象的規(guī)則不同，它能夠以自身的優(yōu)勢(shì)解決一個(gè)一個(gè)的具體問題。我們注意到，諸多規(guī)范性文件就解決了一個(gè)事項(xiàng)，如進(jìn)入小區(qū)予以登記的事項(xiàng)，對(duì)疫區(qū)來返人員隔離觀察的事項(xiàng)等?！?5 〕

（三）創(chuàng)造制裁種類的亂象

制裁行為無論在公法中還是在私法中，向來就是極其敏感的，任何主體都無權(quán)創(chuàng)造新的制裁方式，任何主體也都不能夠任意實(shí)施制裁手段。我國在行政法治的建構(gòu)中，就對(duì)存在于行政法治中的兩種制裁方式作了專門的規(guī)定，即行政處罰法對(duì)行政處罰的規(guī)定，行政強(qiáng)制法對(duì)行政強(qiáng)制的規(guī)定。行政處罰法關(guān)于行政處罰種類的設(shè)定作了非常嚴(yán)格的主體資格和處罰方式的限制，哪怕是警告這種極其輕微的處罰方式也要經(jīng)過省級(jí)以上政府的同意。而行政強(qiáng)制法對(duì)行政強(qiáng)制的種類和強(qiáng)度設(shè)定也是非常明確的?！?5 〕這足以表明，行政制裁的種類是不可以創(chuàng)新的，是不可以在法定種類之外有所創(chuàng)造的。但是疫情應(yīng)對(duì)中，一些行政規(guī)范性文件就創(chuàng)造了特別的制裁種類，如有行政規(guī)范性文件規(guī)定對(duì)村莊的封鎖，對(duì)外來車輛的排斥，還有規(guī)范性文件規(guī)定對(duì)過境的捐贈(zèng)物資予以強(qiáng)制分配等?！?6 〕創(chuàng)造制裁種類在疫情的應(yīng)急處置中會(huì)有短期的、臨時(shí)性的效果。而從行政法治大命題來考量，任何這樣的創(chuàng)造都是不可取的。這是疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件的另一個(gè)亂象。

（四）亂設(shè)義務(wù)與責(zé)任的亂象

近幾年來，在我國行政法治的理念中有一個(gè)共識(shí)性理念，那就是法無禁止皆可為，法無授權(quán)不可為。該理念包含兩個(gè)理論，兩者相輔相成。前者著眼于社會(huì)公眾，是指社會(huì)公眾在法律沒有限制的情形下具有充分的行為空間;后者則是針對(duì)公權(quán)主體的，它要求公權(quán)主體在對(duì)私權(quán)主體發(fā)生作用時(shí)要能夠?qū)ふ业椒梢罁?jù)，在沒有法律依據(jù)的情形下，不可以限縮行政相對(duì)人的權(quán)利，不可以限縮其他私權(quán)主體的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)說，疫情應(yīng)對(duì)是非常態(tài)下的行政法治，這兩個(gè)基本的法律判斷在實(shí)施中都要打一定折扣。即是說，公眾的權(quán)利是要有一定程度克減的，如行動(dòng)自由就要受到約束。而行政主體為了應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)則可以在沒有法律依據(jù)的情形下實(shí)施一定的行為，但這其中涉及度的把握。筆者注意到，一些行政規(guī)范性文件在該理論的第二部分大做文章，通過行政規(guī)范性文件使行政主體的控制能力提升了許多倍。私權(quán)主體所享有的固有權(quán)利被壓縮了，一些行政主體無端地為行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)，如有規(guī)范性文件就規(guī)定疫情發(fā)生期間不能有家庭聚會(huì)，一些規(guī)范性文件對(duì)于疫情期間公民的日常正當(dāng)行為也嚴(yán)加干預(yù)?！?7 〕除了限縮權(quán)利之外，有些規(guī)范性文件還給行政相對(duì)人強(qiáng)加了義務(wù)。例如，有規(guī)范性文件就規(guī)定行政相對(duì)人要對(duì)疫情應(yīng)對(duì)承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)義務(wù)，提供一定的物資和金錢等。濫設(shè)義務(wù)同樣嚴(yán)重破壞了行政法治，我們所需要的緊急狀態(tài)絕對(duì)不是通過行政規(guī)范性文件為行政相對(duì)人濫設(shè)義務(wù)的緊急狀態(tài)。

