張華 趙佳偉 王惠瑩

摘? ?要：作為經(jīng)濟社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”和農(nóng)村社會安全“蓄水池”，鄉(xiāng)村在整體經(jīng)濟結(jié)構當中扮演著“托底”的角色。為順利實現(xiàn)現(xiàn)代化提供支撐，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的核心任務就是要充分發(fā)揮其“保底”職能。本文首先以農(nóng)業(yè)保險服務鄉(xiāng)村振興為主線，從鄉(xiāng)村振興的五大任務出發(fā)，運用代數(shù)推導方法實證分析了農(nóng)業(yè)保險服務鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯。研究認為，通過合理的制度設計，農(nóng)業(yè)保險能夠有效發(fā)揮種糧激勵效應、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境改善效應、精準扶貧效應。同時，從全國層面農(nóng)險發(fā)展概況出發(fā)，深入分析了目前農(nóng)業(yè)保險服務鄉(xiāng)村振興面臨的挑戰(zhàn)與困境，建議持續(xù)提升現(xiàn)有農(nóng)險保障水平，增強融資支持能力;完善政策性農(nóng)險的財政支持體系;改革現(xiàn)有農(nóng)險創(chuàng)新激勵體制;推動農(nóng)險供給側(cè)改革;全面強化農(nóng)險監(jiān)管等。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)業(yè)保險;金融支農(nóng);保險創(chuàng)新;互助保險;監(jiān)管制度

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.09.006

中圖分類號：F840.66? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）09-0047-10

為實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，提高農(nóng)民生活水平，必須加快推進金融支農(nóng)體系的結(jié)構性改革。作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“助推器”、農(nóng)村社會安定的“穩(wěn)定器”和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的“風險控制器”，農(nóng)業(yè)保險在當前和未來肩負著金融支持鄉(xiāng)村振興的重要使命?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險與鄉(xiāng)村振興之間存在怎樣的內(nèi)在邏輯聯(lián)系？我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展水平又能否契合現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的總體要求？未來農(nóng)業(yè)保險又應如何進行改革創(chuàng)新更好服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施？為回答上述問題，本文對農(nóng)業(yè)保險服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在邏輯、改革路徑進行詳細論述，以期為農(nóng)業(yè)保險在實踐當中更好服務鄉(xiāng)村振興提供有益建議。

一、農(nóng)業(yè)保險服務鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯

從城鄉(xiāng)關系的視角來審視，歐美、日韓等發(fā)達經(jīng)濟體已經(jīng)完成了城市化進程，鄉(xiāng)村已經(jīng)融入城市，成為城市帶的組成部分，城鄉(xiāng)差距進一步縮小。與之相比，二元體制下的中國在高速城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)差距在進一步擴大，鄉(xiāng)村的資源要素不斷流入城市，鄉(xiāng)村表現(xiàn)出人口空心化、治理內(nèi)卷化的特征。但高速城鎮(zhèn)化進程中的廣大鄉(xiāng)村仍要繼續(xù)承擔起整體經(jīng)濟的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”的角色，在“以代際分工為基礎，半工半耕的家計模式”中，留守鄉(xiāng)村的農(nóng)戶和新崛起的“中堅農(nóng)民”共同組成的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”依舊要承擔保障國家糧食安全的責任，鄉(xiāng)村依舊要為無法順利進城或因城市產(chǎn)業(yè)危機而退回農(nóng)村的人口提供收入來源和致富渠道;在城市環(huán)境污染成本不斷向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式導致鄉(xiāng)村面源污染不斷加劇的背景下，作為生態(tài)保護的重要屏障，鄉(xiāng)村依舊要承擔起供應生態(tài)產(chǎn)品的職能;在新型城鄉(xiāng)關系構建過程當中，隨著城鄉(xiāng)互動的增強，鄉(xiāng)村的基層組織還要承擔起承接城市資源要素轉(zhuǎn)移的“中介職能”。這些目標與目前鄉(xiāng)村的現(xiàn)實之間的矛盾構成了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所瞄定的五大任務，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕、治理有效、鄉(xiāng)風文明。農(nóng)業(yè)保險服務鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯即是由鄉(xiāng)村振興這一命題的內(nèi)涵（保障糧食安全、增加農(nóng)民收入、改善生態(tài)環(huán)境、提升鄉(xiāng)村治理效率）所衍生出的任務所決定。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，對金融服務“三農(nóng)”發(fā)展提出了具體的目標要求，在保障國家糧食安全、增加農(nóng)民收入、改善生態(tài)環(huán)境以及鄉(xiāng)村治理的過程當中，作為重要的金融支農(nóng)工具，農(nóng)業(yè)保險需要發(fā)揮重要作用。本文以代數(shù)推導的方式說明農(nóng)險所具有的各類激勵效應。

