林 嘉 張 韻

新冠肺炎疫情是新中國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，通過各方努力，我國在疫情防控中取得了階段性勝利，全國各地防疫工作進(jìn)入“常態(tài)化”管理狀態(tài)。由于全球疫情仍處于大流行階段，中國無法獨(dú)善其身，輸入性病毒容易誘發(fā)我國疫情反復(fù)，如何通過建立健全民生保障長效機(jī)制，降低疫情反復(fù)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有序復(fù)蘇、人民生命健康安全及基本生活安全的影響至關(guān)重要。構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)補(bǔ)償制度是對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件給予相應(yīng)的制度回應(yīng)，是落實(shí)把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位的重要舉措，是完善重大疫情防控體制機(jī)制、健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的具體實(shí)踐，能夠推動(dòng)損害保護(hù)路徑從傳統(tǒng)的損害賠償或社會(huì)救助走向社會(huì)化的損失補(bǔ)償，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配正義、維護(hù)社會(huì)安全具有重要意義。

一、新冠肺炎疫情對(duì)現(xiàn)行損害救濟(jì)制度提出的新問題及新挑戰(zhàn)

新冠肺炎疫情給國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民生命健康帶來了極大的危害和影響。社會(huì)保障制度作為國家治理體系的重要組成部分，在預(yù)防分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保障人民基本生活、維護(hù)社會(huì)安全中發(fā)揮了重要作用，但也暴露了其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的制度缺失。疫情應(yīng)對(duì)過程中暴露出的主要問題有：新冠肺炎治療所需費(fèi)用由醫(yī)保基金和政府財(cái)政支付，巨額的經(jīng)費(fèi)支出是否會(huì)影響醫(yī)療保險(xiǎn)基金及財(cái)政資金收支平衡；新冠肺炎患者獲得免費(fèi)醫(yī)療救治的請(qǐng)求權(quán)，是否因其故意傳播病毒或違反相關(guān)傳染病防治法律規(guī)定而喪失；強(qiáng)制接受醫(yī)療隔離、居家隔離或集中隔離的家庭或個(gè)人，在隔離期因無法從事勞動(dòng)導(dǎo)致喪失勞動(dòng)收入，是否應(yīng)該給予基本生活補(bǔ)償；兒童所在學(xué)校無法正常開學(xué)，監(jiān)護(hù)人放棄工作在家照顧兒童，是否應(yīng)該給予家庭補(bǔ)貼；被傳染的無過錯(cuò)患者因新冠肺炎導(dǎo)致重傷或死亡的，是否應(yīng)對(duì)受害人或遺屬給予基本生活補(bǔ)償；因參與疫情防控工作導(dǎo)致傷病死亡的工作人員、志愿者，若無法通過工傷保險(xiǎn)及其他損害賠償制度獲得救濟(jì)，是否應(yīng)對(duì)受害人或家屬的護(hù)理救治費(fèi)用及基本生活給予補(bǔ)償；對(duì)于參加新冠肺炎疫苗臨床試驗(yàn)的志愿者，若因疫苗接種導(dǎo)致健康、生命遭受損害，是否應(yīng)給予受害人及其遺屬相應(yīng)的補(bǔ)償；是否需要為監(jiān)獄在押人員、流浪乞討人員提供防止傳染病傳播的必要措施、醫(yī)療服務(wù)，等等。這些問題在新冠肺炎疫情期間曾引發(fā)廣泛社會(huì)熱議，甚至在具體事件中引發(fā)情理與法理的沖突，盡管通過應(yīng)急性突發(fā)公共衛(wèi)生政策調(diào)整的手段，對(duì)這些民生問題給予了充分回應(yīng)，但碎片化、臨時(shí)性、政策性的調(diào)整會(huì)突破現(xiàn)有社會(huì)保障法、侵權(quán)損害賠償法的適用范圍，引發(fā)現(xiàn)有法律規(guī)范穩(wěn)定性與靈活性之間的矛盾。因此，反思傳統(tǒng)侵權(quán)損害賠償制度與社會(huì)保障制度在保障公民生命健康安全及基本生活安全中的漏洞，探尋突發(fā)公共衛(wèi)生事件中受害人非財(cái)產(chǎn)損失救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)路徑，形成體系化、規(guī)范化的社會(huì)補(bǔ)償制度，是極為必要和緊迫的。

(一)傳統(tǒng)國家責(zé)任在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件損失救濟(jì)中的局限

國家責(zé)任經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展過程，并在傳統(tǒng)國家責(zé)任二元論的影響下，國家補(bǔ)償責(zé)任逐漸從國家賠償責(zé)任中分離，形成國家賠償和國家補(bǔ)償兩項(xiàng)重要制度。從我國國家補(bǔ)償理論的研究和實(shí)踐來看，國家補(bǔ)償仍以行政補(bǔ)償為主。當(dāng)下，國家賠償已有較為完善的國家賠償法，而行政補(bǔ)償則散見于各類不同層級(jí)的法律規(guī)范之中。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)……財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)給予補(bǔ)償?！薄秱魅静》乐畏ā返?5條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國務(wù)院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。緊急調(diào)集人員的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予合理報(bào)酬。臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償；能返還的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還?！钡鲜鲆?guī)定均屬于財(cái)產(chǎn)征收征用的行政補(bǔ)償范疇，并未對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件導(dǎo)致人們?cè)馐芙】?、生命等人身損害的補(bǔ)償予以規(guī)定。目前，無論是國家賠償制度還是行政補(bǔ)償制度，均延續(xù)民事侵權(quán)損害賠償制度的邏輯，主要表現(xiàn)是：強(qiáng)調(diào)行為要件，以個(gè)別行政行為造成的損害為請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)，注重特定行政行為的可歸責(zé)性；強(qiáng)調(diào)因果關(guān)系要件，即侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系認(rèn)定；強(qiáng)調(diào)權(quán)益侵害要件，即要造成權(quán)益或權(quán)益以外利益損害的結(jié)果；強(qiáng)調(diào)通過司法訴訟填補(bǔ)個(gè)別損害。這導(dǎo)致建立在矯正正義基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)國家責(zé)任制度，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件所導(dǎo)致的大規(guī)模生命、健康損害及社會(huì)的被迫停擺時(shí)存在諸多短板：首先，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生存在高度不可預(yù)測(cè)性和客觀性，缺少特定侵權(quán)行為的存在，國家行為與損失結(jié)果之間是一種間接性關(guān)系；其次，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，難以認(rèn)定侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系；最后，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，受害人的人身損失救濟(jì)不能僅僅依賴司法訴訟，畢竟如何保證受害人基本生存的延續(xù)及社會(huì)秩序的重建更為緊迫。換言之，在社會(huì)補(bǔ)償領(lǐng)域，因突發(fā)公共衛(wèi)生事件導(dǎo)致的受害人人身利益損失與侵害行為導(dǎo)致的人身財(cái)產(chǎn)損害存在本質(zhì)的不同，傳統(tǒng)的國家賠償制度與行政補(bǔ)償制度均無法實(shí)現(xiàn)個(gè)人人身損害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)分擔(dān)；一旦遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件的受害人無法通過傳統(tǒng)賠償、補(bǔ)償制度路徑獲得生存權(quán)保障，這些“天災(zāi)”或“意外”導(dǎo)致的損害將淪為個(gè)人生命的無?；蚣彝ド畹牟恍?。