四、疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件審查的原則

行政規(guī)范性文件的審查制度在我國已經(jīng)有過構(gòu)建，近年來，國務(wù)院出臺(tái)了一些導(dǎo)向性的意見，對(duì)行政規(guī)范性文件的審查提出了要求，其中也構(gòu)建了行政規(guī)范性文件的審查原則。〔28 〕例如，合法性審查的原則，該原則要求審查機(jī)關(guān)在審查過程中要重點(diǎn)審查行政規(guī)范性文件是否有上位法上的依據(jù)，是否有抵觸上位法的情形，是否存在抵觸上位法的實(shí)體或者程序原則。又如比例原則，這一原則是從德國行政法中產(chǎn)生的，它的基本含義是：“行政機(jī)關(guān)行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，如未實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的限度和范圍內(nèi)，保持兩者處于適度的比例?！?〔29 〕該原則在我國一些地方立法中已經(jīng)有所體現(xiàn)，它實(shí)質(zhì)上是將傳統(tǒng)行政法中的合理性原則作了進(jìn)一步的升華，進(jìn)行了專業(yè)性處理。除了這兩個(gè)原則之外，還有時(shí)效性、公平公正性等原則。疫情應(yīng)對(duì)期間的行政規(guī)范性文件的審查必須遵守我國已經(jīng)確立的法律原則，但是疫情應(yīng)對(duì)畢竟是行政規(guī)范性文件制定的特殊時(shí)間段和特殊空間段，在這個(gè)特定時(shí)間段和空間段之內(nèi)，行政規(guī)范性文件的審查應(yīng)當(dāng)有新的原則予以指導(dǎo)和規(guī)范。行政規(guī)范性文件在疫情應(yīng)對(duì)期間應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)集中在審查上，而不僅僅是備案上。也就是說，不能通過備案這種簡(jiǎn)單方式對(duì)疫情應(yīng)對(duì)期間的行政規(guī)范性文件進(jìn)行一攬子處理，而必須進(jìn)行嚴(yán)格審查。那么，在疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件審查的法治原則究竟如何確定呢？筆者認(rèn)為下列諸原則是極其重要的。

（一）主動(dòng)審查原則

疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件的制定必然受制于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的規(guī)定，由于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法還有其他涉及緊急狀態(tài)的法律和法規(guī)賦予行政主體在緊急狀態(tài)下的高度權(quán)威， 〔30 〕所以為了應(yīng)對(duì)疫情，一些地方人民政府和職能部門，甚至一些較低層次的治理主體都積極制定規(guī)范性文件。由于受突發(fā)事件和緊急狀態(tài)的影響，制定主體會(huì)盡可能追求所制定的行政規(guī)范性文件的盡早出臺(tái)，它往往會(huì)免去制定過程中的一些環(huán)節(jié)和程序。例如，在通常情況下，行政規(guī)范性文件的制定要征求社會(huì)公眾的意見，但在疫情應(yīng)對(duì)期間征求意見的這個(gè)環(huán)節(jié)可能就被棄用了。還如行政規(guī)范性文件制定以后需要有備案程序，而在疫情應(yīng)對(duì)期間該程序可能也會(huì)被免去。基于疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件制定的非常態(tài)性，審查機(jī)關(guān)的行為方式也應(yīng)當(dāng)保持某種程度的非常態(tài)性。換言之，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極地對(duì)疫情期間制定的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，尤其在制定主體免去備案程序的情況下，審查主體更應(yīng)當(dāng)予以介入。審查主體的主動(dòng)審查與制定主體制定的巨大沖動(dòng)要予以契合，要相輔相成。審查主體主動(dòng)審查疫情期間的行政規(guī)范性文件，并不意味著要通過這種主動(dòng)審查為制定主體的疫情防控設(shè)置障礙，恰恰相反，審查主體通過主動(dòng)審查能夠更好地促使制定主體制定出與疫情防控高度適應(yīng)的行政規(guī)范性文件。

