朱秋晨

引 言

產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，保護(hù)產(chǎn)權(quán)是堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求。有恒產(chǎn)者有恒心，只有讓合法財(cái)產(chǎn)的所有者安心的享有和運(yùn)用財(cái)產(chǎn)，才能最大限度地激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富的積極性。加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)，是人民法院服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、服務(wù)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的重要切入點(diǎn)、著力點(diǎn)，司法的主動(dòng)作為和擔(dān)當(dāng)是新時(shí)代產(chǎn)權(quán)保護(hù)的“強(qiáng)心劑”和“穩(wěn)定錨”。對(duì)于債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確合法的權(quán)利人，適用督促程序①督促程序，是人民法院根據(jù)債權(quán)人提出的、要求債務(wù)人給付一定數(shù)量金錢或者有價(jià)證券的申請(qǐng)，不經(jīng)過開庭審理直接向債務(wù)人發(fā)出附有條件的支付令，若債務(wù)人在法定期間內(nèi)未對(duì)支付令提出異議，該支付令即具有強(qiáng)制執(zhí)行力的程序。摘自最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著：《〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第292頁。是運(yùn)用司法手段保護(hù)其產(chǎn)權(quán)的捷徑，不需要經(jīng)過開庭審理，不需要支付高額訴訟費(fèi)，不需要面對(duì)冗雜訴訟程序，即可獲得法院發(fā)出的具有強(qiáng)制執(zhí)行力的支付令，維護(hù)自己的合法權(quán)利，具有普通訴訟制度無法比擬的優(yōu)勢(shì)。2013年1月1日起施行的《民事訴訟法》對(duì)督促程序進(jìn)行了修改，新增了異議審查程序、與訴訟程序銜接、開庭前準(zhǔn)備程序引入督促程序等內(nèi)容。《民事訴訟法》修改至今已七年多，督促程序在產(chǎn)權(quán)保護(hù)中的適用現(xiàn)狀有待實(shí)證分析予以檢視。

一、考察：督促程序適用的現(xiàn)狀分析

筆者在上海法院從事多年民事審判工作，對(duì)督促程序的司法適用除了親身感受與訪談?wù){(diào)查，亦能獲取全面詳實(shí)的審判數(shù)據(jù)，且上海市的案件數(shù)量及類型均具有代表性，故選取上海市作為樣本。筆者登錄“上海法院C2J法官辦案智能輔助系統(tǒng)V3.0”，以“民督”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，對(duì)全市法院自2013年1月1日起至2019年12月31日審結(jié)的全部督促程序案件逐一查看法律文書與案件信息，過濾掉系統(tǒng)重復(fù)的案件①參見李相仁與上海飛樂房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)有限公司申請(qǐng)支付令案，上海市浦東新區(qū)人民法院（2015）浦民督字第7號(hào)民事裁定書。及錄入錯(cuò)誤的案件②參見海南事達(dá)國(guó)際旅行社有限公司上海分公司與上海景春國(guó)際旅行社有限公司申請(qǐng)支付令案，上海市閘北區(qū)人民法院（2014）閘民督字第3號(hào)。，得到本文的511個(gè)實(shí)證分析樣本（以下簡(jiǎn)稱樣本案件）。樣本案件呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

圖1 樣本案件年度審結(jié)數(shù)

（一）適用率低且地域分布不均

2013年，上海法院適用督促程序的案件僅為48件，2014年上升為96件，2015年為最多的一年，188件，2016年回落為76件，2017年35件，2018年降至最低，為30件，2019年38件，整體呈現(xiàn)先升后降的趨勢(shì)（詳見圖1）。七年案件總數(shù)僅為511件，相比民商事案件總量，適用率非常低。

同時(shí)，上海各法院適用督促程序的案件數(shù)量差別相當(dāng)大，浦東、青浦不論在案件總數(shù)還是適用糾紛類型上都遙遙領(lǐng)先，兩家法院的案件數(shù)占全市法院的70%。松江、黃浦等每年保持少量案件，長(zhǎng)寧、靜安等僅個(gè)別年份有零星案件，而楊浦、普陀則自2013年以來從未適用督促程序（詳見表1）。