(二)社會(huì)保障制度在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件損失救濟(jì)中的不足

針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)類型及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)需求，我國逐漸形成多層次的社會(huì)保障法體系，但在現(xiàn)行社會(huì)保障體系中，預(yù)防、分擔(dān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件損失的救濟(jì)制度仍處于空白狀態(tài)。一方面，遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件損害的主體具有普遍性、廣泛性，并不局限于被保險(xiǎn)人或者貧困人員的主體范圍。另一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的損害結(jié)果也不局限于社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助的適用范疇。當(dāng)公民遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件等意外風(fēng)險(xiǎn)損害，既不屬于社會(huì)保險(xiǎn)的保障范疇、也不符合社會(huì)救助的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則無法在社會(huì)保障制度體系內(nèi)獲得相應(yīng)的損失救濟(jì)與基本生活保障。以傳染病患者的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)為例，《傳染病防治法》第16條規(guī)定：“國家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)心、幫助傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，使其得到及時(shí)救治。”該條屬于倡導(dǎo)性的規(guī)范條款，通常由國家道義性、慈善性的手段來實(shí)施，缺少對(duì)國家救治幫助的標(biāo)準(zhǔn)、方式、費(fèi)用分擔(dān)等內(nèi)容的具體規(guī)定?！秱魅静》乐畏ā返?2條規(guī)定：“國家對(duì)患有特定傳染病的困難人群實(shí)行醫(yī)療救助，減免醫(yī)療費(fèi)用。”該規(guī)定僅將給予醫(yī)療救助、減免醫(yī)療費(fèi)用的對(duì)象限定在困難人群，對(duì)于患有特定傳染病的非困難人群的減免醫(yī)療費(fèi)用問題則并未做出明確規(guī)定。在新冠肺炎疫情防控期間，為了有效保證傳染病防控安全及傳染病患者生命健康，國家啟動(dòng)醫(yī)保支付范圍動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將新冠肺炎診療方案的藥品和診療服務(wù)項(xiàng)目臨時(shí)納入醫(yī)?；鹬С龇秶?；對(duì)確診患者、疑似患者發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，在基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等支付后，個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由財(cái)政給予補(bǔ)助，實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療救治；對(duì)異地參保實(shí)行先救治后結(jié)算；對(duì)非參保的傳染病人實(shí)行“即參即享”及財(cái)政兜底政策。截至2020年7月19日，全國新冠肺炎確診和疑似患者發(fā)生醫(yī)保結(jié)算13.55萬人次，涉及醫(yī)療費(fèi)用18.47億元，醫(yī)保支付12.32億元，支付比例達(dá)到67%。(1)《國家醫(yī)保局：截至7月19日全國新冠肺炎確診和疑似患者醫(yī)保支付12.32億元》，參見人民健康網(wǎng)，http://health.people.com.cn/n1/2020/0728/c14739-31800929.html。新冠肺炎確診患者人均醫(yī)療費(fèi)用達(dá)2.3萬元，重癥患者人均治療費(fèi)用超過15萬元，一些危重癥患者治療費(fèi)用幾十萬元甚至上百萬元，全部由國家承擔(dān)。(2)《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動(dòng)》(白皮書)，參見國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/42312/Document/1682143/1682143.htm。隨著患者的增加，花費(fèi)也會(huì)越來越大，醫(yī)療費(fèi)用支出總額還會(huì)持續(xù)增加。盡管該臨時(shí)性的醫(yī)療補(bǔ)助措施在保證患者及時(shí)獲得醫(yī)療救治方面發(fā)揮了重要作用，但這屬于現(xiàn)有醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助制度的臨時(shí)擴(kuò)張和政策性調(diào)整。社會(huì)保險(xiǎn)依靠保險(xiǎn)強(qiáng)制、保費(fèi)收支維持社保基金的財(cái)務(wù)平衡，一旦新增藥品診療服務(wù)項(xiàng)目，會(huì)導(dǎo)致原有一些藥品診療服務(wù)項(xiàng)目的清出；一旦大規(guī)模傳染病的治療費(fèi)用消耗過高，醫(yī)保基金可能出現(xiàn)虧口風(fēng)險(xiǎn)；以社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼突發(fā)公共衛(wèi)生政策支出，將突破現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)的主體范圍，超越原有社?；鹬Ц兜姆懂?，影響現(xiàn)有社會(huì)保障制度的安定性與規(guī)范性，影響現(xiàn)有社會(huì)保障基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力與支付的可持續(xù)性。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)補(bǔ)償制度的基本法理及價(jià)值功能

(一)社會(huì)補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)涵與法律特征

1.社會(huì)補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)涵

社會(huì)補(bǔ)償在發(fā)展初期是為了彌補(bǔ)特定事件所造成的缺憾，由國家推行的一種“社會(huì)衡平”措施。(3)參見鐘秉正：《社會(huì)保險(xiǎn)法論》，29頁，臺(tái)北，三民書局股份有限公司，2005。畢竟遭受特定事件損害的受害人相較于未遭受該事件損害的人處于不平等的位置，而社會(huì)補(bǔ)償制度作為社會(huì)福利的一部分，主要目的就是糾正這種不平等。德國有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)補(bǔ)償是建立在事實(shí)要件之上，對(duì)于個(gè)人因?yàn)閼?yīng)由集體負(fù)責(zé)的原因或者法律規(guī)定應(yīng)由集體承擔(dān)責(zé)任的原因而受到的損害，基本上抽象地將待遇與事實(shí)要件根據(jù)因果關(guān)系聯(lián)系起來，根據(jù)損害以及承擔(dān)損害事故的責(zé)任給予補(bǔ)償。(4)漢斯·察赫：《福利社會(huì)的歐洲設(shè)計(jì)：察赫社會(huì)法文集》，109頁，北京，北京大學(xué)出版社，2014。我國臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)補(bǔ)償是社會(huì)法的內(nèi)容之一，是政府對(duì)人民因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)、公權(quán)力等造成的損害予以填補(bǔ)，即使合法行使公權(quán)力，或雖無違法行為但未善盡職責(zé)，以致人民受到損害，在社會(huì)正義的考量下，政府通過立法方式對(duì)該損害予以填補(bǔ)；社會(huì)補(bǔ)償原理建立在“共同體責(zé)任”的基礎(chǔ)上，也是對(duì)遭受特別損害者之損害予以衡平，由政府以稅收提供此項(xiàng)給付。(5)臺(tái)灣社會(huì)法與社會(huì)政策學(xué)會(huì)主編：《社會(huì)法》，42頁，臺(tái)北，元照出版有限公司，2015。我國大陸地區(qū)有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)補(bǔ)償是基于社會(huì)連帶理論，對(duì)于戰(zhàn)爭(zhēng)、意外事件等特定因素給個(gè)人造成的損害，在傳統(tǒng)侵權(quán)損害賠償及其他社會(huì)保障制度無法救濟(jì)的情況下，由社會(huì)共同體分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、填補(bǔ)損失，保證受害人不因特定因素造成的損害而影響其基本生活的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。(6)鄭尚元主編：《社會(huì)保障法》，314頁，北京，高等教育出版社，2019。社會(huì)補(bǔ)償是基于衡平性的考慮，對(duì)受害人所遭受的損失主動(dòng)給予一定補(bǔ)償，借以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的制度，具有濃厚的社會(huì)福利性質(zhì)，但又與傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助不同，具體可參見下表：

