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        PPP項目政策路徑和存在問題的探討

        2020-11-02 02:55:18張?zhí)鹛?/span>
        時代金融 2020年24期
        關(guān)鍵詞:PPP項目政策問題

        張?zhí)鹛?/p>

        摘要:自2008年世界金融危機以來,我國持續(xù)加大了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入,顯著推動了我國工程建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展。在2014年,我國國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等部門相繼就PPP項目模式出臺了一系列政策文件,使得該模式在我國逐步推廣開來,許多地區(qū)都開始推動社會資本積極參與公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文將簡要分析一下近些年我國PPP項目政策的調(diào)整變動情況,并就其存在的問題進行分析。

        關(guān)鍵詞:PPP項目 政策 問題

        PPP簡單來講就是政府和社會資金開展合作,該模式其實在我國早有先例。在上世紀八十年代,我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公用事業(yè)領(lǐng)域就曾經(jīng)試行過該模式,但并未推廣開來。從九十年代開始,我國經(jīng)濟發(fā)展速度持續(xù)加快,對公共基礎(chǔ)設(shè)施的要求從不斷提升,在這樣的情況下,PPP項目模式所具有的優(yōu)勢逐漸顯露出來,引起了國家的重視,PPP項目模式在我國的廣泛推廣應(yīng)用也從2014年拉開了序幕。

        一、我國近些年來PPP項目政策的調(diào)整變動分析闡述

        (一)項目管理機制

        國務(wù)院總理李克強在2015年7月7召開的國務(wù)院常務(wù)會議上,結(jié)合我國當時PPP模式的推廣情況提出了幾點要求,其中就包括加快立法進程,為PPP模式的推廣以及管理創(chuàng)造完善的法治環(huán)境。相隔一個月后,我國發(fā)改委發(fā)布了通知性文件,要求下屬各級部門要積極協(xié)同林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、交通運輸、能源等行業(yè)主管部門積極推動PPP項目模式的推廣工作。在此之后,我國PPP項目模式推進工作的責(zé)任獲得明確,工作落實情況也取得了更好的效果。尤其是在水利、交通運輸、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等重要領(lǐng)域,還建立了專門的PPP項目工作機制。

        (二)項目范圍

        2014年末,我國財政部對外公布了我國第一批PPP示范項目的名單,共30個,并以通知的方式對社會關(guān)注的一些問題進行了詳細明確的闡釋說明。次年,我國出臺了《政府向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》,為公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目模式的推廣應(yīng)用提供了指導(dǎo)性文件。其后,我國財政部發(fā)布了第二批PPP項目示范名單,數(shù)量擴展到206??傮w來看,我國財政部所公布的前兩批PPP項目主要集中在交通運輸、養(yǎng)老醫(yī)療、文化教育、污染防治處理等公共基礎(chǔ)設(shè)領(lǐng)域。從地域分布上來看,河南地區(qū)的PPP示范項目占比最高,為20%,其次是云南,占比為8.7%。

        2016年,我國交通部出臺了關(guān)于政府購買社會服務(wù)的指導(dǎo)性意見,PPP項目模式的應(yīng)用范圍從原本的公路、軌道工程建設(shè)拓展到公路服務(wù)、水路服務(wù)、運輸服務(wù)等領(lǐng)域。同年,國家發(fā)改委以工作導(dǎo)則的形式對PPP項目模式適用的領(lǐng)域進行明確,其中涉及到了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源、水利等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施。除此之外,政府工作報告中關(guān)于PPP項目模式的內(nèi)容也在不斷增加。

        在國家的高度重視之下,PPP項目模式在我國的推廣覆蓋速度持續(xù)加快,中央預(yù)算內(nèi)投資安排超過5000億元,用于推動民間投資政策措施的落實和完善。

        (三)控制地方舉債背景下的糾偏

        在PPP項目全國推廣工作初步完成的背景下,我國政府工作的重點開始轉(zhuǎn)移到PPP項目運作的規(guī)范性方面。2017年,我國相繼出臺了“92號文”和“192號文”,前者對PPP項目運作作出了進一步的規(guī)范,目的是為了避免PPP發(fā)生異化,成為全新的融資平臺,造成債務(wù)風(fēng)險的增加。后者則明確了PPP項目總額的控制細則,具體包括五項內(nèi)容:其一科學(xué)決策,加強了對PPP項目經(jīng)濟性的考查;其二是控制投資規(guī)模,規(guī)定PPP項目投資不得超過上年凈資產(chǎn)的50%、近兩年存在連續(xù)虧損的企業(yè)不能單獨投資PPP項目等,目的是為了保障項目融資和建設(shè)的有效落實;其三是落實融資,規(guī)定PPP項目不得擔(dān)保,且要做到明股實債;其四是嚴格并表;其五是堅決整改,對于存在重大問題或是經(jīng)濟性不足的PPP項目,必須根據(jù)實際情況嚴肅整改。

        二、目前我國PPP項目模式存在的問題分析

        (一)管理依據(jù)碎片化

        首先,我國缺乏中央層面的PPP頂層制度和設(shè)計,以至于PPP相關(guān)的法規(guī)政策十分散亂,且缺乏權(quán)威性。各地雖然根據(jù)國務(wù)院部委規(guī)章以及配套政策出臺了實施意見,但依舊存在較大的法律風(fēng)險,很可能會導(dǎo)致PPP項目合同與新出的法規(guī)相悖。