（一）種糧激勵效應——保障國家糧食安全

農(nóng)業(yè)稅費改革前，繁重的農(nóng)業(yè)稅負擔導致全國普遍性的農(nóng)地撂荒現(xiàn)象，2006年取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)村土地經(jīng)營權開始出現(xiàn)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開始規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營權從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，但實踐過程中由于企業(yè)缺乏組織優(yōu)勢，不斷出現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)“轉(zhuǎn)租”、“轉(zhuǎn)型”和“跑路”現(xiàn)象，農(nóng)村土地低效利用（見表1）。

假設農(nóng)戶是在成本一定的條件下追求收益最大化的理性經(jīng)濟人，不考慮購買農(nóng)業(yè)保險的情況下，在耕地上進行種植生產(chǎn)所需投入的生產(chǎn)要素為農(nóng)藥、種子、化肥、農(nóng)模等，其畝均成本為x元。耕地的資源稟賦為hi，預期最大產(chǎn)出為q（x|h=h0），市場價為Pi（上一年為P0，本年為P1），因發(fā)生自然災害導致的損失率為§（0≤§≤1），自然災害發(fā)生概率為k（0≤k≤1），則農(nóng)戶經(jīng)營生產(chǎn)每畝耕地的收益為：

R=q（xh=h0）Pi（1-k）+q（xh=h0Pi（1-§）k-x）（1）

在收益最大化條件下，令對畝均成本求導可得：

R1（x）=q1（xh=h0）Pi（1-§k）-1（2）

令R1=0可得：

q'（x）>0，q''（x）<0，且§和k均為q1（x）的增函數(shù)。顯然，當h0較大且§和較小時，即在優(yōu)質(zhì)耕地上q'（xh=h0）=0時的x0較大，農(nóng)戶的畝均投入較多;當h0較小且§和k較大時，即在劣質(zhì)耕地上農(nóng)戶的畝均投入較小。西部地區(qū)土地利用類型以林地和草地為主，符合高標準農(nóng)田建設要求的耕地占比并不大，可以預計在目前可耕地總體質(zhì)量不高的情況下，農(nóng)戶從理性人角度出發(fā)在耕地上的畝均投入x0相對較小。

考慮農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險的情況，設農(nóng)險的保險費率為？奩，保障水平為？姿（0≤？姿≤1），政府財政保費補貼比例為∏（0≤∏≤1），則農(nóng)戶購買農(nóng)險之后的收益情況為：

R=q（x|h=h0）Pi（1-k）+q（x|h=h0）Pi（1-§）k-x-q（x|h=h0）Pi？奩（1-∏）? ? §<1-？姿q（x|h=h0）Pi？姿-x-q（x|h=h0）Pi？奩（1-∏）? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?§≥1-？姿（4）

式（4）第一個方程由畝均種植收入、畝均投入成本以及農(nóng)戶購買農(nóng)險的自付部分3部分組成。比較式（4）第一項與式（1）可以發(fā)現(xiàn)對于優(yōu)質(zhì)耕地而言，由于預期產(chǎn)量損失率較小，即使購買了農(nóng)險也較難激勵農(nóng)民加大生產(chǎn)投入以提高農(nóng)作物的單產(chǎn)。但對于劣質(zhì)耕地而言，在§≥1-？姿受災情況下：