（二）綜合審查原則

行政規(guī)范性文件傳統(tǒng)的審查程序通常遵循的是一事一審和一例一審的原則，該原則的含義是審查主體所審查的是一個(gè)一個(gè)具體的行政規(guī)范性文件，而不是將制定主體所有的規(guī)范性文件或者不同制定主體的規(guī)范性文件放在一起進(jìn)行審查。一事一審和一例一審既是規(guī)范性文件審查的常規(guī)做法，也是一個(gè)審查原則。因?yàn)?，行政?guī)范性文件審查的目的是保證已經(jīng)制定出來的規(guī)范性文件能夠很好地進(jìn)行社會(huì)規(guī)制，而不是跟審查主體與制定主體過不去。疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件的制定僅僅圍繞疫情展開，這是沒有問題的，也是沒有爭(zhēng)議的。然而，疫情應(yīng)對(duì)期間的行政規(guī)范性文件數(shù)量大、制定主體多、涉及面廣，諸多為了應(yīng)對(duì)疫情而制定的規(guī)范性文件出臺(tái)，那么它們之間是否都能夠集中到疫情應(yīng)對(duì)這個(gè)大目標(biāo)之下呢？它們之間是否能夠相互支持呢？它們之間是否存在沖突呢？這都是要打一個(gè)大大的問號(hào)的。事實(shí)上，疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件的制定一方面具有顯著的部門性特點(diǎn)，就是各個(gè)行政職能部門都在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定與自己管控事項(xiàng)有關(guān)的行政規(guī)范性文件;另一方面則是制定的地方性，疫情發(fā)生后各個(gè)省、各個(gè)省會(huì)城市、各個(gè)地級(jí)市幾乎都制定了與疫情防控有關(guān)的行政規(guī)范性文件。這兩個(gè)方面使得疫情應(yīng)對(duì)期間的行政規(guī)范性文件有可能存在部門化、地方化的傾向，有些甚至具有明顯的部門保護(hù)主義或者地方保護(hù)主義的傾向，這都要求審查主體在審查疫情應(yīng)對(duì)期間的行政規(guī)范性文件時(shí)要遵循綜合審查原則。行政規(guī)范性文件大多由司法行政部門進(jìn)行審查， 〔31 〕而司法行政部門一個(gè)新的重要職能就是綜合管控政府法治行為，這便使得它們?cè)趯彶橐咔閼?yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件時(shí)游刃有余。例如，可以將交通行政部門制定的規(guī)范性文件和市場(chǎng)監(jiān)管行政部門制定的規(guī)范性文件同時(shí)審查，可以將公安行政部門制定的規(guī)范性文件和工信行政部門制定的規(guī)范性文件同時(shí)審查。只有堅(jiān)持綜合審查的原則，才能夠使疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件集中于一個(gè)目標(biāo)之下，進(jìn)而形成合力。

（三）程序簡(jiǎn)化原則

我國雖然沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，但是這并不妨礙我國上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間在工作過程中受程序規(guī)則制約這個(gè)事實(shí)。深而論之，我國行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間有著較為明顯的、程序上的聯(lián)結(jié)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示和匯報(bào)行為是有程序規(guī)則的，而上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的指揮和命令也是有程序規(guī)則的。以傳統(tǒng)行政規(guī)范性文件的審查為例，諸多地方就構(gòu)建了嚴(yán)格的程序規(guī)則，如要向?qū)彶橹黧w匯報(bào)制定某一規(guī)范性文件的方案，要向?qū)彶橹黧w進(jìn)行備案，要就有關(guān)爭(zhēng)議事項(xiàng)向?qū)彶橹黧w作出請(qǐng)示等。〔32 〕正是由于行政規(guī)范性文件有著這樣的程序規(guī)則才能夠保證我國大量行政規(guī)范性文件的制定走的是法治化道路，符合行政法治的精神。疫情應(yīng)對(duì)期間情況則有所不同，近一段時(shí)間諸多行政主體為了實(shí)現(xiàn)疫情防控的任務(wù)，在制定規(guī)范性文件中表現(xiàn)出了極大的效率意識(shí)，諸多規(guī)范性文件迅速出臺(tái)，進(jìn)而這些規(guī)范性文件所賦予行政主體的控制手段也迅速到位。制定主體的這種行為特性應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)?shù)?，因?yàn)樵谶@個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，行政規(guī)范性文件的制定如果還遵循傳統(tǒng)的調(diào)研、論證等套路，那么就會(huì)失去疫情防控的最佳時(shí)機(jī)。既然制定主體追求行政規(guī)范性文件制定的效率有它的正當(dāng)性，這便要求審查主體的審查程序也要提高效率，也要強(qiáng)化時(shí)效性。所以，疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件的審查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持程序簡(jiǎn)化的原則，例如可以省去一些審查的環(huán)節(jié)，可以縮減審查的期限，可以對(duì)制定主體直接作出指導(dǎo)等。