制度模式社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)救助社會(huì)補(bǔ)償基本原則保險(xiǎn)原則援助原則照顧原則保障對(duì)象被保險(xiǎn)人及其家屬所有公民所有公民給付要件繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入低于法定標(biāo)準(zhǔn)法定事由導(dǎo)致?lián)p害給付屬性依結(jié)果給付(養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè))依原因給付:需審查事故傷害的發(fā)生是否與工作相關(guān)(工傷)依結(jié)果給付:無需審查引起貧困的原因依原因給付:需審查損害的發(fā)生是否與法定事由相關(guān)基金渠道社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)+國家補(bǔ)貼稅收稅收+社會(huì)資金

2.社會(huì)補(bǔ)償?shù)姆商卣?/p>

社會(huì)補(bǔ)償是國家為了預(yù)防戰(zhàn)爭(zhēng)、意外事件以及其他應(yīng)由國家承擔(dān)責(zé)任的原因?qū)е碌膫€(gè)人損害，在受害人無法通過侵權(quán)損害賠償及其他社會(huì)保障制度獲得救濟(jì)的情況下，由國家和社會(huì)給予受害人特定損害補(bǔ)償，以維持其基本生活安全的社會(huì)保障制度。社會(huì)補(bǔ)償制度既能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)起到預(yù)防分擔(dān)作用，又能及時(shí)對(duì)受害人的損失起到補(bǔ)償作用，保障受害人的基本生活不因特定風(fēng)險(xiǎn)的損害而發(fā)生重大變故。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中引入社會(huì)補(bǔ)償制度，本質(zhì)上是國家為了預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件導(dǎo)致的損害，在受害人無法通過社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、侵權(quán)損害賠償?shù)戎贫全@得救濟(jì)時(shí)，以社會(huì)整體力量分擔(dān)受害人的損失，通過損害賠償?shù)纳鐣?huì)化維持受害人的基本生活。就社會(huì)補(bǔ)償?shù)奶卣鞫?，主要包括四個(gè)方面：一是補(bǔ)償?shù)挠幸蛐?。不同于社?huì)救助給付的無因性，社會(huì)補(bǔ)償始終以發(fā)生損害的特定原因?yàn)榍疤?，即由某個(gè)特定事由引起損害的補(bǔ)償(7)Becker Ulrich.Soziales Entsch?digungsrecht.Baden-Baden:Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co.KG,2018,S.34.，如在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有受害人基于特別犧牲原因的補(bǔ)償。二是補(bǔ)償?shù)姆ǘㄐ浴Ｉ鐣?huì)補(bǔ)償屬于照顧保護(hù)的法律，是對(duì)受害人生命健康及基本生活安全的補(bǔ)償，這決定了社會(huì)補(bǔ)償?shù)慕o付原因、給付標(biāo)準(zhǔn)及給付內(nèi)容都需由法律嚴(yán)格規(guī)定，并且應(yīng)當(dāng)符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平。三是補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)性。補(bǔ)償對(duì)象的社會(huì)性，即只要基于特定原因遭受生命、健康等損害的社會(huì)成員都可成為補(bǔ)償對(duì)象；經(jīng)費(fèi)來源的社會(huì)性，即社會(huì)補(bǔ)償資金的來源是多元的，除了通過稅收負(fù)擔(dān)外，還可從慈善捐款等其他社會(huì)化渠道獲得；基金管理的社會(huì)性，即社會(huì)補(bǔ)償基金需要由政府、社會(huì)組織等多個(gè)機(jī)構(gòu)共同管理。四是補(bǔ)償?shù)臒o償性。社會(huì)補(bǔ)償無需社會(huì)成員預(yù)繳費(fèi)用。

(二)構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)補(bǔ)償制度的法理基礎(chǔ)

1.以社會(huì)連帶責(zé)任思想為理論基礎(chǔ)

社會(huì)保障法律關(guān)系通過社會(huì)保障權(quán)利與社會(huì)保障義務(wù)將國家、社會(huì)團(tuán)體以及全體社會(huì)成員聯(lián)系在一起，形成一種社會(huì)連帶責(zé)任關(guān)系。(8)林嘉主編：《勞動(dòng)法和社會(huì)保障法》，283頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2016。面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，傳染病的預(yù)防與控制是全體社會(huì)成員共同的責(zé)任，所有社會(huì)成員作為一個(gè)整體，個(gè)別社會(huì)成員的損失與受害將是全體社會(huì)成員的損失與受害，對(duì)于個(gè)體損失的社會(huì)補(bǔ)償也是對(duì)社會(huì)整體受損的填補(bǔ)。維護(hù)社會(huì)公共利益應(yīng)以公民基本權(quán)利保障為界限，權(quán)利保障以外所采取的限制措施將因特定情況而有所不同，但在彌補(bǔ)公平、正義、人權(quán)保障的漏洞時(shí)，應(yīng)由全體社會(huì)成員的共同經(jīng)費(fèi)予以支付，尤其是稅收經(jīng)費(fèi)，由全民共同公平分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)效果。(9)臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《損失補(bǔ)償行政程序法》，155頁，臺(tái)北，元照出版有限公司，2005。此種基于社會(huì)共同體的理念具有社會(huì)連帶的濃厚色彩，亦成為社會(huì)補(bǔ)償堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。社會(huì)補(bǔ)償以社會(huì)整體力量分擔(dān)受害人的風(fēng)險(xiǎn)與損失，強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員之間的一體性及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的共同分擔(dān)性。

2.以獲得物質(zhì)幫助權(quán)為憲法基礎(chǔ)

憲法觀念的轉(zhuǎn)變使得國家權(quán)力逐漸擴(kuò)張，為了增進(jìn)大多數(shù)人的幸福，國家開始廣泛地干預(yù)社會(huì)生活，推動(dòng)社會(huì)觀念的變革。這種轉(zhuǎn)變導(dǎo)致國家為了防止發(fā)生對(duì)社會(huì)生活秩序造成危害的事件而預(yù)先采取行動(dòng)的空間得以擴(kuò)張。我國《憲法》第14條第4款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！钡?5條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”由于構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)補(bǔ)償是我國發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的一部分，是我國社會(huì)保障制度的重要組成部分，《憲法》第14和第45條自然構(gòu)成社會(huì)補(bǔ)償?shù)膽椃ɑA(chǔ)。在公民遭受突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，受害者作為社會(huì)群體中的弱者，國家有必要結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)需求，為其提供滿足基本生活的適當(dāng)補(bǔ)償，履行保障人民生活安全的最低限度的國家義務(wù)。