表1 樣本案件各院審結(jié)數(shù)

（二）集中適用于勞動(dòng)報(bào)酬糾紛、民間借貸糾紛及各類合同糾紛，且均為金錢之債

在樣本案件①此處，案件總數(shù)計(jì)492個(gè)，扣除了因未上傳法律文書、未錄入案件信息或不能閱看檔案卷宗等原因而無法明確申請(qǐng)支付令案件的基礎(chǔ)法律關(guān)系的19個(gè)案件。中，勞動(dòng)報(bào)酬糾紛355件，借貸糾紛68件，分別占案件總數(shù)的72.2%和13.8%。各類合同糾紛共67件，占案件總數(shù)的13.6%，最常見的是買賣合同25件，其他包括物業(yè)服務(wù)合同9件、法律服務(wù)合同7件等。另有不當(dāng)?shù)美m紛1件，索要離婚后生活費(fèi)1件（詳見圖 2）。

圖2 樣本案件的基礎(chǔ)法律關(guān)系

上述案件中，債權(quán)人請(qǐng)求給付的標(biāo)的物全部為金錢，無一為有價(jià)證券。請(qǐng)求給付的金錢數(shù)額差距非常大，最高的請(qǐng)求金額是170，394，989.1元，②參見上海皆和實(shí)業(yè)有限公司與上海欣虹置業(yè)有限公司申請(qǐng)支付令案，上海市虹口區(qū)人民法院（2014）虹民督字第1號(hào)支付令。最低的請(qǐng)求金額是433元。③參見吳小浩與上海鑫匯娛樂有限公司申請(qǐng)支付令案，上海市青浦區(qū)人民法院（2014）青民督字第17號(hào)支付令。勞動(dòng)報(bào)酬每案平均請(qǐng)求給付的金額為410，598元，借貸糾紛平均請(qǐng)求給付的金額為52，558，608元（詳見表2）。

表2 樣本案件的基礎(chǔ)法律關(guān)系及請(qǐng)求給付金額

（三）支付令生效率過半，異議成立率較高

綜觀樣本案件的結(jié)案方式，一是支付令生效，共294件，占案件總數(shù)的57.5%；二是駁回支付令申請(qǐng)，共133件，占26.0%。駁回的具體理由包括：債權(quán)人提供的事實(shí)、證據(jù)不足以證明債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確合法121件，無法送達(dá)8件，無管轄權(quán)2件，要求給付的金錢尚未到期1件，不屬可申請(qǐng)支付令范圍1件；三是終結(jié)督促程序，共63件，占12.3%，其中異議成立20件，撤回支付令申請(qǐng)16件，無法送達(dá)27件；四是準(zhǔn)許撤回支付令申請(qǐng)，共11件，占2.2%；五是不予受理，共7件，占1.4%；六是按撤回支付令申請(qǐng)?zhí)幚?，?件，占0.6%。樣本案件中，債務(wù)人提出書面異議的不多，僅21件，占案件總數(shù)的4.1%，表明《民事訴訟法》新增的異議審查程序一定程度上遏制了債務(wù)人濫用異議權(quán)的沖動(dòng)。在提出書面異議的案件中，①債務(wù)人異議的理由包括：付款期限未屆滿，貨物存在質(zhì)量問題，申請(qǐng)人尚有合同義務(wù)未履行完畢，申請(qǐng)人所述不實(shí)，雙方不存在債權(quán)債務(wù)關(guān)系，對(duì)借款事實(shí)和金額提出異議，擔(dān)保人對(duì)其擔(dān)保責(zé)任提出異議等。20件異議成立，僅1件物業(yè)服務(wù)合同糾紛的異議不成立，②該案的異議理由是，開發(fā)商擅自變更小區(qū)規(guī)劃，房屋沒有消防通道等。異議成立率高達(dá)95.2%（詳見圖3及表3）。

