馬玉麗

引 言

作為行政機關實施公共管理職能的一種有效手段，行政協(xié)議是新時代中國特色社會主義市場經濟不斷發(fā)展的必然產物，體現(xiàn)了行政機關柔性執(zhí)法的創(chuàng)新理念，成為新時期政府治理現(xiàn)代化背景下行政主體經常運用的法律手段之一。①參見江必新：《中國行政合同法律制度：體系、內容及其構建》，載《中外法學》2012年第6期。

“完備的合同可以在最大程度上減少爭議的產生，但卻無法完全避免?！雹趶埫髁骸哆`約條款構筑安全防線——解析采購合同中違約條款的內容及罰則》，載《中國政府采購報》2015年12月18日，第3版。從簽訂行政協(xié)議的過程來看，需要雙方產生合意，也就意味著行政協(xié)議雙方都有違約的可能，而不僅僅是行政主體的違約。

有違約的存在，就需要有救濟的存在。《行政訴訟法》已將“行政協(xié)議”納入了行政訴訟的受案范圍，在行政主體違約時，相對人可以提起行政訴訟。但2014年及2017年兩次修正的《行政訴訟法》均未對相對人違約時行政機關解決途徑作出規(guī)定。2019年出臺的《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議解釋》）第24條（以下簡稱“第24條”）明確了行政協(xié)議相對人違約時行政機關的救濟機制。但目前理論界對行政協(xié)議相對人違約的法律救濟機制研究尚不充分，尚未形成統(tǒng)一的認識。實踐中，有關行政協(xié)議相對人違約時行政主體如何救濟的規(guī)定也很混亂，阻礙了行政協(xié)議理論與實踐的發(fā)展。因此，有必要對第24條的救濟機制進行探索和討論，對其所依據的理論予以闡釋，對其制度設計予以完善。

一、行政協(xié)議相對人違約救濟機制的幾種途徑及思考

在《行政協(xié)議解釋》出臺前，學界和實務界對于行政協(xié)議相對人違約糾紛的解決途徑展開了一系列研究和探索，形成以下三種解決途徑。

（一）民事訴訟途徑

在《行政協(xié)議解釋》出臺之前，由于立法上沒有明確的規(guī)定，司法實踐中主要采取民事訴訟解決模式。③《民事案件案由規(guī)定》（法〔2011〕41號）中，規(guī)定了絕大多數(shù)行政合同屬于民事訴訟的管轄范圍，包括特許經營合同、土地承包經營權糾紛、建設工程合同糾紛等。選擇這種解決途徑的理由有以下幾方面：第一，基于行政協(xié)議的合意性。合作行政已成為一種“新常態(tài)”，而“合作行政的參與方式主要是契約治理形式”。④于立深：《多元行政任務下的行政機關自我規(guī)制》，載《當代法學》2014年第1期。行政協(xié)議與普通民事合同并無本質區(qū)別。第二，協(xié)議雙方當事人訴訟權利應對等。簽訂協(xié)議時雙方遵循了平等、自愿的合同法基本原則，享有平等的法律地位，因此訴訟權利也應當是平等的。第三，我國單向性的行政訴訟構造。依據我國行政訴訟法，行政主體沒有原告資格，只能通過民事訴訟尋求救濟。

很多學者認為民事訴訟途徑存在很多弊端，僅僅是一種權宜之計。原因在于：第一，行政協(xié)議雖然具有合意性，但其根本特點在于行政性?；乇苄姓黧w的行政職權來談行政協(xié)議，就失去其原本涵義。第二，與我國的立法現(xiàn)狀不相符。行政主體違約的行政協(xié)議已被認可為行政行為，用民事訴訟審理行政行為，顯然不合適。同時，針對同一個行政協(xié)議糾紛，雙方提起不同的訴訟，會造成行政協(xié)議性質的混淆。第三，弱化了行政主體的責任。民事訴訟途徑的適用，一定程度上弱化了行政協(xié)議中行政主體應盡的管理職責，給行政主體逃避責任留下空間，甚至造成行政主體為了避免承擔責任，故意將行政協(xié)議民事化處理，不利于維持行政管理秩序。