(三)構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)補(bǔ)償制度的意義

1.突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)補(bǔ)償立法體現(xiàn)國家責(zé)任的落實(shí)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是突發(fā)性的、極具破壞性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件等，最典型的如2003年的SARS疫情、2020年的新冠肺炎疫情。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的損害具有以下特點(diǎn)：一是不可預(yù)測(cè)性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生具有不確定性，無法通過概率計(jì)算、預(yù)期監(jiān)控等方法預(yù)判，也無法預(yù)測(cè)該風(fēng)險(xiǎn)可能給國家、人民帶來的損失的程度和范圍。二是不可歸責(zé)性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的原因較為復(fù)雜，無法快速判斷是自然因素還是人為因素，無法準(zhǔn)確判斷特定行為人的故意或過失，更無法直接判斷損害行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。三是大規(guī)模破壞性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅給無數(shù)公民的生命健康及基本生活帶來嚴(yán)重?fù)p害，甚至?xí)T發(fā)短暫的社會(huì)失序。上述損害的特點(diǎn)決定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的受害人是平等且普遍的，無論是強(qiáng)勢(shì)群體還是弱勢(shì)群體的社會(huì)成員都有可能遭受損害，既包含直接遭受損害的人又涵蓋間接影響的其他人。在我國，堅(jiān)持以人民為中心，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，消除貧富分化，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是社會(huì)主義制度優(yōu)越性和先進(jìn)性的集中體現(xiàn)，這為貫徹和落實(shí)國家責(zé)任提供了天然的制度保障。同時(shí)，這意味著面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)人民生存、生命、健康、自由等基本權(quán)利造成的損害，即便損害發(fā)生的原因與行政行為無直接關(guān)系，國家仍應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)損失救濟(jì)的責(zé)任，為保證所有公民的生命健康及基本生活安全而提供完備的法律制度保障和必要的財(cái)政支持。

2.突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)補(bǔ)償立法滿足風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的需求

風(fēng)險(xiǎn)廣泛地存在于人們的生活之中，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的大規(guī)模損害常常被視為“天災(zāi)與意外”，只是“個(gè)人的不幸”。但由于這背后關(guān)涉社會(huì)的安定有序，在現(xiàn)代化的連續(xù)進(jìn)程中，“財(cái)富—分配”社會(huì)的社會(huì)問題和沖突開始和“風(fēng)險(xiǎn)—分配”社會(huì)的相應(yīng)因素結(jié)合起來(10)，“不平等”的社會(huì)價(jià)值體系被“不安全”的社會(huì)價(jià)值體系取代。(11)烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，17、56頁，南京，譯林出版社，2004。當(dāng)前的各項(xiàng)社會(huì)保障制度構(gòu)成對(duì)“不安全”社會(huì)價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與制度回應(yīng)。社會(huì)補(bǔ)償作為社會(huì)保障法體系的一部分，以“需求”和“風(fēng)險(xiǎn)”作為給付的基礎(chǔ)，延續(xù)“生存”與“重建”的思路應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的損害。這樣的制度邏輯具有極大優(yōu)勢(shì)：首先，可以迅速為受害人提供救濟(jì)。相關(guān)部門只需制定統(tǒng)一化、類型化的給付機(jī)制即可，無需對(duì)損害行為的存在、因果關(guān)系的成立做出認(rèn)定。其次，可以協(xié)助受害人盡快恢復(fù)生命健康及基本生活安全。社會(huì)補(bǔ)償與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助形成多層次的制度安排，快速對(duì)疫中防控、疫后補(bǔ)償形成體系化的應(yīng)對(duì)機(jī)制，第一時(shí)間滿足受害人的損失補(bǔ)償需求，避免公民因突遭不幸難以保障生命健康安全、維持生活安定。

3.突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)補(bǔ)償制度織密社會(huì)保障的安全網(wǎng)

人類對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的歷史表明，特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了特定的社會(huì)保護(hù)，如兒童、老人、殘疾人、窮人和事故受害者等不同群體，都有與之群體相對(duì)應(yīng)的特殊保護(hù)方式。任何時(shí)候，如果社會(huì)想形成某種程度的穩(wěn)定性和持久力，就必須在社會(huì)資源的分配、社會(huì)生活條件的需求之間達(dá)成平衡。(12)Michael Stolleis.History of social law in Germany.Berlin:Springer Berlin Heidelberg,2013,p.242.這種平衡本質(zhì)上是一種國家干預(yù)：一是體現(xiàn)了社會(huì)保障在國民收入再分配中的調(diào)節(jié)功能，即對(duì)于社會(huì)成員遭受風(fēng)險(xiǎn)的不同，通過縱向移轉(zhuǎn)與橫向移轉(zhuǎn)幫助特定群體維持基本生活，并在全體社會(huì)成員之間維持一種公平狀態(tài)；二是體現(xiàn)了社會(huì)保障法的基本價(jià)值追求，即在承認(rèn)個(gè)人的能力、稟賦與資源占有差異的前提下追求結(jié)果和實(shí)質(zhì)意義的公平。社會(huì)補(bǔ)償之所以歸入社會(huì)保障制度，是因?yàn)樯鐣?huì)補(bǔ)償通過為單個(gè)或特定受害人提供補(bǔ)償?shù)姆绞?，?shí)現(xiàn)受害人基本生活的安全，糾正受害人所遭受的不公平，這與社會(huì)保障制度以保障基本生活、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義、維護(hù)社會(huì)安全的立法目的一致。突發(fā)公共生事件的社會(huì)補(bǔ)償是由社會(huì)共同體共同負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過國家財(cái)政給付對(duì)遭遇特殊不幸的社會(huì)成員給予損失補(bǔ)償?shù)闹贫?，?gòu)成社會(huì)保障制度應(yīng)對(duì)意外風(fēng)險(xiǎn)損害的最后手段。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的受害人對(duì)于其遭受的損失不能僅僅是獲得道德上的同情或慈善上的救濟(jì)，還應(yīng)有向特定政府機(jī)構(gòu)主張獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，這具有社會(huì)法上的請(qǐng)求權(quán)屬性。因此，社會(huì)補(bǔ)償與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助的屬性一樣，本質(zhì)上都是國家民生保障的一種調(diào)節(jié)手段。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共生事件造成的個(gè)人損失時(shí)，社會(huì)補(bǔ)償以其特有的法律屬性與制度功能構(gòu)成對(duì)其他社會(huì)保障制度的補(bǔ)充，拓展了社會(huì)保障安全網(wǎng)的風(fēng)險(xiǎn)保障范圍。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件損失救濟(jì)引入社會(huì)補(bǔ)償?shù)慕梃b