R1（x）=q1（xh=h0）Pi？姿-1-q1（xh=h0）Pi？奩（1-∏）=0（5）

再令E=（1-§k）-（？姿-？奩（1-∏））

將§≥1-？姿代入式（6）得：

E=（1-k）（1-？姿）+？奩（1-∏）>0? （7）

因此在購買農(nóng)險之后，農(nóng)戶在劣質(zhì)耕地上進行耕作其凈收益最大化時的成本投入大于沒有購買農(nóng)險的情況，又因為q（xh=h0）是x的增函數(shù)，農(nóng)戶在購買農(nóng)險之后，能夠激勵農(nóng)民在耕地上提高投入以增加單位畝均產(chǎn)出。由于目前我國可耕地質(zhì)量總體上并不高，農(nóng)戶在參與農(nóng)險之后，政府如果合理確定保障范圍的水平，在理論上可以克服參保農(nóng)戶的道德風險，激勵農(nóng)戶增加投入，提高糧食產(chǎn)量，保障國家糧食安全。

（二）改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境效應——推動美麗宜居鄉(xiāng)村建設

庫茲涅茨環(huán)境發(fā)展曲線理論認為，經(jīng)濟增長和環(huán)境污染之間存在一種典型的“倒U型”關系，環(huán)境污染程度將隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展由不斷惡化到逐漸改善。這種變化的原因在于經(jīng)濟發(fā)展推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，能耗更少、污染更小、附加值更高的第三產(chǎn)業(yè)將逐步取代高污染、高能耗、低附加值的第二產(chǎn)業(yè)。相對于農(nóng)村，城市的經(jīng)濟發(fā)展速度更快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整也更快，服務業(yè)占比不斷上升。相反，農(nóng)村地區(qū)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程當中所排放的化學殘留物和畜禽養(yǎng)殖排泄物造成的面源污染仍是農(nóng)村環(huán)境被破壞的重要因素。

改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設美麗宜居鄉(xiāng)村迫切要求轉(zhuǎn)變現(xiàn)有生產(chǎn)方式，由高能耗高污染向低能耗低污染低碳型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)保險通過設計合理差異化的補貼制度，改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和集約生產(chǎn)方式下農(nóng)產(chǎn)品的相對成本和收益，可以縮小高能耗高污染農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，實現(xiàn)“綠色農(nóng)業(yè)”生產(chǎn)激勵，從而改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進美麗宜居鄉(xiāng)村建設，具體的分析如下。

假設農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有兩種方式：低污染、低能耗的現(xiàn)代集約型及高污染、高能耗的傳統(tǒng)粗放型，將其產(chǎn)品分別表示為F和E，價格分別為PF和PE，單位產(chǎn)出分別為q（xF）和q（xE），初始種植面積分別為MF和ME。因自然災害發(fā)生損失率為§F和§E的概率分別為KF和KE，農(nóng)作物的畝均成本為XF和XE。由理性人角度出發(fā)，農(nóng)戶進行兩種生產(chǎn)方式的收益為：

RF=q（xF）PFMF（1-KF）+q（xF）PFMF（1-§F）KF-xF（8）

在收益最大化條件下求導可得：

顯然，農(nóng)民收益最大化的土地利用決策就是在每畝耕地上進行傳統(tǒng)經(jīng)營和集約經(jīng)營的產(chǎn)出收益之比為每畝實際保留產(chǎn)量比例的倒數(shù)?？紤]農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險且農(nóng)險設計差異化的補貼政策，即只對采取集約環(huán)保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式予以財政補貼，對傳統(tǒng)高污染型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不予以補貼。則農(nóng)戶采取集約經(jīng)營方式下的收益為：

式（11）兩端對x求導可得：

當§≥1-？姿時，農(nóng)戶在收益最大化條件下的土地利用決策必須滿足：

與式（10）相比，當傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式下的預期損失率§較小或農(nóng)險的保障水平？奩較低時，對兩種生產(chǎn)方式實施差異化的補貼無法提高集約經(jīng)營方式的種植面積，即在高質(zhì)量耕地上對兩種經(jīng)營方式進行差異化補貼并不能有效縮減傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面積。但當§≥1-？姿時：