（二）行政訴訟途徑

部分行政法學者認為應賦予行政主體在行政訴訟中的原告資格。主張行政訴訟途徑的理由在于：第一，更好地保護相對人合法權利?！叭绻姓C關的行為不用經過訴訟過程中正當程序的審查，那么行政機關難免采取對自己有利的其他途徑，反而會令更不利于相對人的情況發(fā)生。”①安晶：《行政合同訴訟研究》，載《黑龍江政法管理干部學院報》2007年第3期。第二，尊重協(xié)議雙方訴權的平等。第三，促使行政主體依法行使職權。第四，有利于徹底解決糾紛?！皩τ谌诤狭诵姓院推跫s性兩種要素的行政合同而言，其糾紛在公法框架內能夠完全解決，在私法框架內只能部分解決。”②江必新：《中國行政合同法律制度：體系、內容及其構建》，載《中外法學》2012年第6期。

但該途徑也受到諸多質疑。第一，與我國現(xiàn)行法律相沖突。目前我國單向性的行政訴訟構造決定了行政主體無法作為原告，這與行政訴訟法的立法宗旨是分不開的，行政訴訟法的制度特色即“民告官”，無法容納“官告民”。第二，必要性不足。有學者認為，行政協(xié)議違約大多是由行政主體造成的，將其納入行政訴訟受案范圍，就可以解決絕大部分爭議了，相對人違約的情況畢竟是少數(shù)，不必納入行政訴訟受案范圍。③參見童衛(wèi)東：《進步與妥協(xié)：〈行政訴訟法〉修改回顧》，載《行政法學研究》2015年第4期。第三，法理依據不足。行政協(xié)議具有合意性，雙方簽訂協(xié)議的過程類似于合同締結，行政主體在簽訂行政協(xié)議的過程中，為了提高管理效率，實現(xiàn)公共服務目標，很有可能存在一定的利益交換或妥協(xié)。如果產生糾紛時，再用行政訴訟法的規(guī)則來解決行政協(xié)議，會損害行政機關的公信力，不利于行政管理目標的實現(xiàn)及服務型政府的打造。

通過行政訴訟的途徑來解決相對人違約的行政協(xié)議糾紛，面臨的核心問題就是行政主體原告資格的問題。關于這一問題，《行政訴訟法》已給出了否定的回答。若采用行政訴訟解決模式，勢必要對行政訴訟法再次修正，相關的制度設計也需要重新考量，立法成本較大。同時，法律應保持一定的穩(wěn)定性與謙抑性。因此，短時間內修正行政訴訟法的可能性微乎其微，這也就決定了在現(xiàn)有的法律制度框架下，賦予行政主體原告資格并形成雙向性的行政訴訟模式是不可能的。基于此，行政訴訟解決途徑對于行政主體而言依然行不通。

（三）非訴執(zhí)行模式

即通過非訴行政執(zhí)行程序的救濟。在行政協(xié)議相對人違約時，行政機關可以直接申請法院強制執(zhí)行。司法實踐中，有部分法官開始關注這一解決途徑。例如趙龍法官認為，在相對人違約的情況下，行政主體可以直接申請法院強制執(zhí)行。①參見趙龍：《行政協(xié)議相對人違約行政機關可申請法院強制執(zhí)行》，載《人民法院報》2015年4月16日，第7版。也有學者認為行政協(xié)議與行政決定并無本質區(qū)別，行政主體可依法直接向法院申請非訴強制執(zhí)行。②參見裴蓓、易欣：《行政協(xié)議相對人不履行協(xié)議之救濟困境與選擇——以行政機關申請非訴執(zhí)行為出路》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2017年第1期。主張這一模式的理由在于：第一，行政協(xié)議對相對人同樣有約束力。行政協(xié)議是雙方在協(xié)商一致的條件下達成的，對雙方都具有約束力，相對人違約后也應承擔違約責任。第二，行政協(xié)議本質上是行政行為，確立的還是行政管理法律關系，可以申請法院強制執(zhí)行。第三，基于我國單向性的行政訴訟構造，行政主體通過行政訴訟的途徑已被切斷，申請法院強制執(zhí)行可以成為一種替代的選擇。第四，降低行政和司法成本。實踐中，行政協(xié)議相對人違約的概率遠低于行政機關違約的概率，且行政機關本身就享有一定的行政優(yōu)益權，在相對人違約時可以通過解除行政協(xié)議等手段來解決。第五，現(xiàn)實的可操作性。如果同一個糾紛分別通過行政、民事訴訟兩種途徑解決，容易引起混淆不清，直接申請法院強制執(zhí)行，有利于回避這個問題。