社會(huì)補(bǔ)償制度最早產(chǎn)生于德國，而德國社會(huì)補(bǔ)償制度的形成與對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)受害人的照顧密切相關(guān)。早在1871年，德國就已對(duì)國民遭受戰(zhàn)爭(zhēng)損害給予賠償。(13)和春雷等：《當(dāng)代德國社會(huì)保障制度》，57頁，北京，法律出版社，2001。1950年，德國頒布《戰(zhàn)爭(zhēng)被害人照護(hù)法》，確定了國家對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)受害者的生活照護(hù)責(zé)任，促使與戰(zhàn)爭(zhēng)受害者有關(guān)的受益權(quán)成為德國積極社會(huì)補(bǔ)償法的典型范例。1955年4月，德國聯(lián)邦勞工大臣內(nèi)閣提案指出：“德國整個(gè)社會(huì)福利體系與兩類社會(huì)事實(shí)有關(guān)：一是由于生活反復(fù)變化而產(chǎn)生的社會(huì)事實(shí)，如疾病、失業(yè)工作事故與職業(yè)病、死亡、生育等；二是由于戰(zhàn)爭(zhēng)而產(chǎn)生的社會(huì)事實(shí)，如受戰(zhàn)爭(zhēng)迫害導(dǎo)致的流離失所等后果。共同體通過社會(huì)保險(xiǎn)等機(jī)制，提供照料服務(wù)，應(yīng)對(duì)上述兩類事實(shí)的發(fā)生?！?14)基于該理念，德國以戰(zhàn)爭(zhēng)受害者的照顧制度為基礎(chǔ)，將生活照顧逐漸拓展至非戰(zhàn)爭(zhēng)受害領(lǐng)域，如傳染病與疫苗接種損害賠償、犯罪受害人補(bǔ)償?shù)龋⒅饾u拓展了社會(huì)補(bǔ)償?shù)姆秶?0世紀(jì)70年代后，西法東漸將該制度帶入東亞地區(qū)，日本、我國臺(tái)灣地區(qū)開始在犯罪被害人保護(hù)、傳染病預(yù)防與疫苗接種損害等法律中引入社會(huì)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。

(一)德國、我國臺(tái)灣地區(qū)基于共同體責(zé)任的補(bǔ)償

德國社會(huì)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)是德國《社會(huì)法典》第一編第五條：“基于國家整體對(duì)于特別犧牲之補(bǔ)償，基于照顧法上的原則而生之其他理由，人民就其所遭受之健康損害，對(duì)下列事項(xiàng)擁有請(qǐng)求權(quán)：(一)用以維持、改善以及恢復(fù)其健康與工作能力之必要措施。(二)適當(dāng)之經(jīng)濟(jì)照顧。受害者之遺屬亦得請(qǐng)求適當(dāng)之經(jīng)濟(jì)照顧?！?15)Becker Ulrich.Soziales Entsch?digungsrecht.Baden-Baden:Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co.KG,2018,S.16，S.23.在這里，首先，所謂有權(quán)利的人，是指受害者及其幸存的家屬；其次，社會(huì)補(bǔ)償既可以提供治療和康復(fù)服務(wù)，也可以提供現(xiàn)金福利；最后，社會(huì)補(bǔ)償注重對(duì)健康損害的補(bǔ)償。(16)補(bǔ)償給付的法理是國家對(duì)受害者的“擔(dān)保義務(wù)”，給付依據(jù)是“照顧法”。(17)臺(tái)灣社會(huì)法與社會(huì)政策學(xué)會(huì)主編：《社會(huì)法》，316、316頁，臺(tái)北，元照出版有限公司，2015。2019年12月，經(jīng)過聯(lián)邦參議院批準(zhǔn)，德國將社會(huì)補(bǔ)償法律規(guī)范作為《社會(huì)法典》的第十四編，其中第1條規(guī)定：對(duì)于由共同體承擔(dān)特殊責(zé)任的損害事件導(dǎo)致社會(huì)成員遭受健康損害的，應(yīng)給予補(bǔ)償幫助。(18)§1 SGB XIV.這里的“損害事件”包括特定預(yù)防措施的疫苗接種或其他預(yù)防措施等。傳染病除了對(duì)健康造成損害，也會(huì)對(duì)自由造成限制，這些損害賠償在《感染保護(hù)法》中給予了具體回應(yīng)。如《感染保護(hù)法》第56條第1款規(guī)定：確診、疑似傳染病患者或病毒攜帶者按照本法第31條規(guī)定(禁止從事業(yè)務(wù)活動(dòng))遭受收入損失的，可獲得現(xiàn)金補(bǔ)償；該補(bǔ)償同樣適用于曾經(jīng)或正在接受隔離的確診、疑似傳染病患者。已經(jīng)獲得其他方式保護(hù)的除外。為了控制傳染病的傳播，監(jiān)護(hù)人在學(xué)校停學(xué)期間因照顧兒童而遭受收入損失的，可獲得現(xiàn)金補(bǔ)償。(19)§56 Nr.1 IfSG.

我國臺(tái)灣地區(qū)借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，在相關(guān)法律制度中引入社會(huì)補(bǔ)償內(nèi)容，主要包括依法防止危險(xiǎn)所生的補(bǔ)償，如預(yù)防接種損害補(bǔ)償、傳染病損害補(bǔ)償、自然災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)?；依社?huì)連帶責(zé)任，如犯罪被害人補(bǔ)償、藥害補(bǔ)償?shù)?，以及尚未單?dú)立法事項(xiàng)，如捐血、器官捐贈(zèng)所致?lián)p害、見義勇為、志愿服務(wù)損害補(bǔ)償?shù)取?20)鐘秉正：《社會(huì)法之理論與應(yīng)用》，134頁，臺(tái)北，元照出版有限公司，2018。臺(tái)灣地區(qū)《傳染病防治法》第74條規(guī)定：因執(zhí)行法定類型傳染病防治工作的損害補(bǔ)助，主管機(jī)關(guān)可制定執(zhí)行傳染病防治工作致傷病或死亡補(bǔ)助辦法；對(duì)因執(zhí)行新感染癥防治工作，致感染造成傷病、身心障礙或死亡者，主管機(jī)關(guān)應(yīng)給予補(bǔ)助或給付其子女的教育費(fèi)用，其中涉及的補(bǔ)助費(fèi)用，由各級(jí)主管機(jī)關(guān)編列預(yù)算予以支付。(21)鐘秉正：《從社會(huì)補(bǔ)償法理看藥害救濟(jì)──兼評(píng)臺(tái)北高等行政法院一○四年度訴更二字第三十號(hào)判決》，載《月旦法學(xué)雜志》，2017(6)。2020年2月，為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)社會(huì)民生的影響，彌補(bǔ)《傳染病防治法》的不足，臺(tái)灣地區(qū)頒布了《嚴(yán)重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》。其中，第2條規(guī)定:對(duì)于醫(yī)事人員及其他從事防治相關(guān)工作的人員應(yīng)給予補(bǔ)助或津貼；因執(zhí)行防治工作，感染新冠肺炎致傷病或死亡者，應(yīng)給予補(bǔ)償。第3條規(guī)定：對(duì)于應(yīng)接受居家隔離、居家檢疫、集中隔離或集中檢疫者，及為照顧生活不能自理的受隔離者、檢疫者而請(qǐng)假或無法從事工作的家屬，給予防疫補(bǔ)償；核定防疫補(bǔ)償金每人每日發(fā)放1 000元新臺(tái)幣，每人最高可領(lǐng)1.4萬元新臺(tái)幣，并回溯自2020年1月15日施行。(22)《臺(tái)灣發(fā)放居家檢疫補(bǔ)償金 申請(qǐng)人每天可領(lǐng)1千元》，參見www.taiwan.cn/taiwan/jsxw/202003/t20200311_12254654.htm。