令Y=（1-§FKF）-[？姿-？奩（1-∏）]=0得：

顯然，當？姿>1-§FKF+？奩（1-∏）時，Y<0，此時擴大集約型種植面積減少高污染型種植面積就成為農(nóng)戶的理性選擇。因此，在耕地的自然稟賦較差、遭受自然災害的損失較為嚴重的情況下，設計差異化的農(nóng)險補貼方式，從理論上有助于農(nóng)戶轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，逐步提高集約化種植的比重，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染，從而改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。這是農(nóng)險對改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的第二貢獻。

（三）福利溢出效應——穩(wěn)定增加農(nóng)戶收入，助力精準脫貧

在現(xiàn)有城鎮(zhèn)化水平下，城市無法吸納絕大部分的農(nóng)村人口就業(yè)，大部分的進城農(nóng)村人口也難以體面地留在城市，最終在產(chǎn)業(yè)危機的催化下，大批進城農(nóng)村人口返退回農(nóng)村，因此，農(nóng)村依舊是部分農(nóng)戶獲取收入和脫貧的主戰(zhàn)場，發(fā)展農(nóng)業(yè)依舊是農(nóng)戶脫貧的重要途徑。在鄉(xiāng)村振興背景下穩(wěn)定增加農(nóng)戶收入，精準脫貧即是要不斷升級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，延伸農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)戶經(jīng)營性收入。但囿于農(nóng)戶融資問題，許多農(nóng)村家庭年均收入小于年均支出，難以進行資本積累，即使有良好的農(nóng)業(yè)項目也受制于資本匱乏，無法滿足農(nóng)村信貸機構的貸款條件，農(nóng)村金融機構“惜貸”、“限貸”傾向普遍。在中西部邊遠貧困地區(qū)，由于農(nóng)戶的經(jīng)濟條件更為惡劣，獲得金融服務的機會更少。其家庭主要收入來源為務農(nóng)收入，嚴苛的金融約束使得農(nóng)村貧困地區(qū)很難獲得金融服務。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)險通過機制創(chuàng)新，開展銀保合作，增加農(nóng)戶收入，助力精準脫貧，能夠在很大程度上緩解農(nóng)戶融資約束問題。

假設農(nóng)戶的收入由家庭經(jīng)營性收入F和其他收入L兩部分構成（L包括財產(chǎn)性收入和務工及轉(zhuǎn)移支付等）。發(fā)生自然災害導致的損失率為P，則農(nóng)戶的總收入T=F（1-P）+L，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，若發(fā)生重大自然災害導致農(nóng)作物絕收（P=100%），則農(nóng)民總收入將變成T=L=7700<現(xiàn)行貧困線9000元。即農(nóng)戶很容易掉入貧困線以下，在這種高風險的情況下，信貸機構選擇“拒貸”或“惜貸”就成為理性行為。假設農(nóng)戶面臨一個30000元的農(nóng)業(yè)投資項目，農(nóng)戶自有資金20000元，需要向銀行貸款10000元，年利息5%，若農(nóng)戶購買了農(nóng)業(yè)保險，在農(nóng)險承保的條件下，當風險保障水平？姿=60%時，農(nóng)戶總收入T=30000（1-P）+7700，如果發(fā)生重大自然災害，在保險承擔60%的情況下，T=15000>9000的貧困線水平，當？姿=70%、80%時，農(nóng)戶的無風險收入水平會更高。農(nóng)險的存在，一方面提高了農(nóng)戶的貸款需求和積極性，另一方面也為農(nóng)村信貸機構提供了安全保障，改變了信貸機構的心理預期。對于極為匱乏金融支持的貧困地區(qū)所帶來的福利溢出效應更是如此。因此，通過農(nóng)險創(chuàng)新開展銀保合作，對于穩(wěn)定增加農(nóng)戶收入，加快精準脫貧，實現(xiàn)生活富裕的目標要求具有重要意義，這是農(nóng)險服務鄉(xiāng)村振興的第三貢獻。

綜上所述，鄉(xiāng)村振興所要求的保障國家糧食安全，增加農(nóng)民收入，改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等問題可以通過農(nóng)業(yè)保險的機制創(chuàng)新在金融支農(nóng)的過程當中得到逐步解決。農(nóng)險為鄉(xiāng)村振興提供金融支持，而鄉(xiāng)村振興的逐步實施，也為農(nóng)業(yè)保險的機制創(chuàng)新提供了前所未有的機遇。