質疑此種模式的聲音也頗多，司法實踐中也持謹慎態(tài)度，主要原因在于：第一，缺乏法律依據。根據《行政強制法》的規(guī)定，強制執(zhí)行的對象是行政決定，即行政機關申請法院強制執(zhí)行需要一個前提，即生效的行政決定，目的是保障行政決定的執(zhí)行。而行政協(xié)議不等于行政決定，在相對人違約時申請法院強制執(zhí)行，于法無據。而且行政協(xié)議作為合意的產物，并不具有強制性。第二，不利于相對人權利的保障。行政主體在相對人違約的情況下，直接申請法院強制執(zhí)行，意味著在行政協(xié)議是否合法、合理、雙方權利義務關系及責任劃分等問題尚不明確時，就直接申請法院強制執(zhí)行，剝奪了相對人陳述、申辯以及改變態(tài)度進而履行協(xié)議的機會，也可能將糾紛和矛盾推向不可調和的地步。第三，執(zhí)行風險大。法院審查強制執(zhí)行申請時，采取的是書面審查方式，該方式存在很大的局限性，不利于查清雙方履約的事實，相對人很難信服，容易引發(fā)新的矛盾糾紛。

綜上所述，民事訴訟途徑、行政訴訟途徑以及非訴執(zhí)行解決途徑都是我國實務界和理論界所做出的探索和努力，但是三種途徑都存在諸多的質疑與不足。在這種情形下，一種全新的更為合理有效的糾紛解決機制呼之欲出。

二、行政協(xié)議相對人違約救濟機制的確立：第24條的理論基礎與證成

第24條①第24條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務，經催告后不履行，行政機關可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內容具有可執(zhí)行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執(zhí)行。法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機關對行政協(xié)議享有監(jiān)督協(xié)議履行的職權，公民、法人或者其他組織未按照約定履行義務，經催告后不履行，行政機關可以依法作出處理決定。公民、法人或者其他組織在收到該處理決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內容具有可執(zhí)行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執(zhí)行?！币?guī)定了最新的行政協(xié)議相對人違約的救濟機制，這一解決模式即在總結梳理前述幾種救濟機制的基礎上，綜合行政協(xié)議實踐的發(fā)展和理論的探索，逐漸得出的一種符合當前時代背景的糾紛解決機制。

（一）行政優(yōu)益權的內涵

目前學界關于行政優(yōu)益權理論并未形成明確的認識，但基本上都認可行政優(yōu)益權是基于公共利益而存在。從理論研究來看，關于行政優(yōu)益權的范圍、表現(xiàn)形式等尚未有統(tǒng)一的界定。從立法實踐來看，行政優(yōu)益權主要散見于各單行的法律規(guī)范之中。本文認為，行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權是一種特殊的行政優(yōu)益權，它主要存在于《行政協(xié)議解釋》第2條列舉的行政協(xié)議當中，如政府特許經營協(xié)議、礦業(yè)權使用出讓協(xié)議等協(xié)議當中行政主體享有的特殊行政權力，這些行政權力存在的目的是為了促使行政管理或公共服務目標的實現(xiàn)，因此更加具體。

（二）行政優(yōu)益權與行政協(xié)議相對人違約救濟機制的制度關聯(lián)

第24條的相對人違約救濟機制，其制度依據就在于行政機關享有的行政優(yōu)益權。這就需要進一步明確，我國行政協(xié)議中行政主體是否享有行政優(yōu)益權呢？我國在契約式行政管理上的實踐起步相對較晚，理論上對于行政主體在行政協(xié)議中應否享有行政優(yōu)益權沒有形成統(tǒng)一認識。有學者認為，在行政協(xié)議履行過程中，如果相對人不履行協(xié)議中的義務，行政主體在行政協(xié)議中具有一定的適度的主導性權力，這種主導性權力無需協(xié)議相對人的同意就可行使。其內容主要包括：監(jiān)督指導權、強制執(zhí)行權、制裁權（包括直接解約權）、單方變更或解除行政協(xié)議的權力、對行政協(xié)議的解釋權。②參見余凌云：《行政契約論》，中國人民大學出版社2000年版，第123-141頁。

