張曉青
一、財(cái)政資金的構(gòu)成及特征
財(cái)政資金由國(guó)家預(yù)算資金和預(yù)算外資金兩個(gè)部分組成。國(guó)家預(yù)算資金是指列入國(guó)家預(yù)算進(jìn)行收、支和管理的資金,是財(cái)政資金的主體;預(yù)算外資金是指不列入國(guó)家預(yù)算,由各地區(qū)、各單位按照國(guó)家規(guī)定單獨(dú)管理、自收自支的資金,它是國(guó)家預(yù)算資金的重要補(bǔ)充。通過(guò)國(guó)家財(cái)政各環(huán)節(jié)集中起來(lái)的財(cái)政資金,有計(jì)劃地用于社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防等建設(shè)事業(yè)和國(guó)家管理方面的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支,是保證國(guó)家安全、政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)民生穩(wěn)定的有力支撐。
財(cái)政資金的特征主要表現(xiàn)在:一是政府及其所屬機(jī)構(gòu)直接掌握支配的資金,其資金的使用是直接為行使和實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的需要。二是資金的征集和撥付主要是采取無(wú)償分配,部分地采取國(guó)家信用的方式,即以國(guó)家為債務(wù)人或債權(quán)人形式征集或發(fā)放。三是資金的運(yùn)動(dòng)都是以國(guó)家為主體,繳款者或接受撥款者都是直接與國(guó)家政權(quán)發(fā)生關(guān)系。
二、地方財(cái)政資金管理中的問(wèn)題
(一)缺乏對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的有效監(jiān)管
財(cái)政資金是國(guó)家通過(guò)稅收收入、非稅收人、基金收入等方式聚集的資金,國(guó)家在作預(yù)算安排時(shí),對(duì)一此具有專門(mén)用途的資金提出了專戶存儲(chǔ)的要求,對(duì)于這類資金,要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)專戶進(jìn)行統(tǒng)一管理,嚴(yán)禁挪作他用。就朔州市而言,2019年朔州市財(cái)政收人累計(jì)完成207.9億元,一般預(yù)算收人完成92.3億元,稅收返還收入2.51億元,上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入171.91億元,基金收入63.71億元,全市一般預(yù)算支出累計(jì)完成215.22億元,基金支出40.95億元,2095年底全市國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額25.35億元,據(jù)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)計(jì),同期財(cái)政專戶資金余額約是國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的2倍。面對(duì)如此巨額的財(cái)政資金,在當(dāng)前商業(yè)銀行巨大的績(jī)效考核壓力下,財(cái)政專項(xiàng)資金逐漸成為各商業(yè)銀行竟相追逐的對(duì)象。而這部分資金是繳存在商業(yè)銀行,財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政專戶管理具有很大的靈活性,大量的財(cái)政專戶資金游離于國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍之外,國(guó)庫(kù)對(duì)資金的滯留時(shí)間與使用很難實(shí)施實(shí)時(shí)、有效的監(jiān)督。
(二)財(cái)政資金分散管理,降低了資金的使用效率
目前預(yù)算內(nèi)資金納入國(guó)庫(kù)監(jiān)管,但預(yù)算外資金特別是開(kāi)設(shè)于商業(yè)銀行的財(cái)政專戶資金,使得地方財(cái)政資金在管理上被分散開(kāi)來(lái),財(cái)政專戶開(kāi)設(shè)于商業(yè)銀行,增加了使用過(guò)程中的支出環(huán)節(jié),降低了財(cái)政專戶資金的使用效率,如2002年開(kāi)始全國(guó)各類社?;鹗杖胗傻囟惒块T(mén)征收后,進(jìn)入了人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén),但財(cái)政部門(mén)又將經(jīng)過(guò)國(guó)庫(kù)收納的社保資金劃撥到商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的社?;饘?,當(dāng)相關(guān)單位和個(gè)人需要用款時(shí),再通過(guò)財(cái)政專戶進(jìn)行劃撥。社?;饘舻倪@種管理模式一方面增加了社保基金的支出環(huán)節(jié),另一方面由人民銀行劃撥到商業(yè)銀行社保基金專戶后使用,在使用過(guò)程中相應(yīng)地減少了人民銀行國(guó)庫(kù)這一監(jiān)督環(huán)節(jié),削弱了資金使用和管理方面的監(jiān)督力量。
(三)預(yù)算內(nèi)外資金分別管理財(cái)政制度影響了地方政府對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理
對(duì)于納入預(yù)算的財(cái)政資金實(shí)行較為嚴(yán)格的預(yù)算制度,并接受人大、審計(jì)、人民銀行審核把關(guān),形成了較為系統(tǒng)、完善的監(jiān)督體系,但由于財(cái)政專戶資金與預(yù)算內(nèi)資金分別核算、分別管理,使得地方政府對(duì)本級(jí)財(cái)政收支工作沒(méi)有完整的帳表,不便于對(duì)本級(jí)財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排和監(jiān)督管理 這也成為預(yù)算資金吃緊,無(wú)法靈活調(diào)劑,但卻有大量財(cái)政資金分散于各家商業(yè)銀行,無(wú)法得到有效的調(diào)控和使用。
(四)當(dāng)前財(cái)政資金管理制度影響了地方財(cái)政預(yù)算編制的科學(xué)完整
在各級(jí)政府的地方財(cái)政編制預(yù)算中,只要涉及政府非稅收入和財(cái)政專項(xiàng)資金方面的內(nèi)容都相對(duì)籠統(tǒng),遠(yuǎn)沒(méi)有其他預(yù)算收支活動(dòng)明確和具體,而這些財(cái)政資金的流向和收支又是地方政府和人民群眾頗為關(guān)注的重點(diǎn),影響了地方政府預(yù)算工作的嚴(yán)謹(jǐn)性學(xué)性、規(guī)范性和完整性。