二、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在的困境與挑戰(zhàn)

（一）各省財政保費補貼不均衡

作為農(nóng)險價格組成部分的財政補貼是撬動農(nóng)險市場的關鍵，國內(nèi)農(nóng)險財政補貼采取中央、省、市縣四級聯(lián)動，中央在補貼35～40%的基礎上，省級補貼25%，市縣級補貼15～20%，農(nóng)戶自擔20%?！耙坏肚小笔降呢斦a貼忽略了不同省份之間的經(jīng)濟發(fā)展和政府財力差異，普遍存在農(nóng)業(yè)貢獻越大，財政負擔越大的負向激勵。全國各省之間存在嚴重的財政補貼區(qū)域不均衡與經(jīng)濟發(fā)展錯配的問題。

青海、甘肅等地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比較高，財力有限，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出決定保費規(guī)模的情況下，不可避免會產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)貢獻越大，財政負擔越大”的負向激勵，造成事實上補貼的“累退效應”。北京、江蘇等東部地區(qū)的政府憑借雄厚的財政實力，能夠更多地配套市級補貼，從而套取更多的上級財政資金;相反，欠發(fā)達的西部地區(qū)無法配套相應的財政補貼，也就談不上套取中央財政補貼。據(jù)農(nóng)險公司反映，在西部貧困地區(qū)開展農(nóng)險業(yè)務的難度遠大于東部地區(qū)，如甘孜、阿壩等深度貧困地區(qū)的地方政府對農(nóng)險的態(tài)度淡漠，一方面是出于農(nóng)險的政策目標和導向模糊，更多的是因自身缺乏對農(nóng)業(yè)保險的支持能力將農(nóng)險視為自身的工作負擔。因此，重塑現(xiàn)有的財政補貼方式，優(yōu)化財政資源合理配置是鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)險機制創(chuàng)新的重要方向。

（二）對基層政府、農(nóng)險公司的激勵機制扭曲

相對于一般財產(chǎn)險，農(nóng)業(yè)保險的賠付率極高，保險公司開展農(nóng)險業(yè)務的社會成本遠高于其他險種，現(xiàn)行的財政補貼僅對直接保險的保費予以相應補償，對于保險公司涉農(nóng)業(yè)務的經(jīng)營管理費、再保險費等成本沒有任何相應的補助;對于基層政府而言，農(nóng)險是中央強制性規(guī)定的一項事權，因各市縣財政補貼負擔率的不均衡導致財政窮縣、農(nóng)業(yè)大縣的政府對農(nóng)險缺乏正向激勵，將農(nóng)險視為一項讓保險公司占便宜的事情。在現(xiàn)有的補貼方式下，只有農(nóng)戶先繳齊自身20%的保費，政府才能配套相應的補貼資金，并且各級財政資金最后都要匯集到縣級財政，由縣級財政和保險公司統(tǒng)一結(jié)算。這種方式使得政府的補貼資金大部分到位滯后，保險公司被迫先期墊付資金運行和理賠，對于本就不熱衷農(nóng)險業(yè)務的保險公司而言，更是阻礙了其對產(chǎn)品創(chuàng)新的積極性?？紤]到基層政府的政策執(zhí)行能力，最后的補貼資金極有可能被縣級政府截留、挪用、甚至貪污，形成農(nóng)險公司事實上的“應收賬款”或“呆壞賬”，這些都嚴重挫傷了農(nóng)險公司的積極性。