        其次,配套支持政策不足。我國很多地區(qū)的PPP項目配套政策都存在滯后現(xiàn)象。

        再次,期限不匹配。PPP項目一般會投入大量的運營資金,中標的社會資本通常需要進行融資活動,當前比較常見的融資渠道有銀行貸款、債券融資、投資理財?shù)?,期限越長,準入門檻越高。而PPP項目經(jīng)營期限要遠遠超過貸款項目的最高期限,這種期限上的不匹配會帶來很大的風(fēng)險。

        (二)管理主體碎片化

        首先,職權(quán)交叉嚴重。我國PPP模式缺乏明確的主管機構(gòu),加之涉及到的部門較多,因此會出現(xiàn)大范圍的權(quán)責(zé)交叉現(xiàn)象,而各部委之間在PPP政策導(dǎo)向上存在明顯偏差,以至于在實際項目中會出現(xiàn)頻繁的矛盾沖突,浪費社會資源。

        其次,社會資本的參與度較低。PPP模式的優(yōu)勢就在于引入社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給中,緩解政府的財政壓力。但在具體實踐中,社會資本主要由國有企業(yè)構(gòu)成,因為這類企業(yè)的實力雄厚,導(dǎo)致民營資本和外資企業(yè)逐漸被排擠,很難進入到大型項目中。雖然在一些地區(qū),政府會對項目融資提供貼息不住,但卻存在不確定性,一旦違約社會資本將承擔(dān)全部風(fēng)險。

        (三)管理機制的碎片化

        首先,監(jiān)督管理機制不健全。在我國大部分地區(qū),PPP項目的監(jiān)督考核都是由行業(yè)主管部門負責(zé),并未成立專門的管理部門,第三方評估機構(gòu)參與也很少,在準入、運營以及履約三個階段的監(jiān)管中都存在問題,如準入階段標準不透明、運營階段監(jiān)督主體不明、考核指標不健全,履約階段信用評級體系不完善。

        其次,風(fēng)險分擔(dān)和投資回報機制不合理。PPP項目的時間跨度長、投資規(guī)模大,風(fēng)險不確定性強,因此對科學(xué)風(fēng)險機制有著很高的要求。各地政府為了吸引社會資本會提出一些扶持政策,如保底承諾、價格補貼等,而社會資本則承擔(dān)生產(chǎn)和運營風(fēng)險,在風(fēng)險分擔(dān)上存在失衡,不僅會增加政府財政壓力,還可能會損害到公眾利益。

        再次,資本退出機制不合理。一些社會資本不參加PPP項目的原因之一就是其缺乏資本退出機制,擔(dān)心前期投入無法回收且繼續(xù)承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險。

        三、推動PPP項目持續(xù)發(fā)展的策略研究

        (一)對法律政策和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)進行完善

        首先,從中央層面入手建構(gòu)PPP法律制度和配套政策體系。考慮到我國PPP模式推廣時間較短,具體程序和法律依據(jù)混亂,應(yīng)從中央層面出臺統(tǒng)一的法律,對其適用范圍、運行機制、風(fēng)險分擔(dān)、投資回報、資本退出、項目運作、監(jiān)督考核等方面的機制進行明確,為各地方政策執(zhí)行提供依據(jù)。另一方面,強化配套政策支撐。例如在融資方面,政府應(yīng)制定財政補貼,建立融資基金,形成多層次的融資扶持政策。

        其次,明確PPP項目的主管部門。對PPP模式的實施領(lǐng)域和主管機構(gòu)進行明確和細化,優(yōu)化現(xiàn)存的權(quán)責(zé)交叉現(xiàn)象,對各部委的職責(zé)進行梳理。與此同時,各地方政府及其職能部門也應(yīng)據(jù)此作出調(diào)整,為PPP項目的落實創(chuàng)造環(huán)境。在項目執(zhí)行中,要組織財政、發(fā)改、規(guī)劃、國土等多個部門的負責(zé)人形成協(xié)調(diào)小組。

        (二)完善社會信用評價指標體系

        首先,建構(gòu)PPP項目信用評價體系。完善的評價體系可以有效避免政府違約、民企外資參與不足、融資難等問題,明確PPP項目主體的失信成本和懲罰力度,對主體失信行為進行記錄并動態(tài)同步到金融機構(gòu)、政府、企業(yè)、中介等數(shù)據(jù)庫中。

        其次,增強政府和民企外資之間的信任度。對當前的項目優(yōu)先順序進行調(diào)整,從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等收益率高的領(lǐng)域入手逐步吸引民營資本和外資的參與,形成信任基礎(chǔ),為PPP微利項目的穩(wěn)步推進奠定基礎(chǔ)。

        四、結(jié)語

        綜上所述,PPP項目現(xiàn)如今已經(jīng)是我國社會基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的重要途徑,為了充分發(fā)揮其優(yōu)勢作用,我國應(yīng)就PPP項目模式實施中存在的政策問題進行優(yōu)化解決,創(chuàng)造良好的環(huán)境。

        參考文獻:

        [1]陳華,王曉.中國PPP融資模式存在問題及路徑優(yōu)化研究[J].宏觀經(jīng)濟研究,2018(03):81-88.

        [2]張家穎,陳林杰,樊群,梁慷,戴小清.關(guān)于PPP項目政策路徑和存在問題的探究[J].山東工業(yè)技術(shù),2018(21):223-224.

        作者單位:江蘇省徐州市水務(wù)局;碩士研究生,中級工程師

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