從行政協(xié)議的特點來看，其不僅具有行政性，也有顯著的合意性，否則行政協(xié)議與單方行政行為就無所謂區(qū)別。需要注意的是，如果行政主體依職權本身既無權單方解除協(xié)議，又不能提起行政訴訟，在協(xié)議相對人違約時，行政主體如何救濟就會陷于困境。因此，行政訴訟法實際上忽視了對行政主體的權利保護，反而不利于實現(xiàn)行政協(xié)議建立的初衷。①參見王小金、洪江波：《行政相對人不履行行政協(xié)議的救濟規(guī)則》，載《公安學刊（浙江警察學院學報）》2017年第1期。

基于行政主體的行政職權產生的行政優(yōu)益權，在行政協(xié)議中也有存在的空間。第一，在簽訂行政協(xié)議前，行政主體有選擇協(xié)議對方當事人的權利。第二，在行政協(xié)議履行過程中，行政主體有權對相對人進行必要的指導、監(jiān)督，引導相對人履行行政協(xié)議的內容。第三，如果行政協(xié)議簽訂所依據的法律、法規(guī)或國家政策等出現(xiàn)變化時，行政主體有權根據情勢變更單方面解除、變更行政協(xié)議。第四，在行政協(xié)議相對人不履行或不完全履行行政協(xié)議義務時，行政主體可采取適當?shù)闹撇么胧?，以維護公共利益不受侵害。目前司法實踐中，已有部分案例確認了行政協(xié)議中行政優(yōu)益權的存在，例如在“溫彥瑞訴太原市小店區(qū)人民政府及第三人太原市高速鐵路投資有限公司房屋征收安置補償協(xié)議一案”中，法院認為，“在特定情形下，法律也允許行政機關享有一定的行政優(yōu)益權，即當繼續(xù)履行協(xié)議會影響公共利益或者行政管理目標實現(xiàn)時，行政機關可以單方變更、解除行政協(xié)議，不必經過雙方合意。本案中，小店區(qū)政府及太原市高鐵公司根據公共利益之需要，將安置房屋設計變更，即是行政優(yōu)益權的表現(xiàn)。”②參見溫彥瑞訴太原市小店區(qū)人民政府及第三人太原市高速鐵路投資有限公司房屋征收安置補償協(xié)議案，山西省陽泉市中級人民法院（2018）晉03行初418號行政判決書。有關行政協(xié)議的立法也在不斷發(fā)展完善中?！缎姓V訟法》的受理范圍已包括行政協(xié)議，并列舉了兩種典型的行政協(xié)議：政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議?！缎姓f(xié)議解釋》第2條對上述兩類協(xié)議之外的類型進行了列舉。在地方立法中，也規(guī)定了行政主體在行政協(xié)議中享有的一些特權?？梢姡姓f(xié)議中的行政優(yōu)益權隨著立法及司法實踐的發(fā)展逐漸得到了認可。從我國目前行政協(xié)議發(fā)展的現(xiàn)狀來看，一方面要保證實現(xiàn)行政管理或公共服務目標，就需要賦予行政主體必要的行政優(yōu)益權，維護行政協(xié)議的“行政性”；另一方面也要保障雙方平等地簽訂、履行行政協(xié)議的權利和利益，尊重行政協(xié)議的“合意性”。需要強調的是，行政主體行政優(yōu)益權的行使必須受到嚴格的規(guī)范與監(jiān)督，即實現(xiàn)行政優(yōu)益權的法治化。例如，在“貴州省關嶺布依族苗族自治縣人民政府、唐仕國再審案”中，法院認為，“一般認為，行政機關對協(xié)議內容的單方變更、解除權只能在國家法律政策和協(xié)議基礎事實發(fā)生變化，履行協(xié)議會給國家利益或者社會公共利益帶來重大損失這一特定情形下才能行使?！雹蹍⒁娰F州省關嶺布依族苗族自治縣人民政府、唐仕國再審案，最高人民法院（2018）最高法行申8980號行政裁定書。