（三）有關農(nóng)險的法律法規(guī)、中長期規(guī)劃缺位

農(nóng)險作為一項民事法律契約，其各項利益關系（如國家和保險人之間、保險活動當事人、關系人之間的關系等）都需要專門的法律、法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整。獲得農(nóng)險服務本質(zhì)上是農(nóng)民的一項基本人權。美國等國家通過立法形式對農(nóng)戶獲得保費補貼權、參與保險發(fā)展權、獲得保險知識教育權、獲得農(nóng)險扶持權等都進行了詳細規(guī)定。國內(nèi)在這方面卻比較欠缺，中央層面除了頒布《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)保險條例》以及相關涉農(nóng)行政法規(guī)文件和當中提及農(nóng)險發(fā)展外，中央及省級政府在農(nóng)險中長期規(guī)劃上的建設長期滯后。直接后果是保險機構和基層政府的“短視行為”。對于保險機構而言，由于缺乏中長期規(guī)劃，地方政府對于保險機構進入本地農(nóng)險市場的準入數(shù)量，準入門檻采取招投標的方式，導致保險公司過分注重短期行業(yè)利潤，在農(nóng)戶受災后惜賠、拖賠，嚴重影響農(nóng)戶投保積極性。對于基層政府而言，由于缺乏中長期規(guī)劃，基層政府對農(nóng)險的定位長期不清，視農(nóng)險補貼為保險公司占了自己便宜，常常對保險公司保費補貼的撥付延期或不能足額撥付，嚴重影響了農(nóng)險公司正常經(jīng)營。基層政府履行農(nóng)險事權時往往是農(nóng)林、財政、保監(jiān)會、發(fā)改委等多部門臨時組成一個松散的聯(lián)席會議，農(nóng)險政策的執(zhí)行效率往往大打折扣。

（四）供需錯配問題較為嚴重

一是高保障水平的農(nóng)險產(chǎn)品供給不足。目前有關收入保險、價格保險及完全成本保險的業(yè)務仍處于探索試點階段，占據(jù)主導地位的仍是產(chǎn)量保險。以生豬保險為例，盡管目前北京、山東、四川等地在積極推動育肥豬價格保險試點，但目前占主流的依舊是保直接物化成本的生豬保險。對于農(nóng)戶而言，生豬養(yǎng)殖是農(nóng)戶增收的一個重要渠道，以四川省為例，其生豬養(yǎng)殖年出欄量達7000萬頭左右，但能夠投保生豬價格保險的僅有80萬頭，遠不能滿足目前生豬養(yǎng)殖的需求。

二是多樣化的特色農(nóng)險產(chǎn)品供給乏力。目前政策性農(nóng)險的主要保障對象以關系國計民生的糧食作物為主，經(jīng)濟作物為輔，對地方特色的農(nóng)產(chǎn)品保險供給乏力。西部地區(qū)的氣候、地形多樣，林地和草地面積較大，林業(yè)和畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程當中將扮演日益重要的角色，目前國家對林木業(yè)和畜牧業(yè)特色農(nóng)險供給嚴重不足，嚴重制約了農(nóng)業(yè)多樣化發(fā)展。

三是傳統(tǒng)小農(nóng)對農(nóng)險需求不足以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)險需求無法滿足并存。伯努利效用函數(shù)表明，個人風險規(guī)避程度會隨財富的不斷變化而變化。小農(nóng)收入水平偏低，其貨幣邊際效用很高，利用保險規(guī)避風險的意識淡薄，再加上傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營規(guī)模狹小，生產(chǎn)經(jīng)營分散，信息滯后，對農(nóng)險需求天然不足。對于政策性農(nóng)險，由于采取的是“自愿參與”方針，加之近年來農(nóng)村人口流動頻繁，收取單戶小農(nóng)的保險費成為村社干部每年最為“頭疼”的事務。對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，雖有對規(guī)避風險有強烈的需求，但目前的農(nóng)險品種顯然無法滿足。從目前情況看來，不同類型農(nóng)戶對農(nóng)險的需求是具有差異的，其保險費的負擔能力也并不相同。對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶，也愿意購買保險金額更高的產(chǎn)品，但“一刀切”式的產(chǎn)品供給顯然無法滿足其需求。