(二)日本基于結(jié)果責(zé)任的補(bǔ)償

日本國家賠償以《憲法》第17條國家及公共團(tuán)體的賠償責(zé)任為依據(jù)，國家補(bǔ)償則是以《憲法》第29條第3款私有財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償為依據(jù)，但當(dāng)某些行為所產(chǎn)生的損害僅針對(duì)公民的生命、健康等非財(cái)產(chǎn)損害時(shí),就無法適用國家補(bǔ)償或國家賠償。日本學(xué)者將損害發(fā)生的場(chǎng)合雖然存在權(quán)利救濟(jì)的必要性但無法從損失補(bǔ)償與國家賠償中獲得救濟(jì)的情況稱為“國家補(bǔ)償?shù)牡凸取薄?23)市橋克哉等：《日本現(xiàn)行行政法》，361、401頁，北京，法律出版社，2017。伴隨著國家賠償與損失補(bǔ)償相對(duì)化的發(fā)展，日本行政法中逐漸形成“基于結(jié)果責(zé)任的國家補(bǔ)償”。該補(bǔ)償理論認(rèn)為，人民所受之損害(非國家行動(dòng)所致之損害)，不能由國家賠償或損失補(bǔ)償制度而獲得救濟(jì)時(shí)，參酌損害發(fā)生之結(jié)果，國家亦應(yīng)負(fù)擔(dān)填補(bǔ)責(zé)任。(24)葉百修：《損失補(bǔ)償法》，12頁，臺(tái)北，新學(xué)林出版社，2010。結(jié)果責(zé)任是不問侵害行為合法還是違法，因其損害(損失)起因于國家規(guī)定的特定行為，故應(yīng)由國家承擔(dān)責(zé)任。(25)宇賀克也：《國家補(bǔ)償法》，468頁，北京，中國政法大學(xué)出版社，2014。基于結(jié)果責(zé)任的國家補(bǔ)償，實(shí)際上要么由個(gè)別法來應(yīng)對(duì)，要么在訴訟中通過靈活法律解釋來應(yīng)對(duì)，情況多種多樣，目前很難形成統(tǒng)一的規(guī)則。(26)市橋克哉等：《日本現(xiàn)行行政法》，361、401頁，北京，法律出版社，2017。但由于在該學(xué)說中，結(jié)果的補(bǔ)償逐步轉(zhuǎn)嫁給全體人民負(fù)擔(dān)，事實(shí)上已具有社會(huì)保障法的屬性，如日本為了防止疾病蔓延以及社會(huì)公益目的而實(shí)施的強(qiáng)制疫苗接種導(dǎo)致特定個(gè)人產(chǎn)生損害的事故補(bǔ)償?shù)?。日本政府根?jù)《傳染病預(yù)防與傳染病患者治療法》的相關(guān)規(guī)定，將新冠肺炎列為“指定傳染病”(27)『新型コロナウイルス感染癥を指定感染癥として定める等の政令』。，即由行政法規(guī)規(guī)定的，除已知傳染病(一類傳染病、二類傳染病、三類傳染病及新型流感)之外，如果不適用本法第三章至第七章規(guī)定的部分或全部規(guī)定，可能對(duì)國民生命健康造成嚴(yán)重影響的傳染病。(28)『感染癥の予防及び感染癥の患者に対する醫(yī)療に関する法律』。對(duì)于所產(chǎn)生的體檢費(fèi)、藥費(fèi)及各類診療費(fèi)用由都道府縣政府負(fù)擔(dān)；如果患者按照各類醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、長期護(hù)理保險(xiǎn)等法律已經(jīng)獲得給付的，政府只需對(duì)尚未覆蓋的部分承擔(dān)費(fèi)用。為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎對(duì)日本國民生活的沖擊，2020年4月，日本政府實(shí)行新一輪民生補(bǔ)償政策：一是向國民派發(fā)特別定額補(bǔ)助金，補(bǔ)償金申請(qǐng)發(fā)放的對(duì)象是截至2020年4月27日在住民基本臺(tái)賬上登記的居民；二是向育兒家庭發(fā)放特別津貼；三是擴(kuò)大住宅確保補(bǔ)助金支付對(duì)象，對(duì)于受疫情影響導(dǎo)致無力負(fù)擔(dān)房租的，政府可給予特別給付金。(29)『新型コロナウイルス感染癥緊急経済対策～國民の命と生活を守り抜き、経済再生へ』(令和2年4月20日変更の閣議決定)，https://corona.go.jp/news/pdf/keizaitaisaku_0420.pdf。

四、構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)補(bǔ)償制度的建議

(一)明確社會(huì)補(bǔ)償制度的立法理念

1.確立基本生活安全保障的立法目的

社會(huì)補(bǔ)償制度的功能在于對(duì)為社會(huì)公共利益做出貢獻(xiàn)和承擔(dān)損失的公民，以及對(duì)受突發(fā)事件影響而遭受損失的公民提供利益平衡的手段，使社會(huì)發(fā)展的成本不會(huì)任由公民獨(dú)自承擔(dān)，恢復(fù)其社會(huì)權(quán)利的完整性。(30)董文勇：《我國社會(huì)建設(shè)時(shí)代的社會(huì)法及其體系論綱》，載《河北法學(xué)》， 2016(10)。在整個(gè)法律體系中，社會(huì)補(bǔ)償既具有民事責(zé)任的擔(dān)保功能，又具有填補(bǔ)社會(huì)保障漏洞的功能，亦具有彌補(bǔ)國家賠償和補(bǔ)償制度不足的功能。社會(huì)法視野下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件受害人的社會(huì)補(bǔ)償和其他社會(huì)保障制度類似，都是建立在社會(huì)連帶理論基礎(chǔ)之上，為因應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)衍生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以社會(huì)團(tuán)結(jié)為手段所采取的社會(huì)政策，具有濃厚的以公力救濟(jì)個(gè)人的衡平色彩，這決定了社會(huì)補(bǔ)償以保障受害人生命、健康安全及基本生活安全為目的。