圖3 樣本案件的結(jié)案方式

表3 樣本案件的結(jié)案方式及理由

二、剖析：督促程序適用的爭(zhēng)點(diǎn)探究

深入分析樣本案件發(fā)現(xiàn)，督促程序的司法適用存在諸多難點(diǎn)，爭(zhēng)議不斷。

（一）適用范圍的寬嚴(yán)之爭(zhēng)

樣本案件中，督促程序適用集中于勞動(dòng)報(bào)酬糾紛、借貸糾紛及各類合同糾紛，那么，是否只有合同之債才能適用督促程序？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，督促程序只適用于合同之債的請(qǐng)求，而侵權(quán)之債、不當(dāng)?shù)美畟?、無因管理之債、非基于合同而產(chǎn)生，且實(shí)踐中案件較復(fù)雜，在返還的范圍、賠償?shù)臄?shù)額等方面，訴訟前都無法確定，故不適用督促程序。①參見張海燕：《督促程序的休眠與激活》，載《清華法學(xué)》2018年第4期。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，是否適用督促程序，不應(yīng)以債的產(chǎn)生原因而定，不論債權(quán)人對(duì)債務(wù)人的請(qǐng)求基于何種類型的債權(quán)債務(wù)關(guān)系產(chǎn)生，只要其數(shù)額已經(jīng)確定（比如通過雙方當(dāng)事人私下和解），且符合其他受理?xiàng)l件，均不妨礙適用督促程序。②參見沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第1142頁。又如，督促程序最集中適用的勞動(dòng)報(bào)酬糾紛，哪些案件需要先行勞動(dòng)仲裁，哪些案件可以直接申請(qǐng)支付令？如何準(zhǔn)確把握督促程序適用范圍的寬嚴(yán)程度，是督促程序在司法適用中遇到的第一個(gè)難題。如果適用范圍太廣，容易引起濫用，大量復(fù)雜案件適用督促程序，易導(dǎo)致債務(wù)人異議率提高，反而影響督促程序功能的發(fā)揮。如果適用范圍太窄，則無法發(fā)揮督促程序快捷處理債權(quán)債務(wù)糾紛的作用。

（二）證明標(biāo)準(zhǔn)的高低之爭(zhēng)

樣本案件中，同為勞動(dòng)報(bào)酬糾紛，有的案件裁判認(rèn)為，勞動(dòng)者提供了工資欠條、勞動(dòng)合同等證據(jù)即足以證明雙方存在勞動(dòng)關(guān)系且用人單位拖欠工資的事實(shí)，雙方債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確，簽發(fā)支付令。但在另一些案件中，勞動(dòng)者提供了拖欠工資證明等，法院認(rèn)為證據(jù)不足以證明雙方存在勞動(dòng)關(guān)系，雙方債權(quán)債務(wù)關(guān)系不明確，駁回支付令申請(qǐng)。③參見李相龍與上海飛樂房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)有限公司申請(qǐng)支付令案，上海市浦東新區(qū)人民法院（2015）浦民督字第6號(hào)民事裁定書?！睹袷略V訟法》第216條對(duì)發(fā)出支付令的條件規(guī)定為“經(jīng)審查債權(quán)人提供的事實(shí)、證據(jù)，對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、合法的”，但債權(quán)人提供的事實(shí)和證據(jù)要達(dá)到什么樣的證明標(biāo)準(zhǔn)才符合“明確、合法”，司法實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，督促程序與一般訴訟程序不同，因債權(quán)人的申請(qǐng)而開始，沒有對(duì)立雙方當(dāng)事人參加訴訟，當(dāng)事人不直接進(jìn)行對(duì)抗，側(cè)重程序的快捷性，債權(quán)人提供的事實(shí)和證據(jù)能夠使法院從形式和邏輯上證明債權(quán)債務(wù)關(guān)系存在并排除明顯非法和不合理的申請(qǐng)即可。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，督促程序的債權(quán)人要證明與債權(quán)債務(wù)相關(guān)的實(shí)體法構(gòu)成要件事實(shí)，要從證據(jù)本身及事實(shí)層面進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，以實(shí)現(xiàn)公正目標(biāo)。①參見高星閣：《利益平衡視角下我國(guó)督促程序之保障機(jī)制研究》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第6期。