（五）農(nóng)險監(jiān)管不到位

新制度經(jīng)濟學的理論表明，政府也是追求自身利益最大化的理性人，也部分地具有為自身利益而尋租的動機，在缺乏權力制約的情況下很容易誘發(fā)政府自身腐敗現(xiàn)象?，F(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險條例》僅就保險公司的經(jīng)營行為進行了規(guī)定，相應的處罰均針對保險公司，對于政府的權力邊界卻少有相應的界定。由于沒有出臺專門的法律條文對地方政府的行為進行監(jiān)管，目前各省農(nóng)險的大部分展業(yè)活動集中在縣及以下地區(qū)，監(jiān)管機構卻集中在省會城市，監(jiān)管力量也存在嚴重不足，監(jiān)管部門僅是每年采取定向突擊檢查的方式進行巡檢，由此便產(chǎn)生監(jiān)管“漏洞”和監(jiān)管“真空”，給保險業(yè)的合法合規(guī)經(jīng)營帶來了負面影響。

三、結(jié)論與改革路徑

（一）結(jié)論

農(nóng)業(yè)保險作為現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”和農(nóng)村社會安全的“蓄水池”，其“托底”功能的發(fā)揮離不開日益完善的社會化服務體系支持，農(nóng)險在激勵糧食產(chǎn)出、保障國家糧食安全、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設美麗宜居鄉(xiāng)村、增加農(nóng)戶收入等方面發(fā)揮了重要作用。但同時我們也應看到，受限于現(xiàn)階段市場經(jīng)濟體系不完善，政府依舊掌握過多資源配置權力等體制約束，農(nóng)業(yè)保險服務鄉(xiāng)村振興作用的發(fā)揮還有待進一步提高。

（二）改革路徑

1.持續(xù)提高現(xiàn)有農(nóng)險保障水平，增強融資支持能力

《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導意見》要求農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)戶提供融資支持，將農(nóng)村地區(qū)由風險厭惡的“資本洼地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本高地”。要實現(xiàn)這一目標，必須持續(xù)提高現(xiàn)有農(nóng)險保障水平，目前國內(nèi)的農(nóng)險保障水平為32.4%，與美國、加拿大、日本等國家相比，仍存在較大差距。只有不斷提高農(nóng)險保障水平，才能持續(xù)擴大農(nóng)險保險資金總額，增加農(nóng)險基金的積累程度，為鄉(xiāng)村振興提供部分融資支持。為此，一方面要提高農(nóng)險承保面積（數(shù)量），另一方面要提高單位農(nóng)險產(chǎn)品的保險金額。前者決定于農(nóng)險保障深度，后者決定于農(nóng)險保障廣度，只有提高農(nóng)險保障水平，才能增強農(nóng)業(yè)整體的抗風險能力，各類經(jīng)營主體才能真正提高其信用水平，減輕融資約束。

2.完善政策性農(nóng)險的財政支持體系

四級聯(lián)動的補貼方式是為了提高政府對農(nóng)險的重視，但“一刀切”的補貼費率實際上加大了農(nóng)業(yè)大縣、財政窮縣的壓力。根據(jù)最新發(fā)布的《中央財政保險保費補貼管理辦法》，僅從絕對值來看，在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和藏區(qū)品種4大主要農(nóng)險品種方面，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的種養(yǎng)殖業(yè)保費補貼比例已經(jīng)達到65～80%，高于沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，但沿海發(fā)達地區(qū)財政實力較強，能夠提供比直接物化成本更高的保障水平，而欠發(fā)達地區(qū)往往只能按照直接物化成本來限定保障水平?？紤]到經(jīng)濟發(fā)展更為滯后的貧困地區(qū)財政實力有限，建議遵照2014年中央一號文件“逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣和貧困縣縣級保費補貼”的要求，對于深度貧困地區(qū)，盡快取消縣級財政保費補貼的配套要求，對于保費補貼壓力靠前，財政收入靠后的省份，酌情考慮減少財政補貼的配套金額，由中央財政承擔保費補貼的資金缺口，同時從中央財政專項扶貧資金當中撥出一部分用于獎勵支持貧困地區(qū)開展特色農(nóng)險，鼓勵當?shù)貙μ厣r(nóng)產(chǎn)品農(nóng)險的開發(fā)，替代原來的災害救濟扶貧項目。

