吳瓊

摘要：非稅收入是地方財(cái)力的重要組成部分，優(yōu)化非稅收入收繳方式、逐步實(shí)現(xiàn)直繳入庫為財(cái)稅體制改革的必然要求。但當(dāng)前非稅收繳管理中仍存在管理法律依據(jù)不足、直繳入庫難以推進(jìn)、國庫監(jiān)督職能弱化，財(cái)政非稅系統(tǒng)不完善等問題。對(duì)此，建議完善非稅收入管理制度、持續(xù)清理非稅收入專戶、加強(qiáng)人行國庫監(jiān)管力度、加快非稅收入信息共享。

關(guān)鍵詞：非稅收入 直繳入庫 財(cái)政專戶 國庫監(jiān)督

非稅收入指除政府稅收收入及債務(wù)收入以外的財(cái)政收入，是地方財(cái)力的重要組成部分。當(dāng)前我國財(cái)稅體制改革步入攻堅(jiān)期，但非稅收入法律法規(guī)不完善、監(jiān)管機(jī)制不健全、征繳流程不通暢、資金運(yùn)行效率低等問題仍未能得到根本解決，成為阻礙財(cái)稅體制改革深入推進(jìn)的瓶頸環(huán)節(jié)。因此，研究如何有效完善非稅收入收繳管理，確保公共資金安全高效使用，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)緊迫性。

一、非稅收入收繳管理現(xiàn)狀

當(dāng)前，非稅收入存在直繳入庫、匯繳專戶繳庫、財(cái)政專戶繳庫等多種繳入人民銀行國庫的方式（見圖1），除教育費(fèi)附加、殘疾人就業(yè)保障金等個(gè)別項(xiàng)目隨稅收由稅務(wù)部門征收后直接繳入國庫外，其他非稅收入一般先歸集至財(cái)政部門在商業(yè)銀行設(shè)立的非稅收入?yún)R繳專戶或財(cái)政專戶，再定期或不定期上繳國庫。涉及專戶的收繳方式使收繳環(huán)節(jié)增多、入庫速度減慢，甚至引起非稅收入長期大量滯留專戶，資金收支效率較低。鑒于專戶收繳方式的諸多弊端，各地人民銀行國庫積極探索非稅收入脫離財(cái)政專戶、直接繳入國庫的可行路徑。上海、天津、吉林、江蘇、福建等地國庫積極與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門溝通協(xié)作，積極推行非稅收入電子繳款，優(yōu)化非稅收入收繳流程，通過多種信息化手段，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)應(yīng)上繳國庫的非稅收入資金直接繳入國庫，提高了非稅收入繳庫的效率。

二、非稅收繳管理存在的問題

（一）非稅收入收繳相關(guān)制度不健全，改革與管理的法律依據(jù)不足

目前非稅收入收繳管理的主要依據(jù)為《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》（財(cái)庫〔2002〕37號(hào)），《政府非稅收入管理辦法》（財(cái)稅〔2016〕33號(hào)）。“改革方案”推出時(shí)間為財(cái)政國庫管理制度改革初期，對(duì)非稅收入財(cái)政專戶收繳方式進(jìn)行了確定，在財(cái)稅體制深化改革的新形勢下已嚴(yán)重滯后?！肮芾磙k法”雖然覆蓋非稅收入的設(shè)立、征收、票據(jù)、資金、監(jiān)督等方面內(nèi)容，但有關(guān)條款模糊粗化、操作性差。現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)非稅收入收繳環(huán)節(jié)中執(zhí)收單位、代理銀行、財(cái)政部門、人行國庫等主體間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系、相互管理責(zé)任等未能明確，且對(duì)非稅收入收繳流程缺乏詳細(xì)統(tǒng)一的規(guī)定，造成非稅收入收繳工作難統(tǒng)難管，不利于收繳流程的優(yōu)化與管理水平的提升。

（二）非稅收入財(cái)政專戶仍然大量存在，直繳入庫全面推進(jìn)面臨阻力

由于國庫集中收付改革形成了財(cái)政資金納入“國庫單一賬戶體系”運(yùn)行管理的方式，除人民銀行國庫賬戶外，目前，財(cái)政部門在商業(yè)銀行仍然存在大量非稅收入專戶，影響非稅收入入庫效率的關(guān)鍵問題仍未得到根本解決。同時(shí)，部分財(cái)政部門通過控制財(cái)政專戶中非稅收入的繳庫進(jìn)度，使非稅專戶成為調(diào)節(jié)預(yù)算收入的工具，商業(yè)銀行出于自身業(yè)績考核需要也期望在專戶中保留較多的財(cái)政存款。因此，無論從制度要求還是實(shí)際利益考慮，當(dāng)前財(cái)政部門主動(dòng)開展非稅收入直繳入庫的動(dòng)力較弱，主要由人民銀行國庫部門在局部地區(qū)牽頭推動(dòng)直繳入庫試點(diǎn)，并且已實(shí)現(xiàn)直繳入庫的非稅收入大多為部分執(zhí)收單位資金規(guī)模較小的項(xiàng)目，如罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入等，而占比較大的土地出讓收入難以實(shí)現(xiàn)直繳。