（三）異議審查的繁簡(jiǎn)之爭(zhēng)

《民事訴訟法》第217條新增了異議審查程序，人民法院收到債務(wù)人提出的書面異議后，經(jīng)審查，異議成立的，裁定終結(jié)督促程序，支付令自行失效。在此之前，沒有異議審查的法律規(guī)定，人民法院一旦收到債務(wù)人的書面異議，即裁定終結(jié)督促程序，有的債務(wù)人憑借無理的異議也能使支付令失效，增加了債權(quán)人的訟累，債權(quán)人申請(qǐng)支付令歸于徒勞，還要承擔(dān)案件受理費(fèi)用，并且給債務(wù)人逃避債務(wù)提供了時(shí)間，結(jié)果使許多原本可以通過督促程序迅速解決的案件得不到解決，債權(quán)人喪失信心寧愿選擇訴訟程序來解決。②參見最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著：《〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第512頁。

樣本案件顯示，異議審查程序適用以來，在司法實(shí)踐中呈現(xiàn)出異議率低而異議成立率高的特點(diǎn)。511件案件中，債務(wù)人提出書面異議僅21件，但其中20件異議成立。絕大多數(shù)案件在裁定書中未寫明異議成立的理由，部分案件連異議理由也未寫明，多數(shù)表述為“被申請(qǐng)人提出書面異議，本院認(rèn)為，異議成立”。極高的異議成立率與極略的異議審查表述，不免引人生疑，是否部分法官依舊循著慣性思維，對(duì)異議未經(jīng)依法審查即做出異議成立裁定？此外，異議審查的具體內(nèi)容包括哪些？異議成立的兜底條款“合理懷疑”如何理解？裁定書中如何表述為宜？

（四）訴前保全的容斥之爭(zhēng)

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法解釋》）第429條否定了訴前保全在督促程序中的適用。然而，司法實(shí)踐中的表現(xiàn)常常是法院將支付令送達(dá)債務(wù)人后，15天異議期內(nèi)，債務(wù)人一方面提出書面支付令異議，另一方面積極轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)以逃避債務(wù)承擔(dān)，造成支付令生效后的執(zhí)行困難，這也是債權(quán)人不愿選擇適用督促程序的原因之一。

訴前保全與督促程序的兼容或互斥，司法實(shí)踐中的爭(zhēng)議從未停止。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在督促程序中可以采取訴前保全以避免債務(wù)人收到支付令后轉(zhuǎn)移、隱匿、變賣財(cái)產(chǎn)給債權(quán)人帶來的損失。而且，《民事訴訟法》總則編中的訴前保全對(duì)分則中的各種程序適用均具有指導(dǎo)作用，督促程序也不例外。③參見吳明童主編：《民事訴訟法》，法律出版社1999年版，第346頁。另一種觀點(diǎn)，也即立法的選擇是，不能在督促程序中適用訴前保全。理由是，如果法院受理訴前保全申請(qǐng)，實(shí)際上等同于該當(dāng)事人在同一法院以同一事實(shí)和理由以兩種程序提出了完全相同的保護(hù)權(quán)利的請(qǐng)求，類似于一案兩訴，顯然不符合法律規(guī)定。此外，督促程序是非訴程序，因而依據(jù)《民事訴訟法》有關(guān)訴訟財(cái)產(chǎn)保全的規(guī)定，在督促程序中適用訴訟程序中的保全措施也是不適當(dāng)?shù)摹＂賲⒁娚虻略佒骶帲骸蹲罡呷嗣穹ㄔ好袷略V訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第1147頁。