2.建立基于風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的國家責(zé)任

盡管社會(huì)補(bǔ)償法中的國家責(zé)任也被稱為“公法上的責(zé)任”，但并非對(duì)應(yīng)國家損害賠償責(zé)任或國家補(bǔ)償責(zé)任。社會(huì)補(bǔ)償法中的國家責(zé)任劃分主要有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：間接性與普遍性。間接性是指行政行為與損害結(jié)果之間的關(guān)系，國家應(yīng)該對(duì)特定危險(xiǎn)導(dǎo)致的損害結(jié)果給予制度保護(hù)，因?yàn)楂@得社會(huì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利與這種危險(xiǎn)導(dǎo)致的損害情況有關(guān)；普遍性是指社會(huì)補(bǔ)償涉及的危險(xiǎn)是不可控制的，造成的損害人數(shù)也是不可預(yù)測(cè)的，一旦發(fā)生重大損失，受害人都是普遍的，不存在與特定國家行為致害對(duì)應(yīng)的特殊受害人。(31)因此，面對(duì)個(gè)人無法以自身能力克服或排除的危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)，為了保護(hù)特定社會(huì)公共利益，我們無需將損害承擔(dān)與肇事主體的違法行為進(jìn)行連接，而是應(yīng)突破傳統(tǒng)國家責(zé)任被動(dòng)式、個(gè)別式的填補(bǔ)損害賠償或損失補(bǔ)償路徑，以社會(huì)正義和安全作為制度目標(biāo)，構(gòu)建全體社會(huì)成員共同分?jǐn)偟臋C(jī)制，才能填補(bǔ)民事侵權(quán)損害賠償、國家賠償、國家補(bǔ)償之間的制度漏洞。畢竟面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，建立社會(huì)安全正義的價(jià)值要遠(yuǎn)高于對(duì)個(gè)人正義的矯正。以《憲法》45條規(guī)定的社會(huì)保障責(zé)任為規(guī)范依據(jù)，從整體社會(huì)資源分配正義的角度，我們需要建立國家積極主動(dòng)的基于風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的責(zé)任，即當(dāng)人民遭受損害的原因并非直接源自行政行為，而是源自自然事實(shí)或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等時(shí)，國家以受害人的損害需求和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)為基礎(chǔ)，由國家對(duì)受害人維持、重建基本生活提供各項(xiàng)社會(huì)保障。

3.明確社會(huì)補(bǔ)償?shù)妮o助性原則

突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的輔助性原則主要體現(xiàn)在受害人補(bǔ)償?shù)谋匾耘c政府財(cái)政給付能力之間的平衡關(guān)系上。從責(zé)任原因來看，法律上的損害賠償或補(bǔ)償包含兩類：一是侵權(quán)行為所致的損害賠償或補(bǔ)償，既包含個(gè)人行為也包含國家行為；二是基于法律規(guī)定的特定事由所致的賠償或補(bǔ)償，并以此形成民事責(zé)任、傳統(tǒng)國家責(zé)任與共同體責(zé)任三種責(zé)任類型。如果將責(zé)任原因視為同心圓，核心就是基于侵權(quán)行為所導(dǎo)致的賠償、補(bǔ)償責(zé)任，包含民事侵權(quán)損害賠償責(zé)任和國家賠償、補(bǔ)償責(zé)任，鄰近的圓圈則由作為社會(huì)補(bǔ)償權(quán)基礎(chǔ)的共同體責(zé)任組成，同時(shí)共同體責(zé)任的圓圈又被責(zé)任自負(fù)的圓圈包圍，使得共同體責(zé)任要承認(rèn)和尊重責(zé)任自負(fù)的法律秩序。這意味著共同體責(zé)任無法輕易應(yīng)對(duì)一般性的社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn)，原則上不得隨意通過社會(huì)補(bǔ)償任意地將風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化，即：如果不是基于公共利益，國家無法將財(cái)政資金用于補(bǔ)償金給付。因此，從本質(zhì)上講，國家補(bǔ)償責(zé)任的范圍與輔助性原則的要求相一致。(32)Becker Ulrich.Soziales Entsch?digungsrecht.Baden-Baden:Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co.KG,2018,S.91-92,S.116.此外，社會(huì)補(bǔ)償給付屬于純粹的單向行政給付，必須考量財(cái)政給付的能力和水平。社會(huì)補(bǔ)償給付資金來自政府編列的預(yù)算資金及社會(huì)捐贈(zèng)的特點(diǎn)，決定了社會(huì)補(bǔ)償只是對(duì)特定生命、健康及基本生活損失的分散與補(bǔ)償，并非是對(duì)個(gè)人損害的絕對(duì)完全填補(bǔ)，至于損害的完全填補(bǔ)仍需通過其他損害賠償制度或者社會(huì)保障制度的救濟(jì)路徑實(shí)現(xiàn)。

(二)選擇社會(huì)補(bǔ)償?shù)牧⒎Ｊ?/h3>

立法模式是指一個(gè)國家或地區(qū)在立法過程中，立法機(jī)關(guān)所采用的立法方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)的總稱，一般統(tǒng)指法律以何種形態(tài)作為表現(xiàn)。(33)竺效、楊飛：《境外社會(huì)工作立法模式研究及其對(duì)我國的啟示》，載《政治與法律》，2008(10)。社會(huì)補(bǔ)償立法模式則是社會(huì)補(bǔ)償法律制度以何種形態(tài)作為表現(xiàn)，可分為集中立法模式、分散立法模式和附屬立法模式三種。集中立法模式是指一個(gè)國家或地區(qū)立法機(jī)關(guān)制定一部內(nèi)容全面的社會(huì)補(bǔ)償法，并對(duì)各項(xiàng)社會(huì)補(bǔ)償制度做出較為完整的規(guī)定，如德國2019年12月通過的《社會(huì)補(bǔ)償法》(《社會(huì)法典》第14編)，就是以各項(xiàng)社會(huì)補(bǔ)償制度的統(tǒng)整為目的，將戰(zhàn)爭(zhēng)、暴力犯罪被害人、傳染病保護(hù)以及軍人優(yōu)撫等與社會(huì)補(bǔ)償相關(guān)的內(nèi)容加以整合。分散立法模式是指在多部法律中分別規(guī)定社會(huì)補(bǔ)償制度內(nèi)容的立法模式，一般一部法律只涉及社會(huì)補(bǔ)償?shù)哪骋环矫婊蚰硯讉€(gè)方面，只有將多部法律的內(nèi)容綜合起來，才能形成比較完整的社會(huì)補(bǔ)償制度，如我國臺(tái)灣地區(qū)的《二二八事件處理及補(bǔ)償條例》《犯罪被害人保護(hù)法》《藥害救濟(jì)法》等。附屬立法模式是指在其他法律中附帶規(guī)定某一方面或某幾個(gè)方面社會(huì)補(bǔ)償制度的立法模式，如我國臺(tái)灣地區(qū)的《傳染病防治法》第74條、《后天免疫缺乏癥候群防治條例》第11條等。各個(gè)國家或地區(qū)選擇不同的立法模式是由其自身的社會(huì)保障制度發(fā)展階段、社會(huì)福利給付水平以及立法傳統(tǒng)等因素決定的，但無論何種立法模式，最終都是為了保障特定公民權(quán)益、實(shí)現(xiàn)損失補(bǔ)償?shù)哪康?。從長期來看，我們需以構(gòu)建統(tǒng)一的《社會(huì)補(bǔ)償法》為目標(biāo)，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)補(bǔ)償制度納入社會(huì)補(bǔ)償法體系，與其他社會(huì)保障制度形成互動(dòng)；從近期來看，可考慮分散立法與附屬立法相結(jié)合的立法模式，比如在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等單行法中增加“社會(huì)補(bǔ)償”的內(nèi)容等，隨著社會(huì)補(bǔ)償制度的理論研究水平、社會(huì)保障給付水平以及立法技術(shù)水平的提高逐步加以完善。