（三）非稅收繳管理中國庫監(jiān)督職能弱化，對(duì)違規(guī)行為缺乏監(jiān)管手段

國庫監(jiān)督是人民銀行經(jīng)理國庫的重要特征，但在非稅收入收繳方面國庫監(jiān)督職能難以充分發(fā)揮。因財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金具有支配權(quán)，在非稅收入監(jiān)管制度不健全的情況下，財(cái)政部門在非稅收入收繳管理中處于主導(dǎo)地位，人行國庫的事中監(jiān)督職能更多流于形式。如國庫部門雖然具備非稅收入代理銀行資格認(rèn)定的職權(quán)，但對(duì)代理銀行的選擇、管理缺乏有效的手段。并且，國庫部門對(duì)代理銀行非稅收入延遲入庫、資金占?jí)旱刃袨槿狈ΡO(jiān)管依據(jù)與處罰手段，《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2001〕1號(hào)）僅有國庫經(jīng)收處占?jí)?、挪用稅款等違法違規(guī)問題的罰則，并未涉及非稅收入收繳相關(guān)內(nèi)容，即使檢查中發(fā)現(xiàn)代理銀行未在非稅收入繳入財(cái)政專戶后10日內(nèi)劃轉(zhuǎn)國庫①，也無權(quán)對(duì)其進(jìn)行處罰。

（四）財(cái)政非稅收入管理系統(tǒng)不完善，缺少對(duì)直繳入庫功能的整體規(guī)劃

除部分已開展直繳入庫工作創(chuàng)新的地區(qū)外，大多數(shù)地區(qū)財(cái)政部門的非稅收入管理系統(tǒng)僅能在財(cái)政部門、執(zhí)收單位和代理銀行之間實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)行信息的共享，尚未與人民銀行國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）進(jìn)行對(duì)接，全面實(shí)行非稅收入直繳入庫的系統(tǒng)條件不成熟。據(jù)了解，財(cái)政部門對(duì)直繳入庫相關(guān)系統(tǒng)功能的拓展缺乏自上而下的整體設(shè)計(jì)與支持推動(dòng)，且各地財(cái)政部門使用的非稅收入管理系統(tǒng)不完全相同，在系統(tǒng)開發(fā)維護(hù)方面處于各自為政狀態(tài)，進(jìn)行直繳入庫系統(tǒng)功能改造成本較高，因而阻礙了非稅收入直繳入庫的大范圍推開。

三、相關(guān)建議

（一）完善非稅收入管理制度，明確相關(guān)部門監(jiān)督職能

進(jìn)一步細(xì)化非稅收入收繳管理制度，嚴(yán)格規(guī)范各地非稅收入收繳方式與繳款期限，明確執(zhí)收單位、財(cái)政部門、代理銀行間的責(zé)任關(guān)系。厘清人民銀行、人大、審計(jì)等相關(guān)部門對(duì)非稅收入的監(jiān)管職責(zé)，逐步改變財(cái)政部門在非稅收入監(jiān)管中的“壟斷”地位。

（二）持續(xù)清理非稅收入專戶，逐步實(shí)現(xiàn)非稅直繳入庫

財(cái)政部門應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)各類非稅收入財(cái)政專戶的清理力度，及時(shí)將滯留在專戶中的資金劃至國庫。從長期看，應(yīng)逐步撤消非稅收入專戶，徹底去除非稅收繳路徑中的梗阻，實(shí)現(xiàn)非稅收入直接繳入國庫的最終目標(biāo)。

（三）細(xì)化違規(guī)行為處罰準(zhǔn)則，加強(qiáng)人行國庫監(jiān)管力度

應(yīng)在相關(guān)制度中進(jìn)一步明確非稅收入繳庫時(shí)間過長的處罰規(guī)定，包括相關(guān)主體的責(zé)任認(rèn)定、罰款額度的確定方法、檢查與處罰的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)人行國庫在非稅收入代理銀行資格認(rèn)定，財(cái)政專戶管理中的事中監(jiān)督作用，形成更為有效的制約機(jī)制。

（四）加快非稅收入信息共享，推進(jìn)直繳入庫系統(tǒng)建設(shè)

目前實(shí)現(xiàn)非稅收入資金與信息自動(dòng)匹配并直接繳入國庫的技術(shù)條件已經(jīng)具備，下階段財(cái)政部門與人行國庫應(yīng)共同努力推動(dòng)財(cái)政非稅收入管理系統(tǒng)與國庫TIPS的聯(lián)網(wǎng)對(duì)接，完善系統(tǒng)相關(guān)功能，為非稅收入直繳入庫提供技術(shù)支撐。

注釋：

①《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》中規(guī)定，各項(xiàng)非稅收入繳入財(cái)政專戶后，由財(cái)政部門按規(guī)定在10日內(nèi)劃轉(zhuǎn)國庫單一賬戶。

參考文獻(xiàn)：

[1]雒嫵珍，宋和平.非稅收入收繳管理過程中存在的問題及建議[J].時(shí)代金融，2018（36）：161+167.

[2]戴海燕.淺談非稅收入收繳管理中存在的問題及建議[J].會(huì)計(jì)師，2018（10）：69-70.

[3]季家友，吳金友.財(cái)稅體制改革背景下我國非稅收入收繳管理改革研究[J].西南金融，2014（11）：3-7.

作者單位：中國人民銀行南通市中心支行