（四）適時(shí)糾錯(cuò)原則

從行政規(guī)范性文件審查制度的制度構(gòu)型看，審查主體審查的實(shí)質(zhì)在于保證行政規(guī)范性文件的合法性，保證行政規(guī)范性文件的合理性，保證行政規(guī)范性文件的制定符合正當(dāng)法律程序，還要保證行政規(guī)范性文件在社會(huì)規(guī)制中的時(shí)效性。傳統(tǒng)的審查對(duì)不能夠契合這些精神的行政規(guī)范性文件或者予以終止，或者予以撤銷。如果一個(gè)規(guī)范性文件它的主要內(nèi)容是合法的、合理的，而在某個(gè)條款上或者某個(gè)義務(wù)設(shè)定上存在瑕疵，那么審查機(jī)關(guān)便可以對(duì)該條款或者該設(shè)定義務(wù)的行為予以終止或者撤銷。在日常行政法治中，規(guī)范性文件的審查就有著大量的糾錯(cuò)機(jī)制，即通過審查主體糾正規(guī)范性文件存在的錯(cuò)誤。但是傳統(tǒng)的糾錯(cuò)機(jī)制有一套運(yùn)作的套路，其糾錯(cuò)的強(qiáng)度相對(duì)較小，糾錯(cuò)的及時(shí)性相對(duì)較弱。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的審查機(jī)制是按照正常的工作程序展開的，疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件的制定和審查則是另一種情形。例如，在傳統(tǒng)行政規(guī)范性文件制定中一個(gè)正確的規(guī)則，在疫情應(yīng)對(duì)期間可能是錯(cuò)誤的。反之，一個(gè)傳統(tǒng)規(guī)范性文件制定中錯(cuò)誤的規(guī)則，在疫情應(yīng)對(duì)期間則可能是正確的。這種正確與錯(cuò)誤的復(fù)雜性，必然使疫情應(yīng)對(duì)期間規(guī)范性文件的審查有了更大的難度，審查機(jī)關(guān)必須正確把握合法的度，把握正確與錯(cuò)誤的臨界點(diǎn)。例如，有些行政規(guī)范性文件在對(duì)社區(qū)進(jìn)行管控時(shí)則隱藏著對(duì)公民相關(guān)權(quán)利的侵害，審查主體必須在這個(gè)臨界點(diǎn)上作出選擇。因此，疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件審查就必須堅(jiān)持適時(shí)糾錯(cuò)的原則。一方面對(duì)錯(cuò)誤的行政規(guī)范性文件要及時(shí)進(jìn)行廢止，另一方面要對(duì)個(gè)別條款進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整、適時(shí)的矯正。只有堅(jiān)持該原則，疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件才能夠始終起到積極防控的作用。