三、探尋：建立健全平衡、公正、高效的督促程序

健全以公正為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化是鮮明的政策和制度價(jià)值導(dǎo)向。我國(guó)民事訴訟制度的根本價(jià)值追求是公正與高效。公正是法治的生命，公正的訴訟程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的保障，也是司法公正的重要內(nèi)容。當(dāng)事人在民事訴訟活動(dòng)中，不僅期望案件得到公正的裁判結(jié)果，也期望享受公正的訴訟過程。而高效不僅是節(jié)省訴訟成本的需要，更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下保護(hù)產(chǎn)權(quán)的要求，因?yàn)闄?quán)利得到保護(hù)之前經(jīng)過的時(shí)間越長(zhǎng)，遭到進(jìn)一步侵害的可能性越大，最終侵害得到彌補(bǔ)的可能性就越小。只有兼顧公正與高效，法院的裁判才能得到人民群眾的信賴、認(rèn)同和尊重，才能保證法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，才能樹立司法權(quán)威。督促程序的設(shè)置目的，是在保證公正的前提下最大限度地節(jié)約成本，高效解決糾紛。探索督促程序的優(yōu)化適用，應(yīng)當(dāng)平衡公正和高效，并貫穿始終。

（一）發(fā)布適用指南——引導(dǎo)符合條件的案件依法適用督促程序，及時(shí)有效維護(hù)產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益

圖4 督促程序流程圖

《民事訴訟法》第133條、第214條至第217條，《民訴法解釋》第427條至443條及《最高人民法院關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》構(gòu)成了我國(guó)督促程序的基本法律框架。關(guān)于督促程序的適用范圍，筆者認(rèn)為，債權(quán)債務(wù)關(guān)系產(chǎn)生的原因并不影響是否適用督促程序，只要數(shù)額確定，且符合其他條件，均可適用督促程序。人民法院應(yīng)對(duì)督促程序的適用范圍、適用流程、審查原則等進(jìn)行梳理總結(jié)，整理出簡(jiǎn)明實(shí)用的督促程序適用指南，并針對(duì)法官、律師、債權(quán)人等不同群體發(fā)布不同版本，引導(dǎo)符合條件的案件適用督促程序，及時(shí)有效維護(hù)產(chǎn)權(quán)所有者的合法權(quán)益。筆者梳理了督促程序適用的簡(jiǎn)易流程圖（詳見圖4）。

1.引導(dǎo)符合條件的案件從簡(jiǎn)易程序向督促程序分流

《民事訴訟法》第133條新增了人民法院受理民事案件的程序分流方向：一是按照督促程序?qū)徖?；二是采取調(diào)解方式解決糾紛；三是適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?；四是適用普通程序?qū)徖?。司法?shí)踐中，大量原本可以適用督促程序的案件由簡(jiǎn)易程序完成。簡(jiǎn)易程序雖然審限短，訴訟費(fèi)用減半，但是兩審終審，且可能因?yàn)楸桓嫣崞鸸茌牂?quán)異議等事由延長(zhǎng)審限，在效率上不如督促程序。比較簡(jiǎn)易程序和督促程序適用范圍的根本差別發(fā)現(xiàn)，簡(jiǎn)易程序解決的是爭(zhēng)議不大的民事案件，當(dāng)事人對(duì)案件本身是有爭(zhēng)議的，只是爭(zhēng)議不大。而督促程序?qū)Π讣旧硎菦]有爭(zhēng)議的，且只能適用于金錢給付或者有價(jià)證券的案件。人民法院應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)符合條件的案件從簡(jiǎn)易程序向督促程序分流。至于督促程序適用的具體范圍，可以參照小額訴訟程序的規(guī)定，尤其是勞動(dòng)報(bào)酬糾紛與物業(yè)服務(wù)合同糾紛，可重點(diǎn)關(guān)注。