(三)確定社會(huì)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系主體

1.社會(huì)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象

社會(huì)補(bǔ)償制度保護(hù)的對(duì)象是普遍且廣泛的，所有國民都有權(quán)獲得社會(huì)補(bǔ)償；而獲得突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)補(bǔ)償給付的對(duì)象則是遭受突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響，導(dǎo)致生命、健康、基本生活等非財(cái)產(chǎn)損害的自然人及其遺屬。若以突發(fā)公共衛(wèi)生事件中損害發(fā)生的原因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)對(duì)給付對(duì)象進(jìn)行類型劃分，可以包括：一是基于社會(huì)連帶原因的補(bǔ)償對(duì)象。對(duì)于確診患者、疑似患者遭受生命健康損害的，可給予診療救治費(fèi)用的補(bǔ)償；對(duì)于強(qiáng)制接受醫(yī)療隔離、居家隔離或集中隔離的家庭或個(gè)人，可給予防疫補(bǔ)償；對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中無任何過錯(cuò)的自然人被傳染患病導(dǎo)致死亡、重傷的，可對(duì)受害者及其遺屬給予必要生活補(bǔ)償；由于疫情原因?qū)е挛闯赡耆怂诘膶W(xué)校無法開學(xué)，監(jiān)護(hù)人因需要照顧兒童而停止勞動(dòng)的家庭，可對(duì)收入損失部分給予生活補(bǔ)償；對(duì)于流浪乞討人員可給予防疫補(bǔ)償。二是基于特別犧牲原因的補(bǔ)償對(duì)象。對(duì)于因參與疫情防控工作而導(dǎo)致傷病、死亡的人員，除了工傷保險(xiǎn)等損害賠償制度救濟(jì)以外，應(yīng)給予受害人及其遺屬相應(yīng)的優(yōu)待撫恤補(bǔ)償；對(duì)于在志愿服務(wù)、見義勇為過程中，導(dǎo)致自身健康、生命遭受損害，應(yīng)給予受害人及其遺屬相應(yīng)的優(yōu)待撫恤補(bǔ)償；對(duì)于參加疫苗臨床試驗(yàn)的志愿者，若因疫苗接種導(dǎo)致健康、生命遭受損害，應(yīng)給予受害人及其遺屬相應(yīng)的損害補(bǔ)償。三是基于社會(huì)道德原因的補(bǔ)償對(duì)象。對(duì)于參加疫情防治的醫(yī)務(wù)人員和其他從事防疫的人員，可給予工作補(bǔ)償；對(duì)于積極參與各項(xiàng)防控工作的志愿者以及見義勇為者，應(yīng)予以防疫獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償；對(duì)于參加疫苗臨床試驗(yàn)的志愿者，可給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償；對(duì)于從事疫情防控工作表現(xiàn)突出的人員，可給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償?shù)取?/p>

2.社會(huì)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)構(gòu)

社會(huì)補(bǔ)償制度的核心是行政給付，這決定了社會(huì)補(bǔ)償?shù)闹黧w是政府或其授權(quán)組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》的規(guī)定，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)組織落實(shí)疾病預(yù)防控制規(guī)劃、國家免疫規(guī)劃以及嚴(yán)重危害人民健康公共衛(wèi)生問題的干預(yù)措施，制定檢疫傳染病和監(jiān)測(cè)傳染病目錄，負(fù)責(zé)衛(wèi)生應(yīng)急工作，組織指導(dǎo)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防控制和各類突發(fā)公共事件的醫(yī)療衛(wèi)生救援。結(jié)合該職能分工，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)可作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)補(bǔ)償?shù)闹鞴苄姓块T。對(duì)于社會(huì)補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)、體系建設(shè)以及申請(qǐng)、審核、給付等工作，可由國家衛(wèi)生健康委員會(huì)內(nèi)部單設(shè)的社會(huì)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，對(duì)于符合申領(lǐng)社會(huì)補(bǔ)償條件的，也可由該社會(huì)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)做出相應(yīng)決定。

(四)建立社會(huì)補(bǔ)償給付機(jī)制

社會(huì)補(bǔ)償制度功能的發(fā)揮依賴社會(huì)補(bǔ)償給付的實(shí)現(xiàn)，這就涉及社會(huì)補(bǔ)償?shù)姆绞健?biāo)準(zhǔn)以及社會(huì)補(bǔ)償基金的問題。具體而言，一是確定補(bǔ)償方式。社會(huì)補(bǔ)償方式可以包含金錢給付、實(shí)物給付及服務(wù)給付。金錢給付包括一次性金錢給付和持續(xù)性金錢給付。一次性金錢給付可包含醫(yī)療補(bǔ)助金、診療救治費(fèi)、收入損失補(bǔ)貼、生活護(hù)理費(fèi)、傷殘死亡補(bǔ)助費(fèi)、供養(yǎng)親屬撫恤金等；持續(xù)性金錢給付可包含按特定周期領(lǐng)取傷殘補(bǔ)貼、傳染病后遺癥患者的診療救治費(fèi)用及基本生活補(bǔ)貼等。實(shí)物給付是指提供各類防疫所需的醫(yī)療衛(wèi)生用品。服務(wù)給付是指提供各類診療康復(fù)服務(wù)及維持基本生活所必需的其他服務(wù)。其中，建立治療救助補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的目的是盡可能消除健康損害后果，保證受害者恢復(fù)身體健康。當(dāng)然，這部分治療救治請(qǐng)求可結(jié)合醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、社會(huì)救助等制度協(xié)同分擔(dān)，對(duì)于其他社會(huì)保障制度無法覆蓋的，可由社會(huì)補(bǔ)償兜底負(fù)擔(dān)。二是明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)個(gè)人遭受特定應(yīng)由社會(huì)共同體負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)而受到損害時(shí)，國家通過履行照顧義務(wù)，概括承受特定風(fēng)險(xiǎn)事件導(dǎo)致的損害后果，一般抽象地將風(fēng)險(xiǎn)事件與損失結(jié)果的因果關(guān)系聯(lián)系起來，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小與受害人需求多少來決定補(bǔ)償給付標(biāo)準(zhǔn)，但始終要以能夠維持受害人基本生活、保持生命健康安全為標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致，以公平可持續(xù)的適當(dāng)給付為原則。三是設(shè)立社會(huì)補(bǔ)償基金。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會(huì)補(bǔ)償制度作為公共事務(wù)的一部分可納入國家財(cái)政預(yù)算，社會(huì)慈善捐款及其孳息收益等也可作為補(bǔ)償基金的重要來源。在新冠肺炎疫情防控中，國家對(duì)新冠肺炎患者、疑似患者發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用進(jìn)行兜底補(bǔ)助，事實(shí)上具有極強(qiáng)的社會(huì)補(bǔ)償給付屬性。未來在社會(huì)補(bǔ)償制度建立后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中受害人的診療救治費(fèi)用可由社會(huì)補(bǔ)償基金統(tǒng)一支出，無需再對(duì)其他社保基金支出范圍進(jìn)行臨時(shí)調(diào)整，這將有效保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的精算平衡與資金安全，有序發(fā)揮各類社會(huì)保障制度的作用。