五、疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件審查的核心內(nèi)容

在行政規(guī)范性文件的審查中審查主體究竟審查什么內(nèi)容，通常涉及三個(gè)大的方面?！?3 〕第一個(gè)方面是有關(guān)行政規(guī)范性文件涉及的實(shí)體內(nèi)容。例如，該規(guī)范性文件在促進(jìn)政府職能中是否堅(jiān)持了宏觀調(diào)控的精神、是否有效提供了公共服務(wù)、是否進(jìn)行了很好的市場(chǎng)監(jiān)管、是否具有了新的內(nèi)涵、是否符合機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和效能的功能等。這些實(shí)體內(nèi)容如果有錯(cuò)誤或者瑕疵，審查主體便可以終止該規(guī)范性文件的實(shí)施。第二個(gè)方面是制定行政規(guī)范性文件的基本條件是否成熟。這是一個(gè)有伸縮性的審查內(nèi)容，有些行政規(guī)范性文件包含著上位法的規(guī)定，是對(duì)上位法的拓展。有些規(guī)范性文件具有獨(dú)立的適用空間，或者說具有一定的創(chuàng)新性。例如，有些地方為了實(shí)施改革或者創(chuàng)新的戰(zhàn)略而制定相應(yīng)的行政規(guī)范性文件。制定的條件是否成熟有著較大的伸縮余地，審查主體對(duì)這個(gè)內(nèi)容的審查也享有一定的自由裁量權(quán)。審查主體如果認(rèn)為制定該規(guī)范性文件的時(shí)機(jī)還不成熟，那就可以作出撤銷或者不予通過的決定。第三個(gè)方面是一個(gè)規(guī)范性文件涉及若干部門的職能，審查主體便要考量該規(guī)范性文件在制定中是否有所協(xié)商，是否通過了各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)。如果失缺了相應(yīng)的協(xié)商或者協(xié)調(diào)過程，就會(huì)阻滯規(guī)范性文件的實(shí)施。疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件的審查要以上列三個(gè)方面為基本點(diǎn)，但同時(shí)也要充分考慮疫情應(yīng)對(duì)期間的特殊情況。在筆者看來，疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件審查的內(nèi)容主要集中于下列方面：

（一）疫情應(yīng)對(duì)力度的審查

行政規(guī)范性文件制定中審查機(jī)關(guān)和制定機(jī)關(guān)究竟是什么關(guān)系，需要從理論上予以厘清。由于我國是單一制國家，上級(jí)行政機(jī)關(guān)和下級(jí)行政機(jī)關(guān)有著嚴(yán)格的職能上的對(duì)應(yīng)性，甚至有學(xué)者認(rèn)為，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是一種有關(guān)行政權(quán)力的包含與被包含的關(guān)系，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)包容了下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，這實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的干預(yù)不受約束和不受限制。近年來，這個(gè)認(rèn)知遭到了學(xué)界的質(zhì)疑，學(xué)者們似乎更傾向于認(rèn)為上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是一種通過行政法規(guī)范聯(lián)系起來的法律關(guān)系。〔34 〕筆者認(rèn)為，在疫情應(yīng)對(duì)期間，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)調(diào)相互包容的精神。即是說，在疫情應(yīng)對(duì)期間，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有較大的行政權(quán)威對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使進(jìn)行指導(dǎo)和影響。那么，在其對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件審查中就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深度審查，而不僅僅是程序方面的審查。例如，審查主體要對(duì)制定主體所制定的規(guī)范性文件是否很好應(yīng)對(duì)了疫情，是否在疫情問題的處理上具有有效性等進(jìn)行審查。如果在疫情應(yīng)對(duì)期間審查主體不審查行政規(guī)范性文件應(yīng)對(duì)疫情的力度，那這樣的審查效果就會(huì)大打折扣。