2.引導(dǎo)符合條件的案件從調(diào)解、仲裁等向督促程序分流

以勞動(dòng)報(bào)酬糾紛案件為例，根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第30條第2款、《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第5條、第16條及《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋（三）》第17條的規(guī)定，用人單位拖欠或者未足額支付勞動(dòng)報(bào)酬的，勞動(dòng)者最完整的維權(quán)路徑是：第一步，與用人單位達(dá)成和解協(xié)議；第二步，若和解協(xié)議不履行，經(jīng)調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議；第三步，若調(diào)解協(xié)議不履行，經(jīng)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)作出仲裁裁決；第四步，對(duì)仲裁裁決不服，向人民法院提起訴訟。該路徑適用于案情復(fù)雜、爭(zhēng)議較大的勞動(dòng)報(bào)酬糾紛。而對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系清楚，僅在勞動(dòng)報(bào)酬給付數(shù)額、時(shí)間、方式上存在爭(zhēng)議的糾紛，勞動(dòng)者可依法直接向人民法院申請(qǐng)支付令。這不僅為勞動(dòng)者節(jié)約了大量的時(shí)間、金錢，也為調(diào)解組織、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)、人民法院節(jié)省了大量的資源。各機(jī)構(gòu)應(yīng)聯(lián)合起來，積極引導(dǎo)符合條件的案件從調(diào)解、仲裁等向督促程序分流。

（二）統(tǒng)一適用尺度——明確發(fā)出支付令的證明標(biāo)準(zhǔn)與異議審查標(biāo)準(zhǔn)，為產(chǎn)權(quán)保護(hù)營(yíng)造良好的法治環(huán)境

1.明確發(fā)出支付令的證明標(biāo)準(zhǔn)

督促程序的進(jìn)行，是以債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、合法為基礎(chǔ)的。所謂“明確”是指除債務(wù)人遲延向債權(quán)人給付金錢或者有價(jià)證券外，債權(quán)人與債務(wù)人關(guān)系明確，沒有其他債務(wù)糾紛；所謂“合法”，是指?jìng)鶛?quán)債務(wù)關(guān)系符合法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的規(guī)定。①參見最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著：《〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第509、512頁。筆者認(rèn)為，債權(quán)人提供事實(shí)和證據(jù)對(duì)債權(quán)債務(wù)的關(guān)系的證明標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)不同于傳統(tǒng)民事訴訟程序中的證明，是一種有限的實(shí)質(zhì)審查，是以形式（程序）審查為主，加之有限的實(shí)質(zhì)（實(shí)體）審查，②參見王強(qiáng)義：《民事訴訟特別程序研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第232頁。即債權(quán)人提供的事實(shí)和證據(jù)能夠使法院主要從形式和邏輯上證明債權(quán)債務(wù)關(guān)系存在并排除明顯非法和不合理的申請(qǐng)即可，有限地輔以證據(jù)本身及事實(shí)認(rèn)定層面的審查，這樣才能夠體現(xiàn)其制度設(shè)置目的。

以勞動(dòng)報(bào)酬糾紛為例，勞動(dòng)者提供了工資欠條、勞動(dòng)合同等證據(jù)，能夠使法院從形式和邏輯上證明雙方存在勞動(dòng)關(guān)系且用人單位拖欠工資的事實(shí)，雙方債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確，可以發(fā)出支付令。

2.推進(jìn)異議審查程序有效運(yùn)行

新增異議審查程序是《民事訴訟法》對(duì)督促程序的重大修改之一?？疾炱渌鲊?guó)的做法，德國(guó)的督促程序中，督促?zèng)Q定沒有執(zhí)行力，如需使之發(fā)生執(zhí)行力，則申請(qǐng)人必須請(qǐng)求發(fā)出執(zhí)行決定，故債務(wù)人有兩次提出異議的機(jī)會(huì)：一次是在督促?zèng)Q定送達(dá)債務(wù)人后兩周內(nèi)，要求說明異議的程度，一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)將案件轉(zhuǎn)入訴訟程序；另一次是在債務(wù)人未于上述期間內(nèi)提出異議法院依申請(qǐng)根據(jù)督促?zèng)Q定發(fā)出執(zhí)行決定后。③參見《德意志聯(lián)邦共和國(guó)民事訴訟法》，謝懷栻譯，中國(guó)法制出版社2001年版，第177-179頁。日本與德國(guó)類似，發(fā)出督促支付后，還需宣告執(zhí)行，因此也有兩次異議機(jī)會(huì)，規(guī)定“如有合法的督促異議申請(qǐng)，督促支付在其督促異議的范圍內(nèi)失效”“當(dāng)督促異議合法時(shí)，債權(quán)人對(duì)督促支付的申請(qǐng)視為向發(fā)出督促支付的法院提出訴訟”。④白綠鉉編譯：《日本新民事訴訟法》，中國(guó)法制出版社2000年版，第127-128頁。法國(guó)的指令程序分為支付指令和作為指令，以是否都具有商人身份，是否為實(shí)物給付為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。債務(wù)人應(yīng)于裁定書送達(dá)后一個(gè)月內(nèi)對(duì)附有支付令的裁定書提出異議，債權(quán)人可以在申請(qǐng)書中要求異議一經(jīng)提出就視為轉(zhuǎn)入普通程序。法國(guó)的支付指令同樣在程序上并不自動(dòng)產(chǎn)生與生效判決同等的效力，而須經(jīng)債權(quán)人請(qǐng)求在未被異議的裁定書上加蓋執(zhí)行令印。⑤參見《法國(guó)新民事訴訟法典》，羅結(jié)珍譯，中國(guó)法制出版社1999年版，第296-299頁。