(五)影響了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能的充分發(fā)揮
經(jīng)理國(guó)庫(kù)是《中國(guó)人民銀行法》賦予各級(jí)人民銀行的神圣職責(zé),經(jīng)理國(guó)庫(kù)應(yīng)該具有完整的內(nèi)容和職能。而目前的財(cái)政資金管理模式使得預(yù)算外資金脫離了人民銀行國(guó)庫(kù)監(jiān)督體系,使得人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能的完整性和內(nèi)容的全面性受到影響。當(dāng)前人民銀行各級(jí)國(guó)庫(kù)部門(mén)完善的支付結(jié)算渠道、現(xiàn)代化的結(jié)算工作及較完備的內(nèi)控體系,為地方財(cái)政資金管理提供了高效、便捷、安全的渠道。
三、加強(qiáng)財(cái)政資金管理的政策建議
(一)進(jìn)一步完善部門(mén)預(yù)算和提高預(yù)算執(zhí)行力
財(cái)政部門(mén)在編制預(yù)算之前,應(yīng)認(rèn)真組織調(diào)研,聽(tīng)取各預(yù)算單位對(duì)預(yù)算的意見(jiàn)及建議,并與上年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行對(duì)比介析,避免超預(yù)算問(wèn)題發(fā)生、減少預(yù)算追加,細(xì)化部門(mén)預(yù)算,建立科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額,盡力減少隨意性和擅自變更預(yù)算行為的發(fā)生。將上級(jí)下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付全部納人本級(jí)預(yù)算,全面反映本地區(qū)預(yù)算收支情況,努力提高預(yù)算編制的完整性;切實(shí)將年初預(yù)算細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目,提高年初預(yù)算到位率。在現(xiàn)有地方預(yù)算編制的基礎(chǔ)上,把尚未納入預(yù)算的政府非稅收入及各種財(cái)政專項(xiàng)資金同時(shí)納入預(yù)算進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范的編制和說(shuō)明。
(二)全面深化和完善國(guó)庫(kù)集中收付制度改革
建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度,對(duì)加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)督、提高財(cái)政資金安全管理水平意義重大,影響深遠(yuǎn)。在資金范圍上,要將財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外資金全部納入國(guó)庫(kù)集中支付改革范圍,同時(shí)將財(cái)政專戶、預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶納入國(guó)庫(kù)集中支付管理,最大限度地減少實(shí)撥資金;在單位范圍上,要將轄內(nèi)各級(jí)國(guó)庫(kù)所有預(yù)算單位全部納入國(guó)庫(kù)集中支付管理,使改革盡快實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”。
(三)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政專戶資金管理
對(duì)財(cái)政資金專戶的開(kāi)設(shè),要嚴(yán)格履行財(cái)政內(nèi)部審核、審批手續(xù),并實(shí)行向上級(jí)財(cái)政部門(mén)備案和年度報(bào)告制度,嚴(yán)格控制新開(kāi)設(shè)財(cái)政資金專戶;對(duì)現(xiàn)已開(kāi)設(shè)的財(cái)政資金專戶,要加大清理力度;對(duì)按規(guī)定開(kāi)設(shè)的財(cái)政專戶,要嚴(yán)格按照相關(guān)法律和制度規(guī)定,規(guī)范財(cái)政與銀行的業(yè)務(wù)辦理流程,防范資金風(fēng)險(xiǎn);對(duì)財(cái)政資金專戶管理要按照“歸口統(tǒng)一管理,嚴(yán)格按程序開(kāi)設(shè),同類專戶歸并”的原則,統(tǒng)一到國(guó)庫(kù)部門(mén)管理,建立項(xiàng)目管理與資金管理相分離的相互監(jiān)督、相互制約機(jī)制;對(duì)納人財(cái)政資金專戶管理的財(cái)政資金要按算內(nèi)資金管理的模式,實(shí)行“指標(biāo)管理,資金集中,預(yù)算總控,統(tǒng)一調(diào)度,統(tǒng)籌管理”,嚴(yán)格預(yù)算約束。
(四)加強(qiáng)對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理
各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)通過(guò)科學(xué)合理編制預(yù)算、加快預(yù)算執(zhí)行等有效措施,減少財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金規(guī)模,對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)資金,經(jīng)清理后確需保留的,要盡快分解下達(dá)至本級(jí)有關(guān)部門(mén)和下級(jí)財(cái)政部門(mén),加快支出進(jìn)度;屬于已經(jīng)無(wú)法支出或無(wú)需支出的,將資金收回總預(yù)算統(tǒng)籌安排使用;超過(guò)預(yù)算確定期限一年以上尚未使用的結(jié)轉(zhuǎn)資金,原則上收回總預(yù)算,對(duì)財(cái)政結(jié)余資金,要在下一年度編制預(yù)算時(shí)統(tǒng)籌安排使用,對(duì)跨預(yù)算年度的延續(xù)項(xiàng)目,要根據(jù)項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金情況和年度資金需求情況統(tǒng)籌安排年度預(yù)算。
(五)修改和完善國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)
補(bǔ)充近年來(lái)政府非稅收入改革、集中支付改革等財(cái)政改革內(nèi)容,對(duì)財(cái)政專戶資金的賬戶設(shè)置、管理模式等進(jìn)行明確,確保將各種財(cái)政專戶資金的收支活動(dòng)納入國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理體系。
工作單位:中國(guó)人民銀行朔州市中心支行