（二）拓展疫情處置剛性權(quán)力的審查

行政主體的職權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)具有法定性，這是沒有爭(zhēng)議的。正如有學(xué)者所指出的：“分權(quán)原則的精要在于，國家權(quán)力既要分立，又要相互制約，保持平衡。即每個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)都享有必要的憲法權(quán)力?！?〔35 〕我國行政實(shí)在法對(duì)行政主體所行使的權(quán)力作了嚴(yán)格的規(guī)定，這些規(guī)定反映在下列一些行政法規(guī)范之中，一是憲法與政府組織法之中。例如，我國憲法第89條和第107條關(guān)于國務(wù)院以及地方人民政府職權(quán)的規(guī)定。二是部門行政管理法之中。我國行政系統(tǒng)分成若干職能部門，不同的職能部門行使不同的職權(quán)，而這些職權(quán)除政府組織法的規(guī)定之外，大多體現(xiàn)于部門行政管理法之中。例如，土地管理法關(guān)于土地行政機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定，教育法關(guān)于教育行政機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定，環(huán)境資源法關(guān)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定，衛(wèi)生管理法關(guān)于衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定。三是相關(guān)行政程序法關(guān)于行政職權(quán)的規(guī)定之中。例如，行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法關(guān)于行政機(jī)關(guān)行使行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)的規(guī)定。上列三個(gè)法治范疇規(guī)定了行政主體的權(quán)力要受到嚴(yán)格的法律約束。從深層次講，行政主體自身不可以法外設(shè)權(quán)，不可以法外攫取行政權(quán)力。毫無疑問，任何一個(gè)行政規(guī)范性文件的制定都隱藏著行政主體私下設(shè)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，疫情應(yīng)對(duì)中行政主體私下設(shè)權(quán)是必要的，因?yàn)闆]有這樣的設(shè)權(quán)行為的話，其對(duì)疫情的防控就可能力不從心。基于此，筆者認(rèn)為，疫情應(yīng)對(duì)期間的絕大多數(shù)行政規(guī)范性文件都有拓展剛性權(quán)力的傾向?！?6 〕審查機(jī)關(guān)在審查過程中要將關(guān)注點(diǎn)集中于此，不能夠讓行政主體疫情防控中的剛性權(quán)力過度拓展，至于這個(gè)度如何把握，那也應(yīng)當(dāng)是審查主體裁量權(quán)的范圍。

（三）因疫情限縮公民權(quán)利的審查

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例都規(guī)定了在突發(fā)事件發(fā)生以后，隨著公權(quán)力的強(qiáng)化，公民權(quán)利以及其他社會(huì)主體權(quán)利的克減便是必然的和必要的。究竟如何理解公民權(quán)利的克減？筆者認(rèn)為，公民權(quán)利的克減包括公民權(quán)利量度的下降、公民權(quán)利空間的限縮、公民權(quán)利保障的弱化以及公民權(quán)利條件的附加等。即是說，疫情防控期間公民權(quán)利的數(shù)量較前有所下降，公民權(quán)利的空間較前有所壓縮。以行動(dòng)自由為例，公民的行動(dòng)自由就沒有非疫情期間那樣相對(duì)較大的空間，同時(shí)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)還要附加一定的條件。疫情應(yīng)對(duì)中行政規(guī)范性文件的審查對(duì)公民權(quán)利限縮的審查是其審查的核心內(nèi)容之一。因?yàn)楣駲?quán)利和社會(huì)公眾的權(quán)利無論在什么情況下都是一個(gè)敏感問題。在該問題的處理上，一旦不當(dāng)就會(huì)使疫情防控走到另一個(gè)極端。審查主體要對(duì)每一個(gè)行政規(guī)范性文件涉及的公民權(quán)利問題進(jìn)行梳理，對(duì)所涉及的行政權(quán)力附加公民權(quán)利義務(wù)的問題進(jìn)行梳理。有些行政規(guī)范性文件可能規(guī)避了公民的權(quán)利限制，但強(qiáng)化了公民的義務(wù)設(shè)定，而在法律理論中義務(wù)負(fù)擔(dān)的加重也就必然意味著該主體權(quán)利的限縮。正如有學(xué)者在此次疫情應(yīng)對(duì)中所指出的：“政府決策及執(zhí)行都要搶時(shí)間，搶資源，避免過度的程序性限制，但這并不意味著緊急行政權(quán)擴(kuò)張的同時(shí)，公民權(quán)利可以隨意克減，公民義務(wù)可以天然形成?！?〔37 〕這提醒我們，限縮權(quán)利的審查要和義務(wù)設(shè)定的審查實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