（三）行政協(xié)議相對人違約救濟機制的優(yōu)勢

首先，從制度上來說，第24條的解決機制是借助《行政強制法》建立的，實現(xiàn)了在現(xiàn)有法律制度框架下的重構與完善，一方面有利于保證行政協(xié)議糾紛統(tǒng)一在公法模式下解決；另一方面避免對行政訴訟法進行再次修正，降低了立法成本。其次，有利于維護行政協(xié)議實現(xiàn)行政管理或公共服務的目標，在經催告相對人后，作出履行協(xié)議的書面決定或作出處理決定，有利于最大程度保障行政管理或公共服務目標的達成，同時維護了行政主體的權威，維護了行政協(xié)議的行政性。再次，充分考慮了對行政協(xié)議相對人權利的保障。為相對人設計了更為充分合理的程序保障，如“催告”“申請行政復議”“提起行政訴訟”等，為相對人履約預留了充分時間，有利于協(xié)調雙方關系，體現(xiàn)了行政治理的現(xiàn)代化、法治化。最后，行政主體申請法院強制執(zhí)行，這一程序的最大優(yōu)勢就在于，是由法院作為中立的第三方去裁決的，而不是由行政主體自行決定，有利于確保強制執(zhí)行裁決的公正性。①何芳：《行政合同相對人違約糾紛的解決途徑》，吉林大學2017年碩士學位論文，第24頁。因此，《行政協(xié)議解釋》第24條規(guī)定的救濟途徑是目前行政協(xié)議相對人違約糾紛的最佳解決途徑。

三、行政協(xié)議相對人違約救濟機制的完善：第24條的進一步展開與配套

盡管第24條規(guī)定的解決機制具有顯著的優(yōu)勢，但不可否認其仍然存在一定的不足，例如有學者認為行政主體單方將行政合同轉化為行政處分，將在一定程度上違背行政合同的平等性、合意性理念。②參見吳恩玉：《論行政合同強制執(zhí)行的路徑》，載《法學雜志》2010年第8期。因此需要對該機制予以進一步展開和完善，進行更為全面合理的制度設計。

（一）解決是否賦予行政協(xié)議中行政主體強制執(zhí)行權的問題

目前我國立法中并沒有關于行政協(xié)議中行政機關是否有強制執(zhí)行權的規(guī)定，理論界對這一問題有不同的認識。討論行政協(xié)議相對人違約救濟中強制執(zhí)行制度的適用，首先需要論證究竟有無必要賦予行政協(xié)議中行政主體強制執(zhí)行權。在法國行政合同中，行政主體享有很多特權，當具備緊急事由時可即時行使強制執(zhí)行權；在德國，只要相對人在約定中同意行政主體享有即時強制執(zhí)行的權力，行政主體即可行使強制執(zhí)行權。但這兩種模式都根植于其本國的國情以及法律文化與歷史環(huán)境中，各有利弊。例如，法國行政主體的強制執(zhí)行權過大，盡管只有在緊急事由時方能行使，但如何界定“緊急事由”，容易為行政主體濫用自由裁量權留下空間。而德國側重行政合同中雙方的約定，弱化了行政協(xié)議的行政性，因此兩種模式都不宜直接為我國采用。

我國行政強制執(zhí)行制度是由《行政訴訟法》第97條規(guī)定的，分為兩種并行的模式：行政機關自己強制執(zhí)行和申請法院強制執(zhí)行。同時，《行政強制法》第13條規(guī)定：“行政強制執(zhí)行由法律設定。”換言之，法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行權的，行政機關應當而且只能申請人民法院強制執(zhí)行。目前我國只有稅收征收管理法①例如，《稅收征收管理法》第41條規(guī)定：“本法第三十七條、第三十八條、第四十條規(guī)定的采取稅收保全措施、強制執(zhí)行措施的權力，不得由法定的稅務機關以外的單位和個人行使?！钡?2條規(guī)定：“稅務機關采取稅收保全措施和強制執(zhí)行措施必須依照法定權限和法定程序。”、海關法②例如，《海關法》第60條第二款規(guī)定：“海關采取強制措施時，對前款所列納稅義務人、擔保人未繳納的滯納金同時強制執(zhí)行。”等少數(shù)法律規(guī)定行政機關有強制執(zhí)行權，多數(shù)行政機關并無強制執(zhí)行權。

本文認為，行政協(xié)議畢竟不同于單純的行政行為，若將強制執(zhí)行制度適用于相對人違約的行政協(xié)議糾紛中并在現(xiàn)有法律制度框架內予以構建，應統(tǒng)一設定為行政協(xié)議中的行政主體不具有強制執(zhí)行權，只能申請法院強制執(zhí)行。這也是第24條所采取的制度設定。第24條并未規(guī)定行政協(xié)議相對人違約時行政機關可以由自己強制執(zhí)行，大致的原因主要有：第一，若行政主體本身就無行政強制執(zhí)行權，則申請法院強制執(zhí)行有利于行政主體獲得救濟。第二，若行政主體自身享有行政強制執(zhí)行權，但基于行政協(xié)議的“合意性”，不宜由行政主體自身行使強制執(zhí)行權，否則容易激化矛盾，不利于糾紛的解決，而且在實踐中容易造成行政主體“既是運動員，又是裁判員”的弊端。第三，由作為公正第三方的法院來裁決是否強制執(zhí)行，有利于保證強制執(zhí)行的合法性與公正性。