3.在現(xiàn)有政府引導，商業(yè)化運作之外考慮互助保險模式

由于目前農(nóng)村基層組織的治理能力和治理體系孱弱，無法承擔起發(fā)展農(nóng)戶互助保險模式的重任，因此，在確立我國的農(nóng)險發(fā)展模式的時候選擇了以商業(yè)化運作為主導。相較于商業(yè)化運作，互助農(nóng)險組織不以盈利為目的，收取的保費當中也不包含利潤因素，因此其保險費率較低，當發(fā)生意外災害以后，賠付更為及時，較少出現(xiàn)“惜賠”現(xiàn)象，再加上互助農(nóng)險組織以本地農(nóng)戶自身為主體，在農(nóng)險險種開發(fā)過程中更能及時反映農(nóng)戶訴求，減少逆向選擇和道德風險發(fā)生的機率，提高創(chuàng)新效率。因此，建議在今后的農(nóng)險實踐過程中，政府可以選取當?shù)剞r(nóng)村基層組織較為健全，村集體經(jīng)濟發(fā)展較為充分的地方，試點農(nóng)村互助保險模式，在一定程度上作為現(xiàn)有主導模式的補充，為農(nóng)險改革提供借鑒經(jīng)驗。

4.推動農(nóng)險供給側(cè)改革，加快生豬期貨市場上市和特色農(nóng)險開發(fā)工作

目前國內(nèi)農(nóng)險市場面臨著嚴重的供需失衡問題，典型表現(xiàn)就是生豬收入和價格保險遲遲不能推廣。自2013年起，四川等省份雖已經(jīng)在陸續(xù)試點生豬價格保險，但囿于缺乏生豬期貨市場合理的價格發(fā)現(xiàn)和風險對沖機制，導致生豬價格保險長期處于探索階段，難以在短期內(nèi)大規(guī)模開展。自2019年以來的豬肉價格雖處于高位運行區(qū)間，但不確定性因素增多，養(yǎng)殖戶對是否補欄還缺乏信心?？紤]到各地“大商所”從2017年開始公布白條豬肉價格指數(shù)，一些生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)在市場規(guī)模、規(guī)范化以及交割快捷性等方面已可以對沖現(xiàn)貨市場的價格風險，據(jù)“大商所”在各省大型養(yǎng)殖企業(yè)進行調(diào)研后反映目前大部分省份已經(jīng)做好生豬期貨交易所籌建的準備工作，建設生豬期貨的條件己經(jīng)成熟。

針對特色農(nóng)險產(chǎn)品開發(fā)不足問題，建議暫將特色農(nóng)險開發(fā)的重點放在貧困地區(qū)。相較于沿海發(fā)達地區(qū)，貧困邊遠地區(qū)以山地、高原為主，氣候、土壤條件各異，自然稟賦條件惡劣，很難與東部地區(qū)進行競爭，而森林資源豐富，在特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上有獨特的區(qū)位優(yōu)勢，建議大力開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品保險，給予特色農(nóng)產(chǎn)品更高的保費補貼水平從而鼓勵特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展，將貧困地區(qū)的自然稟賦劣勢轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對優(yōu)勢，從而鼓勵貧困戶發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)而增收致富。

5.全面強化對農(nóng)險的監(jiān)管工作

一是加強對農(nóng)險公司的監(jiān)管。農(nóng)險公司是農(nóng)險市場的經(jīng)營主體，在頂層設計上必須完善現(xiàn)有的法律框架體系，構建真正的具有正向激勵的制度體系，引導同一片區(qū)的農(nóng)險公司相互合作，使農(nóng)險市場真正具有合作精神。二是加強對政府部門的監(jiān)管，農(nóng)險不僅是政府和保險機構的事情，也是農(nóng)戶的事情，在法律上必須真正改變農(nóng)戶“權力貧困”的地位，將獲得農(nóng)險服務作為農(nóng)戶的基本權利，引導農(nóng)戶參與農(nóng)險事務的管理與決策，制約政府部門的權力，實現(xiàn)政府、保險機構、農(nóng)戶三方的權力均衡。三是省級政府必須明確對市縣基層政府的監(jiān)管，落實監(jiān)管職責，通過外部約束明確基層政府在協(xié)助農(nóng)險公司活動當中的權力邊界。

（責任編輯：孟潔）

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