（四）臆造疫情應(yīng)對(duì)奇葩條款的審查

疫情應(yīng)對(duì)是一個(gè)復(fù)雜的行政和社會(huì)控制過程，諸多行政主體為了有效控制疫情，采取了一系列非常規(guī)的管理措施和手段。在通常情況下，行政主體對(duì)社會(huì)的管理被概括為兩種主要手段：一是懲戒的手段;二是獎(jiǎng)勵(lì)的手段。前者是指行政主體通過行政強(qiáng)制、行政處罰等行政剛性手段讓當(dāng)事人就范，進(jìn)而達(dá)到行政執(zhí)法的目的。后者則是指行政主體通過行政獎(jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人的積極性進(jìn)而達(dá)到行政控制的目的。在我國行政法治中，前者的運(yùn)用概率相對(duì)較高，運(yùn)用頻率也相對(duì)較高。疫情應(yīng)對(duì)中所頒布的行政規(guī)范性文件絕大多數(shù)也都在強(qiáng)化行政制裁的手段。例如，太原市公安局制定的《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊疫情防控期間違法犯罪“十個(gè)一律”的通告》列舉了10類將從嚴(yán)處理的犯罪行為。在制裁手段的設(shè)定上，一些規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)了一些過度條款和過度制裁方式，比如興化市公安局制定的《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊疫情防控期間違法行為“十個(gè)一律”的通告》列舉了十類違法行為并且制裁方式為“一律予以行政拘留”?！?8〕在行政獎(jiǎng)勵(lì)的手段上，也有規(guī)范性文件設(shè)定了一些傳統(tǒng)上不經(jīng)常使用的獎(jiǎng)勵(lì)手段，如提供就業(yè)機(jī)會(huì)、提職稱條件放寬等。行政規(guī)范性文件盡管不是嚴(yán)格意義上的行政立法，但規(guī)范性是最為基本的特性。諸多地方制定的行政規(guī)范性文件關(guān)于行政規(guī)范性文件的規(guī)范性都是有要求的。例如，河北省規(guī)范性文件管理辦法第2條規(guī)定：“本辦法所稱規(guī)范性文件，是指除政府規(guī)章以外，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱制定機(jī)關(guān)）依據(jù)法定權(quán)限和程序制定的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用并公開發(fā)布的各類文件的總稱，包括政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件?！彼鼜?qiáng)調(diào)了規(guī)范性文件的普遍約束力和規(guī)范性。疫情應(yīng)對(duì)期間行政規(guī)范性文件雖然在嚴(yán)格性上有所松動(dòng)，在靈活性上有所強(qiáng)調(diào)，但絕對(duì)不可以使疫情期間的行政規(guī)范性文件違背規(guī)范化這一基本要求。有過度條款的規(guī)范性文件必然是不規(guī)范的，而這樣的不規(guī)范化對(duì)于行政法治所起的是消極作用，對(duì)于疫情治理所起的也是消極作用。

（五）契合疫情應(yīng)對(duì)上位法精神的審查

在通常情況下，規(guī)范性文件的審查所涉及的上位法具有特定性。從法律位階來講，規(guī)章以上的規(guī)范都是規(guī)范性文件的上位法，憲法作為國家的根本大法，更是規(guī)范性文件不可以違背和抵觸的。而從職能權(quán)限來看，行政規(guī)范性文件涉及某一方面的行政管理事項(xiàng)就應(yīng)以該方面的法律、行政法規(guī)和政府規(guī)章為依據(jù)。換言之，審查機(jī)關(guān)要對(duì)行政規(guī)范性文件制定時(shí)是否違反該領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章進(jìn)行審查，這是常規(guī)的審查套路和運(yùn)作模式。而疫情應(yīng)對(duì)便使得規(guī)范性文件的制定進(jìn)入了非常時(shí)期，進(jìn)入了突發(fā)事件的狀態(tài)之下，這種時(shí)期下行政規(guī)范性文件更要契合相應(yīng)的特別法。眾所周知，疫情發(fā)生后所適用的特別法包括突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例等，這便給審查機(jī)關(guān)提出了一個(gè)新的問題，那就是在審查中如何處理特別法與一般法的關(guān)系。立法法關(guān)于適用特別法是有規(guī)定的， 〔39 〕若具體到疫情應(yīng)對(duì)中規(guī)范性文件的審查，便要求審查主體首先要領(lǐng)會(huì)憲法關(guān)于公民權(quán)利和社會(huì)公眾權(quán)利的精神，其次要領(lǐng)會(huì)緊急狀態(tài)下相關(guān)法治的精神，最后才是行政職能部門在職能行使中的法律和法規(guī)的精神。筆者要強(qiáng)調(diào)的是，審查主體要將著眼點(diǎn)放在對(duì)上位法精神的領(lǐng)會(huì)上，就是要根據(jù)上位法的精神對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行處理和處置。