（二）遵循正當法律程序原則

正當法律程序（due process of law）起源于英國，源于其悠久的法律至上的法治觀念。按照英國丹寧勛爵的解釋，“正當法律程序即法律為了保持日常司法工作的純潔性所采取的各種方法，比如公正的審判和調查等?！雹郏塾ⅲ莸巹拙簦骸斗傻恼敵绦颉?，李克強等譯，法律出版社2011年版，第2頁。正當法律程序理念對我國法治建設有重要的借鑒意義。1989年《行政訴訟法》第54條提出“法定程序”這一概念，之后我國在行政立法和司法實踐中逐步確立了正當法律程序原則，簡單來說，正當法律程序原則主要為“聽取陳述和申辯”“自己不做自己的法官”。

行政協(xié)議相對人違約糾紛解決機制也應遵循正當法律程序原則，充分保障相對人的利益，注重相對人的參與權，確?！罢斝姓?。④沈源媛：《行政相對人不履行行政協(xié)議義務的救濟制度》，廣州大學2018年碩士學位論文，第19頁。司法實踐中，已有部分法院在判決書說理部分直接援引正當程序原則，如在“蘭州市城關區(qū)人民政府與甘肅明都房地產開發(fā)有限公司行政撤銷案”中，二審法院認為，“按照正當程序的基本要求，行政機關在作出對行政相對人或者利害關系人不利的行政決定之前，應當告知并給予其陳述和申辯的機會?！雹輩⒁娞m州市城關區(qū)人民政府與甘肅明都房地產開發(fā)有限公司行政撤銷案，甘肅省高級人民法院（2017）甘行終447號行政判決書。又如在前述“溫彥瑞訴太原市小店區(qū)人民政府及第三人太原市高速鐵路投資有限公司房屋征收安置補償協(xié)議一案”中，法院認為，“行政優(yōu)益權不得隨意行使，亦必須遵守為了公共利益或者存在其他法定事由的前提條件，具備事實依據，履行正當程序，保障相對人陳述、申辯等程序性權利?！雹賲⒁姕貜┤鹪V太原市小店區(qū)人民政府及第三人太原市高速鐵路投資有限公司房屋征收安置補償協(xié)議案，山西省陽泉市中級人民法院（2018）晉03行初418號行政判決書。

第24條的解決機制凝結了正當法律程序的理念。第一，行政主體應嚴格遵守催告程序?！缎姓娭品ā发凇缎姓娭品ā返?4條規(guī)定：“行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，應當催告當事人履行義務。”規(guī)定催告是申請強制執(zhí)行的前置程序。第24條規(guī)定的催告程序意義不言而喻，如果催告后相對人履行了義務，則行政協(xié)議完成。如此，催告就節(jié)約了行政和司法資源，提高了行政協(xié)議糾紛解決的效率。第二，作出書面決定或處理決定后須給予相對人申請行政復議或提起行政訴訟的權利和期限。這一規(guī)定無疑為相對人又提供了兩條救濟途徑。在法定期限內，相對人可以針對行政機關作出的書面決定或處理決定，申請行政復議或提起行政訴訟，這為相對人進一步陳述和申辯，維護自身權利，提供了保障，這也是正當法律程序原則的具體體現(xiàn)。第三，行政機關向人民法院申請強制執(zhí)行，這是正當法律程序原則“自己不做自己法官”的具體體現(xiàn)。

（三）完善法院對行政主體強制執(zhí)行申請的審查

第24條只規(guī)定了行政機關可以向人民法院申請強制執(zhí)行，但對法院應如何審查申請未做規(guī)定。根據《行政強制法》第57條的規(guī)定，“人民法院對行政機關強制執(zhí)行的申請進行書面審查?！睍鎸彶橹饕且孕姓C關提供的書面材料為主進行的審查，是形式審查，在審查效果上與開庭審查或召開聽證會審查有很大差距。但根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第160條③第160條規(guī)定：“人民法院受理行政機關申請執(zhí)行其行政行為的案件后，應當在七日內由行政審判庭對行政行為的合法性進行審查，并作出是否準予執(zhí)行的裁定。人民法院在作出裁定前發(fā)現(xiàn)行政行為明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的，應當聽取被執(zhí)行人和行政機關的意見，并自受理之日起三十日內作出是否準予執(zhí)行的裁定?！币?guī)定可以看出，法院可以進行實質性審查。