從上述各國(guó)的民事訴訟條文看，均未規(guī)定異議審查制度，也未規(guī)定具體的異議“合法”標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的督促程序不要求另行申請(qǐng)執(zhí)行決定或加蓋執(zhí)行令印，若債務(wù)人在法定期間內(nèi)未提異議或異議不成立，則支付令自動(dòng)具有強(qiáng)制執(zhí)行力，故我國(guó)增設(shè)異議審查程序是必要的，該程序的有效運(yùn)行取決于司法實(shí)踐中對(duì)債務(wù)人異議審查義務(wù)的切實(shí)落實(shí)。關(guān)于異議審查的標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從異議期限是否超過、理由是否充分、事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否真實(shí)確鑿、是否屬于法定異議情形等方面①最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著：《〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第512-513頁。進(jìn)行有限的實(shí)質(zhì)審查，不宜過簡(jiǎn)。關(guān)于裁定書中對(duì)異議審查的表述，筆者認(rèn)為，支付令異議作為督促程序中的重要內(nèi)容，法官應(yīng)當(dāng)在裁定書中寫明債務(wù)人書面異議的理由。而對(duì)于異議成立的審查理由，則不必像判決書一樣詳細(xì)闡述，但應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)要說明，最好能說明屬于異議成立的哪種法定情形，比如“申請(qǐng)人尚有合同義務(wù)未履行完畢”屬于法定情形。

（三）優(yōu)化工作流程——推動(dòng)督促程序集約化管理，依法平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)

德國(guó)在督促程序中引入了以機(jī)械辦法辦理的程序，即由電腦審查并做出督促?zèng)Q定的機(jī)械化處理方式。②《德意志聯(lián)邦共和國(guó)民事訴訟法》，謝懷栻譯，中國(guó)法制出版社2001年版，第178、181頁?；谖覈?guó)與德國(guó)在督促程序設(shè)置上的不同及司法實(shí)踐的現(xiàn)狀，機(jī)械辦法暫時(shí)不宜在我國(guó)適用?，F(xiàn)階段可配合人民法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)督促程序集約化管理。在集約化中心設(shè)專人處理督促程序案件，由法官助理負(fù)責(zé)案件審查的主要工作，統(tǒng)一司法尺度，優(yōu)化工作流程。