基于此，本文認為，行政機關申請人民法院對行政協(xié)議相對人違約進行強制執(zhí)行時，也適用上述第160條的規(guī)定，由法院進行實質審查。行政機關申請強制執(zhí)行的目的在于實現(xiàn)行政協(xié)議既定的行政管理和公共服務目標，法院在審查強制執(zhí)行申請時，應采取實質性審查的原則，發(fā)現(xiàn)行政行為明顯違法并損害行政協(xié)議相對人合法權益的，應當聽取相對人和行政機關的意見。

（四）遵循誠實信用原則

由于行政協(xié)議兼具行政性與合意性，決定了有關民事法律規(guī)范適用于行政協(xié)議具有必要性。《行政協(xié)議解釋》第27條規(guī)定：“人民法院審理行政協(xié)議案件，應當適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定?！闭\實信用原則作為民事訴訟法的重要原則之一，對于維護雙方當事人的利益平衡具有重要作用。

從司法實踐來看，已有部分法院在審理行政協(xié)議案件中援引誠實信用原則，從而保護行政協(xié)議雙方的正當利益。例如，在“曹建中訴河南省長葛市人民政府、河南省長葛市長興路街道辦事處土地補償行政協(xié)議再審案”中，法院認為，“對行政協(xié)議的效力進行審查，要對依法行政、保護相對人信賴利益、誠實信用、意思自治等基本原則進行利益衡量，從維護契約自由、維持行政行為的安定性、保護行政相對人信賴利益的角度，慎重認定行政協(xié)議的效力?！雹賲⒁姴芙ㄖ性V河南省長葛市人民政府、河南省長葛市長興路街道辦事處土地補償行政協(xié)議再審案，最高人民法院（2019）最高法行申13737號行政裁定書。又如在“蔣繼軍訴四川省南充市順慶區(qū)人民政府行政強制拆除及行政賠償再審案”中，法院認為，“行政協(xié)議體現(xiàn)了雙方共同的、真實的意思表示，一經簽訂，雙方均應切實遵守和履行。蔣繼軍拒不履行行政協(xié)議義務的行為，既違反了雙方協(xié)議的約定，也不符合誠實信用的法律原則?！雹趨⒁娛Y繼軍訴四川省南充市順慶區(qū)人民政府行政強制拆除及行政賠償再審案，最高人民法院（2019）最高法行申11554號行政裁定書。由此可見，誠實信用原則可以作為行政法律規(guī)范對行政協(xié)議有關問題規(guī)定不足時的有益補充，完善行政協(xié)議中行政機關的救濟途徑。

結 語

行政協(xié)議是公眾參與社會治理以及分享公共資源的重要體現(xiàn)，是市場經濟條件下現(xiàn)代政治文明的產物，也是現(xiàn)代行政管理活動重大變革的體現(xiàn)。《行政訴訟法》雖然賦予了行政協(xié)議獨立地位，但未規(guī)定行政協(xié)議相對人違約時行政主體的救濟途徑，這使得行政協(xié)議糾紛的整體解決出現(xiàn)分裂。第24條完善了行政協(xié)議相對人違約的救濟機制，是對行政協(xié)議制度的補足和完善，對于當前創(chuàng)新行政管理方式、優(yōu)化營商環(huán)境、建設服務型政府、完善政府踐信守諾機制具有積極促進作用，為推動社會治理現(xiàn)代化提供了重要的法治保障。從目前我國法律框架來看，該機制是解決行政協(xié)議相對人違約糾紛的最佳選擇。但正如貝卡里亞所言，“法律的精神需要探詢”③［意］切薩雷·貝卡里亞：《論犯罪與刑罰》，黃風譯，中國法制出版社2010年版，第10頁。，囿于我國行政訴訟制度的特點與立法基礎，加之《行政協(xié)議解釋》的實施只有幾個月的時間，因此第24條關于行政協(xié)議相對人違約救濟機制的設定與效果仍然需要司法實踐的進一步檢驗與反饋。