1.在督促程序中適用訴前保全

現(xiàn)行立法將訴前保全排除在督促程序之外，不少債權(quán)人不愿選擇適用督促程序，唯恐支付令的送達(dá)打草驚蛇，提醒債務(wù)人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)。筆者認(rèn)為，兩者可以并存。第一，訴前保全與督促程序的性質(zhì)并不相悖。立法將訴前保全與督促程序隔離的原因之一在于其認(rèn)為訴前保全是存在于訴訟程序中的制度，而督促程序?qū)儆诜窃A程序。但是，我國(guó)立法并未明確督促程序的性質(zhì)，在《民事訴訟法》的體例中，既未將其置于簡(jiǎn)易程序也未將其編入特別程序，而是獨(dú)立成章。督促程序設(shè)計(jì)中既包含訴訟因素又包含非訟因素，督促程序因非訟因素而區(qū)別于通常訴訟程序，又因訴訟因素被排除在非訟程序之外，應(yīng)作為一種特別程序予以單列。③參見史長(zhǎng)青：《督促程序的設(shè)計(jì)理念：訴訟還是非訟》，載《政法論叢》2015年第5期。第二，在督促程序中適用訴前保全，如果支付令生效，則訴前保全可以保證債權(quán)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，如果督促程序終結(jié)，轉(zhuǎn)入訴訟程序，那訴前保全在訴訟程序中發(fā)揮作用，并無一案兩訴之嫌。而法院集約化中心多數(shù)也同時(shí)承擔(dān)訴前保全的裁定與執(zhí)行工作，將督促程序與訴前保全放在同一部門處理，高效、便捷、銜接順暢。

2.將督促程序納入司法評(píng)查范圍

督促程序不同于訴訟程序，不僅缺少二審程序的監(jiān)督，在法院的司法評(píng)查中也往往容易被忽略，導(dǎo)致督促程序的不規(guī)范之處難以被發(fā)現(xiàn)。以筆者在樣本案件中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范之處為例，如督促程序的結(jié)案文書應(yīng)為支付令或裁定書，但有的案件以判決書結(jié)案，有的則在支付令生效后另發(fā)通知，告知“被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自覺向申請(qǐng)人歸還借款，申請(qǐng)人可持支付令申請(qǐng)執(zhí)行”。又如，有的案件將“申請(qǐng)人”“被申請(qǐng)人”寫成“原告”“被告”，有的將“申請(qǐng)費(fèi)”寫成“受理費(fèi)”，有的將“按撤回申請(qǐng)?zhí)幚怼睂懗伞鞍闯坊仄鹪V處理”。再如，督促程序的審判組織應(yīng)為審判員一人，而實(shí)踐中有的案件以合議庭為審判組織。這些不規(guī)范之處，有的可能是筆誤，但更多的是由于對(duì)督促程序的理解存在偏差造成的，需要引起重視，及時(shí)更正。人民法院應(yīng)當(dāng)將督促程序案件納入日常的司法評(píng)查范圍，設(shè)置相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)公布，才能更規(guī)范地適用督促程序，增強(qiáng)公眾對(duì)督促程序的信任。

3.對(duì)虛假支付令行為進(jìn)行懲戒

訴訟程序中的虛假訴訟、惡意訴訟層出不窮，督促程序中也出現(xiàn)了虛假支付令的案件。以樣本案件中出現(xiàn)的虛假支付令案件為例①參見于濤與沈秀賢申請(qǐng)支付令案，上海市浦東新區(qū)人民法院（2015）浦民督字第4號(hào)民事裁定書。：申請(qǐng)人稱其將30萬元現(xiàn)金交給朋友徐某，由徐某通過網(wǎng)銀支付給被申請(qǐng)人，雙方約定利息為5萬元，被申請(qǐng)人于次月補(bǔ)寫借條，至今未支付所欠本金與利息，故向法院申請(qǐng)簽發(fā)支付令。申請(qǐng)人向法院提交了借條、付款回單、徐某的書面證明及證言、銀行對(duì)賬單等證據(jù)材料，被申請(qǐng)人到庭表示對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)無異議。但法院注意到被申請(qǐng)人因涉訟名下房產(chǎn)被法院查封待執(zhí)行的事實(shí)，結(jié)合申請(qǐng)人未提供徐某交付30萬元現(xiàn)金及徐某將該現(xiàn)金入賬的證據(jù)，認(rèn)定雙方債權(quán)債務(wù)關(guān)系不明確，駁回申請(qǐng)人的支付令申請(qǐng)。對(duì)于類似的虛假支付令典型案件，人民法院應(yīng)當(dāng)予以懲戒，并宣傳發(fā)布，實(shí)現(xiàn)督促程序的公正價(jià)值。